“三证合一”是简政放权的“升级版”——论商事国家、法治政府与营业自由
工商总局企业注册局
“三证合一”是简政放权的“升级版”
——论商事国家、法治政府与营业自由
转自《中国工商报》（日&A03版）
□北京大学教授　蒋大兴
国务院办公厅发布《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，明确提出2015年年底前在全国全面推行“三证合一”登记制度改革。这是我国商事制度领域继公司资本认缴制改革、企业信息公示平台建设以及“大众创新、万众创业”之后，又一简政放权的重大举措。
我们必须充分认识到推行“三证合一”登记制度改革对于保障营业自由，促进我国走向商事国家，建设高效法治政府的重大意义。这一改革决定，释放了法治信号、民意信号——表明基层民意在很大程度上是引导、深化、推进改革的坚实基础，本届政府以商事领域的改革行动体现了政治决策的艺术，彰显了为人民服务、实事求是的追求和决心。
“三证合一”登记制度改革本质上是商事制度改革的深化
“三证合一”登记制度改革是商事制度改革的深化。“三证合一”登记制度改革即把企业登记时依次申请，分别由工商部门核发营业执照、质监部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证，改革为一次申请、核发一个营业执照及代码的登记制度。
诺贝尔经济学奖得主、英国著名经济学家哈耶克认为，市场和普通法都属于“自生秩序”的范畴。然而，任何一个工业化的社会都不可能仅依赖于私法的原则和体系。因此，管制总是或多或少地存在着。在传统的三证分离登记制度模式下，企业办理设立登记面临重复管理、多头管制，不仅增加了企业负担，降低了商事登记效率，而且还可能导致一些影响政府形象的弊端产生。“三证合一”登记制度改革的目标是建立统一的“企业身份证”——通过企业设立登记“一窗受理、互联互通、信息共享”机制，将由工商、质监、税务3个部门分别核发的不同证照，改由工商部门核发加载法人和其他组织统一信用代码（社会信用代码）的营业执照，即“一照一码”登记模式。
“三证合一”登记制度改革旨在解决商事登记中存在的低效率、重复管制问题，由工商部门牵头，在企业设立登记时进行统一的身份登记和赋号。因此，必须充分认识到工商部门在“三证合一”登记制度改革中的核心和牵头作用，协同配合、快速推进，尽快将国务院的改革举措落到实处。工商部门应主动担负起加快推进“三证合一”登记制度改革的责任，统筹考虑，高效融合，简化申报材料，便捷企业准入，充分保障营业自由。
“三证合一”登记制度改革是简政放权的“升级版”
对于自由经济而言，在市场准入领域，“最小的政府可能是最好的政府”。因此，“简政放权”“简政调权”具有深刻意义。“简政放权”将产生多重后果：一是可能涉及某一政府部门系统内部的权力下放和调整，比如资本认缴制改革；二是可能涉及若干部门之间的权力协调与松绑，比如企业信息公示平台建设、促进小微企业发展及“三证合一”登记制度改革。
任何管制都与利益相关。涉及诸多部门的跨界“简政调权/放权”更是改革的深水区，可能遍布争议、冲突和“利益雷区”。实施“三证合一”登记制度改革以来，全国各地积极推进，设计出各种试点方案，比如“一窗受理、并联审批、三证统发”，以及“一窗受理、并联审批、一照三号”，但“一照一码”的“三证合一”登记制度改革推进较慢。
截至2015年4月底，全国仅有江苏宿迁、福建自贸区等个别地方推行了“一照一码”改革。在一些试点区域，改革后的赋码仅在登记机关有效，无法在其他部门生效，更无法在全国生效。可见，“三证合一”登记制度改革这项涉及多个政府部门的并联式改革工作难度之大。现行的各种改革模式，虽然节省了企业运行成本，但却无形中增加了行政成本，或者只是将企业运行成本转移到了行政机关，仍然不符合提高行政效率的要求。
国务院办公厅专门发文推动“三证合一”登记制度改革，客观上挑战了商事登记领域的部门分割、条块分割，释放了深化商事制度改革的信号，是“简政放权”的“升级版”，也是基层民意得到中央高度重视的重要体现。
实践中，“三证分离”、重复管制，给投资者带来了诸多不便，不仅是浪费了时间、增加了运营成本。试点地区的各种改革方案，更多成为权宜之策——由于缺乏顶层设计的强力支持，改革不彻底、变通成本高。
此次国务院在详细调研的基础上，大力推进“三证合一”登记制度改革，无疑是民意的胜利，也是国家的进步——表明国家行政治理更趋科学化、扁平化，也表明我国政府具备自我改革的强大能力。如果能以同样的逻辑继续检讨和评估商事及其他领域的各项管制措施，现有的行政效率必将得以提高，亦能彰显政府之“人民本质”。
在笔者看来，牵一发而动全身的“三证合一”登记制度改革的意义，早已超越纯粹的商事登记制度改革范畴，而具有推动政府体制改革的巨大效应。推动“三证合一”登记制度改革，必须切实树立大局观，有意识地推动机构改革、打破商事登记的条块分割，抛却部门利益、提升行政效能，形成合力。如此，“三证合一”登记制度改革将隆重地载入中国“政府机构优化”的改革史。
在推行“三证合一”登记制度改革过程中，必须要有“壮士断腕”的魄力，工商、质监、税务等政府部门必须摒弃部门利益，通力合作、协同推进，建立科学有效、符合国际规则的“三证合一”规范及工作机制。比如，在“三证合一”登记流程设计上，要按照企业出生的科学规律，坚定地支持“入口赋号”“统一赋号”“电子赋号”“终身不变”的规则，即坚持由“企业入口处”负责企业设立登记的工商行政管理部门采取电子系统“统一赋号”，其他部门根据该号各自设计、补充，采集相关公共信息，并通过统一的企业信息公示平台，联网上传、公开使用、协同监管，形成统一的企业信用信息公示系统，满足政府部门及社会各界对企业信用信息管理的综合需求。
实践表明，由于利益驱动，改革总会以某种变相的方式“继续守旧”。因此，必须最大限度地避免出现“表面合一、实质分离”或者“表面合一、变相分离”等降低行政效率、增加社会成本的情况发生，最大限度地避免“三证合一”登记制度改革在降低企业设立成本的同时增加行政运行成本，导致“三证分离”情形下的企业负担，通过各种隐性方式转移到政府部门。
为此，笔者建议国务院建立“三证合一”后评估机制——自行或委托工商行政管理部门对“三证合一”登记制度改革方式及绩效进行持续监管，启动事后评估及追责，从根本上消除变相“三证分离”的可能，使一项好的改革措施能以最有效率、最科学的方式推行，降低全社会的交易成本。
“三证合一”登记制度改革是践行法治政府的范本
“三证合一”登记制度改革是维护法治权威、践行法治政府的范本。《公司登记管理条例》第25条规定，依法设立的公司，由公司登记机关发给《企业法人营业执照》。公司营业执照签发日期为公司成立日期。公司凭公司登记机关核发的《企业法人营业执照》刻制印章，开立银行账户，申请纳税登记。
可见，公司设立登记后，只需凭借营业执照就可以刻制印章、开立银行账户、申请纳税登记。开立银行账户，并不需要提交组织机构代码证，也不需要预先取得税务登记证。因为，企业在纳税前可能有收入（例如股东出资），需要开立账户，但此时未必需要提交税务登记证。其他有关法律规定，基本都坚持了“凭照开户”的做法。只有《税收征管法》及《个体工商户条例》要求在开设银行账户时同时提交税务登记证。但在金融实务中，企业开设银行账户，往往被要求预先提交税务登记证，甚至组织机构代码证。这与大多数法律法规和部门规章仅仅提交营业执照即可以开立银行账户的规定发生了明显冲突——企业被附加了更多义务，开立银行账户的成本及要求被大大提高。
比如，按照2003年人民银行《人民币银行结算账户管理办法》的规定，在开立基本存款账户时，存款人为从事生产、经营活动纳税人的，还应出具税务部门颁发的税务登记证。而按照2005年人民银行发布的《人民币银行结算账户管理办法实施细则》的规定，存款人申请开立单位银行结算账户时，应填写开立单位银行结算账户申请书，并加盖单位公章。存款人有组织机构代码、上级法人或主管单位的，应在开立单位银行结算账户申请书上如实填写相关信息。存款人有关联企业的，应填写关联企业登记表。由此，组织机构代码的取得在实践中逐渐异变为开户前提。
“三证合一”登记制度改革通过建立统一的社会信用代码，实质上树立了公司登记法规的权威——客观上发挥了维护法治的作用，是践行法治政府的范本。鉴于目前相关法律法规规章及规范性文件存在诸多不一致、不合理之处，以及“三证合一”登记制度改革在具体推行中还存在“改革局部化”“方式地方化”“效力差异化”等问题，未来，加快推动“三证合一”登记制度改革必须坚持“法治思维”——建章立制、统一推行，尤其是必须加快完善“顶层设计”，及时修法，建立市场主体统一编号的具体制度，体现法治政府的理性逻辑。
走在商事国家的道路上
笔者相信，以营业自由、法治政府为持续目标，历史终会证明“三证合一”登记制度改革的时代意义。纵观世界各国的商业发展史，“放松规制”在很多领域成为商事国家的首选。
今天，我国正走在现代商事国家的道路上。在现代社会，所有商事的都是国际的，所有商事也都是全球竞争的。而全球竞争要求我们形成最有效的交易规则，建立高效透明的服务型政府，选择妥当的“规制性领域”，充分发挥私人规制与公共规制“协同共治”的作用。我们要建立的商事国家，就是“言商”“尊商”“重商”的国家，更是尊重交易规则、提高行政效率，推行“法治化管理”，充满宽容、公平、正义和秩序的国家。
在笔者看来，商事国家与营业自由、与法治相辅相生，商事国家旨在实现营业自由，而实现了营业自由，坚持了法治逻辑，也就接近了商事国家。因此，我国走向商事国家的“第一需要”是建立“法治政府”，“第二需要”是确保“法院有效”——这已经被许多西方国家的商业发展史所证明。而“三证合一”登记制度改革，至少在“法治政府”和“有效政府”等方面令我们的未来越来越美好。
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关于落实“三证合一”登记制度改革的通知
税总函〔号
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局,局内各单位:　　根据《国务院办公厅关于加快推进&三证合一&登记制度改革的意见》（国办发〔2015〕50号）、《工商总局等六部门关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进&三证合一&登记制度改革的意见〉的通知》（工商企注字〔号）及有关文件精神，现就税务部门落实&三证合一&登记制度改革有关具体工作通知如下，请认真贯彻执行。　　一、切实落实好&三证合一&有关文件精神 　　全面推行&三证合一&登记制度改革是贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神以及国务院决策部署的重要举措，是推进简政放权、便利市场准入、鼓励投资创业、激发市场活力的重要途径。国务院、有关部门及税务总局陆续下发了一系列文件，对&三证合一&改革有关工作做出了详细部署并提出了明确要求。各级税务机关要站在全局的高度，充分认识&三证合一&改革的重要意义，顾全大局、主动作为，积极采取措施、攻坚克难，认真学习贯彻系列文件精神，加强部门间协作配合，优化各项工作流程，落实岗位工作职责，分解工作任务到人，确保&三证合一&改革顺利实施。　　二、切实做好&三证合一&工作衔接 　　根据有关工作部署，日要在全国全面推行&三证合一、一照一码&登记改革。各地税务机关要加强与有关部门的沟通协调，强化国税、地税之间的协作合作，做好各相关职能部门之间的分工配合，统筹做好改革前后的过渡衔接工作，确保现有登记模式向&三证合一、一照一码&登记模式平稳过渡。　　新设立企业、农民专业合作社（以下统称&企业&）领取由工商行政管理部门核发加载法人和其他组织统一社会信用代码（以下称统一代码）的营业执照后，无需再次进行税务登记，不再领取税务登记证。企业办理涉税事宜时，在完成补充信息采集后，凭加载统一代码的营业执照可代替税务登记证使用。　　除以上情形外，其他税务登记按照原有法律制度执行。　　改革前核发的原税务登记证件在过渡期继续有效。　　三、切实规范&三证合一&有关工作流程 　　工商登记&一个窗口&统一受理申请后，申请材料和登记信息在部门间共享，各部门数据互换、档案互认。各级税务机关要加强与登记机关沟通协调，确保登记信息采集准确、完整。　　各省税务机关在交换平台获取&三证合一&企业登记信息后，依据企业住所（以统一代码为标识）按户分配至县（区）税务机关；县（区）税务机关确认分配有误的，将其退回至市（地）税务机关，由市（地）税务机关重新进行分配；省税务机关无法直接分配至县（区）税务机关的，将其分配至市（地）税务机关，由市（地）税务机关向县（区）税务机关进行分配。　　对于工商登记已采集信息，税务机关不再重复采集；其他必要涉税基础信息，可在企业办理有关涉税事宜时，及时采集，陆续补齐。发生变化的，由企业直接向税务机关申报变更，税务机关及时更新税务系统中的企业信息。　　已实行&三证合一、一照一码&登记模式的企业办理注销登记，须先向税务主管机关申报清税，填写《清税申报表》（附后）。企业可向国税、地税任何一方税务主管机关提出清税申报，税务机关受理后应将企业清税申报信息同时传递给另一方税务机关，国税、地税税务主管机关按照各自职责分别进行清税，限时办理。清税完毕后一方税务机关及时将本部门的清税结果信息反馈给受理税务机关，由受理税务机关根据国税、地税清税结果向纳税人统一出具《清税证明》，并将信息共享到交换平台。　　税务机关应当分类处理纳税人清税申报，扩大即时办结范围。根据企业经营规模、税款征收方式、纳税信用等级指标进行风险分析，对风险等级低的当场办结清税手续；对于存在疑点情况的，企业也可以提供税务中介服务机构出具的鉴证报告。税务机关在核查、检查过程中发现涉嫌偷、逃、骗、抗税或虚开发票的，或者需要进行纳税调整等情形的，办理时限自然中止。在清税后，经举报等线索发现少报、少缴税款的，税务机关将相关信息传至登记机关，纳入&黑名单&管理。　　过渡期间未换发&三证合一、一照一码&营业执照的企业申请注销，税务机关按照原规定办理。　　四、切实发挥信息技术的支撑作用 　　&三证合一&离不开信息技术的支持。各级税务机关要加大信息化投入，按照统一规范和标准，改造升级相关信息系统，实现互联互通、信息共享。凡是能够通过网络解决的都要充分利用信息化优势，实现网络实时传输，提高办事效率；凡是能利用统一信用信息共享交换平台的，都要通过共享平台交换并应用企业基础信息和相关信用信息。　　税务总局将完成统一推广的综合征管系统（国税）、增值税发票系统升级版、出口退税系统、金税三期核心征管软件等应用系统的改造工作。　　各省税务机关要按照《国家税务总局办公厅关于落实国务院统一社会信用代码建设方案调整相关信息系统的通知》（税总办发〔号）要求，落实企业纳税人识别号与统一代码的衔接方案，配合有关单位，搭建省级信息共享交换平台，并改造自有税务应用类系统及网上办税等系统，实现与税务总局统一推广系统的对接。　　五、切实提升纳税服务水平 　　优化纳税服务，营造良好的税收工作环境是&三证合一、一照一码&改革顺利实施的重要方面。各级税务机关要充分利用各种媒体做好&三证合一&登记制度改革政策的宣传解读，让广大纳税人了解&三证合一&改革的内容、意义，知晓&三证合一&改革带来的便利，在全社会形成理解改革、关心改革、支持改革的良好氛围。要积极编制&三证合一&办税指南、纳税辅导小册子、办税流程图等宣传材料，并放置于登记机关服务大厅，或在税务机关网站显著位置公布，方便取用和学习。要加强对税务干部的培训，让广大干部熟悉新设、变更以及注销登记等各环节的操作流程，精通改革内容和意义，同时，选派素质高、业务精的工作人员承担窗口受理工作，不断提升窗口服务质量。　　六、切实狠抓督办落实 　　督查督办是抓落实的重要手段。各级税务机关要按照一级抓一级、层层抓落实的要求，加强对&三证合一、一照一码&改革的督导检查，及时发现和解决实施中遇到的重点难点问题。要落实&三证合一&改革的绩效考核工作，将&三证合一&改革工作列入2015年第四季度绩效考核，按照改革的时间表、路线图考评考核。税务总局也将适时组织开展&三证合一&改革专项督查，对工作开展不力造成严重后果的单位及个人尤其是领导干部进行问责，确保各项工作任务不折不扣地圆满完成。　　为了各地相互借鉴经验，共同推进&三证合一&改革，税务总局将编发《税收征管工作动态（三证合一改革专辑）》，刊载各地改革进展情况。各地要及时将改革动态报税务总局（征管科技司）。同时，自2015年10月起，每月终了后5日内，各地要将&三证合一&改革相关工作推进情况、具体措施、取得成效、后续监控相关数据及工作中的困难、下一步工作计划报税务总局（征管科技司）。各单位要在报送材料后加注联系人信息（姓名、联系方式）。报送材料请上传至税务总局FTP（征管和科技司/制度处/三证合一目录下）。　　　　附件：　　　　国家税务总局日旖鸞G03日绊ā?韅a瘡G
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