我国黄金税制的战略选择：趋同
作者：刘山恩
　　在欧洲《增值税特殊税制》成为了一个国际标准的情况下，摆在我们面前的路有两条：趋同，还是存异？选择不同，结果也不同。实现国家利益的最大化是选择的原则，因而我国流转税设计原则应是与欧洲黄金优惠税制趋同，而不是存异。　　税制趋同是实现平等竞争的需要　　实现国家利益的最大化是我国黄金税制建设的原则。在黄金税制建设上，什么是我们要追求的最大国家利益呢？回答这个问题需要认识我们国家当今在全球经济与政治格局中所处的地位。要说新世纪全球经济与政治格局发生的最大变化，那就是中国作为一个新兴经济大国的崛起。现在我国已经是世界第一大出口国、第一大贸易国、第二大经济体，并成为最有可能超过、成为全球第一大经济体的国家，所以，已当之无愧地成为了全球经济版图的重要一极，但继续努力实现中国梦仍是我们国家的最大利益所在，也是我们认识问题的基本点。　　是什么原因造就了中国的崛起？从内部来讲，是改革开放政策的实施；而从全球视野看，是因这一政策的实施使我们赶上了这次全球一体化的浪潮，而得益于全球一体化。所以，改革开放是实现中国梦的正确选择。改革开放是一个与世界经济和国际惯例接轨的过程，包括了与国际通行税制的接轨，这就是1994年我国税制改革的主题和目的，因而增值税的推出是我国税收制度与国际税制接轨的产物。因此，黄金增值税与国际惯例接轨而实行黄金特殊增值税制就成为了一个必然的合理选择，这也就是2008年黄金生产企业和流通企业反对征收黄金增值税的一个重要理由，也是国家政策决策者最终暂缓征收的重要原因。　　与国际惯例接轨是我们选择黄金特殊税制的理由，这一选择有着更大的国家战略意义。我国作为新兴经济体的崛起，得益于全球经济的一体化，但这并不是说我们可以自然而然地收获经济一体化的成果，而是要经历激烈的竞争博弈，而且随着我国经济的发展规模日益扩大，与竞争对手的摩擦增加，外部发展条件呈现恶化趋势，所以我们必须具有更加强大的竞争力，才能应对未来的更大挑战。但应对更大挑战的能力从何而来呢？培育和提高竞争力，首先需要创造能与国际竞争的环境，税制趋同即是与竞争者设置了同一起跑线，这是平等竞争环境的必要条件。　　税制趋同是发展黄金市场的需要　　30多年的改革开放使我国成为了世界的加工厂，已有200多种商品产量位居世界第一，成为了第一大商品出口国，中国制造成为人类生活的一部分。但是，我们一直处益分配的最低端，所占份额仅占世界产业链利益的5%左右，所以，中国人勤劳而不富裕，中国经济大而不强。这一状况告诉我们，中国不仅要增加社会财富的生产能力，还要提高社会财富的分配能力。没有强大的分配能力，创造出的社会财富必然会被掠夺占有，而自己只能是在一个低水平的生存线上生活，因而我国形成强大的金融竞争力就具有了特殊意义。　　在这样一个发展的大背景下，发展中国的金融市场是国家重要战略目标，这已通过多次党和国家公布的文件所确定。而在具体工作层面上，随着我国改革开放事业的推进，我国金融市场也有了日新月异的变化，人民币国际化迈出了新步伐。但即使如此，我国金融市场发展仍是经济持续发展中的一个薄弱环节，而需要给予更大的关注和推动。可以说，没有发达的金融市场，没有强大的金融竞争力，振兴中华、走向富强都是空话，是不可能实现的。　　作为金融市场体系不可或缺的一部分，黄金市场又是我国金融市场中发展最晚、亟待拓展的部分，但是目前并没引起高度的重视，社会对于黄金市场的发展还缺少一种国家战略目标追求的紧迫性，因而缺少对黄金流转税设计的国家战略思维。　　我国黄金市场于2002年运行，但由于对黄金市场属性认识的偏差，黄金市场化改革前10年只是以推动黄金流通体制改革为目标，因而建立的是一个商品黄金市场。从2004年开始，增强和发展黄金市场的金融功能才提上改革日程，因而虽然我们的黄金市场和过去比较已有很大进步，但与我国经济发展的要求还有很大距离，尚未成为国际黄金市场的独立一极，仍是一个追随者，缺少话语权和规则的制定权，因而加快黄金市场的发展是国家加快金融市场建设的必要而且重要的组成部分，是一个具有紧迫性的任务。黄金市场的发展需要有与之相适应的发展环境，其中建立有利于促进黄金市场发展的税收制度是十分重要的，这是我们黄金税制设计的一个重要原则。　　在一定意义上讲，我们与欧洲都是世界经济中相对独立的一极，在黄金市场发展上具有相同的战略意图，所以我们应采取与欧洲相同的黄金增值税计划，既要形成黄金生产流转过程的“税收洼地”，以吸引和刺激黄金投资品物流的增长；也要形成黄金交易流通过程的“税收洼地”，以吸引和刺激黄金投资品资金流的增长。如果形成了市场的“税收高地”，不仅不能增加我国黄金市场的物流和资金流，相反，会有大量的黄金与资金流向境外或地下，不仅发展黄金市场无从谈起，还会造成经济混乱，这是要极力避免的。　　至此，我们的分析表明，与欧洲黄金增值税制趋同，实行黄金特殊税制的意义已超越了税制与国际接轨的意义，而更是基于国家金融战略的需要，对黄金特殊税制不应是被动地接受，而应是主动的推进。《欧洲黄金增值税特殊税制》计划在全球趋同性的推动下，已不是一个地区或国家的局部性的税制个案，已发展成为了一个“国际通行规则”，我们只有采用相同的规则，才能进行国际间的平等对话与竞争。因而，我国黄金增值税制与《欧洲黄金增值税特殊税制》趋同，是实现国家战略目标之举，而从增值税诞生本源看，这个选择又是学习、引进欧洲增值税制的合理而必要的组成部分。　　趋同是发展黄金产业的需要　　黄金市场是金融属性主导的市场，黄金市场的发展增加了黄金在金融市场的存在，这在黄金外汇功能被边缘化的今天为我国黄金工业确立了新的战略定位。在改革开放以前，因国家外汇极度短缺而突显了黄金工业的重要性，所以举全国之力发展黄金生产。而当外汇短缺矛盾解决以后，似乎黄金生产在国家战略中的地位已无足轻重。但是，当我们从全球政治与金融的大视野中观察，得出的结论显然是不同的。如仅从规模看，我国黄金产量即使已连续八年世界第一，但2014年也仅有400多吨，全行业创造的黄金工业总产值也仅有3000多亿元人民币，这对于全国国内生产总值（GDP）的增长的贡献十分渺小，但黄金不是一般性商品，黄金具有的金融属性使黄金生产具有了国家战略安全的价值，而且这一价值具有不可替代的唯一性。　　黄金生产可以说是一种货币资产的生产，而不是一种用于消费的商品生产，增加黄金生产就是增加财富储备，因而发展黄金工业即意味着国家金融外汇储备和支付能力的提高和人类绝对财富的物质积累的增长，并可以为国家经济安全提供支撑力。这是其金融属性的价值，而且其商品价值也使当今黄金生产成为一种战略性商品生产，也不是一般性商品生产。　　黄金作为工业原材料，在当今高科技产品和新技术领域得到了日益广泛的应用，电子、通讯、航空航天领域已成为黄金重要的需求领域。华盛顿黄金协会理事会的理事德达维斯说：“如果没有黄金的表面涂层，电子、电讯、电子计算机等工业也就不会存在。”
这些领域恰恰是当今国民经济发展的制高点。　　当今是一个黄金非货币化时代，但黄金并没有因此而丧失它特殊的社会价值，其表现在金融领域是一种特殊的投资品，它具有极好的变现性，几乎可以和任何一种货币和证券实现互换，又是唯一的实物标的而在信用资产全面危机时能发挥独有的作用，为人类提供安全性；随着科技的发展，黄金在商品领域也是一种战略性商品，被视为当代高端科技生产的“稀土”，具有不可替代性，因而使黄金的战略价值又具有了新的内涵。战略性商品和特殊的投资品是当代黄金战略价值的新定位。　　在计划经济体制中，国家掌握着所有生产要素，生产黄金是为了满足国家的需求，生产黄金的要素由国家分配。因而，那时黄金生产的增长(,)于国家行政与经济力量的外部推动。而在市场经济体制中，政府要力求减少对经济活动的直接介入，生产要素的配置也由国家行政性分配变为企业在市场中自主获取，因而，企业成了黄金生产活动的主体，黄金生产发展动力源因此由外转内。政府因此对黄金工业也由外部直接推动变为以政策激励为主要手段的间接推动，其中国家扶持性政策的作用仍然是重要的，而优惠税制是黄金扶持性政策体系中的重要内容。　　何为黄金扶持性税制？就是符合黄金自然属性和社会属性的特殊性要求，保证投资者回报的税收制度，通过这样的制度性安排，激励和调动黄金生产者的积极性。从直接介入到间接激励，是市场经济体制与计划经济体制的黄金政策体系的区别，而并不是以是否取消扶持性政策为标志，实行黄金增值税特殊制并不与市场经济公平税赋的原则相悖。　　趋同政策已产生极大正能量　　黄金特殊增值税制度延续至今已存在了20年，但仍处于暂缓征收状态，即使这是暂时性的、存在不确定性的政策，在这20年中仍产生了极大的正能量：　　增值税制的存在使我国黄金市场避免了重蹈市场覆辙的命运，从而使我国金融市场体系得以完善。经过多年的发展，我国黄金市场已由单一的市场变为多形态、多功能市场组成的市场体系，交易规模在2014年突破了4万吨，是仅次于美国和的全球第三大黄金市场，为世人瞩目，是全球发展最快的黄金市场，黄金特殊增值税制功不可没。　　黄金特殊增值税制也是我国黄金生产的推动力。2007年我国成为世界第一大产金国，从此开始了一个以中国为领军者的国际黄金业发展的新时期，黄金行业发展成为我国快速发展的经济中的一个新亮点。这从另一个侧面证明持续20年的黄金生产免征增值税对推动黄金工业生产力的发展发挥了积极的作用，所以对已经证明积极有效、又符合市场经济原则的黄金增值税优惠制，应进一步完善推进，而不是废止，另起炉灶。　　实现中国梦、振兴中华民族需要发展黄金市场，但是，虽然现在我国黄金生产和交易的流转税为零税负，与国际惯例相同，但税制设计的依据和基础却与国际大相径庭：与国际惯例趋同是从国家战略大局出发，对黄金固有的特殊性作出的合理政策应对，而现在我们只是作为一种战术性的临时性政策安排。两者比较，我们的黄金政策推进明显地缺乏理论的支撑和战略的高度。　　回顾20多年来的历程，可以了解到在增值税这个舶来品来到中国之始，我们就对黄金特殊税制产生了误读，把一个市场经济中的国际惯例，视为了计划经济中的一种特殊优惠政策。因而，质疑这一制度的反方，可以不时举起市场经济税赋公平之帜发难；而支持这一制度的正方，只能被动地以取消这一税制对行业发展的消极影响做答，显然反方站在了道义的制高点上，而正方只是被动应对，但这是误读黄金增值税而产生的认识上的扭曲。　　走出误读，黄金增值税之争就成了一个本不应发生的问题，希望误读从此终结，让我们回归问题的本源。
（责任编辑：HF014）
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专家：我国税收立法仍由国务院根据授权制定
来源：转自互联网&　　 |
　　完善税收授权立法制度　　中国大量税收立法仍由国务院根据授权制定，显然有悖于中国建设法治国家的目标　　改进和完善税收立法工作，是新时期构建更加科学、合理的税法体系的客观需要，也是完善我国社会主义法律体系的必然要求。目前，我国的税收法律制度体系的一个突出的阶段性特征是以税收行政法规为主、税收法律为辅，这由我国现阶段的政治、经济发展现状决定。随着我国税收立法体制的进一步改革和完善，税收法定原则必然要求我们构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税收法律体系，以此作为保障纳税人基本权利、规范政府权力的我国税收法律制度体系建设的目标。　　严格规范税收立法授权　　当今世界大多数国家都采用了行政机关授权立法制度。即便是在奉行&三权分立&最为典型的美国，也不例外。&在行政程序中，过去制定法律和适用法律的各阶段是分开的，现在则集中在一个单独的行政机关之内。&授权立法即将立法机关的部分立法权授予行政机关行使，行政机关的所行使的立法职权从属于立法机关的固有立法职权，行政机关的立法必须符合立法机关的意志，在立法机关的授权界限内实践立法活动。　　在我国税收法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关采取赋予最高行政机关有限的税收立法权的方式进行授权立法。根据《立法法》第九条的规定，尚未制定税收法律的，全国人民代表大会及其常委会可以授权国务院先制定税收行政法规。全国人大及其常委会在上世纪80年代在税收立法方面对国务院作了两次授权。第一次是1984年全国人大常委会授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例草案。第二次是1985年全国人大授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题制定暂行的规定或者条例。这是一项范围相当广泛的授权，正是根据这一授权，国务院制定了许多税收条例草案，客观上推进了税制改革。　　税收授权立法产生于上世纪80年代改革开放初期，时值我国正处在从计划经济向有计划的商品经济过渡的转轨时期，税收授权立法使各种税收法律关系能够及时得到法律规范的调整，促进了税法体系的日渐完善，推动了我国财税制度改革，在经济体制改革发展中发挥了重要作用，同时，为全国人大及其常委会制定、补充、修改法律积累了丰富的经验，客观上推动了税收立法工作的发展。但同时，由于对税收授权立法使用不当，缺乏有效的限制监督机制，授权立法也导致了行政权力的恶性膨胀。随着社会主义市场经济体制的逐步完善、中国加入WTO，迫切需要我们适应新形势、新情况，根据《立法法》的规定和税收法定原则的国际通行做法，进一步完善我国的税收立法制度。　　构建科学完善的税收授权立法制度，应在税收法定主义的指导下，遵守《立法法》的规定，对税收授权立法从实体到程序加以明确规定。　　（一）以税收法定主义为核心　　基本或重大经济关系由国家制定的法律予以调整是建设法治国家的必然要求，建立以税收法律为主，税收法规为辅的税法体系，授权立法在税法体系中只能处于辅助地位。要在《税收基本法》中明确划定授权立法范围和法律保留事项，属于严格法律保留事项必须由全国人大及其常委会制定法律，国务院不得以行政法规进行规范，立法机关也不能随意授权。　　目前我国大量的税收立法仍由国务院根据授权制定的现状，显然有悖于我国建设法制国家的目标。此外，我国目前大多数民商经济类法律规范已经采取了国家制定法律的形式予以确定，从我国法律体系内部整体的协调性出发，税法作为同国民经济生活各个层面参与主体都密切相关的调整收入分配关系的最重要法律之一，其立法层级整体上滞后于我国民商经济类法律规范的立法进程，迫切需要尽快提高我国税收立法层级，保持法律体系内部的协调与统一。　　（二）明确税收授权立法界限　　应当根据《立法法》的规定，明确授权的目的、范围和期限，严禁进行空白授权，受权机关对取得的授权不可转授权。税收立法权专属于代议机关是各国宪法确立的基本原则。但税收法定主义在我国宪法中并没有得以肯定和体现，难说我国在宪法中确立了税收法定主义原则。而在实践中，我国最高立法机关全国人大及其常委会根据《宪法》第89条的规定，于1984年、1985年两次授权国务院进行授权立法，国务院根据这两次授权，特别是1985年的范围相当广泛的授权，制定了大量的税收条例草案，使得我国税收制度形成了世界范围内少见的由行政主导的授权立法制，由全国人大及其常委会审议通过的税收法律寥寥无几。应当对1985年全国人大对国务院授权立法的决定根据《立法法》的规定予以撤销。国务院如有必要进行税收授权立法，需重新得到全国人大或全国人大常委会的明确授权，授权须明确、具体，严格禁止空白授权。　　（三）建立税收立法公开制度　　在大多数西方国家，纳税人、税务代理人、税务官员和法官都有同等的权利查阅有关某一税法立法背景文件。但在中国，税收立法的背景文件（包括草案）是不对公众公布发表的。政府固然有权将特定涉及机密的信息出于公众社会利益的考量加以保护，但当这种权力被用在并无机密的场合时，法治的原则就会受到损害。解释说明税法立法意图和目的的文件不应当作为国家机密。税收立法攸关民众切身利益，国务院在进行税收授权立法的过程中，有义务亦有必要及时、全面地向社会公开立法信息，包括立法的主要背景根据、立法所需解决的问题、拟定的方案内容以及公众的参与途径方式等，构建、形成有效的公众参与。　　（四）完善授权立法监督机制　　完善授权立法监督机制，增强授权主体对授权立法的审查监督的有效性，完善完备有效的备案制度，明确专门的备案审查机构，建立撤销制度、报批制度。应加强对税收授权立法权行使的监督，防止国务院在根据授权制定与税收制度相关的行政法规时越权立法，或者将授权立法的事项转授权给国家财政部或国家税务总局。　　提高税收立法层次　　提高税收立法层次，确立权力机关与行政机关的税收立法权限范围。主要税法，包括税收基本法，中央税、中央地方共享税，如关税、消费税、增值税、资源税、证券交易税等税种的实体法，及税收征收管理、税务行政复议、税务代理、发票管理等主要税收程序法的全部立法权应集中在中央，并合理划分权力机关与行政机关之间税收立法权限。　　税收基本法是税法体系中的根本大法，应当由最高权力机关即全国人大制定。税收实体法是税法的基本构成部分，属于中央立法权限的大部分税种的基本法律应由全国人大及其常委会制定，其实施细则应由全国人大授权国务院制定；属于中央立法权限的其他税种的法因条件尚未成熟需要采用暂行条例等过渡形式的，应由国务院制定，其实施细则应由财政部或省级人民政府制定。　　目前，我国税收法律制度体系中税收法律偏少，税收行政法规和税收部门规章偏多，以&暂行条例&形式出现的各个单行税种的行政法规构成了税收法规制度的绝大部分，亟须以税收法定原则为指导，加快税收立法进程，根据&一税一法&的模式，将现行的大量税收行政法规上升为税收法律，新开征的税种则尽可能以法律的形式颁布施行。　　制定政府性管理法　　自2004年财政部发布《关于加强政府非税收入管理的通知》至今，政府非税收入管理取得了长足的进步，但加强非税收入管理仍任重而道远。当前非税收入规模偏大，且管理模式分散、标准不统一，管理制度建设滞后严重，亟待改革。一方面，包括《预算法》在内的现行财税法律法规，较少涉及非税收入方面的内容，而涉及非税收入管理的文件立法层级不高，使得非税收入管理客观上陷入了&无法可依&的情况；另一方面，大量的非税收入管理规定已经无法适应新的经济社会形势发展要求，亟待修改完善。我国财税法律体系的完善在客观上需要我们制定一部规范非税收入的法规制度。　　非税收入的管理规范，首先要加强对非税收入的清理整顿，规范明晰管理范围。要对非税收入，尤其是行政事业性收费进行全面清理整顿，将所有非税收入纳入预算管理，消除预算体制外循环的非税收入。减少政府非税收入在政府收入中占比，提升在政府收入中的比重，逐步建立完善以税收收入为主、非税收收入为辅的财政收入体系。其次，加强政府性基金统筹管理，由财政统筹安排政府性基金，编制综合预算。再次，对《预算法》等有关法律进行修订，出台非税收入的专项法规和规章，使政府对非税收入的管理于法有据，构建完整科学的非税收入管理法律制度体系。　　强化税收执法监督　　目前，我国的税收优惠政策体系不够完善，分散于各类税收单行法规之中，法规之间衔接性差，缺乏有效协调，制约了税收优惠政策作用的发挥，税收管理执法水平较低，行政干预税收执法的情况时有发生。　　进一步完善分税制财政体制，积极实施结构性减税，加强税收执法监督，严格税收执法行为，消除地区间税收不公平竞争现象，应重点关注以下几方面内容：一是赋予地方适当税权，适度赋予省级政府对地方税种的税收立法权和管理权；二是按照减税制、宽税基、低税率、严征管的原则优化税制结构，推进地方税制改革，逐步健全地方税体系；三是加大一般性转移支付规模，对转移支付进行专门立法，以规范转移支付行为，减少转移政府的随意性，将其制度化；四是进一步落实结构性减税，做好增值税扩围以及改革的探索；五是加强税收执法监督，科学划分税收征管职责，明确规范限制税收执法自由裁量权。【】 责任编辑：Alice
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