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乡镇部门转制为民办非企业单位后的现状、问题及对策
随县民政局
谭春贵&点击率:&
　　依照2005年7月31日湖北省委、省政府提出的《推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》（鄂发〔2005〕3号）的要求，全省乡镇除农村中小学、卫生院、财政所以及规定延伸的派驻机构外，全部转制为自主经营、自负盈亏的企业或服务组织，并到工商或民政部门办理了法人登记手续。乡镇部门转制为民办非企业单位后，经过近十年的运行这些单位的情况如何请看下面的调研情况：
　　一、现状及存在的问题
　　　& 随县是2009年经国务院审批设立的，版图面积5673　　 平方公里，总人口98.6万，辖19个镇、场（含一个代管镇长岗镇）1个经济开发区、2个风景区管委会，19个镇（场）除农村中小学、卫生院、财政所以及规定延伸的派驻机构外，分别设有农机管理站、农技站、林业站、水利水产管理站、畜牧特产工作站、文化广播站（文化馆）、经管站、计划生育服务站、劳动就业管理所、村镇管理所（城建办）等部门，改制前共有在册干部职工4720人。2006年原曾都区政府按照湖北省委、省政府《推进乡镇事业单位改革加快农村公益性事业发展的意见》（鄂发〔2005〕3号）的要求对随县现辖19个镇（场）进行改革，转为民办非企业单位的部门共计171个，现有职工1237人，设置公益岗位225个；其中农业技术74个、农机30个、水利水产30个、文化体育30个、计划生育61个。上述这些乡镇部门转制为民办非企业单位后，为农业、农民、农村服务，为农村经济的发展及新农村建设发挥了巨大推动作用。随着经济社会的发展，上述这些乡镇部门转制为民办非企业单位后存在着不可忽视的问题，应予以重视，值得认真研究。
　　1、管理错位。业务主管部门及镇（场）党委、政府将镇（场）部门转制为民办非企业单位，当作本部门的二级单位、派出（驻）机构或镇直部门来看待、来管理、来分配工作任务，没有将转制为民办非企业单位当作独立法人的社会服务组织来对待；造成转制为民办非企业单位职责、职能缺失。乡镇部门转制为民办非企业单位的法人（负责人）没有依照国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》、民政部《民办非企业单位登记暂行办法》的规定，依法依规依程序选举产生而是由镇党委直接任命，与政策法规相悖。
　　2、职能错位、越位。镇（场）部门转制为民办非企业单位后职能角色没有完全转变过来，仍在履行行政管理职能和行政执法职能。某镇村镇建设服务中心仍在承担着村镇城建管理行政职能及查处违法建设执法职能；某镇畜牧特产服务中心仍在承担业务主管部门及镇人民政府分配的畜牧重大疫情、疫病防控指挥部的职能；某镇水利水产服务中心承担着乡镇防汛抗旱指挥部门指挥办公室的职能；某镇农机服务中心还在承担着农机作业质量检查，黑车非驾清理整顿工作；某镇计划生育服务中心还在承担着“两非”案件清理，政策外生育的处罚职能；镇（场）部门转为民办非企业单位后职能职责严重错位。
　　3、公益岗位设置不尽完善，人员进出机制不活。
　　一是人员老化。镇（场）部门转制为民办非企业单位后，十年未增加新员工，且大多数员工年龄结构偏大，平均都在48岁以上。改制前拥有在册职工4720人，现有在册职工1237人，减少3483人，减少73.8%，尤其是这些单位都是承担面向农业、农村、农民服务较繁重、较辛苦的工作，劳动强度大、体力消耗重，提前离职离岗的较多，人员只在出（去），没有增加（添），人员青黄不接，人员补充断档。
　　二是公益岗位设置不尽完善，2006年镇（场）部门转为民办非企业单位时全县19个镇（场）仅设置公益岗位225个，仅有农技、农机、水利水产、文化广播、计划生育这些行业设置了公益岗位，其它（如村镇建设）服务“三农”的公益性组织没有设立公益性岗位，也没有“以钱养事”经费。某镇水利水产服务中心仅设立了2个公益性岗位，但承担着全镇7.5万耕地、24座小一、二型水库、200公里河道，防汛抗旱等农业生产服务；某镇农业技术服务中心仅设立5个公益性岗位，但承担着全镇1.5万户，8.5万亩农业技术服务，人员严重不足。特别是经过十年的发展原设置的公益性岗位已经不能满足发展的需求。
　　4、业务活动经费严重不足，工作主动性不强。镇（场）部门转制为民办非企业单位加之实行农村税费改革后，这些部门过去的收费职能全部取消，仅靠承接购买政府的服务职能即“以钱养事”来维持生计及日常运转，加之部分人员的思想观念仍停留在过去的行政管理职能和行政执法职能、收费职能上。单位、个人身份转制了，工作思路沿袭传统方式没有转变过来，工作主动性不够，加之少数单位改制不彻底，人浮于事，不知自己的职责职能，整天无所事事造成开展业务活动经费来源窄、办法少，经费严重不足。某镇畜牧特产服务中心16名员工，承担着1.2万户的畜牧特产服务工作任务，但政府给予的以钱养事资金仅为8.615万元，人均不到5400元，仅仅只够单位负担部分的养老保险金，基本没有正常的业务开展活动经费，工作人员的工资报酬没有着落；林业服务中心自2008年至今7年时间其“以钱养事” 的经费没增加，开展业务活动的经费严重不足，不能维持正常的日常运转，扩大业务范围增强服务功能成了空谈。
　　5、镇（场）部门转制为民办非企业单位后自身建设有待进一步加强，存在突出问题是镇（场）部门转制为民办非企业单位后，多数单位没有依法依规召开员工大会、员工代表大会履行换届法律程序，没有依法依规选举（推选）法人（负责人）或理事会、监事会，当然这里面也有国家在民办非企业单位管理立法不完善的原因。
　　二、建议及对策
　　针对镇（场）部门转制为民办非企业单位存在的上述问题，提出如下建议及对策：
　　1、加强政策及法规的宣传力度，规范业务指导部门及基层党委政府对民办非企业单位管理方式和指导模式，树立民办非企业单位独立法人的指导思想和意识；特别要加大国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》宣传力度、教育力度；全面清理规范对民办非企业单位下达的文件、工作任务；废止不符合政策法规的文件，确保民办非企业单位工作开展的合法性、独立性、完整性。
　　2、民办非企业单位要加大有关政策、法规的学习，理清理顺工作业务的职责、职位、职能，仍在履行行政管理职能和行政执法职能要坚决停下来、退出来、交出去，职责职能要转移到公益性服务工作业务上去，职能、职责不能再错位。同时业务主管单位要加大对民办非企业单位的业务指导力度和培训力度，尤其要加大民办非企业单位的业务、技术培训力度，授人以鱼，不如授人以渔；让民办非企业单位真正成为能干事、会干事、想干事、干成事的群众欢迎的社会公益服务组织，真正让民办非企业单位成为农村经济社会发展联系党委、政府与人民群众之间的纽带和桥梁。
　　3、合理设置公益岗位，完善民办非企业单位员工合理良性的人员进出机制。
　　（1）根据工作实际需要及经济社会发展的需求，合理确定民办非企业单位公益岗位及人员，以事定岗、以岗定人。确保事事有人做。在一些关乎新农村建设、农村经济发展，为“三农”服务关系紧密的民办非企业单位，强化增设一些公益性岗位，如农业技术服务中心，畜牧特产服务中心、村镇建设（镇容、镇貌）服务中心，，这些公益服务组织直接承担着粮食安全、食品安全，新农村建设基础性服务工作，责任、担子重，业务主管部门及各级政府应予以高度关注、关心和重视。另外合并一些职责、职能相近的单位，整合服务“三农”工作的力量，如农业机械服务中心、林业服务中心、农业技术服务中心、生态能源服务中心，职能、职责相关相近，可以组建成联合性质的民办非企业单位的组织，即农林技术服务中心。还可以合并一些单位，可以将计划生育服务中心与乡镇卫生院合并，以充分利用好卫生资源，更好的为人口与卫生工作服务，为人们的身心健康服务。
　　（2）通过大学生“三支一扶”的方式对民办非企业单位补充一部分新生力量，以解当前人员青黄不接燃眉之急，确保服务“三农”工作人员不断档。
　　（3）建立合理、公正的乡镇部门转为民办非企业单位人员补充机制，按照“以钱养事”确定的公益岗位参照事业单位进人办法即“凡进必考”的方式，公开选拔（招考）专业、业务对口的优秀大中专毕业生、村干部进入乡镇转制的民办非企业单位。
　　（4）引导培养农村发展专业合作社，增强服务“三农”队伍力量，逐步建立政府“以钱养事”竞争机制。
　　4、加大支持力度，建立“以钱养事”长效机制、合理的经费增长机制及考核机制。促进转制的民办非企业单位健康、有序、可持续发展壮大。建立长效的完整的“以钱养事”机制及经费增长调节机制，镇（场）人民政府及业务主管部门要建立一套完整的“以钱养事”考核机制，要严格合同手续，严格契约化管理。真正做到“以钱养事”，杜绝过去经费照拨“以钱养人”的工作模式和思维方式。建立乡镇政府（业务主管部门）考核、民办非企业单位登记管理机关及县财政备案，县财政“以钱养事”经费直拨（达）乡镇转制的民办非企业单位账户机制。
　　5、加强镇（场）转制为民办非企业单位自身建设。
　　（1）民办非企业单位要加强本单位员工的业务知识、专业知识的培训力度，让员工成为业务上的行家，技术上的骨干，工作上的主力军，针对农村及市场需求不断培训、更新业务知识结构，以适应市场及农村经济农业生产发展的新要求。
　　（2）民办非企业单位要依法依规召开员工、员工代表大会，定期公布公示业务开展情况，财务收支情况，严格依法依规履行换届法律程序和手续。
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中华人民共和国《民办非企业单位登记管理暂行条例》 民办非企业单位登记管理暂行条例
日国务院第8次常务会议通过日中华人民共和国国务院令第251号发布第一章总则第一条为了规范民办非企业单位的登记管理，保障民办非企业单位的合法权益，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例。第二条本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。第三条成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定登记。第四条民办非企业单位应当遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他社会组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。民办非企业单位不得从事营利性经营活动。第五条国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关(以下简称登记管理机关)。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位(以下简称业务主管单位)。法律、行政法规对民办非企业单位的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。第二章管辖第六条登记管理机关负责同级业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记管理。第七条登记管理机关、业务主管单位与其管辖的民办非企业单位的住所不在一地的，可以委托民办非企业单位住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。(六) 章程草案。第十条民办非企业单位的章程应当包括下列事项：(一)名称、住所；(二)宗旨和业务范围；(三)组织管理制度；(四)法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序；(五)资产管理和使用的原则；(六)章程的修改程序；(七)终止程序和终止后资产的处理；(八)需要由章程规定的其他事项。第十一条登记管理机关应当自收到成立登记申请的全部有效文件之日起60日内作出准予登记或者不予登记的决定。有下列情形之一的，登记管理机关不予登记，并向申请人说明理由：(一)有根据证明申请登记的民办非企业单位的宗旨、业务范围不符合本条例第四条规定的；(二)在申请成立时弄虚作假的；(三) 在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的；(四)拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的；(五)有法律、行政法规禁止的其他情形的。第十二条准予登记的民办非企业单位，由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位，并根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位(法人)登记证书》、《民办非企业单位(合伙)登记证书》、《民办非企业单位(个体)登记证书》。依照法律、其他行政法规规定，经有关主管部门依法审核或者登记，已经取得相应的执业许可证书的民办非企业单位，登记管理机关应当简化登记手续，凭有关主管部门出具的执业许可证明文件，发给相应的民办非企业单位登记证书。第十三条民办非企业单位不得设立分支机构。第十四条民办非企业单位凭登记证书申请刻制印章，开立银行账户。民办非企业单位应当将印章式样、银行账号报登记管理机关备案。第十五条民办非企业单位的登记事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记。民办非企业单位修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，报登记管理机关核准。第十六条民办非企业单位自行解散的，分立、合并的，或者由于其他原因需要注销登记的，应当向登记管理机关办理注销登记。民办非企业单位在办理注销登记前，应当在业务主管单位和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。清算期间，民办非企业单位不得开展清算以外的活动。第十七条民办非企业单位法定代表人或者负责人应当自完成清算之日起15日内，向登记管理机关办理注销登记。办理注销登记，须提交注销登记申请书、业务主管单位的审查文件和清算报告。登记管理机关准予注销登记的，发给注销证明文件，收缴登记证书、印章和财务凭证。第十八条民办非企业单位成立、注销以及变更名称、住所、法定代表人或者负责人，由登记管理机关予以公告。第四章监督管理第十九条登记管理机关履行下列监督管理职责：(一)负责民办非企业单位的成立、变更、注销登记；(二)对民办非企业单位实施年度检查；(三)对民办非企业单位违反本条例的问题进行监督检查，对民办非企业单位违反本条例的行为给予行政处罚。第二十条业务主管单位履行下列监督管理职责：(一)负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；(二)监督、指导民办非企业单位遵守宪法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；(三)负责民办非企业单位年度检查的初审；(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；(五) 会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。业务主管单位履行前款规定的职责，不得向民办非企业单位收取费用。第二十一条民办非企业单位的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用民办非企业单位的资产。民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。民办非企业单位接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。民办非企业单位应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。第二十二条民办非企业单位必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督，资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。民办非企业单位变更法定代表人或者负责人，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。第二十三条民办非企业单位应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。工作报告内容包括：本民办非企业单位遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。对于依照本条例第十二条第二款的规定发给登记证书的民办非企业单位，登记管理机关对其应当简化年度检查的内容。第五章罚则第二十四条民办非企业单位在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者业务主管单位撤销批准的，由登记管理机关予以撤销登记。第二十五条民办非企业单位有下列情形之一的，由登记管理机关予以警告，责令改正，可以限期停止活动；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(一)涂改、出租、出借民办非企业单位登记证书，或者出租、出借民办非企业单位印章的；(二)超出其章程规定的宗旨和业务范围进行活动的；(三) 拒不接受或者不按照规定接受监督检查的；(四)不按照规定办理变更登记的；(五)设立分支机构的；(六)从事营利性的经营活动的；(七)侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的；(八)违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的。前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。第二十六条民办非企业单位的活动违反其他法律、法规的，由有关国家机关依法处理；有关国家机关认为应当撤销登记的，由登记管理机关撤销登记。第二十七条未经登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的，或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。第二十八条民办非企业单位被限期停止活动的，由登记管理机关封存其登记证书、印章和财务凭证。民办非企业单位被撤销登记的，由登记管理机关收缴登记证书和印章。第二十九条登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。第六章 附 则第三十条民办非企业单位登记证书的式样由国务院民政部门制定。对民办非企业单位进行年度检查不得收取费用。第三十一条本条例施行前已经成立的民办非企业单位，应当自本条例实施之日起1年内依照本条例有关规定申请登记。第三十二条本条例自发布之日起施行。民办非企业单位（个体）章程示范文本&说明&一、根据日国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和其他有关法律法规，制定此章程示范文本。二、此文本旨在为民办非企业单位（个体）制定章程提供范例。三、民办非企业单位（个体）制定的章程，应当包括章程示范文本中所列全部条款，可根据实际情况作适当补充。四、〔 〕内文字为制定要求。第一条本单位的名称是。〔名称应当符合《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部《民办非企业单位名称管理暂行规定》的规定〕第二条本单位的性质是。〔必须载明：主要利用非国有资产、自愿举办、从事非营利性社会服务活动的社会组织〕第三条本单位的宗旨是。〔必须载明：遵守宪法、法律、法规和国家政策，遵守社会道德风尚，单位设立的目的〕第四条本单位的登记管理机关是；本单位的业务主管单位是。第五条本单位的住所地是。〔如：&&省（自治区、直辖市）&&市（区、县）〕第六条本章程中的各项条款与法律、法规、规章不符的，以法律、法规、规章的规定为准。第七条本单位举办者是；开办资金：元。〔应当符合有关法律、法规的要求〕第八条 本单位的业务范围:（一）；（二）；（三）；…………………………………………。〔必须具体明确，与业务主管单位确认的业务范围一致〕第九条 本单位的经费来源：（一）个人出资；（二）政府资助；（三）在业务范围内开展服务活动的收入；（四）利息；（五）捐赠；（六）其他合法收入。第十条 经费必须用于章程规定的业务范围和事业的发展，盈余不得分红。第十一条执行《民间非营利组织会计制度》，依法进行会计核算，建立健全内部会计监督制度，保证会计资料合法、真实、准确、完整。第十二条本单位按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，自觉接受登记管理机关的年度检查。第十三条本单位劳动用工、社会保险制度按国家法律、法规及国务院劳动保障行政部门的有关规定执行。第十四条 修改本章程，须经业务主管单位审查同意后30日内，报登记管理机关核准。第十五条 本单位有下列情形之一的，应当终止:（一）完成章程规定宗旨的；（二）无法按照章程规定的宗旨继续开展活动的；……………………………………………………。第十六条本单位办理注销登记前，应当在登记管理机关、业务主管单位和有关机关的指导下成立清算组织，清理债权债务，处理剩余财产，完成清算工作。剩余财产，应当按照有关法律、法规的规定处理。清算期间，不进行清算以外的活动。本单位应当自完成清算之日起15日内，向登记管理机关办理注销登记。第十七条 本单位自登记管理机关发出注销登记证明文件之日起，即为终止。第十八条 本章程自登记管理机关核准之日起生效。《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院第251号令）第一条 根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称条例）制定本办法。第二条民办非企业单位根据其依法承担民事责任的不同方式分为民办非企业单位（法人）、民办非企业单位（合伙）和民办非企业单位（个体）三种。个人出资且担任民办非企业单位负责人的，可申请办理民办非企业单位（个体）登记；两人或两人以上合伙举办的，可申请办理民办非企业单位（合伙）登记；两人或两人以上举办且具备法人条件的，可申请办理民办非企业单位（法人）登记。由企业事业单位、社会团体和其他社会力量举办的或由上述组织与个人共同举办的，应当申请民办非企业单位（法人）登记。第三条 民办非企业单位登记管理机关（以下简称登记管理机关）审核登记的程序是受理、审查、核准、发证、公告。（一）受理。申请登记的举办者所提交的文件、证件和填报的登记申请表齐全、有效后，方可受理。（二）审查。审查提交的文件、证件和填报的登记申请表的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记事项和条件。（三）核准。经审查和核实后，作出准予登记或者不予登记的决定，并及时通知申请登记的单位和个人。（四）发证。对核准登记的民办非企业单位，分别颁发有关证书，并办理领证签字手续。（五）公告。对核准登记的民办非企业单位，由登记管理机关发布公告。第四条 举办民办非企业单位，应按照下列所属行（事）业申请登记：（一）教育事业，如民办幼儿园，民办小学、中学、学校、学院、大学，民办专修（进修）学院或学校，民办培训（补习）学校或中心等；（二）卫生事业，如民办门诊部（所）、医院，民办康复、保健、卫生、疗养院（所）等；（三）文化事业，如民办艺术表演团体、文化馆（活动中心），图书馆（室）、博物馆（院）、美术馆、画院、名人纪念馆、收藏馆、艺术研究院（所）等；（四）科技事业，如民办科学研究院（所、中心），民办科技传播或普及中心、科技服务中心、技术评估所（中心）等；（五）体育事业，如民办体育俱乐部，民办体育场、馆、院、社、学校等；（六）劳动事业，如民办职业培训学校或中心，民办职业介绍所等；（七）民政事业，如民办福利院、敬老院、托老所、老年公寓，民办婚姻介绍所，民办社区服务中心（站）等；（八）社会中介服务业，如民办评估咨询服务中心（所），民办信息咨询调查中心（所），民办人才交流中心等；（九）法律服务业；（十）其他。第五条 申请登记民办非企业单位，应当具备条例第八条规定的条件。民办非企业单位的名称，必须符合国务院民政部门制订的《民办非企业单位名称管理暂行规定》。民办非企业单位必须拥有与其业务活动相适应的合法财产，且其合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二。开办资金必须达到本行（事）业所规定的最低限额。第六条 申请民办非企业单位成立登记，举办者应当提交条例第九条规定的文件。民办非企业单位的登记申请书应当包括：举办者单位名称或申请人姓名；拟任法定代表人或单位负责人的基本情况；住所情况；开办资金情况；申请登记理由等。民办非企业单位的活动场所须有产权证明或一年期以上的使用权证明。民办非企业单位的验资报告应由会计师事务所或其他有验资资格的机构出具。拟任法定代表人或单位负责人的基本情况应当包括姓名、性别、民族、年龄、目前人事关系所在单位、有否受到剥夺政治权利的刑事处罚、个人简历等。拟任法定代表人或单位负责人的身份证明为身份证的复印件，登记管理机关认为必要时可验证身份证原件。对合伙制的民办非企业单位，拟任单位负责人指所有合伙人。民办非企业单位的章程草案应当符合条例第十条的规定。合伙制的民办非企业单位的章程可为其合伙协议，合伙协议应当包括条例第十条第一、二、三、五、六、七、八项的内容。民办非企业单位须在其章程草案或合伙协议中载明该单位的盈利不得分配，解体时财产不得私分。第七条 民办非企业单位的登记事项为：名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者单位负责人、开办资金、业务主管单位。住所是指民办非企业单位的办公场所，须按所在市、县、乡（镇）及街道门牌号码的详细地址登记。宗旨和业务范围必须符合法律法规及政策规定。开办资金应当与实有资金相一致。业务主管单位应登记其全称。第八条经审核准予登记的，登记管理机关应当书面通知民办非企业单位，并根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》或《民办非企业单位（个体）登记证书》。对不予登记的，登记管理机关应当书面通知申请单位或个人。民办非企业单位可凭据登记证书依照有关规定办理组织机构代码和税务登记、刻制印章、开立银行帐户，在核准的业务范围内开展活动。第九条 按照条例第十二条第二款的规定，应当简化登记手续的民办非企业单位，办理登记时，应向登记管理机关提交下列文件：（一）登记申请书；（二）章程草案；（三）拟任法定代表人或单位负责人的基本情况、身份证明；（四）业务主管单位出具的执业许可证明文件。第十条 条例施行前已经成立的民办非企业单位，应当依照条例及本办法的规定办理申请登记。已在各级人民政府的编制部门或工商行政管理部门注册登记的民办非企业单位办理补办登记手续，还应向登记管理机关提交编制部门或工商行政管理部门准予注销的证明文件。第十一条 民办非企业单位根据条例第十五条规定申请变更登记事项时，应向登记管理机关提交下列文件：（一）法定代表人或单位负责人签署并加盖公章的变更登记申请书。申请书应载明变更的理由，并附决定变更时依照章程履行程序的原始纪要，法定代表人或单位负责人因故不能签署变更登记申请书的，申请单位还应提交不能签署的理由的文件；（二）业务主管单位对变更登记事项审查同意文件；（三）登记管理机关要求提交的其他文件。?第十二条民办非企业单位的住所、业务范围、法定代表人或单位负责人、开办资金、业务主管单位发生变更的，除向登记管理机关提交本办法第十一条规定的文件外，还须分别提交下列材料：变更后新住所的产权或使用权证明；变更后的业务范围；变更后法定代表人或单位负责人的身份证明，及本办法第六条第六款涉及的其他材料；变更后的验资报告；原业务主管单位不再承担业务主管的文件。第十三条 登记管理机关核准变更登记的，民办非企业单位应交回民办非企业单位登记证书正副本，由登记管理机关换发新的登记证书。第十四条 民办非企业单位修改章程或合伙协议的，应当报原登记管理机关核准。报请核准时，应提交下列文件：（一）法定代表人或单位负责人签署并加盖公章的核准申请书；（二）业务主管单位审查同意的文件；（三）章程或合伙协议的修改说明及修改后的章程或合伙协议；（四）有关的文件材料。第十五条民办非企业单位变更业务主管单位，须在原业务主管单位出具不再担任业务主管的文件之日起90日内找到新的业务主管单位，并到登记管理机关申请变更登记。在登记管理机关作出准予变更登记决定之前，原业务主管单位应继续履行条例第二十条的监督管理职责。第十六条登记管理机关应在收到民办非企业单位申请变更登记的全部有效文件之日起60日内，作出准予变更或不准予变更的决定，并书面通知民办非企业单位。第十七条 民办非企业单位有下列情况之一的，必须申请注销登记：（一）章程规定的解散事由出现；（二）不再具备条例第八条规定条件的；（三）宗旨发生根本变化的；（四）由于其他变更原因，出现与原登记管理机关管辖范围不一致的；（五）作为分立母体的民办非企业单位因分立而解散的；（六）作为合并源的民办非企业单位因合并而解散的；（七）民办非企业单位原业务主管单位不再担当其业务主管单位，且在90日内找不到新的业务主管单位的；（八）有关行政管理机关根据法律、行政法规规定认为需要注销的；（九）其他原因需要解散的。属于本条第七项规定的情形，民办非企业单位的原业务主管单位须继续履行职责，至民办非企业单位完成注销登记。第十八条 民办非企业单位根据条例第十六条的规定申请注销登记时，应向登记管理机关提交下列文件：（一）法定代表人或单位负责人签署并加盖单位公章的注销登记申请书，法定代表人或单位负责人因故不能签署的，还应提交不能签署的理由的文件；（二）业务主管单位审查同意的文件；（三）清算组织提出的清算报告；（四）民办非企业单位登记证书（正、副本）；（五）民办非企业单位的印章和财务凭证；（六）登记管理机关认为需要提交的其他文件。第十九条登记管理机关应在收到民办非企业单位申请注销登记的全部有效文件之日起30日内，作出准予注销或不准予注销的决定，并书面通知民办非企业单位。登记管理机关准予注销登记的，应发给民办非企业单位注销证明文件。第二十条民办非企业单位登记公告分为成立登记公告、注销登记公告和变更登记公告。登记管理机关发布的公告须刊登在公开发行的、发行范围覆盖同级政府所辖行政区域的报刊上。公告费用由民办非企业单位支付。第二十一条成立登记公告的内容包括：名称、住所、法定代表人或单位负责人、开办资金、宗旨和业务范围、业务主管单位、登记时间、登记证号。第二十二条 变更登记公告的内容除变更事项外，还应包括名称、登记证号、变更时间。第二十三条 注销登记公告的内容包括：名称、住所、法定代表人或单位负责人、登记证号、业务主管单位、注销时间。第二十四条 民办非企业单位登记证书分为正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。民办非企业单位登记证书的正本应当悬挂于民办非企业单位住所的醒目位置。民办非企业单位登记证书副本的有效期为4年。第二十五条 民办非企业单位登记证书遗失的，应当及时在公开发行的报刊上声明作废，并到登记管理机关申请办理补发证书手续。第二十六条 民办非企业单位申请补发登记证书，应当向登记管理机关提交下列文件：（一）补发登记证书申请书；（二）在报刊上刊登的原登记证书作废的声明。第二十七条经核准登记的民办非企业单位开立银行帐户，应按照民政部、中国人民银行联合发布的《关于民办非企业单位开立银行帐户有关问题的通知》的有关规定办理。第二十八条经核准登记的民办非企业单位刻制印章，应按照民政部、公安部联合发布的《民办非企业单位印章管理规定》的有关规定办理。第二十九条 本办法自发布之日起施行。关于《民办非企业单位登记管理暂行条例》有关问题的初步思考　　《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）发布实施以来，对促进民办非企业单位的发展、规范民办非企业单位的管理，发挥了积极的作用。但也存在很多问题。毕竟，民办非企业单位是改革开放后出现的新生事物，《暂行条例》是第一部关于民办非企业单位登记管理的行政法规。现将我们对《暂行条例》有关问题的一些粗浅思考，录陈如次。　　一、《暂行条例》亟待修改　　1998年10月国务院发布的《暂行条例》，首次确立了民办非企业单位的法律地位，为开展民办非企业单位登记管理工作，提供了法律依据。近年来，通过登记管理机关和相关部门的努力，基本理顺了民办非企业单位的管理体制，扭转了统一归口登记前政出多门、职责不清、管理无序的局面，初步建立了民办非企业单位登记管理的政策法规体系，进一步完善了我国民间组织管理的格局。但同时，也暴露出了《暂行条例》的一些弊端和不足，主要有如下几个方面：一是与其他有关法律、行政法规的规定有不一致之处。如，《暂行条例》第八条规定“民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定，不得冠以‘中国’、‘全国’、‘中华’等字样”，这与《社会力量办学条例》第二十条“教育机构的名称应当确切表示其类别、层次和所在行政区域；未经国务院教育行政部门或者劳动行政部门批准，不得冠以‘中华’、‘中国’、‘国际’等字样”的规定，显然是矛盾的；二是一些规定已不适应市场经济体制下登记管理工作的要求。如登记对象、范围不明确，非营利性等问题界定不清，导致民政部门与有关部门在执法过程中经常发生争议，难以操作；三是缺乏一些必要的规定。如对从业人员的工资、福利待遇问题没有规定，随意性很大，给民办非企业单位带来了招人难、留人难问题；又如，对注销登记后财产的处理缺乏具体规定，举办者担心自己投入的资金一去不返，在一定程度上制约了民办非企业单位上规模、上档次，影响了民办非企业单位的健康发展；四是缺乏国家鼓励和支持民办非企业单位的发展及税收优惠政策等条款，没有充分体现国家对民间组织培育发展与监督管理并重的指导思想。　　特别需要指出的是，随着改革开放的不断深入和我国社会主义市场经济体制的逐步完善，尤其是我国加入世界贸易组织之后，境外组织和个人要求在我境内举办民办非企业单位的情况越来越多，而《暂行条例》对涉外民办非企业单位登记管理工作没有规定。因此，通过修订《暂行条例》以弥补现行行政法规在这方面的不足，已是当务之急。　　二、“民办非企业单位”应当易名　　民办非企业单位的名称，是在1996年8月的一份中央文件中首次出现的。此前，民办非企业单位称为民办事业单位。1996年7月《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈中共中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》（中办发〔1996〕17号）指出，要推进事业单位的社会化，要加强对民办事业单位的管理，要制定有关政策法规，有领导、有计划、有步骤地发展适宜民办的事业单位。1996年8月中央文件中的民办非企业单位就是指以前的民办事业单位。1998年10月国务院发布的《暂行条例》，首次明确了民办非企业单位作为一类社会组织统称的法律地位。　　随着社会主义市场经济体制的不断完善，特别是登记管理工作实践的不断发展，“民办非企业单位”这一名称的弊端日益显现。首先，“民办非企业单位”称谓不科学。“民办非企业单位”名称是在我国经济体制转轨时期提出的，在计划经济条件下，事业单位都是由国家投资举办的，随着改革开发的深入，由社会力量兴办的从事科技、卫生、文化、教育等行政事业的民办单位大量涌现，当时提出的“民办非企业单位”名称仅仅是为了和国办事业单位相区别，而且作为一种社会组织形式，在名称中使用了“非”的排除表述法不科学。因为，从广义上理解，社会团体也可以算作民办的非企业性质的单位。由此可见，“民办非企业单位”这一称谓与其实际内涵有很大差异，极易产生误解；其次，“民办非企业单位”这个名称，既不与国际接轨，得不到国际社会的认同，也未能与我国现有的社会组织类型相衔接，不易被公众理解、接受，给民办非企业单位的发展带来极大的不便。第三，事业单位这一概念在我国已取得广泛共识，民办事业单位与事业单位的举办目的和从事的业务领域基本相同，区别仅在于设立主体和资金来源上。当前，事业单位正在进行改革，科技、卫生、文化、体育、教育等许多事业不再只由政府出资举办，而是广泛吸取社会资金参与，今后民办事业单位将会有更大的发展。为此，我们认为应当恢复“民办事业单位”的称谓，还这一类社会组织的本来面目。　　当然，我们也清楚知道，民办事业单位也不是这一类社会组织的最恰当的名字。很多人这一名称提出了异议。他们认为，用民间非营利机构、民办非营利组织、社会事业单位等，也许更能符合这一类组织的内在特性，也更能和国际接轨。但是，我们认为，一个社会组织的名字的确定需要考虑很多方面的因素，但主要还是要看社会公众对它的认可和接受程度。从我国目前的情况看，民办事业单位，应该是最好的选择。　　三、民办非企业单位界定需更准确　　《暂行条例》将民办非企业单位界定为：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”这一界定强调的是民办非企业单位须从事非营利性的活动，这种非营利性活动在实际工作中很难把握，没有一个固定的标准，而且工商部门与民政部门对营利与非营利的理解不一致，管理冲突频发，出现了工商行政管理部门查处民政部门登记的民办非企业单位的现象。原因是民办非企业的活动有了所谓的“收益”。民办非企业单位无所适从，既不利于管理工作，也不利于民办非企业单位的发展。我们认为，可以从民办非企业单位是非营利性的社会组织这一角度出发去界定民办非企业单位，说明该组织是非营利性的组织，而不是说它从事的必须是非营利性的活动。对组织定性而不对活动定性，可以避免有关部门因对营利性或非营利性活动问题理解的不一致，而带来在管理问题上的冲突。因为，营利性组织和非营利性组织的本质区别在于其开展活动的盈余和清算后的剩余财产如何分配使用，并不是说非营利性组织就不能开展经营活动。　　四、简化登记条款必须细化　　《暂行条例》第十二条规定“依照法律、其他行政法规规定，经有关主管部门依法审核或者登记，已经取得相应的执业许可证书的民办非企业单位，登记管理机关应当简化登记手续，凭有关主管部门出具的执业许可证明文件,发给相应的民办非企业单位登记证书。”从登记实践看，此规定很难操作，原因是业务主管单位颁发的执业许可证的内容不能包含登记管理机关所有的登记事项。同时，简化登记会造成民办非企业单位之间地位不平等，不便于登记管理机关的日常管理。而且业务主管单位颁发执业许可证，重在对其开展业务活动的能力进行资格认定，而登记管理机关颁发登记证书则是赋予民办非企业单位合法的法律地位的行为，两者之间有明显差别。如果简单地凭执业许可证明文件发给民办非企业单位登记证书，会给登记管理工作带来被动，也会影响登记事项的依法核准。为此，应该在修改《暂行条例》时，根据近年登记管理工作的实际情况，以相应的条款来细化第十二条的规定。另外，最近全国人大刚刚通过、即将实施的《民办教育促进法》第十八条明确规定“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记管理机关应当按照有关规定即时予以办理”，也要求修订《暂行条例》的这部分内容，对此进行明确规定。　　五、涉外民办非企业单位登记工作应纳入规范　　如前所述，把涉外民办非企业单位的登记管理纳入到民办非企业单位登记管理工作的范围，已是当务之急。为适应我国加入世界贸易组织的要求，目前，亟需制定有关法规政策，以规范涉外民办非企业单位的登记管理工作。做这项工作，要善于把握和处理矛盾的普遍性和特殊性的关系。一方面，涉外民办非企业单位是民办非企业单位的一部分，法规政策的一般性规定，也要适用于涉外民办非企业单位，如修订《暂行条例》，建议不单独设章，以体现公平、公开、公正、透明的原则，从总体上给人以这样的印象，即在登记管理问题上，涉外民办非企业单位得到了国民待遇。另一方面，在体现国民待遇的同时，也要注意涉外民办非企业单位的特殊性，从而制定有针对性的条款。根据我国的实际，我们认为，以下几条是应当特别指出的。一是为加强对涉外民办非企业单位的管理，应规定审批登记涉外民办非企业单位的登记管理机关和业务主管单位由国务院或省（自治区、直辖市）人民政府的登记管理机关和业务主管单位负责。二是应规定涉外民办非企业单位应当具备法人条件，因为涉外民办非企业单位举办者的财产涉及境外财产，若进行个体登记，举办者承担无限连带责任，操作性较差。而且，鉴于目前我国外资企业法（包括中外合资企业法、中外合作经营企业法、外商投资企业法）中，只有中外合作企业存在非法人的形式，且只用于完成一次性项目合作的情况。三是如果涉外民办非企业单位的拟任负责人为外国人的，在提交登记文件时，应根据我国涉外工作的一般要求，制定一些相应的规定。　　六、民办非企业单位（合伙）形式应当删除　　《暂行条例》规定了民办非企业单位法人、合伙、个体三种形式，有识之士对此的批评之声，不绝于耳（苏力、葛云松等著《规制与发展》一书，对此进行过犀利的批判）。我们的观点，要而言之，一是不应将进行商事登记的形式拿到民事登记中来，为了促进非营利机构的发展，应该删除合伙、个体商事登记形式，只保留一种民办非企业单位（法人）形式；二是合伙、个体商事登记形式的存在，会使对民办非企业单位的举办者在法律上的权利义务，出现不平等的情况。举办者既不能从民办非企业单位的活动中受益，不能从其服务活动的盈余中分红，解体时财产也不能私分，但一旦民办非企业单位出了某种问题，举办者还要承担无限连带民事责任，显然是不公平的。　　尽管如此，我们认为，还应当保留民办非企业单位（个体）形式。这主要是为了保证政策的连续性。根据民政部民间组织管理局的统计，截至2002年5月，全国共登记民办非企业单位9.6万余个，其中个体形式的最多，有5.1万余个，法人形式的3.8万余个，合伙形式的数量极少，仅有0.5万余个。民办非企业单位（个体）形式的登记数量占了全国登记总数的一半以上，如重新登记，将会给登记管理工作造成极大的不便，也不利于法规政策的延续性。因此还应当保留民办非企业单位（个体）形式。而民办非企业单位（合伙）形式的登记数量少，重新登记较容易，而且合伙的本意就是以营利为目的，与民办非企业单位的设立宗旨不符，应当删除民办非企业单位的合伙形式，保留法人和个体形式的民办非企业单位。　　七、应当允许民办非企业单位设立分支机构　　目前，民办非企业单位尤其是教育类、劳动类的民办非企业单位要求设立分支机构的呼声越来越高。有关部门和一些地方政府也出台了一些允许某些类型的民办非企业单位开设分支机构的政策。如，日《京华时报》以《民办高校管理新规出台开设分支机构将不再受限》为题，报道了今年北京市政府将加大对民办教育的扶持力度，民办高校开设分支机构将不再受限的消息。因此，应当允许民办非企业单位设立分支机构，以利其发展。《暂行条例》对民办非企业单位不得设立分支机构的规定虽有利于业务主管单位和登记管理机关的管理，但不利于民办非企业单位的发展和积极作用的发挥，尤其限制了那些办得好的民办非企业单位发挥品牌效应。设立分支机构是民办非企业单位发展的客观需要。公办学校可设立分支机构，社会团体可以设立分支机构，民办非企业单位作为一种实体，也应允许其设立分支机构。
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