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PPP项目落地难 发展重在契约精神
(产业研究员、分析师)
2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大众视野。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》；日，由发改委牵头制定，与财政部、住建部、央行四部门联合发布《基础设施和公用事业办法》；5月22日，《关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》也正式出台。
如今，我国经济面临下行压力，PPP模式的应用初衷或为缓解政府的财政压力。日，国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》，从PPP模式角度来看，《意见》明确了&推广使用政府与社会资本合作模式&，并将&重点关注城市基础设施建设及公共服务领域&，PPP模式成为地方政府基础设施建设融资的一种重要途径。
PPP模式，不仅仅是融资
然而PPP模式并不仅仅是一种融资途径。PPP模式源自于西方，是指公共部门和社会资本合作提供公共物品或服务的一种运作方式，属于运作、管理模式的范畴。从成本角度而言，PPP模式不仅引进社会资本，还应同时引进民营企业的先进技术与项目管理经验。通过不同部门间的通力合作、各司其职，提高项目整体建设运营效率，降低交易过程中的各项成本。
经济学有一个概念叫做&帕累托最优状态&，这种状态是指&在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好&。假设我们将PPP模式仅仅看做是一种融资模式，为解决资金来源却并没有发挥私人部门的其他价值，便会出现私人部门将公共部门的资金风险转嫁、自身利益受到损害的可能。这不仅与&帕累托最优&相悖，还会导致的后果就是民营企业从一开始就不敢进入。
这里不得不提到&帕累托最优状态&的前提，也是经济学的前提&&社会各类人群都在不断追求自身利益最大化。在这个前提下，不管是政府部门还是企业，都希望通过PPP项目的合作来达到自身的目的。如果政府和企业没有正确认识到基于PPP模式的合作关系是非融资、而是以减少交易费用为目的的运作模式的话，可能双方都无法达到目标。
签约数量少，PPP模式落地难
2014年11月，财政部PPP中心确定了30个示范项目；国家发改委则于2014年5月就推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。据前瞻产业研究院发布的《》显示，财政部推出的30个示范项目中，除基础设施建设以外的项目，与发改委项目重点保持一致，均重点鼓励环保与交通基础设施建设方面的PPP项目推进。
图表1：发改委公布的80个PPP项目领域与地方分布（单位：%）
资料来源：国家发改委 前瞻产业研究院整理
图表2：财政部公布的30个PPP项目领域与地方分布（单位：%）
资料来源：财政部 前瞻产业研究院整理
目前来看，PPP模式的实施并不理想。3月19日某研究机构发布报告称，2014年9月，我国34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但截至2015年3月真正签约的项目投资金额仅为2100亿元，占投资总额的1/8。
笔者分析背后原因有三。其一，尽管政府和企业都对PPP模式寄予厚望，但具体如何操作，普遍都有所困惑。如今，发改委官方网站上已经设立PPP项目专栏，收集一些比较成熟的案例以供地方政府和企业参考。但目前网站的内容仍然较少，项目运行的过程和来龙去脉也不够详实，参考意义有待商榷；其二，PPP项目主要由中央层面主导，具体落实需要地方政府自行摸索，中央主要负责提供政策上的支持。那么问题来了，政策出台与实施尚存空间，有部分地方政府对于如何操作仍然是一头雾水；其三，PPP项目的实现需遵循地方政府与私人部门的关系平等，而政府与企业关系平等如何实现依然是一个问号。政府是否会与企业坐下来认真商量合同细则？政府是否会频繁变动政策？这里又涉及到了一个古老而严肃的话题&&契约精神。
PPP模式要发展，还需重视契约精神
契约精神在民主法治的形成过程中有极为重要的作用。无论在私法或是公法领域，契约精神对我国社会主义法治国家的构建和社会主义市场经济的良性运转都有着积极的作用。PPP模式要发展，最重要的是需要合作双方都具备契约精神。
首先，政府需要具有契约精神。部分地方政府在PPP项目的执行过程中，执行力较弱，有政策随意修改的风险；此外，地方政府换届也是令私人部门担忧的一个原因。一些地方政府&不买旧官帐&，之前的PPP项目进行到一半如何继续，新一届领导是否会修改政策？此外，项目如何实施、政府对项目的绩效评价体系如何制定，也需要在项目开始之前详细确定。不能仅凭几张纸就草率开工，事后若项目进程中的所作所为无凭无据，也给政府违背最初约定意志的可能。
其次，企业需要具有契约精神。在PPP项目合作中，政府占主导地位，私人部门看似地位较弱，但在项目的进行过程中，私人部门也存在一定的自主空间。因此，应设立专门的监管机制，对PPP模式中合作双方进行监管，严格规范项目进程和绩效评定，实现双方利益最大化，才能使PPP模式顺利发展，得到理想的效果。
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这类型老年人的生活能够自理，因此住房面积不必太大，可开辟...PPP项目“落地难”，难在哪？_观点库_观点中国
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PPP项目“落地难”，难在哪？
中国网时事评论员据媒体报道，针对目前有声音认为政府和社会资本合作(PPP)项目“落地难”，财政部相关负责人日前回应，PPP项目不能仅是政府想做，市场认可才行。他表示，希望保险金、养老金等长期资金加入。据悉，目前，全国各地已推出的PPP项目已多达1800多个，总投资高达3.4万亿元。但是，找到合作伙伴的却寥寥无几，很多项目都处于无人问津的状态。也就是说，PPP项目更多都处在剃头挑子一头热的尴尬之中，达不到预期目的。虽然说这种现象的出现，与社会资本仍处于等待观望状态、仍把目标锁定在寻找机会获取暴利方面，但是，从总体上讲，还是与PPP项目本身有无利益空间有着直接关系，与政府的市场化意识密切相关。因为，对资本来说，无利是不可能投的。反之，政府怎样才能让PPP项目有利可图，且不出现国有资产流失、暗箱操作、利益输送等方面的问题，也是需要认真思考的问题。事实上，在经历了前一阶段的城市建设“大跃进”以后，地方可用于进一步融资和资产证券化、PPP等的资产已经相当有限，特别是水、电、气等具有稳定收入来源的公共设施，更是早被地方政府用在了融资方面、用在了项目合作。一方面，这些项目很多都抵押在银行、抵押在相关的融资机构等，且抵押额一般都相当大。因此，要想与社会资本合作，首先必须将负债消化掉。否则，就难以合作；另一方面，一部分项目已经对外进行了合作，已没有了再合作的空间，甚至连资产证券化的可能性也不大。剩下的可用于PPP的项目，多数都是没有固定收入来源的公共项目、公益事业。如何推进，值得研究。很显然，确立政府的市场意识，是PPP项目顺利推进的关键。应当说，能在上一轮大规模建设中留下来的政府性和公益性项目，都不可能是什么“香饽饽”，也不可能有太大的获利空间。至少，在眼前是如此。因此，这就要求地方政府必须有强烈的市场意识和价值意识，才有可能将这些项目市场化、资本化，才有可能吸引到社会资本的参与。如果政府自身都对这些项目的市场价值、资本价值不清楚，不能设计出好的吸引投资者的方案，而是将项目向市场一推，就认为是搞PPP了。那只能以失败而毛告终，以吸引不到投资者而成为摆设。对PPP项目来说，出现“落地难”的问题，是很容易理解的。想一想，在如此短的时间内就推出了这么多的PPP项目，就不难看出，地方政府根本就没有认真研究过什么是PPP，更没有认真研究过这些项目有没有实行PPP的条件。更多情况下，仍把政府项目、公益项目当作社会资本会“抢”的项目，又怎么可能不出现“落地难”的问题呢。所以，政府必须首先确立市场意识，用市场化眼光看待PPP项目，才有可能让PPP项目不出现“落地难”的问题。而要尽可能多地让PPP项目避免出现“落地难”的问题，对现有项目进行可行性研究，也是非常重要的。虽然说现在政府手中需要建设、需要完成的公共设施、公益类项目很多，且在政府眼里都是能够吸引社会资本的。但是，正如财政部负责人所言，PPP项目不能仅是政府想做，市场认可才行。市场不认可的项目，就不可能成为真正的PPP项目。因此，对地方政府来说，在制定PPP项目计划和方案时，就必须进行全方位、有深度的可行性研究，把需要进行PPP合作的项目的优势、劣势、收益、投资额等全部认真细致地进行分析和核算，提出回报的期限和获利空间，从而让社会资本能够更加直观地看到合作的空间和可能，而不是一厢情愿。如果政府经过认真的研究和分析，确实没有办法进行PPP，也不要为了需要、为了面子而勉强为之。在对项目进行了认真的可行性研究和分析后，接下来需要做的，就是对项目进行分类，并根据不同项目的不同情况，设计可行的合作方案，供社会资本选择。从大的方面来看地，项目可分为有固定收入来源和没有固定收入来源两大类。对有固定收入来源的项目来说，还必须分清楚眼前获益和长远获益两大类。眼前就能获益，且收入来源比较稳定的，可适当放高一些合作条件，如水、电、气项目。反之，则要降低门槛。对具有长远获益的项目，如医疗、卫生、教育等，则可在合作方面，设置更多有利于事业发展的条件，让社会资本能够不过度追求眼前利益而影响事业发展。对那些没有固定收入来源的公共设施、公益项目，则主要采取两种模式。一是政府回购，亦即通过仔细测算和认真分析，设定回购年限和价格，鼓励社会资本投资；二是设计固定回报率，由社会资本投资。考虑到PPP项目的合作对象是社会资本，因此，如何避免在合作过程中产生国有资产流失、暗箱操作、利益输送等方面的质疑，以及可能发生的各种案件，在这些项目的推进过程中，一定要坚持公开透明、阳光操作的原则，任何合作项目都向社会公开，接受社会监督。只有这样，才能有效避免问题的发生。由于各地推出的PPP项目规模很大、领域很多，且有可能在未来相当一段时间推采用这样的方式。所以，有关方面也要依据PPP项目的实际，制定更加规范、有序、可行的制度和规则，而不是任由地方确定。PPP项目必须在规则下才能得到更好的实施，才能不出问题或少出问题。
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绝大多数PPP项目因何遭遇落地难？
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　　PPP(政府和社会资本合作)模式“叫好不叫座”的质疑再起。此前媒体援引有研究机构发布的报告称，自2014年9月前后，34个省市区地方政府推出总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。那么，绝大多数PPP项目因何遭遇落地难？　　PPP项目真正签约仅占1/8　　巨额的地方债务以及正在到来的挤兑洪峰时刻影响着政府的决策。　　据第一擦净日报报道，4月24日国家发改委就宏观经济形势和政策召开例行发布会。在谈到“稳投资”时，国家发改委投资司副司长罗国三阐述了5个要点，其中之一便是社会普遍关注的“推进PPP模式”。　　“大家对PPP模式推动寄予厚望，但具体怎么样实施，普遍存在一种困惑和迷茫。”罗国三坦诚地说。因此，发改委会同有关部门，包括一些有比较成熟经验的地方，收集案例，把培训列入发改委系统的培训计划。正在准备发通知，对一些具体的工作实施进行规划。　　有的省份提出的PPP项目数量多，投资总量很大，发改委会作初步梳理。罗国三称：“恐怕还有不少的项目不具备实施的条件。”　　需要指出的是，PPP项目主要是在地方实施，中央层面主要提供一些政策支持。从地方来看，发改委正在收集、汇总地方的PPP项目，准备在国家发改委建一个项目库。“当然这些项目库是经过一定的筛选。”罗国三称。　　日，国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国务院60号文件)。罗国三透露，国务院60号文件印发以后，发改委也印发了指导意见，从适用领域、操作流程、操作规范等方面提出了要求。　　此外，为了有效地解决地方反映的PPP项目缺少期限匹配、成本适当的金融支持的问题，发改委联合国家开发印发了通知，提出了国开行对PPP项目提供的优惠，贷款期限最长可以达到30年的一些差异化的信贷政策。　　“确实在推行PPP模式当中存在一些问题。”罗国三称。但他也认为，效果也在逐步显现。　　而《基础设施和特许经营管理办法》近日获通过。“PPP模式的推进是其中很重要的内容。很快，这个办法就应该印发执行，这是很重要的一个政策的支持。”罗国三称。据他透露，发改委也在收集地方典型的案例进行推广。此前财政部已经公示了30个PPP示范项目。　　在4月16日至17日召开的二十国集团(G20)财长和央行行长会上，的讲话也再次谈到PPP模式。“目前，中国政府正在采取措施积极推广PPP项目，包括与世界银行、经合组织和亚洲开发银行等机构合作，加强PPP项目的规范运作并防范风险。”楼继伟称。　　一些地方推行PPP模式取得一定成效。　　比如四川省富顺县成功采用TOT模式以6663.41万元将已建成的县城污水处理厂一、二期特许运营权转让给北京有限责任公司。即：由投资业主将政府已投入的建设资金支付给政府，同时政府将污水处理厂25年的收费权转让给业主作为其投资收益来源。　　不得不提及的是，ppp模式的“大热”与地方政府的债务规模有着直接的联系。　　据报道，去年10月，财政部曾要求地方政府在日前对2014年底尚未清偿完毕的债务进行清理，并申报相关数据，以摸清地方债“家底”，从而为地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理铺路。　　但因存在债务数据错报、虚报问题，财政部今年早些时候要求各地须对初步清理甄别结果开展自查，并重新上报。此后财政部、发改委、央行、银监会四部委联合发布《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》，决定对地方上报的数据进行审核。
(责任编辑：DF160)
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PPP项目为何落地难
&&&&截至9月25日，经记者汇总，国家发改委网站发布的PPP（政府和社会资本合作）项目共计1049个，项目范围涵盖水利设施、市政设施、公共服务等多个领域，总投资1.97万亿元。但这么多的PPP项目，最终落地了几个？
&&&&在9月16日国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任连维良给出的答案不很乐观：“我们发现PPP存在一些落地难的问题。”
&&&&有专家从三个方面分析了导致PPP项目落地不佳的原因。
&&&&首先，政府的准备较弱，政府在PPP方面的知识储备不够，缺少专业团队运作。尤其是地方政府，由于PPP项目多数都落在市县级，政府推动PPP的人员比较缺乏这方面的知识，直接导致项目谈不起来；其次，在当前反腐的大背景下，行政监督越来越强，如果PPP项目比较大，必然地方政府主要领导点头，但是大项目需要财政投入多年才能运作，地方领导出于对政治前途的考虑，会更谨慎；第三，什么样的项目才属于PPP，从国家出台的文件对此界定并不清晰，对于地方政府做决策也会有影响。
&&&&“尽管慢，但是，不要怕。”专家表示，据经济合作与发展组织统计，国际上最近十几年PPP的进展并不快，一年中大概只有十几个项目落地，我国比较成功的PPP项目案例当数北京地铁4号线。以港铁为代表的社会资本投入运作，也用了近三年的时间。“期待通过PPP方式能够很快拉动公共基础设施大量上马，一方面能够解决融资难，另一方面能拉动经济发展，这种判断不太科学，也不客观。”
&&&&（《中国经济周刊》2015年第39期&王红茹）
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光明网版权所有楼继伟的无奈 PPP落地难
北京商报讯 （记者 王晔君）在要求控制新建PPP（政府与社会资本合作）项目后，官方又表态目前PPP开展仍存在一些问题，种种迹象显示，目前政府在对PPP进行适当降温。财政部部长楼继伟日前在二十国集团（G20）财长和央行行长会上表示，目前开展PPP的主要问题是缺少项目供给和成熟的管理者，以及财务投资者和管理者之间缺乏信任。
“要解决这些问题，政府应提供标准的项目合同文本，促进主权财富基金、养老金等机构投资者与成熟管理者更好地结合。此外，各国政府还要有决心克服各种障碍和压力，包括对PPP项目做出财政承诺或推行使用者付费制度，大力推进PPP项目的开展。”楼继伟说。
去年以来，在国务院、各部委以及各省市一系列政策文件的推动之下，PPP成为当下最热门的词汇。
日，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域的具体办法。财政部副部长王保安此前表示，目前中国城镇化率为53.6%，预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。
日，财政部成立PPP工作领导小组，2014年12月成立PPP中心，于2014年11月确定了30个PPP示范项目。国家发改委则于2014年5月在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，并制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿），已面向社会公开征求意见。此外，两部委相继出台了关于推广PPP模式的通知/指导意见、操作指南/合同指南以及示范项目实施等的政策文件。
中国社科院财经战略研究院财政研究室副主任张德勇在接受北京商报记者采访时表示，政府大力推PPP模式是从多方面考虑，一方面，三中全会提出要发挥市场的决定作用，PPP模式可以让社会资本更多地参与到公共设施投资中来，可以更多发挥市场作用;另一方面，通过PPP模式可减轻政府的财政压力，增加了地方融资渠道，有利于缓解地方债风险。
PPP模式备受推崇的背后，实施效果却并不理想。3月19日，民生证券研究院发布的一份研究报告称，43号文（即《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，国办2014年9月发布)出台前后，34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目，但真正签约的大约为2100亿元，仅占总额的1/8。若据此粗略计算，1.6万亿元的PPP项目投资规模，实际签约落地仅有13%，尚不足总盘子的两成。
亚洲开发银行高级项目官员肖光睿此前指出，PPP不是也不可能成为包治百病的良药，不是所有的项目都适用于PPP，国际上失败的PPP项目也有不少。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%。
值得一提的是，目前政府对PPP模式也在强调风险控制。4月14日，财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。
在张德勇看来，政府对PPP模式强调风险控制，可能在此前一些地方的实施中存在不足，并没有达到预期效果。PPP模式并不是万能，如果各地都一窝蜂上马项目，不仅不会减轻财政压力，甚至有可能加剧财政风险，因此政府对其适当降温也在情理之中。未来PPP项目应该控制规模，同时明确政府、社会资本的权利与义务，完善各项合同、标准，建立长效回报机制。
作者：王晔君
本文来源：北京商报
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