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PPP模式在教育领域的应用研究
来源：《现代方略》
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教育是到社会文明演进的灵魂指引，是一个国家或民族全民性和持久性发展的社会原动力。为寻求教育在普及、质量和绩效等不同层次和水平的纵深发展，各地政府不断在教育体制、教育管理等方面探索改革措施，以克服传统教育服务供给方式的弊端。
笔者以当下盛行的PPP模式作为研究切入点，在对其概念性解读以及在教育领域应用回顾的基础上，以曾经手的实操案例为补充，着重阐述如何利用PPP模式吸纳私人部门在融资、管理等方面积极有效的成分，以补充政府在经费和管理等方面的不足，为规范教育市场化改革、改善教育服务供给，以更加科学有效的方式引入私人部门优势促进教育事业发展提供借鉴。
一、PPP内涵界定
PPP是公共部门为了公共产品或服务更好的供给，通过正式契约或合同与私人部门建立起来的一种长效的、形式多样的合作关系，诸如特许经营、合同管理等。本文所探讨的PPP是指涉及公共机构和私人部门之间所形成的，旨在改善公共产品或服务的供给而建立起来的各种合作关系，通常伴随引入私人部门的资源或专长优势等目的。
PPP的确立通常通过书面的、正式的协议或合约明确规定合作关系的条款，包括责任分担、控制权分配、合作范围、交付条件、回报机制等。PPP是以效率为导向的关注成果的制度安排，是建立在政府和私营合作方各自优势基础上的角色互补和能力重构，PPP的范围及其盈利的潜力主要是受合约的制约，而不完全受市场或政府法规的驱动和调节[1]，公私合作关系不能总是被看做私有化，而是一种介于公有部门和私有部门之间的不参照其中任何一种模式的合作关系，公共部门至始至终都在合作框架中发挥着重要作用。
二、教育领域办学的发展
国外教育PPP办学的发展
国外教育领域中公共部门与私人实体的合作早在PPP术语形成之前就在一些国家存在，例如荷兰、丹麦等国利用私人部门提供公共基础教育己有100多年的历史。但目前流行的&公私合作&PPP通常指的是始于20世纪90年代早期的新趋势，并且一般关于PPP术语的界定也被认为适用于教育领域的PPP[2]。
自 20世纪90年英国率先提出&公私合作伙伴关系&模式以来，在西方国家公共部门的民营化理论影响和实践改革浪潮的直接推动下，西方各国纷纷开启了教育市场化的改革。各国对这种改革的虽有不同的称谓，但无论是教育市场化、教育民营化、教育私营化，还是教育产业化、教育商品化，无不都表达了一个共同的信念，即把市场机制引入到教育领域，通过选择、竞争等机制来改革教育的办学体制和管理模式，扩展教育的选择权。例如，英国的&私人融资计划&、澳大利亚新南威尔士州的&新学校项目&、美国&特许学校&和&契约学校&、菲律宾和巴基斯坦的学校&领养&计划、新西兰的&选替教育&，以及智利和美国的非限制性教育券或仿教育券计划等。
国内教育PPP办学的发展
改革开放以来，受西方国家市场化改革的影响，随着我国市场经济体制的发展和政府管理体制变革的推进，市场化改革也开始在我国的公共服务领域得到应用，教育领域开始逐步扩大与私人部门的合作，开启引入市场竞争机制的改革尝试，并且这种改革的范围开始从设施维护、学生接送、学校餐饮等非核心领域向学校教学和教育供给等核心服务扩展，出现了&公校办民校&、&公私合作办学&等尝试性探索。
然而，从国内对PPP研究和应用情况来看，尽管PPP模式在我国公用基础设施建设中已有一定的应用，但遗憾的是，国内对教育领域的PPP研究缺乏专门性和整体性，对教育领域扩大与私人部门的合作、引入市场竞争机制的相关研究绝大多数都还停留在市场化的视域里，仍然是限于从市场化或民营化视角的笼统探讨。
三、案例分析
依区域性教育需求层次及面临问题的不同，教育领域PPP合作办学的模式类型较多，并且国内尚未形成统一的分类方式，本文以职业教育公私股份制合作办学项目为案例，简要阐述PPP在调和政府、教育与市场关系以打破教育市场化困境的应用尝试。
根据新疆的地域特性、经济现状以及民族特征，职业教育培训拥有不同于内地的供给模式和需求情况，在全疆范围内探索并推广本地化的职业教育模式是促进地方劳动力接受职业教育，提高职业教育效率的重要措施。在本地化招生和就业的基础上，实现本地化教育，不仅可以缓解少数民族就业的社会难题，更重要的是有利于全疆的社会安定与和谐发展。
因此，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县拟发展一所地方职业教育学校，探索地方招生、地方教育、地方就业的职业教育模式。
1、设立察布查尔职业教育学院有限公司作为发展职业教育的投资运作母体。由察布查尔投资发展集团有限公司以货币和土地及房产的形式出资成立察布查尔职业教育学院有限公司，以公司制形式从事教育培训业务，组织形式灵活，适应性较强，且在学费价格机制方面拥有较大的自主性。
2、引入社会资本&&伊泰集团。伊泰集团拥有强大的资金实力，通过协商洽谈，伊泰集团以增资的方式入股察布查尔职业教育学院，在股权层面达成合作，共同推进察布查尔全县职业教育事业的发展。员工稳定是新疆地区大型企业面临的普遍难题，通过合作办学，伊泰集团可依据自身的人员需求类型设置课程类别、课时数量，通过校企结合，依托、贴近伊泰的人员需求，推行订单式培训、定岗培训、定向培训等培训模式，为伊泰集团输送优秀学员，打造双赢格局。
3、业务分类。察布查尔职业教育学院的业务类型涵盖职业技能培训、教育辅助服务、公共就业服务、职业中介服务等 ，其中糅杂了社会性（公益性）业务和收益性业务，学院在设立时要将两类业务分开，明确业务分类体系，公益性业务依区域政策采用政府补贴的形式，收益性业务则参与市场竞争，两类业务独立核算，以确保投资人合理的收益回报。
4、组织结构。察布查尔职业教育学院是察布查尔投资发展集团的全资子公司，后期伊泰公司、合作高校将以增资扩股的方式入股察布查尔职业教育学院，学院与各高校通过成立&合作办学项目公司&的形式展开合作，各项目公司间独立运营。
察布查尔职业教育学院以&一校，三中心，多基地，合作办学&的模式发展。同时，察布查尔职业技术学院下设综合办公室、就业招生部、合作办学部、教务管理部、学生工作部、财务部六个辅助部门。
PPP作为调节政府、教育与市场三者关系的一把钥匙，是改革教育领域办学模式的新举措。PPP模式能够克服传统教育供给形式和完全市场化变革的弊端，利用公私部门的有限合作方式来改善基础教育的供给效率和质量，从而为公众提供更多可供选择的、高质量的教育，同时引入民间资源也减轻了政府在教育领域供给的财政负担。
PPP对于促进各层次教育的发展均有多方面的意义，国家宏观层面也在创设积极、宽松的制度安排，但鉴于目前我国教育领域公私合作的政策条文尚不明朗细致，以PPP 形式进行教育供给的服务内容、范围以及私人合作者的资质要求等需要详细的评估审定。因此，教育领域成功实践PPP模式需要周密的前期规划和严谨的实施过程，以避免可能出现的各种问题，从而顺利实现预期目标。
(责任编辑：CJVA)
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民资可投核电等五大领域 政府力推PPP模式稳增长
&&来源：&&作者：佚名&&责任编辑：曹慧敏
　　中国网财经10月26日讯(记者 安国)打破民间投资的玻璃门、旋转门，力推PPP模式提升公共服务水平，让市场在资源配置中发挥决定性作用。24日，李克强总理主持召开国务院常务会议，决定创新重点领域投融资机制、为社会有效投资拓展更大空间。
　　这次会议对民间资本在投资领域和范围的支持力度前所未有，几乎涵盖了能源、电信、铁路、机场、卫星、民用航空和城市基础设施等诸多领域。在能源方面，社会资本可参与水电、核电等项目，建设跨区输电通道、区域主干电网、分布式电源并网等工程和电动汽车充换电设施；在电信方面，支持基础电信企业引入民间战略投资者，引导民间资本投资宽带接入网络建设运营，参与卫星导航地面应用系统等国家民用空间设施建设，研制、发射和运营商业遥感卫星；在交通领域，加快实施引进民间资金参与铁路项目，鼓励社会资本参与港口、内河航运设施及枢纽机场、干线机场等建设，投资城镇供水供热、污水垃圾处理、公共交通等。市政基础设施可交由社会资本运营管理是支持农民合作社、家庭农场等投资生态建设项目。鼓励民间资本投资运营农业、水利工程，与国有、集体投资享有同等政策待遇。推行环境污染第三方治理，推进政府向社会购买环境监测服务；此外，落实支持政策，吸引社会资本对教育、医疗、养老、体育健身和文化设施等加大投资。
　　能放开的就放开，能参与的就参与，凡是法律未禁止的产业和领域，民间和社会资本均可进入。谈及此次国家对民间资本的支持，西南地区位一位从事投融资服务的企业家表示，此番国家对民间资本的支持力度非常罕见，特别是在核电、卫星、航天、机场和基础电信领域的开放，含金量非常高，对民间资本有很大的吸引力。
　　在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门，表明政府力推PPP模式的决心，这种新型的“混合”方式能在更大程度上激发市场主体的内生动力。会议强调，与其他简政放权措施形成组合拳，以改革举措打破不合理的垄断和市场壁垒，营造权利公平、机会公平、规则公平的投资环境，使投资者在平等竞争中获取合理收益，有利于更大激发市场主体活力和发展潜力，改善当前投资动力不足的状况，稳定有效投资，增加公共产品供给，促进稳增长、调结构、惠民生。
　　PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。据专家介绍，PPP具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。
　　推广使用PPP模式，有利于缓解政府提供公共服务的资金压力，形成民间和社会资本参与公共服务建设、分享社会发展成果的多赢局面。专家预计，2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。
　　如此规模巨大的投资需要拓宽城镇化融资渠道，要形成多元化、可持续的资金投入机制，则需要大力吸引社会资本参与。推行PPP模式的重要作用还体现在提高政府运用财政资金的效率上。中国人民大学财政金融学院副院长认为，“政府可以将一部分专项转移支付资金投入到PPP项目，利用PPP的科学机制，通过企业进行更高效率的管理，实现对市场缺陷的弥补，提供更好的公共服务。”
　　在如何吸引社会资本、创新投融资机制上，会议给出了明确的解决方案。积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式，使社会投资和政府投资相辅相成。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。创新信贷服务，支持开展排污权、收费权、购买服务协议质(抵)押等担保贷款业务，探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。采取信用担保、风险补偿、农业保险等方式，增强农业经营主体融资能力。发挥政策性金融作用，为重大工程提供长期稳定、低成本资金支持。发展股权和创业投资基金，鼓励民间资本发起设立产业投资基金，政府可通过认购基金份额等方式给予支持。支持重点领域建设项目开展股权和债券融资。
　　PPP模式的确是解决当前投资动力不足，实现稳增长的有效手段。目前，各地正在加紧推进PPP模式。安徽、天津、江苏等地推出共计77个PPP模式的投资项目，累计投资超过2000亿元。
　　“处理好政府与市场的关系、严格界定政府和市场的边界，是推广运用PPP模式需要解决的首要问题。该由政府管的，要切实管住管好；该由企业做的，要放手交给企业。政府要做好PPP整体规划，明确适用于PPP的项目类型，并对相关项目梳理分类。”10月22日，财政部副部长王保安在北京召开的第21届亚太经合组织(APEC)财长会上公开表示。
　　“要吸引社会资本进入基础设施等领域，除了打破制约社会资本投资的各种玻璃门、旋转门外，更重要的是必须建立一套风险与收益的匹配机制，形成稳定的长期回报预期。”中国国际交流中心研究员王天龙表示，“政府推行PPP模式，是为了更好地提供公共服务；而社会资本参与PPP项目，首先考虑的则是风险分担和投资收益问题，需要各方合理安排风险与收益。”
　　在商言商，社会资本是要追求利润的。要对社会资本产生足够的吸引力，形成长期稳定的投资回报预期殊为重要。王天龙指出，这就需要政府设计合理的制度，通过建立动态调整的收费定价或政府补贴机制，运营好每一个PPP项目。
　　接受中国网财经采访的专家指出，运用PPP模式的创新，既可卸掉财政资金背上的“重负”，发挥财政资金的引导作用，又可以调动社会资本并发挥各自优势。这种“混合所有”会让社会投资的涓涓细流汇成促发展、增福祉的澎湃浪潮。（中国网财经）
高清图集赏析一文搞懂PPP的定义、形式和实质
广义PPP（Public-PrivatePartnership）是一个非常宽泛的概念，关于其定义和形式没有一个完全统一的说法，联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大和美国PPP
国家委员会等都有各自措辞不尽相同的定义。但简单总结而言，PPP
就是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。由于提供公共产品的流程很长，包括设计、投资、建设、运营、维护等多个环节，公共部门和私人部门在合作的具体环节、组织形式和风险收益分担上可以表现为各种不同的具体形式（图表1）。从广义概念上讲，在完全由公共部门提供公共产品和完全由私人部门提供公共产品这两个极端之间的任何一种形式都属于PPP
的范畴，如我们相对比较熟知的BOT
等（图表2）。至于很多文献提到的狭义PPP
概念，其实不同文章的界定范围也不一样，主要取决于研究者希望把研究对象局限在哪一类合作形式上。
图表1: PPP
形式多样性——基于财务和组织关系
图表2: PPP
形式多样性——基于不同的合作方式
的合作形式分类
由于公私合作的形式多种多样，PPP
的分类也没有一个完全统一的标准。图表3
是北京市基础设施投资公司的王灏在2004
的定义和分类研究》一文中提出的一种分类方法。我们认为该分类有助于理解私人部门在不同合作形式中承担的不同风险，而且有助于厘清中国目前正在推广的PPP
模式主要属于哪一类。如图3
主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类，私人部门承担的风险依次递增：
图表3: PPP
的合作形式类别
外包类：私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中，私人部门对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。
特许经营类：以授予特许经营权为特征，私人部门参与的项目环节要明显多于外包类，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。
私有化类：私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同，PPP
领域的私有化类项目中，私人部门在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害，这也是私有化类PPP
项目中公共部门作用的体现。
上述三大类PPP
的合作模式在具体的运用中又衍生出更多的细分合作类型。以特许经营类为例，主要可以分为TOT、BOT
为代表的其他形式：
TOT（Transfer-Operate-Transfer）主要针对已经存在的基础设施，政府将其转让给私人部门后，私人部门对其进行更新、扩建之后再经营，合同期满后再转移给公共部门。在这其中又可以分为特许经营期内私人部门租赁设施或是购买阶段性持有设施。
BOT（Build-Operate-Transfer）主要是针对已规划但还未建设的基础设施，私人部门从建设期开始介入，需要承担建设、经营、融资的大部分风险。项目建设完成后，私人部门可以将其转让给公共部门再租赁后进行运营，也可以在特许经营期限内持有运营。特许经营期满后私人部门将相关基础设施转移至公共部门。
PFI（Private-Finance-Initiate）模式是英国发展PPP
中一个比较有代表性的合作形式。该模式从项目的规划阶段开始就有私人部门的参与，更加完善项目立项的可行性。另外PFI
模式强调建立适当的风险收益分配机制，在项目建设和经营的较长期限内，尽管主要由私人部门承担建造和运营中的风险，但当出现因政策因素（如限流、限价等）导致的私人部门难以承担的风险时，公共部门也会给予一定的补贴和优惠支持，以保障私人部门的基本收益。
国内正在推广的PPP
财政部和发改委并没有对PPP
的具体合作形式做非常严格的限定，主要是对政府部门和社会资本各自要承担的主要职责进行描述，另外列举了一些项目运作方式。14
月财政部下发的《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金“2014”76
号，后简称《通知》或76
号文）是部委级别首次专门就政府和社会资本合作模式的框架性指导意见。《通知》指出，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”从上述定义来看，文件并没有对国内推广的PPP具体形进行非常严格的限定，只是描述了“通常模式”下，政府部门和社会资本的大致责任分担：政府主要只负责对价格和质量的监管，以及必要的付费，其他环节主要由社会资本负责。除了上述定义外，《通知》还明确，“按照‘风险由最适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。”14
月财政部下发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金“2014”113号，后简称《操作指南》或113
号文），指出“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”，也没有限定推广的具体合作模式。发改委14年12
月下发《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[
号，后简称《指导意见》或2724
号文）中指出“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，也没有明确限定合作方式，只是根据项目类型不同将PPP
分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，通过BOT、BOOT
等模式推进。
从各类PPP相关文件的描述来看，国内正在推广的PPP应不包括私有化类形式，以特许经营类为主。虽然相关文件中没有对PPP
的具体形式进行严格限定，但我们注意到多个PPP
相关文件中都提到，该模式以特许经营为主要特征。（1）76
号文在引言中提到，发布通知是“为贯彻落实党的十八届三中全会关于‘允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营’精神”。（2）财政部长楼继伟在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》中指出，“广义PPP
是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI
等模式。”（3）14
月国务院印发的《关于加强地方政府性债管理的意见》（国发[2014]43
号）在第二条第三款关于推广使用政府与社会资本合作模式中称，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”（4）财政部《操作指南》中提到的项目运作主要方式主要是特许经营类，也包含了外包类中的委托运营和管理合同；并且指出“项目合同应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准”，预计应不包括广义PPP
中私有化类方式。（5）发改委《指导意见》对于操作模式选择中指出“经营性项目可通过政府授予经营权，采用BOT、BOOT
等模式推进；准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO
等模式推进；非经营性项目可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进，”同时约定了“社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等”。
财政部和发改委已分别就PPP
合作模式发布了操作指南或项目合同通用指南，发改委牵头起草的特许经营管理办法也正在公开征求意见。财政部《操作指南》就项目准备、项目执行、项目采购、项目运作方式和项目移交给出了基本操作指导。发改委《指导意见》的附件包含了政府和社会资本合作项目通用合同指南，其中规定了包括合同主体、合同关系、投资计划及融资方案、项目前期工作、工程建设、政府移交资产、运营和服务、社会资本主体移交项目、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决和其他约定多个方面的基本内容。另外发改委已经于15
月在其官网公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）全文，进行公开征求意见，预计最终版本年内将上报国务院。该征求意见稿明确特许经营的概念——“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动”。征求意见稿提到，“特许经营可以适用于多种方式：投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有的基础设施和公用事业及其改建、扩建，期限届满移交政府；维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；国家规定的其他方式。”从目前各项规范文件的描述来看，在特许经营模式中，政府和社会资本的合作链比较长，双方共担风险、共享收益，而且项目最终要交还政府。我们理解，单纯的外包类和最终私有化类，即社会资本承担责任过小或过大的形式，可能都不是国内主推的PPP
共同成立特别目的公司SPV
推广的主要组织形式。很多PPP
的研究文献中提到成立特别目的公司，即所谓的SPV来作为PPP
项目的建设和运营主体。这种具体的PPP
组织形式在财政部76
号文并没有明确提及。不过国务院43
号文中提到PPP
时称，“投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。”财政部在针对43
号文答记者问中还提到，“对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。”这些文件中都提到PPP
将主要以SPV
为载体来实现。简单而言，SPV是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，政府以该机构为载体引入社会资本，双方对公共产品或服务进行共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再将项目移交给政府。
预计政府部门在PPP
模式中的职能主要体现在以下几个方面：招投标和质量监管、特许经营权授予、价格监督、部分政府付费（含补贴）、融资支持基金（包括股权、债权、担保等形式的支持）。正如上文所提及，76号文要求政府部门的角色主要在于必要的政府付费（最低需求风险）和价格质量监督。另外《通知》还提到，“财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持。同时，积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服务。地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持”。说明政府可能会根据项目的具体情况提供一定的资本投入和补贴支持，同时在项目公司的外部融资方面起到一定的协调督促作用。14
月国务院下发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出&改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设‛。政府对于投资主要是支持和带动作用。
社会资本要承担包括建设、运营、维护、融资的大部分职能，项目公司可以按商业化原则举借债务，但政府不承担项目公司的偿债责任。财政部76
号文规定，PPP
的通常模式是“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作”；与发改委《指导意见》中明确“社会资本主体应承担的主要工作，如项目投资、建设、运营、维护等”的精神相一致。国务院43
号文规定，“投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”财政部《操作指南》明确“项目融资由社会资本或项目公司负责。”
这里需要注意的是，由于中国很多商业化的企业是国有控股的，所以PPP
的合作方应该不限于民营和外资，也包括商业化的国有企业。实际上目前关于PPP
的规范文件并没有将合作方定义为私人部门，而是定义为“社会资本”，并没有排除国有企业。关于社会资本的范围，发改委和财政部相关文件表述略有不同，发改委14
月下发的《指导意见》中规定“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。”；财政部《操作指南》规定“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。我们理解该规定主要是为了避免PPP项目中引入的合作方都是与本级政府关联度很高的平台或国企，从而使公私合作形式化，但对于非本级政府控制的商业化国企作为社会资本应该是不排斥的。发改委更是明确国有企业属于合作方范围，只是没有明确“符合条件”的定义，为后续进一步规范留有空间。
国内将推广的PPP
综合来看，国内推广的PPP基本模式强调政府与社会资本的合作和风险适当原则，合作期限更长，并且项目整体生命过程中合作较为密切。在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。单一部门“重建设、轻运营”的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。PPP
模式下，由于私人部门需要全程参与到项目设计和运营中来，两者的目标更加统一，可以更有效地避免不同环节前后脱节的问题。
多变的合作方式只是表现形式，提升公共品的供给效率才是核心
的概念中有两个核心要素，一是公私合作，二是公共产品。上文论述的其实主要都是围绕着前一个要素，即公司双方合作的各种形式。但合作形式其实只是PPP模式的表现，其本质或者说PPP
存在的意义是为了更好地提供公共产品。按照经济学理论，纯公共品由于具有非竞争性和非排他性的特征，不适合完全由私人提供。因此即使是PPP
中私人承担最大风险的“私有化类”项目，政府也必须承担对于公共品质量和价格的监管职责，这也是私有化类PPP
与一般商业类私有化项目的主要区别。而由于很多公共品只是部分地具有非竞争性或非排他性特征，而且政府在独立提供公共品时，由于“既作运动员、又作裁判员”，也会导致公共品提供效率低下的问题，这就使得引入私人部门变得必要。公共品供给效率的提升，一方面表现为公共产品或服务量的增加，另一方面表现为投入产出水平的提高，即在同等产出质量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高质量的产品或服务。如果引入私人部门后，公共品的供给效率能够得到提升，即达到1
的效果，那么就适合或者说应当采用PPP模式，否则就应该由政府部门独立承担公共品的供应职责。
从这个角度看，尽管广义PPP
可以体现为众多纷繁复杂的形式，但所有形式都应该体现出以下共同特征：一是公共部门和私人部门在合作中以提升公共品效率为一致目标。成功的PPP
模式必须建立在合作双方具有共同目标的基础上，这一共同目标就是更加效地提供公共产品或服务。公共部门以此目标实现公共利益和整体利益的追求，而私人部门也是在此目标前提下实现自身利益，而不是单纯追求商业利益最大化。二是合作中利益共享。作为合作关系，需要利益共享，能够提供优质、较低成本的公共产品或服务，符合民众的利益，也是公共部门的收益。作为合作方的社会资本，需要有一定的盈利以吸引其进入，但公共产品或服务的性质决定只能是合理的盈利，而非暴利。三是合作中风险分担。这其实是与利益共享相辅相成的。PPP
模式能够有效稳定运行的关键，是让对风险最有控制力的一方承担相应的风险，且承担的风险程度与合理的收益相匹配。
从更深入的层次讲，PPP
是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不仅仅是一种合资形式，更不能简单粗暴地理解为单纯的融资工具。PPP
通过规范性的约束监督机制和引入社会资本的市场竞争机制，发挥公共部门和社会资本的双方优势，来控制全过程中遇到的各类风险，实现比单独行动成本更低对社会更为有利的结果。另外，政府的职能在此过程中单一的“运营者”或“治理者”向“监管者”转变，可以在促进公共品提供效率提升的同时，更注重公平与效率的有机结合。在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，同时在尽可能小地损失公平的情况下提高公共部门资源的综合效率。PPP
模式的核心是建立一个具有创造性的节约成本、提升效率的服务提供方式，而不是建立创造性的消除政府账面债务负担的会计方式，即强调政府职能转变和公共资源使用效率，而不是单纯开创政府性项目融资渠道。
适合采用PPP
模式的项目类型
财政部给定了适合推广PPP
模式的项目类型，要求重点关注城市基础设施及公共服务领域。《通知》明确，“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”
现金流的来源可以是“使用者付费”，也可以是“必要的政府付费”，但首批示范项目以“使用者付费”类型为主。PPP
项目的收费机制包括三类，一是完全依靠项目用户付费，二是完全由政府支付服务费用，三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴。《通知》在描述PPP
的通常模式时称，该模式是“通过‘使用者付费’及‘必要的政府付费’获得合理投资回报”，说明这三类支付方式都是可以的。不过《通知》在开展项目示范部分内容中提到，“财政部将统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以‘使用者付费’为基础的项目进行示范”，说明首批示范项目还是以纯“使用者付费”类型为主。
发改委对于PPP
模式适用范围限定在公共服务和基础设施类项目。发改委14
月下发的《指导意见》指出“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”并且里列举了可以推行PPP
模式的领域包括“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目”，此外还指出了“各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP
模式建设。”后期发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》指出适用范围和领域为“中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。”现金流来源方式主要包括使用者付费、政府付费、其他开发经营权益三种，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》中明确指出特许经营项目的收益取得方式包括“1.对提供特许经营的产品或者服务向用户收费；2.政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权益；3.政府给予相应补贴或政府采购服务；4.经县级以上人民政府依法批准同意的其他方式。”
财政部和发改委都要求采取PPP
模式要在提高公共品质量和效率的前提下进行，体现了PPP
的核心本质。财政部76
号文要求认真做好项目评估论证。“评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。”发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）》第四条特许经营的条件中指出，实施特许经营的基础设施和公用事业项目应当“能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。”
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