PPP不是重搞大规模刺激
腾讯财经智库特约 民生证券研究院研究主管 朱振鑫；研究助理 刘晓凯近日，发改委主任第七轮中美工商领袖和前高官对话晚餐会上再次强调“鼓励和引导PPP发展”，让市场对PPP寄予厚望，甚至产生了很多不切实际的误读，在此我们一一分析。PPP不是单纯融资模式PPP带来的不只是社会资本，还包括出资方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”。在社会资本的催化之下，PPP项目往往更具效率。一是设计、建造、融资、运营、维护各环节捆绑（bundling），通盘考虑带来的成本节约和效益提升；二是引入私人部门伴随而来的市场监督；三是公共部门提出要求、私人部门设法实现，公私双方各尽所能，风险和职能合理配置带来的服务质量改进；四是公私双方长期合作互动、互相学习带来的社会管理模式的变革。从国际经验看，PPP经常成为政府管理公共项目的有效手段。运用比较多的是医院、学校、监狱等。一般政府部门设定标准，私人部门负责实现。PPP不是适合短期投机的暴利项目PPP项目往往有回收期长、现金流稳定等特点，与养老金、公司等的投资需求完美匹配，是较理想的配置型资产。从目前中国PPP项目的情况看，收益率不会太高。首先，从发改委和财政部项目的分布领域看，多为微利项目，甚至很多项目还找不到成熟的盈利模式，比如所谓准经营性项目和非经营性项目。除了政府补贴外，可行的办法包括项目打包、增补资源开发权，以盈利项目补贴亏损项目。在这种情况下，很难预期PPP项目能像那样暴利。其次，从已经实施和公开招标的项目看，收益率基本在6-7%，相对于贷款基准利率并不算太高。PPP不是转移风险BT、特许经营等也算是广义的PPP，在我国的发展由来已久，但这些都只涉及转移风险，政府和社会资本双方缺乏深入的合作和风险。目前政府推广的PPP，第三个P（partnerships）的重要含义是风险共担——将特定的风险分配给最善于管理这种风险的一方。一方面，通过对风险的优化分担，将适合私人部门管理的风险转移给私人部门，由私人部门采用灵活的市场手段控制和化解，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。另一方面，政府也不能放手不管，对于法律、政策方面的风险，政府的应对能力更强，仍应由政府承担。下表展示了一个典型的PPP项目中风险的分担情况。PPP不是重搞大规模刺激PPP不应该也不可能成为大规模刺激经济的工具。一方面，PPP不是解决基建融资的万灵药，而只是基建融资的一种重要补充。国际上PPP在基建融资中的占比最高也不过15%。PPP的逻辑出发点是提效率，而不是搞资金。项目中引入的不只是钱，更是经验、知识和效率。另一方面，PPP本身的特点和现实条件导致其远水难解近渴。PPP融资不是单纯的债权融资或股权融资PPP的基本模式是中标企业与政府合资设立项目公司，由项目公司作为主体负责项目的融资、运营、维护等事宜。融资方式可能包括股权、贷款、债券、资产支持票据、信托，对应的投资者可能包括中标成员企业（投行本身也可作为投标成员，发挥自身咨询、融资等方面优势）、投行、银行、产业基金、基金、保险公司等。扫描二维码收听腾讯财经官方微信
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PPP：婚礼之后日子怎么过
文章导读：
10月21日到22日，由财政部和亚洲开发银行主办，重庆市财政局承办的“轨道交通领域PPP模式及应用国际论坛”在重庆召开。来自国内外的官员、业内人士、专家就相关问题展开了热烈的讨论。
【封面故事】PPP:婚礼之后日子怎么过
&&从轨道交通项目看PPP五大难点
《中国经济周刊》 记者 张璐晶 |重庆、北京报道
一面是地方政府的热情和急迫，一面是社会资本的犹豫和观望。正像流传在PPP业内的一句话：&PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻。&
自2013年末，国务院倡导大力发展PPP模式以来，至今近30个省份启动了PPP试点，推出了2000多个招商项目，项目总投资额近4万亿。其中，轨道交通领域是重点。
据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大。财政部发布的两批次、共233个PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半。
但轨道交通PPP项目也是最难啃的骨头。
一位业内人士告诉《中国经济周刊》，谈完某个轨道交通领域的PPP项目，头发都掉光了。那是国务院批准的一个项目，仅工程前期的可行性研究就花了上千万元，但经过5年多来来回回的谈判，轰轰烈烈地开始，悄无声息地黯淡收场。
如何吸引社会资本&联姻&，如何保障PPP项目&婚后生活幸福&，成为目前许多地方政府都操心的事儿。
轨道交通成PPP热点&&
到2020年，投资总需求达5万亿
10月21日到22日，由财政部和亚洲开发银行主办，重庆市财政局承办的&轨道交通领域PPP模式及应用国际论坛&在重庆召开。来自国内外的官员、业内人士、专家就相关问题展开了热烈的讨论。
财政部政府和社会资本合作（PPP）中心副主任焦小平告诉《中国经济周刊》，随着我国城镇化进程的推进，轨道交通领域将是下一阶段PPP模式应用的重点领域。
&据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大，&焦小平说，&这都表明轨道交通是未来发展的主要方向，是实现城市基础设施绿色低碳化的必然选择。&
目前财政部已经发布了两批次、共233个PPP示范项目，其中有19个轨道交通项目，但总投资达到3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。
焦小平表示，PPP在轨道交通领域的应用前景广阔。第一，轨道交通有5万亿元的刚性投资需求；另外，因为在公共领域进行价格机制、财政管理机制等方面的改革，投资人的预期和利益保护的环境越来越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地区已探索出一系列PPP模式可供参考借鉴。
重庆市财政局局长助理石樵说：&PPP项目总体来说是前景可观、道路艰辛，需要不断研讨。&据其介绍，重庆市的PPP推广起步比较早。2014年，重庆集中签约了包括铁路、轻轨、土地整治等13个PPP项目，涉及投资1300亿元。按照规划，重庆市到2020年还需新建轨道交通400公里，总投资将达到2000亿元，未来几年，建设和运营资金保障压力十分巨大，因此提出要通过创新投融资模式吸引社会资本，拉长平衡周期。
石樵告诉《中国经济周刊》记者，政府想在公用基础设施领域搞PPP是一种趋势，但对于地方政府来说，困难比较多。目前和社会资本合作，社会资本需要利润，政府需要贴钱，投资渠道需要扩展。而且重庆地势复杂，轨道交通，有的天上走，有的地下走，造价很高。但涉及民生的项目，政府必须要做；社会资本不进来，政府也要做，社会资本愿意来做，欢迎。
地方政府的新课题&&吸引社会资本进入PPP领域
亚洲开发银行高级项目官员肖光睿向《中国经济周刊》记者表示，地方政府对于PPP项目如何运作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以来，亚洲开发银行为中国政府提供了一系列技术援助项目，用以支持PPP模式在中国的推广，已先后为2000多名政府官员提供PPP培训。培训内容从最初的&PPP是什么&已逐渐深入到针对具体行业领域的实际操作阶段。
亚洲开发银行驻中国首席代表哈米德&谢里夫（Hamid Sharif）告诉《中国经济周刊》记者，轨道交通有巨大的融资需求，如果融资设计做不好，融资成本就会明显上升。PPP不仅仅和融资有关，也能让政府部门更加高效。
国内某政策性银行的一位内部人士表示，目前我国是城市轨道交通建设最大的市场，运营里程几乎每五年翻一番。但我国城市轨道交通发展还处于粗放发展阶段，重视发展速度，但不重视运营管理和效益的分析，推动城市轨道交通精细化管理迫在眉睫。&其重要抓手，就是采用PPP，可以说PPP模式推广和应用不仅仅是国家的倡导，更重要的是行业自身发展需要。&
该人士表示，城市轨道交通领域的投资金额巨大，但整体效益差。据测算，国内城市轨道交通地铁轻轨项目平均内部收益率为-2.5%，不仅不赚钱，还要每年往里面投钱。此外，因为专业性非常强，且社会责任重大，关系国计民生，这些特点使得它吸引社会资本或者民营资本尚处于一个非常初级的阶段。
如何调动社会资本进入PPP领域，让其不再观望，成为政策制定者和行业人士共同的目标。
如何保障PPP&婚后生活幸福&
普华永道交通及物流行业全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的风险分担是PPP项目成功的关键，特别是轨道交通这样一个非常复杂的大型公共产品，涉及到很多的风险是社会资本无法去承担的，如路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及票价定价等，所以，政府要在PPP项目当中定位准确并承担相应的风险。
焦小平表示，国务院之所以把PPP这项改革任务交给财政部牵头，是因为PPP本质上是一个财政问题。过去，政府在公共产品领域存在重投入、轻产出，重前期建设、轻后期服务问题。在公共产品领域运用PPP模式，关注点在最终需求端，即老百姓需要什么样的公共服务，这是以结果为导向，相对于过去的以供给端为导向，是一次大的变革。&PPP的本质是政府购买公共服务，通过公开竞争方式选择最有能力的人提供服务。&
焦小平表示，从西方发达国家实践经验看，采用PPP模式的项目，因为科学成本测算和严格的合同约定，一般超预算的概率能控制在30%以内；反之，项目超预算的概率很大，就不可控。比如，有的项目政府初期预算较小，而最后成为一个&添酱油&项目，开始预算1个亿，可最后也许3个亿都完不成。但是如果采用PPP，因为合同有明确约定，社会资本就会严格控制成本，防止超预算。同时，因为未来20～30年社会资本承担运营和维护责任，可有效杜绝豆腐渣工程，避免工程刚建好又马上修改等建用不衔接问题。
北京地铁4号线被认为是PPP项目的一个成功案例。通过竞争引入香港铁路有限公司（下称&港铁&），北京地铁4号线项目不仅解决了融资问题，还促进了北京地铁运营水平的整体提升。
北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，分为A+B两个部分投资。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出资，金额107亿元，占整个项目的70%；B部分包括机电、车辆，由PPP公司出资，金额46亿元。
运营北京地铁4号线的PPP项目公司为北京京港地铁有限公司，首创集团、京投公司和港铁分别占股49%、2%、49%。根据客流及票价补偿机制，北京地铁4号线由PPP公司运营30年，特许期满后，无偿移交。如果同口径比较，采用了PPP模式的北京地铁4号线，比采用传统模式减少了98.8亿元的投资。
兰州市轨道交通有限公司副总经理潘军告诉《中国经济周刊》记者，把PPP比作婚姻的说法在当下颇为流行，项目实施机构和社会资本不能仅热衷于签约&办婚礼&，更应对签约后的一系列工作（婚后生活）做细致思考和充分准备。轨道交通既可以就全过程实施PPP，也可以单独对机电设备和运营搞PPP，这一成功的案例当推北京地铁4号线的A+B模式。但其他城市复制难度较大要慎重考虑，原因是项目在建设和运营中要么没有分开实施的可能，要么社会资本的回报无法保证。所以轨道交通PPP项目落地尚需各方齐心协力，否则政府着急，社会资本观望，合作流产。
相关封面组文：
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(网络编辑：何颖曦)商业银行如何参与PPP项目？（5大类模式）
来源：中信建投证券研究发展部 责任编辑：yinpeipei
一、PPP的内涵与外延
二、PPP主要模式分析
三、如何参与PPP
商业银行参与PPP，大势所趋
PPP，即公私合作模式，公共部门和社会资本合作，以特许经营权的方式，共同提供公共产品。尽管目前PPP模式仍处于试点推广阶段，但是，总体上看，PPP模式取代地方，已经是大势所趋，截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还债务余额约为10.89万亿，其中融资平台债务占比约为40%，加上或有负债，地方性债务余额将达到18万亿。在地方债务高企、发债受限的情况下，PPP模式成为未来新型城镇化建设基础设施建设的主要模式之一。
为进一步规范PPP项目发展和运营，发改委发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》公开征求意见的公告，财政部公布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，同时发布PPP项目合同指南（试行）。《通知》中明确指出了政府作为监督者和利润调节者的角色，既要合理宅股社会资本的回报率，同时也要兼顾政府财政负担和公共项目的社会公益性。《办法》出台也将进一步规范PPP的运作与管理。
这一模式的出现进为社会资本参与公共产品服务创造了条件。随着地方融资平台的受限，商业银行信贷将瞄准PPP市场，为其提供融资服务。同时拥有金控集团的中信、平安等银行还将搭建PPP服务平台，发挥自身集团优势。
一、PPP的内涵与外延
PPP,即公司合作模式，20世纪80年代起源于英国，主要用于公共基础设施建设。模式特点是政府和社会资本共同参与基础设施建设，政府赋予私人部门特许经营权，私人部门通过独立运营和收益权获取利润，之后政府回收项目。这种模式的主要初衷是为了解决公共基础设施建设和运营当中的融资难和运营效率差的问题，同时也拓宽社会资本的领域，活跃社会资本。当前，我国地方政府存量债务高企，很难继续满足民众不断增长的对公共基础设施的需求。政府部门与社会资本合作参与建设基础设施将是未来城镇化建设、城市基础设施提供的主要方式，这也对于缓解地方政府债务压力有较大作用。
表1：代表性PPP定义
联合国培训研究院
欧盟委员会
包含两层含义：第一层是为满足公共产品需要而建立的公共和私人部门之间的各种合作关系；第二层是为满足公共产品的需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。
世界银行使用术语PSP（private sector
participation,公私合作）泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系，其含义与广义的PPP 一致。
加拿大PPP 国家委员会
是建立在公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础之上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好的满足公共需求。
美国PPP 国家委员会
PPP 结合私人部门和公共部门的特点，利用私人资源提供公共产品。
PFI（private finance
initiative，私人融资活动），强调公共服务的提供。
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
资料来源：《PPP
的定义和分类研究》，中信建投研究发展部
PPP分广义和狭义。狭义的PPP是指政府与私人部门组成特殊目的机构，双方共同参与公共基础项目设计、建设和运营。广义的PPP分为外包、特许经营和私有化三类。外包类下，私人部门主要负责项目的建设，较少舍弃后期的运营和管理，整个过程以政府为主导，私人部门积极性较低，承担的风险较低，主要收益来自政府付费；特许经营类下，政府赋予私人部门一定期限的特许经营权，由私人部门负责整个项目的建设、运营和管理，政府起到监督和利润分配的角色，私人部门收益来自项目运营收费和政府补偿，特许经营权到期后，项目移交给政府，该模式下，政府和私人部门共担风险，私人部门积极性更高，典型的模式为BOT模式；私有化类是指私人部门在政府监督下，进行项目的建设、管理和运营，项目最终归私人部门所有，双方的合作也是长期的，该项目下，私人部门承担较大风险。
此外，还可以根据项目收入来源的角度，将PPP项目分为经营性和非经营性项目，经营性项目一般采取使用者付费的方式盈利，非经营性项目由政府向私人部门出资，以保证私人部门收益，介于经营性和非经营性的被称为准经营性项目，其特点是私人部门通过使用者付费和政府补贴相结合的方式获取收益。
3、PPP模式的主要优点和缺点
PPP模式下，政府负责监督，私人部门负责全程的设计、建设和运营。主要优点有：首先，政府部门和私人部门的合作，有利于发挥私人部门的管理优势，提升公共基础设施的运营效率，对于政府而言，则有利于减轻政府在基建投资中的债务压力；其次，政府与私人部门共同参与，共担风险，政府通过利息贴现、补偿等机制保证私人部门的收益，提高私人部门参与的积极性，促进投资主体的多样化；最后，宏观经济环境表明，投资增幅下滑至12.5%，基建投资增速上升，“一路一带”、、新型城镇化建设等带来大量的基建投资机会，基建投资将成为未来一段时间中国经济增长的主要动力，在政府债务高企的情况先，社会资本的参与将有效减轻地方政府压力，同时也将拓宽社会资本的投资领域，有利于活跃民间资本，有利于实现公私双赢。
由于PPP模式本身的特点，也具有一定的缺陷，主要有：首先，如何处理利润分配，社会资本以利润为目标，而公共基础设施以公益性为目标，二者具有一定的矛盾性，而政府在其中充当的正式利润分配者的角色，促进社会资本的参与必须为社会资本提供良好的回报。这也是PPP模式能够维系的重要前提，国内成功的PPP案例是“北京地铁四号线”，失败的案例是“鸟巢”，后者之所以失败，原因在于“鸟巢”承担了较多的社会公益责任，后续的商业运营受到诸多限制；其次，政府信用风险，地方政府信用与社会资本的收益密切相关，地方政府违约或无法兑换收益承诺，将对私人部门造成较大损失。
图1：PPP的三级结构分类法
二、PPP主要模式分析
广义PPP模式主要有BOT、BT、BOO、BOOT、ROT、BTO、DBFO、TOT、DB等。
表2：PPP主要模式定义及特点
建设、运营、移交
私人部门在特许经营权期限内，负责建设、运营，通过运营收费获取收益，最后移交给政府
建设、移交
私人部门自筹资金，完成项目建设，完成后移交政府，期间利息由政府支付，移交时政府将支付给私人部门价款
建设、运营、拥有
私人部门负责全程的建设、运营，并最终拥有该项目，私人部门收益来源于项目收费，政府承担监管职责
建设、拥有、运营、移交
私人部门负责项目建设，之后享有一定期限的所有权和经营权，在期限内，通过收费获取收益，期满之后，项目归政府所有。
重构、运营、移交
民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。
建设、移交、运营
私人部门自筹资金进行建设，建设完成后移交给政府，获取价款，政府再将项目交给其他公司运营
移交、运营、移交
政府将项目交给私人部门运营，并收取一定的转让款，期满后再移交给政府，这种模式简单，不涉及较大融资
设计、建造
政府将项目外包给私人部门完成设计和建造
设计、建造、融资、运营
私人部门进行设计、建造，以长期的方式运营和维护，到期后，政府付费给私人部门，完成移交
资料来源：中信建投证券研究发展部整理
BOT模式最标准的PPP模式，项目过程权责明晰，政府的责任主要是监督，为保证私人部门项目收益，政府会想其提供一定的投资补助、补贴、贷款贴息等；BT模式是行业经常使用的模式，由于政府承诺负担项目期间的融资利息支出，因此私人部门和银行参与的积极性很高；BOO模式最大的特点是项目最终归私人部门所有，政府负有长期的监督责任，与之区别的是BOOT，后者拥有一定期限的所有权和经营权，并不是长期的。受到不同项目的需要以及不同模式的特点的影响，BOT是经营性项目的最佳选择，经营性项目可以保证私人部门获取可预期的收益，非经营性项目适合采用BT模式，比如、学校的大楼，以及道路、桥梁。
表3：PPP模式比较
私人负责投资
通过向用户收费收回投资
通过政府付费收回工程
私人部门建设工程
私人部门提供服务
公共部门拥有
合同期间私人拥有
视项目而定
私人部门永久拥有
资料来源：《PPP
的定义和分类研究》，中信建投证券研究发展部
从风险分配来看，不同的PPP模式有所区别：BOO模式私有化程度最高，私人部门风险最高，其次是DBFO，BOOT、BOT。风险分配的另一端是收益分配，政府在PPP运作过程中不仅充当监管者，也充当着利润分配者的角色，既要保证项目回报率对社会资本具有吸引力，又要考虑公众公益性的需要，避免与民争利。
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