地方债要瘦身 PPP基金模式能否奏效|地方债|PPP基金|地方政府_新浪财经_新浪网
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地方债要瘦身 PPP基金模式能否奏效
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入市有风险,投资需谨慎
　　本报记者杨志锦北京报道
　　地方政府投融资改革再度推进。22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委及人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号文，以下简称42号文）。
　　文件称将符合要求的地方政府融资平台纳入社会资本的范围，社会资本的范围得以扩大。同时文件肯定了PPP基金模式，鼓励地方政府设立基金。通过前述两项改革，监管层希望降低政府的财政负担，并达到化解地方政府性债务风险的目标。
　　21世纪经济报道记者采访获悉，目前融资平台符合42号文社会资本的认定条件的案例并不多。而PPP模式的城镇化基金由于承诺收益或者财政担保等增信措施的使用，可能增加政府性债务。
　　融资平台“市场化”
　　转向难达标
　　按照财政部印发的113号文，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。42号文则扩大了社会资本的认定范围。
　　42号文称，符合要求的地方政府融资平台也将纳入社会资本范围。但这必须满足以下条件：一是建立现代企业制度、实现市场化运营，二是融资平台承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。
　　“按照这个标准完成改造的平台公司就不是融资平台了，其债务也不能纳入政府性债务，所以对地方政府债务没有影响。”济帮咨询公司董事总经理张燎向21世纪经济报道记者表示。
　　根据审计署的审计报告，截至2013年6月底，融资平台公司举借的政府性债务余额为6.97万亿，占到政府性债务余额的38.96%，是政府性债务的第一大举借主体。经甄别后，融资平台的一类债务将纳入财政预算，同时改造后的融资平台将转制为企业，其新增融资属于企业债务，将不计入政府债务。
　　“这种认定有换汤不换药的感觉，其实就是为了打破43号文的限制。”华东地区一位市级融资平台公司负责人表示。43号文称要剥离融资平台的融资功能，融资平台融资受到抑制。如果融资平台转为社会资本，就能突破43号文的限制，融资就相当容易。
　　但是目前鲜有符合第一个条件的融资平台。21世纪经济报道记者了解到，市县级融资平台的负责人大多由发改委、财政局等部门的官员担任，且经营层与决策层高度重叠，法人治理水平低下，政企不分的情况非常普遍。与此同时，融资平台自身收入主要是财政拨款或政府补贴，几乎没有主营业务收入，缺乏可持续发展的经营能力，很难以按照市场原则开展运作。
　　“融资平台公司作为社会资本方不是很合适，因为融资平台跟政府存在父子关系，故难以作出独立决策。” 国家发改委投资研究所投资体制与政策研究室主任吴亚平向21世纪经济报道记者表示，“实践中，很少有符合这样条件的平台公司，即使名义上有，但还是会受到政府的影响和制约。”
　　省级平台层面，上海的城投的市场化改革率先启动。21世纪经济报道记者从上海城投获悉，该公司已于日改制为公司法人，成为整个城投集团顶层的控股型国有独资公司，并计划从政府投融资、建设、运营主体转型为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商。“上海城投有政策性业务，也有市场化业务。还没拆分好，按42号文要求还达不到标准。” 张燎对本报记者表示。
　　因为融资平台并未完全实现市场化运营，如果融资平台仓促转为社会资本，43号文对融资平台的限制就变相放开。但实质上融资平台还是履行政府融资的职能，政府性债务有可能再度增加。“政府性债务或多或少有增加，至少是政府存在救助责任的债务增加。”吴亚平说。
　　城镇化基金或
　　变相增加政府性债务
　　42号文肯定了PPP基金模式。文件称，鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。
　　21世纪经济报道记者了解到，目前不少地方政府已成立PPP模式的基金。这类PPP模式的基金主要分为两类：一类是产业基金，主要投向农业、工业等具体产业，比如重庆800亿战略性新兴产业股权投资基金、浙江的200亿产业基金等；一类是城镇化基金，主要投向土地一级开发、保障房项目、园区开发等城市建设相关的行业，如河南3000亿城镇化基金。
　　前述两类基金的母基金由当地财政或者当地国资企业出资设立，通过一定的杠杆比例引入社会资本后投向具体项目。由于所投资项目收益及交易结构的不同，其对政府性债务的影响不尽相同。
　　产业基金所投项目风险和收益并存，这是考量其对财政资金的使用效率和政府性债务影响的出发点。一位重庆区县产业投资基金负责人向21世纪经济报道记者介绍，此前由财政资金直接补贴企业，但是补贴效果好坏并不明显。但在基金模式下，这部分资金作为母基金，吸引社会资本进入，共同投向产业项目。
　　“这样设计发挥了财政杠杆的作用，同时由于项目资金最后要退出，财政资金的效率得到评估。”他说，“如果项目亏损，至多损失财政出资的那部分资金。”至于产业基金是否会增加政府性债务，重庆市渝富集团的一位负责人对本报记者表示：“重庆在推动许多基金，基金是股权融资，并不会形成政府性债务，政府性债务也不会增加。”
　　城镇化基金由于所投项目收益低，地方政府会对社会资本的收益做出承诺，甚至表示将基金项目纳入人大预算，由此地方政府性债务可能变相增加。“纳入人大预算实际上就是一个安慰函，拿不上台面。安慰函没法律效力，就是心理安慰的作用，用来忽悠社会资本的。社会资本看到这个会放心。”重庆市一位熟悉投融资的区县金融办负责人坦言。
　　本报记者获取某股份制银行的内部材料显示，该行以城镇化基金模式投资西部某省会城市园区开发项目。该项基金规模50亿，其中理财资金为优先级，占比为80%；当地园区平台公司为劣后级，占比为20%。增信措施为园区管委会承诺将土地出让收入优先偿还贷款本息，财政出具承诺将授信本息纳入地方财政预算管理。此外，若土地出让收入无法覆盖开发成本，则由当地财政补足。
　　“用土地出让金偿还项目本金及收益，如果不出承诺函就不能算政府债务。但如果担保或者承诺收益就算政府或有债务。”前述金融办人士表示。
　　对于财政担保的PPP基金模式，42号文做出严令禁止。文件称，严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。但是这一要求是否能得到严格执行还尚待观察。此前，463号文严禁信托产品出具财政担保的条款，但此后信托产品依然存在财政担保的字样，并且向安慰函等更隐蔽的方式转化。
　　（编辑：包芳鸣）
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看过本文的人还看过民生固收：评关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见
作者：民生固收
　　中国财政部发布财政资金注资政府投资基金支持产业发展指导意见，规范财政资金注资设立政府投资基金，支持产业发展。
　　一是设立市场化的基金实体。二是建立多元化的出资结构。结合财力可能、基金定位、募资难度等确定财政资金注资上限。三是财政资金注资设立的政府投资基金，原则上委市场化基金管理公司管理，并通过委管理协议等约定主要投资领域和投资阶段。四是建立适时退出机制。
　　对此民生固收认为
　　小财政撬动大资本，政府投资模式转变不断深化。2015年各地纷纷成立PPP引导基金、产业基金等多种形式政府投资基金，以10倍杠杆引入银行等金融机构以及社会资本，缓解了经济下行、传统产业低迷带来的财政收入压力，更通过杠杆作用放大了财政资金的公共服务力度，公共财政支出由过去“投资型”向“公共服务型”转变，以“开渠引水”代替原来的“全面负责”。
　　突出重点支持产业、领域，减少无序投资。对于政府投资基金的产业投向，要求避开过剩或者落后产能，限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节，支持外部性强、基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长，可以看出政府投资基金要明显不同于过去的粗暴式加杠杆，更加注重产业结构调整以及地区经济新增长点的培育。
　　规范财政资金使用，降低财政金融风险。明确政府投资基金应委托市场化基金管理公司管理，在失去城投企业这一投融资载体之后，通过将建立投资基金的财政资金纳入预算，结合地方政府债券发行，地方政府加杠杆更加规范、高效，有助于预防地方政府债务无序增长，降低财政金融风险。
&&& 稳健增长发力，风险偏好回升。从降低首付、专项建设基金、八部委发文金融支持工业、再加上本次财政资金注资政府投资基金，稳增长发力迹象明显，市场风险偏好有望提升，曲线将陡峭化，债市观点转向谨慎，建议缩短久期。
（责任编辑：王宏贵 HF025）
02/06 09:3802/05 13:5502/05 04:0602/01 10:0102/01 02:0601/29 08:4001/26 14:4801/25 09:39
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地方政府如何做好供给管理
供给侧改革是改革制度，改革制度需要一个过程，而当下还面临迫切的供给管理任务。所谓供给管理是指针对供给侧问题而开展的管理。“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”并非改革制度，不属于供给侧改革的范畴，而属于供给管理的范畴。因此，在推进供给侧改革的同时，还要做好供给管理。
　　●去产能要尊重市场，由企业通过自行淘汰、收购兼并、资产重组等方式主动去产能；分类处置，避免“一刀切”，鼓励探索多种模式。　　●去库存要发挥企业在去库存中的主导作用，将鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略、适当降低商品住房价格、减少新的无效供给，作为去库存的重要手段。
　　●实体经济企业面临的主要困难是受到市场需求缩小与“高成本时代”到来的“两面夹击”，导致很多企业效益下降，甚至一部分企业面临生死存亡的挑战。要解决这个问题，就要降低企业的制度性交易成本、税费成本、财务成本、电力成本和物流成本等，为企业赢得发展空间。　　推进供给侧改革的同时还要做好供给管理　　供给侧改革是改革制度，改革制度需要一个过程，而当下还面临迫切的供给管理任务。所谓供给管理是指针对供给侧问题而开展的管理。“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”并非改革制度，不属于供给侧改革的范畴，而属于供给管理的范畴。因此，在推进供给侧改革的同时，还要做好供给管理。　　对各级地方政府来说，有的供给侧改革可能做不了，需要等中央将顶层制度设计好后才能在本地贯彻落实，但供给管理则完全可以在本地进行。做好供给管理，一方面要按照中央统一部署进行，另一方面要结合本地特点进行大胆探索。　　地方政府要在五方面做好供给管理工作　　2015年底召开的就2016年如何做好供给管理作了非常明确的部署，具体包括“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。各级地方政府要分别在这五个方面做好供给管理工作，同时不能忽视了“去超建”。　　首先，“去产能”，即淘汰实体经济的落后过剩产能。　　产能过剩是各地存在的普遍问题，特别是重化工业和出口导向型产业比重较高的地区情况更为严重。产能过剩带来了大量的资源浪费、债务负担和金融风险，已成为各地经济发展的障碍，必须尽快通过供给管理予以解决。　　去产能要做好以下几点：一是尊重市场，由企业通过自行淘汰、收购兼并、资产重组等方式主动去产能；二是分类处置，避免“一刀切”，鼓励探索多种模式；三是标准处置，政府主要通过制定和实施技术标准、质量标准、能耗标准、环保标准、安全标准等去产能；四是依法处置，即按规则、按程序处置不良资产，尽可能避免后遗症；五是稳妥推进，制定和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等配套政策，做好职工安置等工作；六是淘汰僵尸，做好淘汰或重组僵尸企业工作，加快破产清算案件审理；七是培育接续，关键是加快开发具有自主知识产权的新技术和附加值较高、具有市场竞争力的新产业和新产品。　　其次，“去库存”，即减少房地产行业的库存。　　十多年来各地房地产业高速发展，已形成了供过于求局面，既带来了高房价问题，也带来了高库存问题。高库存已成为房地产行业健康发展的主要障碍。而且，房地产还涉及到地方政府的收入、债务负担和金融风险等问题，牵一发而动全身，必须高度重视、谨慎处理。　　房地产去库存要注意几点：一是要发挥企业在去库存中的主导作用，将鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略、适当降低商品住房价格、减少新的无效供给，作为去库存的重要手段；二是要加快推进农民工市民化进程，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地购房，把公租房扩大到非户籍人口，扩大房地产有效需求；三是要通过改革土地制度、财税制度、金融制度、预售制度等解决房地产发展的深层问题；四是要认识到房地产去库存是一个较长的过程，做好打持久战准备，有一部分房地产库存因成本代价太高是不可能去掉的，不能不顾代价强行去掉；五是要认识到去库存只是房地产去泡沫的过渡性手段，房地产的健康可持续发展必须通过去泡沫来实现。　　再次，“去杠杆”，即降低政府的负债水平。　　多年来，许多地方在追求高速发展的过程中，债务负担日益加重，积累了很高的杠杆率。有的地方负债占的比重早就超过了200%，由此带来了较大的金融风险隐患。因此，有必要采取去杠杆等措施，尽可能地把风险控制在有限的范围内，避免出现大的系统性风险。　　去杠杆要注意几点：一是要摸清家底，了解本地真实的杠杆率；二是要完善全口径政府债务管理，严控债务增量；三是要加强全方位监管和风险监测预警，规范各类融资行为；四是建立“银政企”合作机制，三方定期进行沟通与协调；五是以可控方法和节奏主动释放一些债务风险，淘汰或重组僵尸企业，避免风险的累积；六是要依法处置信用违约，妥善处理风险案件；七是要做好地方政府存量债务置换工作，防范“道德风险”；八是抓紧开展金融风险专项整治，坚决遏制非法集资蔓延势头，守住不发生系统性和区域性风险底线。　　第四，“降成本”，即降低实体经济企业的成本。　　当前实体经济企业面临的主要困难，是受到市场需求缩小与“高成本时代”到来的“两面夹击”，导致很多企业效益下降，甚至一部分企业面临生死存亡的挑战。要解决这个问题，就要按照十八届五中全会关于“十三五”规划建议以及的部署，降低企业的制度性交易成本、税费成本、财务成本、电力成本和物流成本等，为企业赢得发展空间。　　降成本需要从两个方面使力。一方面，要通过改革降低成本。如通过政府行政管理制度改革、审批制度改革等，转变政府职能，减少行政审批，坚决打击向企业吃拿卡要的违规腐败行为，降低企业的制度性交易成本；通过财政制度改革和税费制度改革等，降低企业的税费成本；通过金融制度改革等，降低企业的财务成本；通过电力体制改革等，降低企业的电力成本；通过流通体制改革和路桥收费制度改革等，降低企业的物流成本。另一方面，要通过实施创新驱动战略、加快推进产业升级、寻找低成本要素新来源等，为实体经济企业开拓消化高成本的“蓝海”。如支持企业加大对符合产业升级方向的相关技术研发和推广应用的力度；通过多种形式组织针对产业升级的人才和技术工人培训；建立产业升级项目数据库，为企业投资决策提供信息服务；加快“走出去”步伐，开展国际产能合作，开拓国际低成本的要素新来源等。　　第五，“补短板”，即在一些被忽视或滞后领域增加有效供给。　　2015年底中央经济工作会议提到的“补短板”内容包括生态建设、精准扶贫、培育发展新产业、基础设施建设、人力资本投资、农村发展等。增加有效供给，即增加有市场需求、符合消费结构升级方向以及能够产生合理回报的供给。　　补短板要做好如下几方面工作：要打好脱贫攻坚战；支持企业技术改造和设备更新；培育发展新产业；补齐软硬基础设施短板；加大投资于人的力度；继续抓好农业生产，保障有效供给等。当前，重点要补好生态短板和农村贫困短板工作。补好生态短板，要通过生态文明制度改革来实现，如推进垄断行业改革、资源能源价格改革等，减少和抑制垄断，优化资源配置，减少资源消耗和浪费；推进土地制度改革，优化土地资源配置，提高土地利用效率，减少土地浪费；推进资源产权制度改革，明确资源保护主体和责任，避免“公地悲剧”，减少资源消耗和浪费；通过环境制度改革，明确环境治理和生态建设主体和责任，划定生态红线，遏制环境污染恶化趋势等。补好农村贫困短板，要实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，实行脱贫工作责任制。　　最后，“去超建”，即减少基础设施领域的超前、超标、超大、超量建设。　　“去超建”是笔者提出的新概念，是针对基础设施建设领域来说的。部分基础设施建设存在超前建设、超标建设、超大建设、超量建设等问题，需要通过“去超建”，使其回归正常发展的轨道。　　去超建要注意以下几点：一是要高度重视去超建工作，将它与去产能、去库存、去杠杆协同推进；二是要分类去超建，区分不同行业、不同地区、不同程度的基础设施超建问题，采取针对性措施；三是从根源入手去超建，通过推进政府管理制度、干部考核制度改革等来釜底抽薪；四是要处理好去超建过程中可能引发的人员安置、债务兑付等问题；五是要将去超建与优化基础设施结构相结合，加减乘除并举，尽快形成科学合理的基础设施体系。
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原标题：国务院施策金融支持工业增效升级
　　据新华社电 国务院总理李克强1月27日主持召开国务院常务会议，确定金融支持工业增效升级的措施，壮大实体经济基础；决定推动《中国制造2025》与“互联网+”融合发展；决定清理规范一批政府性基金收费项目，持续为企业减负；部署全面加强农村留守儿童关爱保护。
　　会议指出，用好和创新金融工具，支持工业增效升级，是金融更好服务实体经济的重要内容。会议确定，一是引导金融机构加大对高新技术企业、重大技术装备、工业强基工程等的信贷支持，促进培育发展新动能。制定金融支持制造强国建设指导意见，发展能效贷款、排污权抵押贷款等绿色信贷。二是鼓励通过并购贷款、发行优先股和可转换债券等筹集资金开展兼并重组，推动改造传统动能。支持大企业设立产业创投基金，支持地方开展小微企业融资担保代偿补偿等业务。三是对长期亏损、失去清偿能力或环保、安全生产不达标且整改无望的企业及落后产能，坚决压缩退出相关贷款，支持化解过剩产能。四是拓宽融资渠道，鼓励扩大股权、债券等直接融资，大力发展应收账款融资。支持运作规范、偿债有保障的企业发行公司信用债调整债务结构。五是继续整顿金融服务乱收费，取消不合理收费项目，降低不合理收费标准。支持银行加快不良贷款处置，惩戒恶意逃废债务行为，防范和化解金融风险。
　　会议指出，实施《中国制造2025》对促进制造业升级等发挥了积极作用，这也是深化供给侧结构性改革的重要内容。必须坚持市场导向，引导企业适应和引领市场，在“中国制造+互联网”上尽快取得突破，实现中国制造迈向中高端。一要以推进数字化、网络化、智能化制造为抓手，加快构筑自动控制与感知技术、工业云与智能服务平台、工业互联网等制造业新基础，培育制造业新模式、新业态、新产品。二要抓紧发布智能制造、绿色制造、质量品牌提升等11个配套实施指南、行动计划或专项规划。促进大中小企业、初创企业、高校、科研院所等多方协同，加快建设制造业创新中心、“双创”平台，带动更多创新型中小企业成长。三要完善加计扣除等政策，适当加大财政投入，设立“中国制造2025”专项资金，启动一批重大标志性项目和技改工程。四要加强标准建设，面向市场多样化需求制造消费者和客户需要的高质量中高端产品。五要加强国际交流，深化中外制造业创新合作。
　　为持续清理和规范涉企收费，减轻企业负担，会议决定，从今年2月1日起，一是依法将新菜地开发建设基金和育林基金征收标准降为零，停征价格调节基金，整合归并水库移民扶持基金等7项征收对象相同、计征方式和资金用途相似的政府性基金，取消地方违规设立的政府性基金。二是将教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的免征范围由月销售额或营业额不超过3万元的缴纳义务人，扩大到不超过10万元。免征政策长期有效。上述措施预计每年可为企业减负约260亿元。今后一般不再新设政府性基金项目，保留的全部进入目录清单，公开预决算，接受社会监督。
(责编：陈永斌、高红霞)
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地方政府为什么要发展服务业
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面临经济下滑收入下降和四万亿项目资金配套的双重压力，地方政府不得不开源节流，除了地方债和从地方投融资平台获取资金之外，从税种的性质上想办法。
浙江省发改委日前出台了一份促进服务业发展的文件——《关于进一步做好加快发展服务业工作的意见》（以下简称意见），指出，突出抓好“三个一批”工作，即围绕培育服务业市场主体，着重做好服务业企业的分离、引进和提升工作，在试点的基础上研究制定鼓励企业分离发展服务业的政策措施，推动企业分离发展生产性服务业，确保完成今年新增分离试点企业1000家的目标任务。
宁波市和下属的慈溪市政府更是专门发布了一份指导企业实施分离发展的文件，圈定了从制造业奋力发展后的五个重点服务业发展方向，包括科技服务业、国际贸易服务业、现代物流业、创意设计服务业和专业化的配套服务企业。
业内专家指出，地方政府此举可谓明修栈道，暗度陈仓，名义上是发展服务业，但是实际上可能供弗垛煌艹号讹铜番扩更直接的目的是增加地方税收。其中的奥秘在于中国的分税制对中央和地方税种的设计，对于制造业企业征收的税务机关征收的是中央和地方共享的增值税，中央和地方共享的比例为75：25，也就是地方只能获得其中的四分之一，而企业的服务部门从制造业企业分离设立企业之后，因为属于服务业，所以改为缴纳营业税，而营业税是地方独享的地方税种。
上述宁波市的文件规定，分离后设立的服务业纳税有困难的，其应缴纳的水利基金和自用的生产经营用房应缴纳的房产税，经税务部门批准，设立初期的3年内给予减征；其所购的固定资产因技术进步等原因，可以加速折旧。对制造企业分离设立生产性服务企业后，若分离当年的税负高于原税负，高出的地方所得部分由同级财政以补助形式返还分离主体企业。
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