包产到户，万里第一
导语：他以非凡的政治胆识，大力支持、推广肥西县“包产到户”和凤阳县小岗村“包干到户”的做法，在僵化的旧体制上打开了一个缺口，拉开了中国农村改革的序幕，他也因此成为农村改革的先锋。
经济观察报 张志勇/文&据新华社北京7月15日电，国务院原副总理，第七届全国人民代表大会常务委员会委员长万里，因病医治无效，于日12时55分在北京逝世，享年99岁。20世纪70年代末和80年代初，万里担任中共安徽省委第一书记，他以非凡的政治胆识，大力支持、推广肥西县&包产到户&和凤阳县小岗村&包干到户&的做法，在僵化的旧体制上打开了一个缺口，拉开了中国农村改革的序幕，他也因此成为农村改革的先锋。本文讲述的即是这段峥嵘岁月。回顾这样一段改革历史，不仅仅是为了纪念一位伟大的改革者。&&编者
中国个体私营经济的发展与农村政策的变化有着最直接的关系。包产到户，说到底，就是在农村先恢复个体经济。中国民营经济发展的起始点，不能不说是来自第一批从农村走出的个体户和私营企业家。个私经济的发展可以说是&农村包围城市&。
小岗村的惊天之举，正符合了那句&星星之火，可以燎原&，但在当时包产到户仍是禁区。中共十一届三中全会通过的关于农业问题的文件里已明文规定&不许包产到户&。但中国农民有自己心中的小九九：人家都在偷着做了，咱也整，反正法不责众。于是，安徽省很多地方都在偷着搞。
然而，日，《人民日报》在头版头条发表了署名张浩的&读者来信&，这篇题为《&三级所有、队为基础&应该稳定》的文章。这篇文章一经中央人民广播电台播出，事就大了，这就是后来称为的&张浩事件&。当时中国农民的判断就是听广播说了什么，看报纸写了什么。
这封读者来信中陈述了对农村分田到组或到户的不满，《人民日报》还配发了编者按，认为&张浩同志的建议是正确的&，号召纠正错误做法，稳定&三级所有，队为基础&制度。
听了广播的农民顿时陷入困惑和慌乱，有的农民干脆就表态：不包了。
这封读者来信的经过是这样的，1979年2月，甘肃省档案局的干部张浩回老家洛阳探亲，发现村里正在搞分产到组或包产到户。因家里劳动力不足，少分了几头牲口，于是张浩就给党中央写信，陈述了自己对家庭联产承包责任制的不满，说搞包产到户就是倒退，不得人心，会给生产带来危害，希望中央将农村生产体制改回人民公社制度。
报上一登，匣子里这么一广播，包产到户就成了靶子。据当年处理这篇读者来信的人民日报前农村部主任李克林回忆，张浩来信见报后，洛阳等地很快作出决定，一律停止搞责任制。有的还专门发文要求停止包产到户。
这封读者来信的刊登并配发编者按，显然是有来头的。很多史料记载，这完全是依照了当时主管全国农业的有关负责人的指示。而此时，安徽已率先实行农业改革，有关农业政策问题的争论自上而下日益尖锐。各地关于农民抢牲口、分农具、闹分社的报告，正不断地递交到中央有关负责人的手中。在此问题下，日至24日，中央有关负责人还召开过九省市农业负责人会议，寻求统一思想，要求必须依靠已有政策，稳定人民公社制度及社会主义集体经济制度。也就是在这次会议上，安徽省农委副主任周曰礼提出，无论包产到户还是包产到组，都是社会主义集体经济所有制的一种形式。周曰礼的这一观点在当时显然是一枚重磅炸弹。
在这样一个背景下，安徽显然成了众矢之的，遭到舆论的&合围&。
也就是在3月15日的当天，刚听完广播就有人给当时的省委书记万里打电话，万里平静地说：&不管怎样，我这里已经干开了&&备个案，搞错了，省委检查，我负责。&
凤阳人听了广播，看了报纸都有些不知所措，万里叫秘书给他们打电话，说：&人民日报能给你饭吃?&面对各种舆论的&合围&，万里指示安徽省委给人民日报写信，组织文章，针对张浩的文章，予以反驳。
3月30日，人民日报头版发表了安徽省农委辛生、卢家丰的来信，题为《正确看待联系产量的责任制》。文章明确地说出张浩的来信和&编者按&，&在我们这里造成了混乱&，批评一些人&把联系产量责任制说得一无是处&。信中尖锐地指出：包产到组和包工到组，联系产量计算报酬，实行超产奖励并没有什么本质不同，它既不改变所有制性质，又不违背党的政策原则，为什么现在却把它当做&错误办法&，要&坚决纠正&呢?&&好像包就是资本主义，一包就改变了所有制的性质，集体经济马上就要瓦解了，这种看法实在是站不住脚。
人民日报为此也加了编者按，并承认，3月15日发的张浩来信和编者按&有的提法不准确，今后要注意改正&；还说，各地情况不同，不能搞一刀切，并直接说明：不管用哪种劳动计酬方式和办法，不要轻易变动，保持生产稳定的局面。
这篇反驳张浩的来信和编者按，很快稳定了农村的村耕生产，极大程度上缓解了农民对包产到户的压力。同时，也使包产到户逐渐走向公开化。但当时人民日报为了保持相对平衡，当天还在报上发了一篇支持张浩的来信。
今天来看日这篇文章，不难看出，文章中没有直接提&包产到户&这样一个固定词组，而是用了&联系产量的责任制&这样的模糊说法。但在当时，这就触及到最要害的问题，那就是&所有制&。可以说关于所有制的争论，一直伴随着中国30年的改革开放，从农村到城市，从国企改革到个私经济的发展。但无论什么样的理论和论调，都没有来自于现实的检验更直接，更有说服力：&大包干、大包干，直来直去不拐弯，完成国家的，交足集体的，剩多剩少都是自己的。&这样生动、直白的百姓语言，常常是最深刻的。
1949年至1979年间，计划经济体制带给民众的是难以忘怀的贫穷。这种高度集中的经济体制和高度集中的政治体制是互相依存的。从那个年代走过来的人，称之为&不堪回首的年代&。如何能吃顿饱饭，成为当时民众生活中最大的奢望。
1956年全国人均粮食产量为310公斤，1960年下降到215公斤，1978年达到320公斤，22年里，中国的人口在不断增加，可粮食产量始终在徘徊。自从统购统销以后，中国农民就没有真正吃过饱饭。&文革&其间，割资本主义尾巴时，农民自己想搞点什么都是&私&。&狠批私字一闪念&，&与灵魂深处私字拼刺刀&，文化大革命在&灭私&达到登峰造极的时期，还有&宁要社会主义的草，不要资本主义的苗&这些被后人看来荒谬至极的&无产阶级政党&的思想主张。
&剩多剩少都是自己的&，可以说，这是中共十一届三中全会之后，来自农民最早对&私&的回归，以及之后人们对&私&不断的默许和承认。
&剩多剩少都是自己的&正是&自利的打算&&&对私欲的承认，承认&私&的合理性。在农民看来包产到户是在给自己种地，而不是给当官的种地，剩多剩少自己能看到能享受到，不像在人民公社里边，自己的没有，想吃拿人民公社的，到头来公社更是啥都没有。这正是包产到户的生命力所在。
日，邓小平召集胡乔木、邓力群等人就农业问题发表了重要谈话。在这次谈话中，邓小平明确地说：&一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。&他还肯定和赞扬了安徽肥西县和凤阳的大包干。
这些建议和谈话极大地推动了包产到户的发展。这一年的8月，国务院的领导做了调整，华国锋、纪登奎、王任重、陈永贵不再担任总理和副总理，万里任国务院副总理兼国家农委主任，主管全国农业工作。这使得农村工作的思想得以解放，包产到户得到推动和发展。
刚刚上任的万里就与农委的领导班子召开了关于包产到户的座谈会。会上要形成一个报告，这个报告就是后来产生影响的著名&75号文件&，即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题通知》。
针对当时对包产到户的激烈争论，为了平衡各方意见，经过与胡耀邦和万里商量，杜润生巧妙地改写了&75号文件&，最重要的变化就是在前面加了一段话：集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础；但过去人民公社脱离人民的做法必须改革。在现在条件下，群众对集体经济感到满意的，就不要包产到户。对集体丧失信心，因而要求包产到户的，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。
这个文件虽然在历史上还有一些局限性，但它打破了多年来包产到户等于资本主义复辟的僵化观念，等于从另一个角度充分地肯定了包产到户，这是中国共产党首次正式肯定包产到户和包干到户。这在当时是中国共产党对包产到户认识上的重大突破，给广大农民撑了腰，壮了胆。
&可以包产到户&&&虽然是指要因地制宜，不搞一刀切，但实质是承认了包产到户的合理性，承认群众自由选择的权利，也就是公开承认了&私&的合理性。这同时也是为私营经济&粉墨登场&和快速发展提供了重要生存环境，并埋下伏笔。
1981年春夏之交，来自安徽的调查报告说：包产到户是&农村的曙光，中国的希望&。这一年夏收之际，全国有161万个生产队包产到户，占生产总数的32%。
1981年的冬天，中央召开全国农村工作会议之后，国务院领导到东北考察期间有个建议：不要再强调不同地区不同形式了，要让群众自愿选择，选上啥就算啥，领导不能硬堵。中央农村政策研究室就是根据这一精神，起草了《全国农村工作会议纪要》，也就是在包产到户问题上一锤定音的&一号文件&。
日，中央发布了该年的&一号文件&。正是这个万里主持推动农村改革时期的重要文件，在75号文件的基础上向前大大跨进了一大步。文件正式肯定了土地的家庭承包经营制度，从而结束了包产到户长达30年的争论。文件的最大突破是：目前实行的各种责任制，包括小的包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组等，都是社会主义集体经济的生产责任制，不管采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。
这是中国共产党在正式文件上第一次承认包产到户、包干到户是社会主义的，这是给包产到户上了社会主义的&户口&。
胡耀邦对这件事特别高兴，他说：&最好每年来个一号文件，以显示连续性、重要性和权威性。每年搞一个农村工作的战略性文件，下次还要排一号。&
此后5年，每年中央的&一号文件&都是谈农业问题，这就是人称的五个&一号文件&。这五个&一号文件&指导和推动了农村的改革和发展，其主要精神分别是：1982年&&正式承认包产到户的合法性；1983年&&放活农村工商业；1984年&&疏通流通渠道，以竞争促发展；1985年&&调整产业结构，取消统购统销；1986年&&增加农业收入，调整工农城乡关系
五个&一号文件&也是中国农村改革开始阶段的记录。
到1982年年底，全国大体上已有80%的农民实行了包产到户，粮食再度丰收，产量增长9%。人民公社&三级所有、队为基础&的体制基本被瓦解。
到1983年，全国12702个人民公社宣布解体，实行包产的生产队占总数的98%。第一个摘掉人民公社牌子的是四川省广汉市向阳人民公社，挂了22年&人民公社&的牌子，在日被摘掉了，后来人们仿佛都不记得这个地方，日汶川大地震，广汉是重灾区，使人们再次想起它的这个&第一&，如今的向阳镇有&天下第一乡&之称。1984年，又有39830个人民公社宣布解体。至此，人民公社及其下属生产队在中国大地上不复存在。
人民公社是中国当代史上一次乌托邦理想的大规模&实验&，特别是从1958年到1962年，无论是生产领域还是消费领域，属于个人的私人空间被严重地压缩。尤其是人民公社的&共产风&，被视为一条过渡到共产主义的具体途径，公共食堂，跑步进入共产主义，所有家庭彻底消灭私有财产，一切东西都可以共享等等，今天看来是如此的荒唐可笑，在当时却被视为共和国最具有创造性的伟大实验。然而，历史规律是不能用实验来证明的，历史的教训再次证明了这一点。中国共产党从此也学会了如何尊重群众的意愿，积极支持试验，不断总结经验，及时废除人民公社，又不走土地私有化道路，尊重客观事实，把握经济规律。
曾在1979年担任安徽省委副秘书长兼政研室主任，后任国务院农村发展研究中心主任，协助万里在安徽省推进改革的著名农业经济学家吴象认为，家庭联产承包责任制取代人民公社体制，标志着突破单一公有制的探索取得一次重大胜利，具有深远的意义。他在2001年出版的《中国农村改革实录》一书中就包产到户揭示了4个要点：
&&土地的所有权与经营权分离，农民掌握了生产经营自主权，实现了生产资料与劳动者直接结合，从而可以自负盈亏，大大提高个人积极性和农业劳动生产率。
&&家庭承包使农民由普通劳动力变为经营主体，实质上意味着在高度集中统一的计划体制内创造了一个市场经济的细胞。其存在与发展，必然引起一系列后续变化，使经济体制改革不可逆转地走向市场经济的总目标。
&&家庭联产承包的分配方式是：交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。这不仅体现了多劳多得，而且使农民有了剩余产品处置权，突破了个人只能占有生活资料、消费资料而不能占有生产资料的老框框。农民有了自己的资本，就能推动农村市场经济发展。
&&家庭联产承包制采用统分结合、双层经营，突破了在公有制内部不能兼容个人私有制的框框，为公私混合的经济树立了一个成功范例，为以公有制为主体、多种所有制共同发展格局的形成，奠定了初步基础。
吴象得出的结论，正是昭示了由此而产生的个体私营经济，尤其是自有资本和自主经营权的&自我支配&。在农村推行联产承包责任制的同时，之后随之出现了两个意想不到的情况，一个是乡镇企业异军突起，即原来的社队企业逐步发展为乡镇企业，使农村剩余劳动力从土地上转移出来，为农村致富和逐步实现现代化，以及整个经济的改革和发展，开辟了一条路；另一个是在农村出现了专业户及其协作联合体，流通领域出现了长途贩运、私人购买汽车跑运输、私营服务业和个体工商户。
包产到户为中国私营经济的复苏和发展提供土壤和发展的空间，这实际上是新时期中国个体私有经济的萌芽。而之后在中国市场中所产生的一大批民营企业家，很多是先来自农村，从农村走向城市，如：刘永好三兄弟、鲁冠球、张宏伟等。
包产到户是中国农民的伟大创造，当我们重新审视这一创造时，或许还应该看到，大包干之后农村生产力获得了极大的解放，此后中国改革逐步从农村向城市延伸。但三农问题至今仍是中国改革的重要议题之一，农村有很多问题还没有得到根本的解决。如果说，30多年前，包产到户破除了对&公&的迷信，找回了对&私&的承认，现实的中国解决农业问题更需要理性的思考和反思，20世纪中国人渴望的农业现代化，我们还有多远&&这些实在需要关注农业问题的专家学者和官员做深入的研究。
历史就是这样。包产到户其实在浙江的温州搞得最早，20世纪50年代、60年代、70年代温州人始终没有放弃包产到户，虽然一次又一次被打下去，又一次一次偷着搞，但历史却选择了安徽小岗村，历史就是在其特殊的时候，留下最具有标志性的符号。
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14:48:29&&来源：&&作者：智广俊
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包产到户后土地的演变与对策建议
&内蒙古卓资县农牧业局 智广俊
　　一、&包产到户后土地的演变
　　我长期在内蒙古乌兰察布市农村工作和生活，亲身见证了农村实行包产到户后土地的演变，现将乌兰察布市土地演变过程介绍评述如下：
　　(一)、土地的演变过程
　　1978年冬，安徽小岗村率先实行包产到户责任制，1979年，安徽省在省委书记万里的支持下，在全省试点包产到户，1980年在全省全面推行包产到户责任制。当时内蒙古党委书记是周惠。他在1959年跟随彭德怀在庐山会议上受到批判牵连，被撤了职务，文革后出任内蒙古自治区党委书记。周惠积极主张学习安徽省包产到户的经验，1979年2月，他到乌兰察布市卓资县羊圈湾公社蹲点试行责任田与口粮田两田分离，小牲畜(羊、猪)作价承包给社员家庭饲养。全县其他公社也开始试行责任田和口粮田两田分离，由于正处在春播阶段，有的生产队来不及实行两田分离。庄稼出苗后，有的生产队半路出家，分了青苗，特别是全县马铃薯田几乎都分到户，实行家庭家经营。1980年，卓资县84%的生产队实行了包产到户生产责任制。到了1981年，全市普遍实行包产到户责任制(当时叫大包干)。到了1982年，全市农村实现了清一色包产到户。包产到户责任制就是把生产队土地、牲畜、农具等公有生产资料和财产按人头分到每户农民手中，集体树木也分到每家每户。水利设施暂时还没有分，或者卖掉。包产到户责任制核心内容是：交够国家的，留够集体的，剩下全是自己的，红黑死挨。所谓国家的是指把粮食卖给国营粮库，用来完成农业税任务。头几年不卖粮用现金来完成农业税是不行的，后来粮食多了，也就不强调必须卖粮完税。留够集体的是指按承包土地面积分担集体的各项提留统筹，提留共有8项，分别是：村干部职务补贴和村委会办公费、五保户和优抚对象生活费、民办教师工资费、民兵训练费、乡村公路维护费、牲畜防疫费、订阅报刊费等，后来卓资县政府又对每份承包地加了1元电影费，用来解决村民无法看公映电影的难题。集体提留通常也被称作为费。红黑死挨是内蒙古当地的一句土话，意思是丰收年不向农民多收税和费，遇灾年农业税和费也不减免。此外，每份承包地还要负担20个积累工，20个义务工。在实施过程中，农业税与费是由乡政府组织征收的，按道理讲，费应该留给行政村和村民小组，可在具体实施过程中，村干部根本无权使用，收取回来的费全部进入乡政府的账上，由乡政府统一安排使用。
　　实行包产到户头几年，农民种田积极性高，粮食产量有了较大幅度的增产，一举解决了过去农民吃不饱饭的问题。但是粮食增产主要因素来源于农民传统的精耕细作经验，特别是堵住了在粮食收获过程中的管理漏洞，颗粒归仓，避免了粮食的损耗。但是在实行科学种田、向农业现代化发展方面却是呈现倒退现象。比如，大队买回的链轨拖拉机和大型脱粒机成了无用之物，卖了废铁。水利电力设施遭到破坏。有的地方水利设施虽然完好，但一家一户不方便使用;还有个别农民自己不浇地，也不允许周边农民的浇地水渠从自家承包地里通过，由此造成了水地变成了旱地。大型农田水利建设也几乎全停止了，已经建成的四级农技推广网更是处于线断网破、人员流失的状态。不过这时候进口二胺化肥和国产尿素开始大量供应，科研单位育成的作物新品种处于井喷状态。因为新品种选育周期一般为16年，全国多数农科院所60年代才上马新品种选育课题，80年代正是出新品种、出成果的阶段。在粮食增产中，化肥和良种对农业增产起到了60%以上的作用。但有人把粮食增产功劳全归在一包就灵的生产体制改变上了。
　　包产到户并不是一包就灵，不是解决问题的万能法宝。农村很快就出现了新的问题。到了秋后征收税和费时，起码有一半的农民不主动交税和费。乡政府的干部有了新的工作任务，那就是督催农民售粮来交税和费。税和费是按照承包土地面积分摊的，五保户照样摊了税费，他们自然不会交税和费的。有些不会种田的农民，所收无几，解决自己温饱都是问题，无多余粮食出售，就不想交税和费。有些农户家里发生了重大的灾害，比如失火烧了庄稼，无力交税和费。特别是遇到大灾年，多数土地绝了产，农民也得红黑死挨，照样交税和费。这时候县乡财政实行分灶吃饭的改革，税要交到县财政，费留给乡政府使用。乡政府征收不回税和费，干部和教师就发不出工资，乡办养老院里的老人就买不回米面，开不了锅。乡政府无办公经费就得关门。因此，乡村干部只能狠下心来督催农民交税和费。我在乡政府工作，至今想起催农民卖粮交税和费工作的艰难情景，心情依然十分沉重。收税到了收尾阶段，干部们集中起来，到农户家里只能是有粮拿粮，无粮拉羊，家里有什么就拿什么了。因此，有的农民骂乡干部是土匪、国民党。作者于1985年曾写过一份题为《大唐棍沟村贫困调查报告》，反映农村的苦情，寄往党政部门和新闻单位，上了新华社内参，自治区党委书记说要下来调查，把县乡政府领导吓了一跳，有个领导放话要整我，好在党中央已发现了全国各地都存在我所反映的问题，开始在农村部署安排扶贫工作了，那个领导整我的念头才不了了之。
　　乡干部再努力工作，也不可能百分之百地完成征收税和费的任务，只能想歪点子了。县税务局给各村民小组下达的农业税任务是个总数，要由乡财政所的工作人员配合行政村和村民小组的干部落实到每个农户，于是行政村干部在乡干部的配合下，自作主张把五保户等交税费困难户的税和费免掉了，然后把免掉部分再公摊到其他农户头上。费的摊派数量由乡政府决定。乡政府为了百分百地完成交农业税的任务，就采用了以费保税的法子，加大了费的摊派，以费填补交税任务的完成。再后来乡政府增加了农技推广费用的支出，以及招待费的增加，费的摊派就越来越大。作者家属分到一份承包地，刚开始一份5亩承包地，交农业税13元，费8元，到了后来，一份承包地交税费增加到65元了。我所在的乡，有的村一份承包地税和费高达136元。而一份5亩承包地，旱地正常年份亩产小麦不过200斤，每斤小麦价格0.36元，5亩地毛收入不过360元。现将卓资县农业税和提留统筹(费)官方统计数据摘录如下：1986年全县农业税金277.7万元，乡村提留统筹64.2万元。到了2001年，农业税金为867万元，乡村提留统筹为1500万元。2001年与1986年相比，农业税金增长了2.1倍，乡村提留统筹(费)增长了22.4倍。乡村提留统筹从原来的8项增加到15项，分别是教育附加费680万元，牲畜防疫费35万元，农民疫病防治费21万元，文化网络费21万元，计生网络费21万元，育林基金费21万元，防雹费10万元，乡村道路费24万元，民兵训练费33万元，优抚费66万元，其余为村干部工资和办公费。农民人均负担费71元，农业税30元。农民负担的税和费增长的这样高，可见农民的负担有多么重啊。农民种地收入越来越低了，土地越来越不值钱了，有的农民收获了粮食，税和费也不交了，承包地也不要了，雇车连夜跑路了。跑路的农户，其承包地虽然不种了，但承包地上的税和费的任务，县乡政府照样下达。行政村领导只能把跑路农户的土地转包给其他农户种，承担税费任务，如果转包不出去，撂荒土地的税和费只能往在村里种地人身上摊派了，形成了恶性循环。于是，有些地方种地成了赔钱的事，种地农民苦不堪言。湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平于2000年3月上书朱镕基总理，喊出了农村真穷，农民真苦，农业真危险的呼吁，真实反映了当时农村的现状。
　　乌兰察布市是一个贫困地区，农业生产条件恶劣，农业税费的加重使农民雪上加霜，于是大批农民出外打工，出现了大量的弃耕撂荒地。卓资县土地面积由1989年总耕地面积为120万亩， 到了2012年，缩减为60万亩。
　　转机这时候出现了，1999年，国家实施京津唐风沙治理工程，动员农民退耕种草，对退耕地免除了农业税，让农民减轻了税费负担。到了2002年，国家在内蒙古开始实施退耕还林工程，每亩退耕地补助200斤小麦，连补8年，一下子缓解了留在村里种地农民的困境。到了日，国家取消了农业税，又过两年，国家对种地农民实行种粮补贴，一开始卓资县1亩耕地补贴11元，以后补贴逐年加大，2015年达到每亩补贴68元。虽然农业税和费全减免了，种地还有补贴，但在农民眼里，土地并不是值钱的东西，卓资县土地90%属于旱地，种1亩旱地收入二三百斤粮食，毛收入二百多元钱，种地成本高达一百多元，不如外出打工两天的收入。于是，农村就出现了大量耕地撂荒现象。1984年，卓资县农业局搞土壤普查，调查回来的全县耕地数据是：国民统计数据为120万亩，实际耕种土地140万亩。因为农民对承包地扩边展沿，实际耕种面积增加了。2007年，县农业局结合土壤普查，调查掌握的耕地面积是：全县国民统计数据退耕还林草面积60万亩，耕地面积65万亩，实际耕种面积为48万亩，撂荒地17万亩，撂荒土地占总耕地面积26%。
　　1998年到1999年，全市开展土地二轮承包合同的签订。全县村民大约有30%的人进城，走了，没有参加二轮土地的承包。因为，税和费重的要命，种地微利甚至赔钱，有点本事的人谁都不愿意留在村里种地。报上鼓吹二轮承包给农民吃了定心丸，并不符合当时农村的实际，农民的心情其实挺沉重无奈的，有一份奈何，谁想留在村里种地。有的村民虽然签订了二轮土地承包合同，但很快把地撂荒，进城打工去了。
　　后来国家对土地免了税和费，而且种地有了粮食直补，撂荒跑路农民又想要回原来承包的土地。加上1997年全球金融危机的爆发，有些村民在城里立不住脚，回到村里又无地可种，就向政府上访要地闹事。而各级地方政府早先出台过地方政策，各地第一轮土地承包合同书如有村民不交农业税和费，不实行科学种田，要把村民承包地抽回，分给其他村民种植的内容。于是撂荒地主和现有耕地主家闹起了纠纷，一开始县乡政府和村委会支持现有占地农民，理由是跑路农民自动放弃了承包地，且违反了土地承包合同条款，村委会有权收回再分配给别人种植。后来国务院办公厅下发了国办法明电(2004)21号文件《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，该文件不允许乡政府和行政村以农民弃耕不交农业税为理由抽回所承包的土地，发生土地纠纷可以向法院起诉。农民土地纠纷案件，法院一般都以21号文件为依据界限，二轮土地承包书上写明是那家的承包地，就把土地判决给那家，往往是失地农民胜诉。村民没有签订二轮土地承包合同的，那就永远丧失了承包村里土地的权利。一时土地纠纷案件大增，法院忙不过来了。后来法院不再受理农民承包地案件，改由县农业局进行行政仲裁处理。
　　包产到户头几年，农技推广工作处于半停顿状态，市县乡农技人员几乎无正事可干，以至于在领导层出现了一种把县乡农技人员分流下岗的论调。虽然，各级领导都还说农业是国民经济的基础，但是，仅仅是说说而已，采取的实际行动并不多，有人形容这一时期的农业是口号农业。到了1990年，这种情况有所改变，政府对农技推广工作开始真抓实干了。以乌兰察布市为例来说，市委和政府每年上马各种农业高产攻关工程，向旗县乡镇下达指令性的农业新技术推广面积和增产指标任务，要求连片种植高产攻关田，抽调科技人员和机关干部下农村开展工作。现代化农业生产与包产到户家庭小农经济体制具有天然的矛盾。地方政府和乡村组织解决这种矛盾的措施就是应用行政手段强制推行，加上宣传动员工作和科技培训引导，以一定程度上剥夺农户的生产经营自主权为代价来落实连片高产攻关项目。市委和政府提出的口号是，不落实农业高产攻关任务：农民让地(调整承包地)，科技人员让职称(不聘任上岗)，领导干部让位。一个原则是逼农民增产增收，帮助他们走上致富路。这里面最难的就是农民让地这一条，农民对承包地有生产经营自主权，你凭啥剥夺呀?凭的就是市里统一制定的土地承包书里预先写明的一条，农户有义务执行高产攻关任务。在实施连片种植高产攻关田的过程中虽然遭到不少农民的反对，但乡村干部软硬兼施，逼农民就范，虽然有的乡镇出现过铲掉农民在高产攻关田规划范围内自由种植其他作物的极端现象，但全市没有发生过农民聚众越级上访和去法院打官司的极端事例。在七八年里，乌兰察布市在农业生产上搞了百万亩丰产沟栽培推广、小麦马铃薯高产攻关、马铃薯良种繁殖体系建设、覆膜马铃薯栽培、覆膜玉米栽培等大型农技高产攻关项目，其中，丰产沟栽培推广完全失败了，地膜覆盖、玉米高产栽培大获成功，实现了全市种植结构大调整，玉米马铃薯取代小麦莜麦成为全市新的主栽作物。如果任凭农户家庭自由种植，就不可能有这种农业生产技术上大的进步，粮食产量也难以较大幅度地提高。张艺谋导演的《秋菊打官司》就是以这个时期的农村背景创作的。村长按政府的要求，推行农业新技术种植方式，村民以自己对承包地拥有经营自主权不予配合，由此发生了冲突。影片中秋菊和村长都不是坏人，村长并不是因为个人私利与秋菊一家发生冲突，秋菊虽然赢了官司，但心情也是复杂的。村长更是满肚子委屈无处诉说，按道理讲，村长何必督促秋菊一家采用新科技成果种地呢?还不是执行上级布置的工作。政府也有说不出口的苦衷，任由农民小农自主经营，不进行干预引导，科技成果怎么会自动很快地进入农业生产中，农民能够只凭自己能实现增产丰收致富吗?影片揭示了包产到户小农生产模式与政府推广农业科技成果所产生的矛盾，反映了包产到户这种生产体制的不足和局限性。秋菊目送村长被逮捕，复杂的面部表情耐人寻味。
　　政府强制农民搞高产攻关田规模化种植，手中还有一个经济手段，当初村委会与农户签订土地承包合同时，每份承包地负担着20个义务工和20个积累工任务。头几年，乡政府和村委会基本没有组织农民履行义务工和积累工，为了完成高产攻关田任务，乡政府和村委会就以农户完成攻关田任务，就算农民履行了义务工和积累工，否则，对农民强制收取完不成义务工和积累工的罚款，缺一个工，罚款5到10元，逼得农民不得不参与到政府组织规划的农业高产丰收攻关项目中来。
　　到了2001年，种地效益越来越低，土地越来越不吃香了，农民不怕乡政府和村委会抽承包地了，大批农民进城，打工走了，农村大约有30%的土地撂荒了，政府主导的农业丰产项目也再难以实施下去了。
　　这个时候，以温室大棚、喷灌圈为代表的设施农业，新蔬菜品种规模种植的现代化农业异军突起。这种农业生产方式特点是规模种植，高投入、高科技、高产出。投身设施农业的多是城里创业有成、财力雄厚的公司和个人，或者掌握了农业高新技术的农技人员。也有城郊种菜富起来的菜农。他们采取市场化的方式，一般以每亩地200元的价格向农民转包耕地。各级政府大力支持这些新型农业创业者，以卓资县为例，建1座温室，县财政补贴2万元，建1座大棚补助5000元。对设施农业园区，政府从修路、打井、送电等各方面给与全力扶持。近年上级支农资金逐年加大，政府支农资金多数补贴到这批人手中了。但是，由于农业比较效益低，市场风险大，这些设施农业投资者赚了大钱的并不多，还有不少失败者。2011年，采用喷灌圈和滴灌设施，包地种马铃薯的人不少，1亩地可以赚到1000多元，第二年包地种马铃薯的人更多了，结果出现了马铃薯卖难的问题，马铃薯销售价格由去年每斤0.8元，降为0.35元，包地种马铃薯的人亏了血本，中央电视台等新闻媒体都对乌兰察布市马铃薯卖难做过大量报道。下乡包地搞设施农业、农业新技术开发，都要求土地连片才能实施。从农民手中转包土地，只要有几户农民不愿转包，就连不成片，包地者对此很头疼。往往要由乡政府和村干部做村民工作，促成土地连片转让。从农民手中包地者，开始都说要承包好几年，而且一般都与农民签了书面包地合同，承包费一年一付，结果有的赔了钱，一走了之，既坑了农民，也连累了乡政府和村委会。一些大的农业开发公司，比如开发草莓种植的公司，政府百万、千万元地投资扶持，并为企业担保从财政借款、从银行贷款，结果项目失败了，留下难以收拾的烂摊子，农民追要每年土地转让费一项，就让地方政府头疼不已。
　　2006年11月，全国人大通过了《农民专业合作社法》，鼓励农民组织专业社进行农业生产，想法是好的，这是一种以经济利益为纽带组成的新型农业生产经营组织，往往是由资本雄厚的投资者发起，吸引来合伙人。普通农民并不积极参与，因为，农民以土地入股，所占合作社资本构成比例微乎其微，在合作社里没有多少话语权，农民不愿承担风险。政府对农民专业合作社是大力支持的，有了支农资金也愿意投给合作社，目前，卓资县在工商局注册的农民专业合作社460多家，其中，在地税局取得税务登记的为194户，在国税局登记的123户。有的农民专业合作社搞得不错，受到了自治区政府的表彰。有的合作社只是一个虚名，鱼龙混杂，一时难以看得清。
　　(二)实行包产到户经营的得与失
　　包产到户责任制最大的功绩就是打破了人民公社一大二公官办集体经济的僵化模式，把农业生产经营自主权归还给农民。其最大的失误就是政府强制农民一刀切采取包产到户这种模式。如果把农业生产经营自主权归还到生产队一级，有的地方也可以是生产大队一级。由生产队里的农民自主地决定是继续集体经营，还是包产到户，或者采用其他生产经营模式。这样做的话，各种生产经营模式竞争发展，今天像华西村、南街村、周家庄那样的富裕村，全国就不是几十个，而是一大批了，今天的农村扶贫工作也不会这样沉重难搞了。把农业生产经营自主权下放到生产队一级，同样给了农民身份的自由，农民一样可以自由外出打工，或者转产其他行业。但土地还保持着集体经营的模式，即使采取了包产到户的做法，村集体依然拥有土地的管理权，农户要外出不种地了，把土地留给集体就是了。农民在城里待不下去了，回到村里，村集体还有给返乡农民调剂耕地的空间余地。村民把户口迁走了，那就不是村里的人了，凭什么还要占有村里的资源，享受粮食直补等待遇呢。村里的发展规划，就不会因为个别钉子户把住承包地不配合进行不下去。
　　这种一刀切实行包产到户模式的做法，没有尊重广大农民群众的意愿，违反了党的从群众中来再到群众中去的传统工作方法，违反了农业生产向规模化、专业化方向发展的科学内在要求，是对农业现代化发展方向的逆向行为，是社会主义建设事业进程中的一种倒退。
　　(三)现行农村土地管理是失败的模式
　　包产到户生产责任制，其实包含着两个基本内容，一是农村生产经营体制的变革;二是土地使用的改革。大多数农民对农村生产经营体制的改革是拥护的，因为，废除了人民公社管理体制，就破除了农民身份的枷锁，打破了过去城乡之间存在的壁垒，农民可以自由流动择业了。
　　但是政府在土地上的改革却是失败的，主要表现为：
　　1 、& 由农业规模化生产，倒退到家庭小农生产，把整块土地分割成小块田耕种，降低了土地使用效益，增加了耕种成本，粮食产量难以提高。小农生产难以吸纳科学技术成果，农业生产不利于向现代化方向发展，违背了农业生产科学发展规律。
　　2、实行包产到户在约有20年的时段里，农民负担过重，甚至出现了种地赔钱的现象。农民从农业生产方面没有得到应有的收益。
　　3、 政府对土地管理失控。比如，西部区约有20%的土地撂荒，这在中国历史上是从来没有过的现象，这是包产到户责任制的一种失败。有的农民占着承包地就是不种庄稼，对此，各级政府和村委会束手无策，没有任何行政措施可以对撂荒农民进行处罚，纠正这种现象的发生。农村大量存在违规占地，违约用地，违法卖地，暴力征地的现象。
　　4、 政府支农措施往往找不到落脚点，比如，种粮直补款，有的发到不种地的农民手里，有的撂荒地、有的耕地里已经盖了房照样领取种粮直补。
　　5、 政府搞大型农业科技推广项目涉嫌侵犯农民在承包地上的自主权，引发了不少矛盾，费力不讨好，费力难见实效。
　　6、农产品安全生产没保障，农产品质量不过关，农产品在市场上没有竞争力。
　　7、农田水利建设与家庭小生产体制存在巨大的矛盾，农业生产后劲乏力，增产缓慢。国家进口粮逐年增加，国家粮食生产基本自给的方针有落空的危险。
　　二、破解农村土地混乱局面的对策
　　我认为解决目前农村土地使用混乱困境办法还是有的，对此，我提出以下几点建议：
　　(一)、确立村民小组对本组集体土地的管理监督权
　　就在目前有关三农的法律、法规、政策的基础上，中央针对村民小组出台有关法规、政策，就可以化解目前农村工作的主要存在问题。因为，人民公社实行的是三级所有，队为基础的体制，生产队是基本核算单位，村民小组是直接从生产队过度过来的。村民委员会是由生产大队过度来的，虽然大队与社员之间存在政治经济上的关系，但经济利益并不是很密切的。过去大队只能通过协商确定生产队上交大队的收入比例，不能直接动用生产队的财物、土地和劳力。村民土地所有权属于村民小组这个集体组织所有，而不是属于村民委员会所有。《中华人民共和国村民自治法》存在严重的缺陷，这个法是针对生产大队制定的，虚化了生产队这一级组织。从实施效果来看，村民委员会不能充分代表各村民小组的利益，体现不了村民的意愿。村民委员会管不了各村民小组土地方面的纠纷，也没有去管理的动力。村民委员会不能把第一村民小组的土地发包给第二村民小组的村民使用。如果对村民小组从法律上给与了明确定位，明确农村土地属于村民小组集体所有，确立了村民小组办事的原则和程序，成立村民小组管理委员会，让本组村民当家作主，那么很多难办的事就迎刃而解了。村民把耕地撂荒了，村民小组管委会有权收回。虽然政府承诺承包土地几十年不变，但地方政府与农民签订土地承包合同的时候，一般对村民如何使用土地有着明确的条款，村民把土地撂荒了，那就是村民首先违约，村集体当然依法有权收回其承包地。按照《农村土地承包法》的规定，村民采取转让方式流转的，应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。村民凡是转让、转包、出租、互换等流转土地的，没有经过村委会的同意，或者村委会备案的，就属于违约转让。可以说目前农村90%以上土地转让、转包、出租土地都没有经过村委会备案。都不能算数。改变土地使用性质的也是违约行为，也不能算数。
　　(二)、取消迁走户口的村民在村组里的权益
　　户口迁移到小城镇的村民，就不能算作是村民小组的人了。虽然，法律规定，他们所承包的土地，村委会、村民小组不得收回，他们可以将所承包的地继续有偿转让，但是不能享受政府下发的种粮补贴。政府种粮直补不再发给村民个人，而是按种地实有面积发给村民小组集体，再由村民小组管委会发到村民手中，而且每年种粮土地的变动，都要经过农业局和乡政府验收种植面积后才发放。这样就不会再出现承包地上早已盖了房了，村民还继续享受种粮补助的荒唐现象。
　　(三)在村村民与外出定居村民在村民小组里权益要有所区别
　　村民户口还在本村组，但全家已经到外地定居的村民，应该还属于本村组的成员，可以继续享受本村组的一些权益。但因为他们已经很少尽到对本村组的义务，因此，他们就不应该享受在本村村民同等的权益，在决定本组大事情上，他们的表决权要受到一定的限制。
　　(四)村民当家作主，集体决定本村组里的大事
　　村民可以在村民小组大会决定本组土地使用方式，可以继续包产到户经营;也可以由村民小组管委会把土地收回来，建立农民专业合作社进行集体经营;也可以由村管委会出面雇用或包给农机专业户种植，农户按地亩出生产费用，分收获的粮食，如今用机械化耕作，一个村的耕地用不了几个人耕作，不像过去每个劳力只能种二三十亩地了。不是过去那种牛耕田，人摇耧的种田模式了。村民小组也可以采用反租倒包的形式，把土地收回来，再有偿转让给公司经营。对村里死绝户、迁移到大城市的村民，通过上学、入伍等途径，到了政府机关事业单位工作的村民，其所承包的土地一律收归集体。收回的土地由村民集体决定如何使用，或者将土地再分配。
　　(五)二轮土地承包到期，要有一个新的土地管理安排
　　农村二轮土地承包合同期为30年，现已过半，十几年后到期，政府应该有一个新土地统筹安排，再不要出什么几十年不变的政策。
　　我认为农村集体土地管理权，只要回到村民小组集体，由本组村民当家作主决定本村组土地的管理使用，因地制宜灵活采用适合当地的生产经营模式，农村大多数土地就会实现规模化、专业化种植经营，土地撂荒现象基本上可以杜绝，农产品安全保障体系就能够建立起来，农业现代化生产必将出现一个新的蓬勃局面，确保我国农业生产实现稳产高产，生产出质量合格的放心农产品，把社会主义新农村建设好。&
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