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韩龙：人民币汇率补贴论：基于WTO补贴构成条件的审视
近年来，以美国为代表的西方国家对人民币汇率的一项主要指责，是所谓人民币汇率低估构成对中国产品的出口补贴，并以提交国际或国内解决相威胁。日本是人民币汇率低估论的始作俑者，继2000年日本率先抛出人民币币值低估之后，[1]美国逐渐取而代之成为要求人民币汇率升值的急先锋。2003年9月，美国参议院议员查尔斯&舒默（Charles Schumer）等提出了针对人民币的第一个法案，声称如果人民币价值不能有效重估，那么，就对所有来自中国的产品征收27.5％的附加关税。[2]从此以后，美国国会参众两院提出了几十项有关人民币汇率的法案，[3]仅2007年就达十几份之多，其中由马克斯&鲍卡斯（Max Baucus)、查尔斯&格拉斯利（Charles Grassley）等提出的参议院财政委员会法案（参议院1607号法案），由参议员谢尔比（Richard Shelby）和多德（Christopher Dodd）提出的参议院银行委员会法案（参议院1677号法案），由众议员蒂姆&莱恩（Tim Ryan）和邓肯&亨特（Duncan Hunter）提出的众议院法案（众议院2942号法案），被称为2007年美国国会有关人民币的三大法案，令人瞩目。[4]
上述法案所具有的共同特征之一，是指责人民币汇率低估违背了WTO有关协定的规定，指示美国行政当局在中国没有对人民币进行重估的情况下，要么根据WTO的《补贴与反补贴措施协定》（以下简称《反补贴协定》），指控人民币汇率低估构成对中国产品的禁止性出口补贴，[5]向WTO申诉；要么依据美国受WTO约束的国内反补贴法或反倾销法，将低估的人民币币值作为中国对出口产品的补贴，适用美国的反补贴法。以蒂姆&莱恩和邓肯&亨特提出的2942号法案为例，对于因货币估价而获得竞争优势的产品，该法案规定：美国可以将反补贴规则适用于非市场经济国家；[6]严重的货币偏差在反补贴案中可以作为禁止性出口补贴；[7]如果美国公司赢得了反倾销令或是现有的反倾销令的受益者，出口补贴的数量可以计算到倾销幅度中去；确定货币严重偏差，依据客观标准，不需要对一国的意图作出判断。[8] 2942号法案的关键因素是允许美国的生产者向美国的行政当局申请征收反补贴税，以惩罚从所谓货币严重偏差中受益的外国的生产者或出口商。
汇率对国际贸易具有重要影响，所以，第二次世界大战后，《关税与贸易总协定》（以下简称GATT）的制定者们从贸易方面关注了汇率的复杂性质和效果，[9]这样GATT以及后来的WTO《反补贴协定》就有了外汇或汇率安排构成补贴的规定。追溯历史，GATT关注汇率始于1947年7月，当时澳大利亚的代表在日内瓦对多种货币措施即复汇率的做法在一定情况下构成出口补贴，[10]或导致一国货币贬值应当作为倾销措施来对待的问题表示关注，结果导致了对GATT第6条作出相应补充。[11]《关于GATT第6条第2、3款注释和补充规定》指出：&多种货币措施在某些情况下构成出口补贴，对此可根据第3款征收反补贴税予以抵消&&。&1960年，GATT关于第26条第5款的报告指出：&&（各缔约方）负有明确的义务将具有补贴效果的复汇率通知缔约方全体。&乌拉圭回合所达成的WTO《反补贴协定》对出口补贴进行的例示性列举，也涉及了外汇或汇率安排，如（b)项的货币留存方案和（j）项的不足以弥补长期经营成本和损失的外汇风险计划等。[12]
然而，上述针对利用汇率开展不公平国际贸易竞争的规定，却被西方转而用作指责人民币汇率构成出口补贴的工具，且有愈演愈烈之势。在西方有关人民币汇率补贴论风声鹤唳之时，我们需要思考：如果美国把人民币汇率问题，无论是依据WTO《反补贴协定》中禁止性补贴的规定提交WTO，或依据其国内反补贴法径直采取反补贴措施，会有什么结果？这无疑是摆在我国面前亟待研究的重大问题，这一问题固然涉及IMF与WTO在汇率影响国际贸易问题上的关系，鉴于对此问题已有深度研究，[13]故本文仅从WTO《反补贴协定》的视角，根据补贴构成的3个条件&政府财政资助或收入或价格支持（简称价格支持）、利益授予和专向性，[14]对人民币汇率是否构成对中国产品的出口补贴的问题进行考察。
二、人民币汇率是否构成财政资助
根据WTO《反补贴协定》第1条第1款的规定，补贴需要有财政资助或价格支持的存在。《反补贴协定》对财政资助作出了较为详细的列举，指出财政资助是由WTO成员方政府、公共机构或政府委托私营机构从事资金的直接转移（如赠予、贷款、股权注入）或资金或债务潜在的转移（如贷款担保），豁免或不征收政府本应征收的收入，提供一般基础设施之外的商品或服务，或收购产品。对于作为补贴的一种独立形式的价格支持，《反补贴协定》并没有作出类似于财政资助的规定或列举，但它通常是指政府通过一定的措施使价格维持在一定的价格水平或区间，或高于特定的水平。[15]政府在国内实行价格支持，由于为生产商提供了补贴，因此，生产商在出口时可以以刨去补贴的价格出口。此外，政府在国内实行价格支持，会促使国内生产出现过剩，迫使生产商将产品出口，而产品出口由于国内人为的价格高于国际市场价格而出现困难，这就可能导致政府另外再提供出口补贴。
（一）所谓人民币汇率构成补贴的形式
美国前述法案在补贴形式问题上主要指责人民币汇率低估构成财政资助，而没有在价格支持上做文章。有关财政资助的指责，概括起来主要有以下方面：
第一，人民币汇率低估构成WTO《反补贴协定》第1条第1款（a)项第（1)目中第①、③、④种情形。[16]
这些法案和一些人士认为，中国出口商在出口获得美元后，以低估的人民币对美元的汇率将美元卖给中国政府，取得人民币。在他们看来，中国出口商将每一美元按照低估的汇率兑换为相应的人民币，这可以看作是中国政府通过直接提供资金的方法为出口商提供了财政资助。有些人士还提出，低估的人民币汇率使进口商为进口支付了比没有低估的情况下更多的人民币，也就是说，汇率低估对进口商构成财政课征，将课征所得拿来给了出口商，为出口商提供了财政资助，因而这一政策如同对进口的征税和对出口的补贴，[17]符合WTO《反补贴协定》第1条第1款（a)项第（1)目中的第①种情形，即政府行为涉及资金的直接或潜在转移。
同时，也有一些法案和人士认为，人民币汇率低估构成WTO《反补贴协定》第1条第1款(a)项第（1)目中的第③种情形，即政府提供服务。在他们看来，只要出口商把美元卖给中央银行兑换了人民币，然后中央银行又对人民币进行&对冲&，[18]以避免通货膨胀，这些都是伴随人民币汇率低估通过提供服务的方式而给予的财政资助。在这一过程中，政府是在卖出人民币，还是在买进美元并不重要。[19]也有人认为，我国存在结汇制度，结汇的人民币汇率牌价由政府公布并被低估，因此，政府提供了基础设施之外的服务和事实上的补贴。这使得中国产品在外国市场上显得廉价，也使中国的出口商能够获得在人民币没有低估的情况下所不能获得的额外回报。政府对汇率的这种管理方式刺激了中国对外出口。[20]
此外，还有一些法案和人士认为，即便政府不亲自开展货币兑换，即不把从出口商手中买人美元的机构看作是中央银行，而看作是商业银行，那么，商业银行是受中央银行支付的委托或指示办理汇兑交易，符合WTO《反补贴协定》第1条第1款（a)项第（1)目规定的第④种情形，[21]即政府委托或指示私营机构代为提供资金或服务。
第二，人民币汇率符合《反补贴协定》例示性清单的例举。
美国的一些法案和人士提出，人民币汇率安排构成WTO《反补贴协定》例示性清单中的(b)项和（j）项。(b)项列举的出口补贴是&涉及出口奖励的货币留存方案或任何类似做法&。这种方案允许出口商保留一定数量的所挣外汇，留存的外汇与其他外汇汇率不同，享有优惠，从而在这个国家形成复汇率，构成禁止性出口补贴。在他们看来，中国存在外汇留存制度，因此，符合（b)项的规定。(j)项列举的出口补贴是，政府或政府控制的特殊机构提供出口信用保证或保险计划，对出口成本增加或汇率风险增加提供保险或保证，其保险费用不足以弥补长期经营成本和计划的损失。人民币汇率安排构成（j）项补贴的支持者认为，中国政府严格地控制汇率或将汇率限定在一个狭窄范围之内，免除了中国出口商对汇率风险可能造成的损失进行规避和保值而发生的费用。政府在这种情况下无偿地提供一种货币避险服务，出口商没有对这项服务支付任何费用，显然构成政府收取的费用或报酬不足，是间接的财政资助，明显地授予了出口商以利益。而在其他一些国家，出口商需要对外汇风险进行规避，并支付相应的费用，否则，就有可能遭受损失。虽然中国的货币制度没有贴上汇率风险计划的标签，但其功能相当于这样的计划。[22]
（二）人民币汇率不构成财政资助
汇率低估（假设存在）是否构成我国政府提供的财政资助？在已有的WTO的案例中，财政资助的提供包括了给予资金、以低于市场的利率提供贷款、提供税收优惠、开采自然资源的优惠条件和以极低的费率为出口产品提供运输等。但就汇率而言，很难将所谓人民币汇率低估与财政资助联系起来。
首先，汇率低估不构成资金的直接或间接提供和转移。从WTO相关判例来看，构成资金直接或间接提供和转移的财政资助，根据传统的衡量方法，等同于有据可查的财政预算支出或目标明确的财税减让，但各国公共财政从来没有过将汇率低估作为财政支出项目列支，也从来没有将汇率变化作为财政支出或收入的一种形式，WTO《反补贴协定》第1条第1款在规定财政资助的方式时，也没有提到货币币值低估或汇率低估。[23]从财税减让的角度来看，即便汇率存在低估，它针对的不是特定企业，所有出口产品都会因该汇率而获益，因此，这一汇率并不构成目标明确的财税减让。如果说WTO《反补贴协定》有意使财税减让涵盖汇率低估，那么，该协定的制定者应当在协定中进行了规定，然而，在《反补贴协定》第1条所列举的补贴措施中并没有汇率低估。可见，汇率低估不构成财政预算支出和财税减让，因而不构成《反补贴协定》中的资金直接或间接的提供和转移。美国上述法案和人士将不在财政预算支出和财税减让之列的公共政策&汇率，类推作为财政预算中的补贴，从WTO法的角度来看是不妥的。
其次，人民币汇率即便低估，也不构成政府提供的服务和补贴。这是因为：第一，任何一个设施先进、信息灵通、交易便利的外汇市场的建立和维持，都离不开政府的参与和管理，凡西方发达国家也概莫能外。综观世界各国，无论是发达国家，还是发展中国家和经济转型国家，都存在对外汇市场和汇率的管理和干预。[24]这种管理在当前国际汇率体系下是政府职能的正常发挥。如果政府履行职能的行为在性质上是服务的话，那么，凡是有政府的地方，都存在政府提供的服务，这显然不是《反补贴协定》所禁止的内容。WTO《反补贴协定》禁止的是政府提供的一般基础设施之外的商品或服务，而中国的外汇市场是中国政府建立、维持和管理的供外汇交易的平台和场所，是一般基础设施。我国中央银行发布或授权发布人民币对其他货币的牌价、实行结汇制度和对汇率进行相关的管理是在履行政府的正常职能，不属于WTO《反补贴协定》所禁止的服务提供。第二，我国中央银行根据需要通过发行票据等方式，对包括由于外汇储备增加而造成的基础货币投放增加进行对冲或其他市场操作，属于宏观货币政策调控的范畴，这与当今各国政府运用货币政策调控经济没有区别。如果这种调控也被当作政府以提供服务的方式提供的财政资助的话，那么，所有在金融市场进行调控和市场操作的中央银行都在为其出口商提供财政资助。在WTO《反补贴协定》缺乏相关规定的情况下，这种观点是难以成立的，也注定难以为WTO争端解决机构所接受。
再次，由于人民币汇率不构成政府从事补贴的直接或间接的资金转移，也不构成政府提供的一般基础设施之外的服务，因此，指责中国政府委托或指示商业银行通过办理汇兑交易，从事了政府从事的上述活动，也不能成立，所谓人民币汇率符合《反补贴协定》第1条第1款（a)项第（1)目规定的第④种情形的指责也就失去了根基。
最后，《反补贴协定》附件1即出口补贴例示性列举（以下简称列举），也不支持将汇率低估看作财政资助。列举仅有1处即（b)项提到了汇率，它规定&涉及出口奖励的货币留存方案或任何类似做法&在禁止的出口补贴之列。然而，货币留存方案是允许出口商保留一定数量的所挣外汇，以用于进口支付或溢价卖给其他进口商，其特征反映了汇率的高估，而不是低估。况且，货币留存方案构成补贴，主要是因为留存的外汇与其他外汇汇率不同，构成复汇率，因而构成补贴。但是，西方指责人民币汇率构成低估而不是高估，与货币留存方案的特征正好相反，而且我国早在1996年就实现了汇率的统一，不存在复汇率的货币留存做法。GATT和WTO也没有低估但却统一的汇率构成出口补贴的判例。诚然，列举是例举，而非穷尽性的，但无论是过去的GATT缔约方，还是当今的WTO成员方，显然都无意将汇率低估作为禁止的出口补贴，否则，它们理应在《反补贴协定》或例示性清单中写明。或许正是由于认识到依据《反补贴协定》提起申诉存在难以逾越的障碍，蒂姆&莱恩和邓肯&亨特才在2942号法案中主张，美国可以单方面地宣布汇率低估构成禁止性出口补贴，对来自汇率低估国家的产品征收反补贴税。果真如此，美国无疑会违背其受约束的WTO《反补贴协定》。
同时，人民币汇率制度也不构成列举中的（J）项。诚然，WTO《反补贴协定》将政府针对出口产品或外汇风险而提供的特殊保险或担保项目规定为补贴，然而，我国的人民币汇率在参考一栏子货币的基础上，按照市场需求浮动，有升有降，企业要为不利的汇率变动承担风险和损失。因此，我国政府或其他机构没有为人民币提供汇率风险的保险或担保，更没有政府的经营汇率保险和担保的成本和损失可言，因此，试图以（J）项来挑战人民币汇率，是与（j）项的规定格格不入的。
此外，在牙买加体系下，IMF的成员国有权选择汇率安排，也有权干预和管理汇率，当然也可以不进行干预，让汇率自由浮动。[25]这些都是WTO及其所包含的协定所承认的。GATT第15条允许WTO成员方采取与IMF规定相一致的外汇管理措施，《服务贸易总协定》（简称GATS）第11条支持IMF成员采取与IMF的规定相一致的外汇行动的权利。部长会议关于IMF与WTO关系的宣言将GATT 1947缔约方全体与IMF的关系的规定作为IMF与WTO的关系的依据。由于这些规定的存在，WTO在有关外汇和汇率安排的问题上必须承认IMF的规则，接受IMF的管辖权和据此所作出的决定。因此，我国的人民币汇率和我国对外汇市场的管理是我国在《IMF协定》项下的权利，理应为WTO所承认和接受，而非上述出口补贴例示性列举中的汇率风险计划。WTO争端解决机构如果接受美国的主张，会使WTO侵入IMF的传统领地，破坏IMF与WTO及其前身GATT的传统分工，为未来WTO一成员方对另一成员方的汇率不满时向WTO提出申诉大开方便之门，这是违背IMF与WTO及其前身GATT的历史分工和国际经济秩序的，因此，WTO注定难以接受美国关于人民币汇率构成&财政资助&的主张。
三、人民币汇率是否授予了中国出口商以利益
退一步讲，即便人民币汇率构成财政资助，但要构成补贴，还需要确定此类财政资助是否授予接受者以利益，因为确定补贴除需要具有财政资助或价格支持之外，还要满足利益授予和专向性条件。就利益授予而言，虽然WTO在相关规定中没有对&利益&一词给出精确的解释，但《反补贴协定》第14条和WTO争端解决实践都涉及了利益的衡量和计算问题。
（一）衡量利益授予的基准
WTO《反补贴协定》对于接受者通过补贴是否获得了利益以及获得了多少利益，规定了计算的指导原则（guideline)。具体来说，政府提供的股权资本要授予接受者以利益，需要这一投资决定与该成员方境内私人投资者的常规作法不一致。政府提供的贷款要授予接受者以利益，需要接受贷款的企业向政府支付的利息与从市场上获得同样商业贷款本应支付的利息之间存在差异。政府提供的贷款担保要授予接受者以利益，需要获得这项担保的企业为政府担保支付的担保费与为无政府担保的同类商业贷款所支付的担保费之间存在差别。政府提供商品或服务，或采购商品要授予利益，需要供应所得少于足够的报酬，或购买所付多于足够的报酬。报酬足够与否应斟酌(in relation to)有关商品或服务在该国现行市场的状况（包括价格、质量、效用、适销性、运输和其他购销条件）来确定。
从这些指导原则来看，在确定利益授予以及授予多寡时，主要是以市场为基准考察政府的投资、贷款、担保、商品或服务的提供或购买，从而确定财政资助是否使接受者处于比没有资助时更有利的地位。&加拿大&影响民用飞机出口措施&案（Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft）的上诉机构指出，不论是WTO的专家组，还是上诉机构，在审理有关补贴案件时，都认为市场是确定是否授予利益的适当基础。如果补贴的接受者由于接受了财政资助而获得了比市场提供的更大优势，那么就授予了利益。[26]这也就是说，衡量是否授予利益的基准是市场。上诉机构还指出，市场提供了确定是否授予利益的比较基础，因为财政资助对贸易的潜在扭曲，可以通过确定接受者是否获得了比在市场中更优惠的条件，从而确定其是否接受了财政资助。[27]&加拿大&为地方飞机提供出口信贷和贷款担保&案（Canada -Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft）的专家组也指出，《反补贴协定》第1条第1款（b)项的&因此而授予一项利益&的规定隐含着某种比较，即如果没有这些财政资助，接受者就不会有这种利益，换句话说，除非存在财政资助使接受者处于优于没有资助的情况，否则，就不存在对接受者的利益。[28]#p#分页标题#e#
在存在自由市场或这种市场被认可的情况下，对利益进行衡量比较易行。例如，如果一家公司从政府获得的贷款的利率低于该国商业银行对该公司收取的利率，政府即授予了该公司以利益。但是，当自由市场难以确定或不存在的情况下，由于比较的基础欠缺，对利益的界定就会遇到麻烦。这涉及怎么理解&市场&，它的范围是限于被控实施补贴国家的境内市场，还是包括其他市场。对此，&美国&软木&案（US-Softwood Lumber）的上诉机构作出了突破性的阐释，而西方也热衷于援引该案的结论指责人民币汇率授予了中国出口商以利益，为此，需要考察&美国&软木&案，看其是否适用于人民币汇率问题。
（二）&美国&软木&案对利益授予的诠释
1.&美国&软木&案的双方争议与专家组的裁定
&美国&软木&案起因于美国声称加拿大的立木采伐项目（stumpage programs）为加拿大的软木出口提供了政府补贴。美国商务部在确定加拿大各省的立木采伐项目是否低于适当的报酬时，认为由于加拿大政府干预市场造成价格扭曲，导致在加拿大没有市场决定的价格可用以衡量&利益&，所以，美国使用了其北部临近州的立木采伐价格作为基准，以此与加拿大立木采伐价格进行比较，确定加拿大立木采伐项目是否授予了利益。美国提出WTO《反补贴协定》第14条（d）款规定&报酬是否适当应斟酌(in relation to)&中的&in relation to&意为&考虑&或者&参考&，[29]也就是说，在确定报酬是否适当时，仅需要考虑或考虑所涉货物或服务在提供国的现行市场情况。美国认为，如果有证据表明提供国国内价格因为政府资助受到严重扭曲，美国可以使用外部证据确定公平市场价值。美国还认为第14条（d)款仅是一个指导原则，并没有规定利益分析的方法或者使用的数据，比较的基准必须是提供国的现行的商业市场情况，即没有被政府资助扭曲的市场。
加拿大否认对本国软木出口进行了补贴。加拿大认为，第14条（d)款不允许采用货物或服务提供国之外的市场情况或者价格进行利益分析，提出美国不使用加拿大的私营市场价格却跨境使用美国价格，违背了WTO《反补贴协定》和GATT的规定。可见，美加争议的关键问题是，作为衡量基准的市场是否必须是政府没有干预或扭曲的市场？美国能否以被控实施补贴的WTO成员方没有正常的市场价格而采用境外价格来衡量利益授予？
专家组认为&in relation to&的意思是&与&相比较&(in comparison with)，因此，比较基准是提供国的现行市场情况。专家组指出，第14条（b)款和第14条（c）款在对政府提供贷款和贷款担保作出规定时，[30]允许考虑被调查国之外的情况。第14条（a）款在对政府提供股本作出规定时，明确规定比较的基准是被调查国领土内私营投资者的通常投资做法。专家组认为，WTO《反补贴协定》第14条（d)款没有明确允许考虑被调查国之外的情况，因此，比较基准应当是提供国的现行市场情况。对于现行市场情况，专家组认为&现行&( prevailing）就是&当时存在的&或者&当时居于主导地位的&。专家组认为，第14条（d)款没有提到&纯粹的&市场或&没有被政府干预扭曲的市场&或&公平市场价值&，因此，只要存在独立市场主体根据供求原则形成的价格，即使该供求关系受到政府的影响，价格被扭曲，在该国就存在第14条（d)款规定的&市场&，比较的基准就在于此。所以，专家组同意加拿大的主张，裁定由于美国商务部承认在加拿大存在私营立木采伐市场，却以该价格受到扭曲为由而援用美国的价格作为确定利益的基准，违背了《反补贴协定》第14条（d)款的规定。[31]
2．上诉机构的阐释
上诉机构在审理过程中，首先关注的是反补贴的WTO成员方在根据第14条（d)款确定被控补贴的政府是否获得了适当的报酬时，能否使用提供国私营价格之外的价格作为基准。对于&报酬是否适当应斟酌(in relation to）货物或服务提供或购买国现行市场情况确定&之规定，上诉机构支持了专家组对&现行市场情况&的解释，否定了美国关于市场是没有被政府财政资助扭曲的市场的看法，指出第14条（d)款没有以任何方式限定可以用作基准的市场情况，没有明确地指向纯粹的市场，或未被政府干预扭曲的市场，或公平的市场价值，认为提供国私营提供者出售类似货物的价格是调查机关须使用的主要基准，这种价格通常代表着对货物提供是否获得适当报酬的恰当判断。
接下来，上诉机构审查了&斟酌& (in relation to）这一措辞的含义，推翻了专家组将其解释为&比较&的结论，认为&in relation to&有&通过比较&(comparative exercise）的含义，但其意义不限于此，而是接近&关于&、&对于&，具有更为广泛的&关于、联系和参照&的含义。因此，上诉机构认为，《反补贴协定》的制定者并没有排除使用提供国私营市场价格之外的其他国家的价格作为基准的可能性，但调查机关使用其他国家的价格作为基准，须证明选用的基准与提供国现有市场情况有关或有联系，或参照该市场情况。[32]上诉机构作出这种解释的文本依据是第14条导语中的&任何&以及&指导原则&。[33]上诉机构认为，&任何&意味着符合第14条的方法不止一种，不支持将提供国的现行私营市场价格作为唯一的比较基准。而&指导原则&一词表明第14条仅提供了一个框架，而没有规定&精确的详细方法&，不应将该条（a)至（d)款解释为在任何情况下都严格适用的规则。[34]此外，上诉机构还指出专家组对第14条（d)款的解释太过限制性，认为第14条的目的既包括对补贴行为和反补贴措施进行约束，也包括使受到损害的成员方采用反补贴措施消除他国补贴对本国的影响。如果对第14 (d)条的解释过分限制，就可能使计算出来的利益数额过低，甚至是零，受到损害的成员方就不能够完全消除补贴的影响。[35]
在得出提供国市场的价格是计算利益的主要而非排他的基准后，上诉机构着手解决在什么条件下可以使用货物提供国市场价格之外的基准问题。上诉机构指出，使用货物提供国市场价格之外的价格作为基准，不限于专家组所说的政府是特定货物的唯一提供者或政府对有关货物价格进行行政控制的情形，还包括政府作为特定货物的提供者在市场上发挥主导作用，致使私营提供者将其价格与政府提供货物的价格相一致。在这种情形下，若仍以提供国国内价格作为衡量利益的基准会使计算出来的利益被人为压低或为零，不能反映补贴的真实程度，《反补贴协定》的纪律和WTO成员方反补贴的权利就会被动摇或规避。[36]因此，上诉机构推翻了专家组的裁决，指出如果由于政府在货物提供中具有主导的市场影响使私营价格扭曲，则可使用提供国私营价格之外的基准。[37]
上诉机构对WTO《反补贴协定》中利益衡量的诠释，值得关注，其中包括第14条仅提供了一个框架，其（a)至（d)款不构成严格适用的规则的观点；当一国政府是特定货物或服务的唯一或主要提供者，致使私营价格扭曲，或政府对有关货物的价格进行行政控制，其他WTO成员方可使用货物提供国市场价格之外的价格作为基准等。这些解释会为WTO成员方对来自价格扭曲或价格控制的成员方的产品，特别是非市场经济国家的产品，以被调查国家的市场价格受到扭曲为由，不按照第14条（a)至（d)款的规定而采用替代国的价格或者推定价格提供口实和依据。这也是西方在指责人民币汇率授予了中国出口商以利益时对上诉机构的诠释爱不释手的主因所在。
（三）人民币现行汇率构成衡量人民币币值的基准
按照一般做法，要证明中国政府通过人民币汇率授予了出口商以利益，需要将人民币汇率与所谓人民币自由市场价值做比较。对于人民币自由市场价值，西方的一些经济学家和人士认为人民币币值严重低估，即政府在出口后的汇兑交易中多给了出口商人民币，提出市场要素表明人民币兑美元的汇率要高于现有汇率水平，这使出口商获得了利益，也使中国输美产品廉价，出口商在扩大出口数量的同时增加了收入。他们还提出人民币汇率的中间价每天由中国人民银行授权中国外汇交易中心确定和发布，认为我国不存在真正意义上的人民币外汇市场，或人民币外汇市场没有反映市场力量，[38]因此，中国的出口商和出口产品从人民币汇率的低估和操纵中获得了正常市场条件下所不能获得的利益，[39]提出要用一种推断的人民币汇率作为基准衡量中国产品的出口补贴问题。[40]
但是，对人民币现行汇率不能因我国政府是其发布授权者而改用一种推断的汇率，并以此衡量中国出口产品获得了利益。这是因为：
首先，&美国&软木&案的上诉机构之所以允许反补贴国家采用被控补贴国家之外的价格作为基准，准确地说，不是因为该国政府是特定货物的唯一或主要提供者，而是因为这种状况导致了价格扭曲，无法计算出来财政资助所授予的利益。换言之，价格扭曲才是能否使用境外价格的决定因素。即便一国政府是特定货物或服务的唯一或主要提供者，但只要市场价格没有扭曲，此价格就仍然构成利益授予的衡量基准。这也为&美国&软木&案上诉机构对《反补贴协定》第14条（d)款的解读所肯定。
就我国而言，我国早在1994年就建立了全国统一的银行间外汇市场，根本改变了原来地区分割、价格各异的分散市场格局，同时确立了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。日，我国进一步改革人民币汇率形成机制，改变原来盯住美元的做法，实行以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。这些都表明，决定人民币汇率的基础是市场供求关系，人民币汇率反映了市场力量，中国政府不是人民币汇率的决定者或提供者。特别值得注意的是，从日起，我国在银行间即期外汇市场上保留撮合方式的同时，引入了询价交易方式（以下简称OTC方式），人民币兑美元汇率中间价的形成方式，由此前根据银行间外汇市场以撮合方式产生的收盘价确定，改进为中国外汇交易中心于每日银行间外汇市场开盘前向所有银行间外汇市场做市商询价，并将全部做市商报价作为人民币兑美元汇率中间价的计算样本，去掉最高和最低报价后，将剩余做市商报价加权平均，得到当日人民币兑美元汇率中间价，权重由中国外汇交易中心根据报价方在银行间外汇市场的交易量及报价情况等指标综合确定。OTC方式的引入在原有的基础上进一步完善了人民币汇率的市场形成机制，以此形成的人民币汇率更充分地体现了人民币的市场价值，因此，指责我国没有真正的人民币外汇市场，进而用一种推断的汇率指责人民币汇率因人为低估而授予我国出口商以利益，是站不住脚的。
其次，以所谓纯粹的市场力量决定的人民币币值作为基准来衡量人民币现行汇率，在经济学上是不现实的，在法律上也是缺乏依据的。从经济学来说，要证明人民币汇率存在补贴，就必须证明人民币汇率存在低估。然而，用纯粹市场力量即完全竞争得出的人民币币值来衡量和替代现有的人民币市场汇率是行不通的，因为完全竞争并不能如实反映许多现实，现实世界显然是垄断的不完全性和竞争因素的混合物，既非完全竞争，也非完全垄断。[41]在这种情况下，用通常仅在理论上存在的而在现实中无法实现的币值来确定人民币汇率存在低估和授予利益，有悖于经济学常识和常理。
从法律上看，&美国&软木&案的上诉机构在考虑报酬是否适当时，支持了专家组对&现行市场情况&的解释，指出第14条（d)款并没有以任何方式限定可以用作基准的市场情况，没有明确地指向纯粹的或未被政府干预扭曲的市场，或公平的市场价值，同时强调提供国的市场价格是须使用的主要基准。诚然，上诉机构提出《反补贴协定》并没有排除使用提供国私营市场价格之外的其他国家的价格作为基准，但是，这并不构成以推断汇率取代现行人民币汇率的依据，其中的原因除人民币现行汇率反映市场价值这一事实之外，还在于上诉机构的诠释既不构成WTO的法律规定，也不构成先例，不能成为衡量人民币现行汇率是否授予中国出口商以利益的法源。& WTO之父&John H. Jackson教授指出，有关专家组和上诉机构的报告具有先例效力的说法是有问题的，因为根据国际法，争端解决的裁决不能产生&遵循先例&效果。实践中，专家组也有过背离先前的专家组报告的情况，并且专家组也认为其有权这样做。因此，WTO不存在严格的遵循先例的情况，尽管专家组常常引用先前的报告。[42]可见，以&美国&软木&案上诉机构的诠释为据，要求用一种推定汇率来衡量人民币现行汇率是否授予了出口商以利益是偏颇的。
最后，&美国&软木&案的上诉机构允许采用被控补贴国家之外的价格作为基准，其中的重要的先决条件是境外存在与被控补贴国家现有市场情况有关或有联系的价格。如果境外没有适当的价格或根本就没有这种价格，那么，使用境外价格作为利益比较的基准就失去了条件和可能。
西方在利益授予问题上指责人民币汇率作为政府提供的服务授予了中国出口商以利益。但是，如果财政资助体现为中国政府提供的服务，那么，衡量是否授予利益的标准就在于政府就服务的提供是否收取了适当的报酬，而审查报酬适当与否需要考察该国其他买卖者在近似交易中支付和获得的报酬是多少。然而，这种做法是不适用于衡量人民币汇率是否向中国出口商授予利益的问题的，因为在中国除现有的外汇市场及其形成的汇率之外，还没有美元兑人民币的独立的私营市场及其汇率，否则，就构成WTO和IMF所禁止的复汇率。不仅如此，虽然&美国&软木&案的上诉机构采用了境外价格作为衡量利益的基准，但是，环顾世界还没有一个国家的美元兑人民币的汇率不同于中国的汇率，因此，衡量人民币的币值就没有境外价格可资使用。这表明人民币现行汇率构成人民币币值衡量的唯一适当基准，除此之外并无其他基准，而依人民币现行汇率，利益授予是不存在的。在这种情况下，若一定要得出所谓中国政府在提供人民币汇率服务时所得报酬不适当的结论，只有借助GATT和WTO在以前任何案件中都未曾使用过的分析方法，WTO如果这样做会面临巨大的法律和心理挑战。我们很难想象WTO能够裁定世界上惟一一个人民币兑美元的汇率是错误的。[43]
此外，应当铭记的是，一种货币被低估意味着其他货币被高估，没有一种货币的高估，就没有其他货币的低估，以此而论人民币低估必然意味着美元高估。这样，美国如果就所谓人民币低估向WTO申诉，那么，我国也可就美元的高估向WTO提出申诉。美元的币值该如何衡量呢？美国应当对美元的高估及其所导致的其他货币的低估承担什么样的责任呢？
（四）用现有币值决定理论也难以确定一个人民币币值的衡量基准
西方声称，中国不存在真正的外汇市场，因而要用一种推断的人民币汇率取代现行汇率作为衡量中国产品接受出口补贴的基准。问题是能否推断出一个公平的市场汇率？如果这样的汇率无法推断或无法采信，那么，就无法证实人民币币值被低估，也就无法证明人民币汇率授予出口商以利益。人民币的公平价格或均衡汇率是多少？众所周知，世界上币值决定理论和方法多达几十种，而且没有任何一种理论和方法被普遍接受为唯一的圭桌。IMF倾其数十年之人力、财力和物力，也没有建立起被各国普遍接受的标准或模型。
以下是西方学者用其中的两种主要理论和方法对人民币均衡汇率的测算，从中可以看出有关结果大相径庭，令人瞠目结舌。
　　对人民币均衡汇率有代表性的测算[44]　　┌───────────────────┬───────────────────┐　　│宏观经济平衡法　　　　　　　　　　　　│购买力平价法　　　　　　　　　　　　　│　　├─────────┬────┬────┼─────────┬────┬────┤　　│研究者　　　　　　│低估程度│评估年份│研究者　　　　　　│低估程度│评估年份│　　├─────────┼────┼────┼─────────┼────┼────┤　　│Goldstein　　　　 │15-30%　│2004　　│Lee等　　　　　　 │轻微低估│2004　　│　　├─────────┼────┼────┼─────────┼────┼────┤　　│Wang　　　　　　　│轻微高估│2003　　│Coudert＆Couharde │18-49%　│2002　　│　　├─────────┼────┼────┼─────────┼────┼────┤　　│Wang　　　　　　　│轻微低估│2003　　│Wang　　　　　　　│5％　　 │2004　　│　　├─────────┼────┼────┼─────────┼────┼────┤　　│Coudert＆Couharde │23%　　 │2003　　│Frankel　　　　　 │36%　　 │2000　　│　　└─────────┴────┴────┴─────────┴────┴────┘在以上测算中，有10人次的学者分别使用了宏观经济平衡法和购买力平价法，进行了共计8项研究。在使用宏观经济平衡法测算人民币均衡汇率时，四位学者得出了截然不同的结论，有人认为人民币低估，但也有人认为人民币高估。在认为人民币低估的学者中，有人认为人民币低估了许多，如著名国际金融学家Goldstein就认为人民币最大的低估程度可能是30%，有人认为人民币只是轻微低估；有人给出了确定的低估程度，如Coudert and Couharde就认为人民币低估了23%，有人只是提出了一个弹性的区间，而无法给出具体比例，如Goldstein提出人民币低估了15-30%。更有趣的是，同一个学者用同一方法，只是调整了一个参数，就得出了人民币低估和高估两种不同结论。#p#分页标题#e#
在使用购买力平价法测算人民币均衡汇率时，情况又出现了不同，这些学者的研究清一色地认为人民币币值出现了低估。与使用宏观经济平衡法所进行的测算相似的是，有人认为人民币低估了许多，如Coudert and Couharde认为人民币最大的低估程度可能达到了49%，而有人认为人民币只是轻微低估；有人给出了确定的低估程度，如著名国际金融学家Frankel就认为人民币低估了36%，有人只是提出了一个弹性的区间，如Coudert and Couharde提出人民币低估了18-49%。值得注意的是，使用购买力平价法和宏观经济平衡法进行研究的各5位学者中，有3位学者是重叠的，即他们分别使用了两种方法进行了研究，但得出的结论却是不同的。Coudert and Couharde使用宏观经济平衡法认为人民币低估了23%，而使用购买力平价法却给出了18 -49％的弹性区间；Wang使用宏观经济平衡法认为人民币轻微高估或轻微低估，但在使用购买力平价法时人民币低估了5% 。
仅用数十种币值决定理论中的两种理论就得出如此差异的结论，同一学者用不同的理论得出不同的结论，同一学者用同一理论竟然得出不同的结论，有的学者甚至不敢给出确定的结果。在这种情况下，怎么推断人民币的公平价格或均衡汇率？又怎能轻言人民币被低估？将这种状况用于争端解决和确定人民币的公平价格，是无法想像和无法采信的。这也再次印证了要在人民币现行汇率之外搞出一个比较基准，不具备可行性；如果非要搞，其结果会具有强烈的主观色彩和不可思议性。
四、人民币汇率是否具有专向性
再退一步讲，即便人民币汇率构成财政资助并授予利益，但并不等于构成补贴，因为根据WTO《反补贴协定》有关补贴构成的条件，构成补贴还需要具有专向性。
根据WTO《反补贴协定》第2条第1款的规定，专向性一般是指政府的财政资助应当对某一企业或产业或一组企业或产业，或指定地区的特定企业授予利益。如果成员方的某个项目在法律上或事实上有选择地提供给了以上企业，那么，该项目即具有专向性。换句话说，如果财政资助向所有的经济领域提供，那么，就不具有专向性，也不构成补贴。但是，根据WTO《反补贴协定》第2条第3款的规定，在补贴构成该协定第3条禁止性补贴的情况下，这种补贴本身就具有专向性。因此，确定禁止性补贴的专向性，必须结合《反补贴协定》第3条的规定来进行。《反补贴协定》第3条禁止在法律或事实上，作为唯一或多种条件之一，以出口实绩或出口替代为条件而提供的补贴。据此，出口补贴或进口替代补贴本身具有专向性。总之，如果一国汇率构成补贴，且这种补贴是出口补贴或进口替代补贴，《反补贴协定》第2条第3款规定的专向性标准即得到满足。如果存在补贴但补贴不是以出口或进口替代为条件，该补贴要具有可诉性，就必须按照《反补贴协定》第2条第1款证明专向性，并按照协议第5至6条的标准证明不利影响或严重侵害的存在。
美国国会的上述法案和有关人士主要是指责我国汇率低估构成事实上的出口补贴，认为中国虽然在法律上没有明确规定低估的人民币汇率旨在增加出口，但人民币汇率具有事实上的专向性。[45]乍看起来，从汇率低估中获得利益似乎是以出口实绩为条件的，因为一家企业如果不出口，就不能从低估的汇率中获益，如此看来似乎满足了专向性要求。但是，对WTO争端解决机构有关裁定和《反补贴协定》的有关规定细加研读，就会对以上表象产生动摇。从WTO争端解决机构有关裁定来看，要确定一项补贴是否在事实上取决于出口实绩，需要对补贴的事实、补贴与出口促进的关联性质进行分析。&加拿大&影响民用飞机出口措施&案的上诉机构指出：&&&补贴与出口实绩之间存在的这种条件关系，必须从构成或围绕授予补贴事实的总的把握中得出，任何单个事实本身在特定案件中都不可能具有决定性。&[46]这表明，仅有出口企业收汇后按照市场汇率将外汇兑换成人民币这一事实，并不足以得出补贴事实上取决于出口实绩的结论。
由于证实事实上的专向性补贴存在困难，乌拉圭回合在谈判《反补贴协定》时在对该协定第3条的注释中提供了一个标准，以便确定补贴是否在事实上取决于出口实绩。该注释指出，如果事实证明补贴的给予，虽然在法律上没有规定以出口实绩为条件，而事实上与实际的或预期出口或出口收入相联系，就满足事实上的专向性补贴的标准。这种情况一旦出现，《反补贴协定》第2条第3款就会发生效力，认定此补贴具有专向性。[47]但是，该注释同时也规定：&将补贴给予出口企业这一事实本身，不得成为被视为属于本规定含义范围内的出口补贴的原因。&[48]这一注释意味着，即便存在优惠汇率，但如果缺乏其他条件，这只不过是一项经济调控政策，与一国适用于所有新设企业和外商投资企业的优惠税率相同，不构成禁止性的出口补贴。同时，这一注释也表明，要判断一项补贴在事实上是否以出口实绩为条件，仅有补贴是不够的，必须审查三方面的因素：第一，授予补贴的机构在授予补贴时是否将条件建立在出口实绩的基础上；第二，事实是否证明补贴的授予是与实际的或预期的出口相联系，或取决于实际的或预期的出口；第三，作为需要考虑的因素之一，补贴的接受者是否是以出口为导向。[49]
从以上因素考察人民币汇率的政策和实践，我们发现人民币汇率不构成事实上的出口补贴。首先，人民币实行的是以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制，市场是决定人民币汇率的基础，所以，在我国就不存在政府通过人民币汇率低估或汇率操纵而向出口产品和出口企业提供补贴的这一基础，更谈不上以出口实绩为条件而给予补贴。其次，我国出口企业是否出口和出口多少，取决于其自身的价格成本和包括汇率变动风险在内的外部因素，因此，将我国企业的出口与预期或实际出口相联系是没有根据的，企业完全是根据自身情况和外部市场环境来决定是在国内销售，还是出口的。再次，由于人民币汇率不存在补贴，因此，虽然我国的外汇管理制度中有出口企业结汇的管理规定，即有关出口收汇结售给有外汇经营权的商业银行的规定，但这并不构成授予补贴须取决于实际或预期的出口这一条件。况且，我国近来还扩大了出口企业留存外汇的比例，对这一部分的外汇不主张企业兑换成人民币，这就更谈不上通过结汇给予补贴了。最后，人民币汇率并不是瞄准以出口为导向的企业，也不是有选择地指向我国经济的某一特殊领域或部门，而是适用于我国所有居民和企业，而不论其出口与否。可见，人民币汇率政策与利率政策一样不仅不具有专向性，而且似乎与专向性相反，属于政府调控经济的广泛的政策措施。由于人民币汇率不具有专向性，所以，对中国出口产品采取反补贴措施也就失去了其合法性。
值得注意的是，在多哈发展议程（Doha Development Agenda）的谈判中，对WTO《反补贴协定》的建议压倒性地支持削弱现有反补贴的多边纪律和救济措施，这些建议包括：缩小禁止性补贴的范围，加大证明专向性和对上游补贴实行反补贴的难度，给予广泛的援助开绿灯，放松对出口信贷机构经营的限制等。虽然这些建议能否获得通过有待多哈回合的结束，但它们表明对《反补贴协定》采取牵强附会和漫无边际的解读是不符合WTO反补贴制度的发展潮流的，也是违背国际社会共识的。这无疑会给美国的主张带来压力，[50] WTO规则的任何弱化都会削减美国对中国出口产品采取反补贴措施的效果和范围。
以美国为代表的西方目前的一个主要呼声是将人民币汇率与中国对出口产品的补贴挂钩，指责人民币汇率构成WTO法上的补贴。从以上分析来看，无论美国依据WTO《反补贴协定》中禁止性出口补贴的规定，把人民币汇率问题提交WTO，或径直由美国采取受WTO《反补贴协定》约束的反补贴措施，都会遭遇无法克服的法律障碍，美国最终的胜算并不大。美国这些举动不能排除的一种可能是通过造势向我国施加压力，收到不战而胜的效果，或为通过其他方式解决问题创造条件。
但是，对我国来说，我国应跟踪深入研究美国这些立法动向及其所主张的解决途径和法律依据，只有这样才能做到有备无患，不为其咄咄逼人的气焰所蒙蔽，同时也为平息国际间就人民币汇率问题引起的纷争提供强有力的支持和依据。这是因为西方国家在人民币汇率问题上的重要用意是用WTO争端解决机制来取代IMF，同时欲借助《IMF协定》的有关规定由IMF作出不利于中国的结论，最终由WTO裁决从而取得对人民币汇率采取国内行动的合法性，[51]而WTO是通过争端解决机制来适用规则的。[52]如果我们对美国的立法动向不给予足够重视，那么，就可能为西方提供可乘之机。值得注意的是，美国法案中的有的主张初见效果。美国司法部门一改对非市场经济国家不适用反补贴的传统，转而对来自于包括中国在内的非市场经济国家的产品采取反补贴措施。不止于此，日，美国众议院通过了旨在对中国商品征收反补贴税的《美国贸易权利执行法案》，拟在成文法中明确地将反补贴法的适用范围扩大至中国等&非市场经济国家&。[53]可见，我国做好相应的充分准备十分重要，惟其如此，我们才能够主动、可控和渐进地对人民币汇率进行改革，使人民币升值的幅度和频率维持在我国经济能够承受的范围之内。
【作者】 　　韩龙，苏州大学法学院。
【注释】 　　[1]早在2000年，日本中央银行的理事松本就撰文声称人民币估值过低，应当大幅度升值，随后日本在国内外许多场合宣扬人民币低估论。 　　[2] 27. 5％是舒默等对当时人民币两种低估估测40％与15％的算术平均值。 　　[3]Gary Hufbauer, Claire Brunel, The US Congress and the Chinese Yuan, Papers of the Conference onChina's Exchange Rate Policy, Peterson Institute for International Economics, 19 October 2007. 　　[4]US-China Business Council, List of all China related legislation introduced in the first session of the110th congress, . uschina. org/ public/ documents/ th -congresslegislation-related-to-china. pdf,28 September 2007. 　　[5]WTO《反补贴协定》本来规定了三类补贴：禁止性补贴（包括出口补贴和进口替代补贴）、可诉补贴和非可诉补贴。根据WTO《反补贴协定》第31条的规定，不可诉补贴自《建立WTO的马拉喀什协定》生效之日起适用5年，即临时适用至日。WTO反补贴委员会在该期限结束前180天确定是否延长适用。在1999年11月为此召开的补贴与反补贴措施委员会会议上，未就延长此类补贴的法律地位作出协商一致的决定。这意味着WTO《反补贴协定》中的不可诉补贴，只要满足补贴和反补贴的条件，可以作为实施反补贴措施的对象，成员方就有权就此类补贴措施通过反补贴措施或WTO多边争端解决程序获得补偿。 　　[6]事实上，这一主张已初见成效。美国司法部门一改对非市场经济国家不适用反补贴的传统，转而对来自于包括中国在内的非市场经济国家的产品采取反补贴措施。 　　[7]货币或汇率偏差（disequilibrium)，是指货币的汇率偏离了货币的币值，没能反映货币的真实价值。根据日IMF执行董事会通过的《对会员国政策双边监督的决议》，汇率严重偏差是指实际有效汇率偏离均衡水平，而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。 　　[8] 《IMF协定》第4条规定，汇率操纵需要具有妨碍国际收支有效调整或取得对其他会员国不公平竞争优势的用意。美国《1988年综合贸易法》贯彻这一规定，要求美国财政部每6个月向国会提交一份关于国际经济和汇率政策的报告，由于构成汇率操纵需要具备以上主观用意要求，美国财政部的报告一直认为，人民币汇率不符合被认定为操纵汇率的技术要求。蒂姆&莱恩和邓肯&亨特提出的2942号法案是要绕过以上主观用意要求，运用WTO的《反补贴协定》，指责人民币汇率低估构成补贴，不受《IMF协定》所规定的汇率操纵的主管意图因素的限制。 　　[9]参见H. D. White, The Monetary Fund： Some Criticisms Examined, 23 Foreign Affairs，，p. 195. 　　[10]复汇率，又称多种货币措施，是指一种货币（或一个国家）有两种或两种以上汇率，不同的汇率用于不同的国际经贸活动，复汇率是外汇管制的一种产物。 　　[11] United Nations Conference on Trade and Employment, Second Session of the Preparatory Committee of theUN Conference on Trade and Employment Verbatim Report, E/PC/T/A/PV/32，23 July 1947，pp. 2-3. 　　[12]详见WTO《反补贴协定》附件1&出口补贴例示清单&。 　　[13]参见韩龙：& GATT第15条：汇率义务衡量需提防的陷阱&基于人民币汇率义务问题的探讨&，《法律科学》2007年第2期。 　　[14]需要指出的是，我国大量的论著在论及补贴存在的形式仅提到了财政资助，而将收入或价格支持遗漏了，这是片面的和错误的。根据WTO《反补贴协定》第1条第1款，补贴存在的形式涵盖了以上两者。 　　[15] Raj Bhala, World Agricultural Trade in Purgatory: The Uruguay Round Agricultural Agreement and itsimplications for the Doha Round, North Dakota Law Review. 2003. 　　[16] WTO《反补贴协定》第1条第1款规定：&为本协议之目的，以下情况应视为存在补贴：(a)(1)在某一成员的领土内由政府或任何公共机构提供的财政资助，即：①涉及资金直接转移的政府行为（如赠予、贷款、股权注入）、资金或债务潜在的转移（如贷款担保）；②政府本应征收收入的豁免或未予征收（如税额减免之类的财政鼓励）；③政府不是提供一般基础设施而是提供商品或服务，或收购产品；④政府通过向筹资机构支付，或委托或指示私营机构行使上述所列举的一种或多种通常应由政府执行的功能，这种行为与通常的政府从事的行为没有实质性差别&&& 　　[17] John R. Magnus，Chinese Subsidies and US Response, Testimony before the U. S. -China Economic and Security Review Commission, TRADEWINS, Washington, DC，5 April 2006，pp. 4-5. 　　[18]&对冲&是指采取措施，减少市场的流动性以抵消因外汇储备增长而带来的流动性增加，或向市场注入流动性以抵消因外汇储备减少而带来的流动性减少。例如，一国外汇储备的大量增加必然导致该国基础货币投放的增加，而这样做会引起通货膨胀。为了防范和避免外汇储备增加而给国内货币政策带来的不利影响，该国通过发行票据等方法对冲或抵消原本需要增加投放的货币，即构成较为典型的对冲。 　　[19] WTO，A Survey of Views Regarding Whether Exchange-Rate Misalignment Is a Countervailable, Prohibi-ted Export Subsidy Under the Agreements of the World Trade Organization, Geneva, April 2007. 　　[20] C. Fred Bergsten, Reform of the International Monetary fund, . iie. com/publications/pa-pers,7 June 2005. 　　[21] Magnus，见前注[17],p.5。 　　[22] Magnus，见前注[17]，p.6。 　　[23]麦格拉斯（John R. Magnus）提出，政府低估人民币是有成本发生的，如为避免因外汇兑换引起的基础货币投放过多而实行&对冲&的成本，包括为了满足外汇兑换而需印制本币的成本等。此外，政府提供经济资源要构成财政资助，并不一定需要政府有成本或有公共财政支出。 　　[24] Jorge Evan Canales-Krilgenko, Foreign Exchange Intervention In Developing And Transition Econo-mies: Result of Survey, IMF Working Paper No. 2003/95，May 2003，p. 12. 　　[25]布雷顿森林体系在1973年终结后，为了推动国际货币体系的改革，1976年各国在牙买加首都金斯顿举行会议，达成了&牙买加协定&，由此导致了IMF对其协定的第二次修改，形成牙买加体系，并沿用至今。牙买加体系的主要内容包括：(1)取消原来的货币平价制度，确认各成员国有权自行决定其汇率安排，从而也将当时现实中所采用的浮动汇率合法化。(2)减少黄金在国际货币制度中的作用，废除了黄金官价制度，各国确定汇率时不得将黄金作为货币定值的标准。(3)增强特别提款权的作用，使其成为国际货币制度的主要储备资产。(4）扩大对发展中国家的资金融通。 　　[26] Report of the WTO Appellate Body, Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft, 20August 1999，para. 157. 　　[27]同上注，para. 158. 　　[28] Panel Report, Canada-Export Credits and Loan Guarantees for Regional Aircraft，WT/DS222/R, 28January 2002 , para. 266. 　　[29]第14条（d)款规定：&政府提供货物或服务&&不得视为授予利益，除非提供所得低于适当的报酬&&。报酬是否适当应在考虑（in relation to）与所涉货物或服务在提供国现行市场情况（包括价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件）之后确定。& 　　[30]第14条（b)款规定：&政府提供的贷款不应看作是一项利益的授予，除非在接受贷款的企业向政府支付的利息与从市场上获得的同样商业贷款本应支付的利息之间存在差异。在这种情况下，受益量应为两种数额之差。&第14条（c）款规定：&由政府提供的贷款担保不应视为一项利益的给予，除非获得这项担保的企业为政府担保支付的担保与无政府担保的同类商业贷款所支付的担保费之间存在差别。在这种情况下，得益量应是这两种支付在经过任何费用调整后存在的差额。& 　　[31] Panel Report, United States-Preliminary Determinations With Respect To Certain Softwood LumberFrom Canada, 24 April 2002，Paras. 78-79. 　　[32] Appellate Body Report, United States-Final Countervailing Duty Determination With Respect To CertainSoftwood Lumber From Canada, 21 February 2003，paras. 88-89. 　　[33] WTO《反补贴协定》第14条导语是：&为第五部分的目的，调查当局在计算依照第1条第1款授予接受者的利益时，所用的任何方法均应在有关成员的全国性立法或实施细则中加以规定，该规定在对各个具体事例使用时应透明并加以充分说明。上述任何方法应符合以下指导原则&。 #p#分页标题#e#　　[34] Appellate Body Report，见前注[32] , paras. 91-95。 　　[35] Appellate Body Report，见前注[32] , para. 96 　　[36] Appellate Body Report，见前注[32] , para. 99。 　　[37] Appellate Body Report，见前注[32]，para. 90 。 　　[38] Marc Benitah, China's Fixed Exchange Rate for the Yuan: Could the United States Challenge It in theWTO as a Subsidy? . asil. org/insights,15 October 2003. 　　[39] Bergsten，见前注[20]。 　　[40]例如，Skip Hartquis指出，由于中国不存在一个私营的外汇市场用作确定人民币低估的牢靠基准，主张采用蒂姆&莱恩和邓肯&亨特提出的众议院2942号法案规定的方法。具体来说，第2942号法案主张采用三种不同方法，即宏观经济平衡法、简化实际汇率法和购买力平价法的简单平均值，以此计算严重的汇率偏差是否存在及其程度。见后注[43]。 　　[41]参见（美）保罗&A&萨缪尔森、威廉&D&诺德豪斯：《经济学》，高鸿业等译，中国发展出版社1992年版，页833 。 　　[42] John H. Jackson, The Jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on treaty law and economic relations,Cambridge University Press, 2000，p. 127. 　　[43] Skip Hartquist, Testimony Before the Subcommittee on Trade of the House Committee on Ways and Means, . house. gov/hearings. asp，2 August 2007. 　　[44] Steven Dunaway and Xiangming Li，Estimating China's &Equilibrium& Real Exchange Rate，IMF Work-ing Paper No. ，October 2005. 　　[45] Bergsten，见前注[20]。 　　[46] Report of the WTO Appellate Body，见前注[26]，paras. 167-168。 　　[47] WTO《反补贴协定》第2条第3款规定：&第3条内规定的补贴应认为具有专向性。& 　　[48]李仲周、易小准、何宁主编：《世贸组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》，对外经贸部国际经贸关系司译，法律出版社2000年10月，页233 。 　　[49] Appellate Body Report，见前注[32]，paras. 170-173。 　　[50] John R. Magnus, WTO Subsidy Discipline: Is This the&Retrenchment Round?& Journal of WorldTrade, Volume 38 No. 6, December 2004, p. 966. 　　[51]韩龙：&论人民币汇率义务的管辖归属和衡量依据&，《法学家》2006年第2期，页107。 　　[52]（美）迈克&麦克威尔：&WTO与国际经济法&，载《法制日报》日。 　　[53]美国《1988年综合贸易和竞争法》的早期文本曾规定，当补贴可被合理认定和计算的情况下，反补贴法适用于非市场经济国家。但是，这一条款后来被删除，所以，在成文法上反补贴法是否适用于非市场经济国家是不明确的，而判例得出的结论是反补贴法不适用于非市场经济国家，但可以适用于市场经济导向的行业。