凤凰周刊：中国财政供养规模调查---以官民比例来看，平均23.5个中国人就要供养1名公职人员。
[内容摘要]：中国财政到底养了多少人？答案可能会让你吃惊不已。中国的“吃公粮”人口仅截止2009年就已超过5700万，这个数字已经逼近英国的人口规模，并且还以每年超过100万人的速度递增。 以官民比例来看，平均23.5个中国人就要供养1名公职人员，中国虽然还是发展中国家，官民供养比例已经跨入发达国家行列，然而我们的纳税人并没有享受到发达国家的公共服务，这同样是不争的事实。30多年来中国政府进行了七轮机构改革，试图把庞大的财政供养人员精减下来，但每一次努力，都遭遇了强力反弹。
3月17日，李克强作为新一届政府总理第一次与媒体和公众会面，畅谈未来的施政方针。在谈及未来财政收支时李克强表示，未来财政收入再保持高增长态势已不大可能了，但民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府的开支。
为削减政府开支，李克强约法三章：本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府将带头做起，一级做给一级看。由此，中国财政供养规模再次成为公众话题。
中国财政要养多少人？
中国纳税人到底养了多少公职人员？在网络上流传颇广的是这样一个数据，2008年国家民族事务委员会公布，全国少数民族干部数量为291.5万人，占干部队伍总数的7.4％，网友据此推断出全国共有干部3940万人。
但问题在于，这里使用的“干部”的概念和“公务员”“官员”等诸多概念，与李克强所提的财政供养人员存在着很大的差别。
长期以来，中国政府规模问题一直是学界和社会公众关注的焦点，但官方和学界往往各说各话。如官方宣称中国官员只有1000余万人，而学界宣称有7000多万人吃皇粮，其原因就在于各自采用了不同的统计口径。
关于此问题，现在见诸于公开媒体讨论的常见概念包括：官员数量、公务员的数量、干部数量、政府雇员以及财政供养人员等。这些概念按照划分的标准和统计口径大概可以分为三种：第一种是最狭窄的党政机关的公务员数量；第二种是财政供养人口；第三种是在党政机关、事业单位和由财政供养的准公务员性质的人员。
其中第一种和第三种的差别较大。财政部2011年出版的内部资料《2007年地方财政统计数据》披露，截至2007年年底，第一种口径的全国党政群机关的人数为1355万人，其中在职的约976万人，离退休和其他人员约为379万人。
第三种口径包括中共中央党校教授周天勇所提出的“七类人”：除了党政群机关公务员外，党政群机关中的准公务员、事业单位人员、不列入预算自己收费供养的政府机构和执法人员、国有企业和国有商业银行中大量行政级别的公务员性质的官员、县乡村中大量由罚款和收费供养的非编制管理人员（大约2000万）以及由财政供养的行政和事业单位离退休人员。以上人员合计超过了7000万人。
而此次李克强约法三章中提到的财政供养人口，实际上采用第二种口径也就是财政供养人员的口径来衡量政府的规模。从纳税人负担的角度来说，采用财政供养规模的口径来衡量一国政府规模的大小也是更为合理的一种选择。
所谓财政供养人口，是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员。在中国，财政供养人员主要由三部分组成：首先是党政群机关人员，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构；其次是各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域；第三种是党政群机关和事业单位的离退长休人员。
财政部在2012年出版的最新的《2009年地方财政统计资料》中披露的数据显示，到2009年年底，全国不包括中央的地方财政供养人口为5392.6万人。这些都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员，除此之外，中国还存在大量的准财政供养人员，包括现有60余万个村委会以及8万余个居委会。
村委会和居委会工作人员本身并不属于上述三种人员中的任何一种，既不是公务员也非事业单位人员，但是中国各地的居委会和村委会干部大多参照事业单位管理，由财政发工资。例如北京在2011年给全市2600多个社区大约2万名居委会、社区服务站工作人员提高待遇，使之与事业单位相似，而已经实行多年的大学生村官在很多地方也是参照事业单位管理。
根据全国妇联公开的数据，截至2008年底，全国村委会成员中女性人数50.7万人，所占比例为21．7％，据此可以推断出全国村委会人数大约为234万人；而来自民政部基层政权和社区建设司的数据显示，2007年年底，全国居委会人员总数约41.6万人，全国居委会和村委会总人数约为275万人。加上这部分准财政供养人口，到2009年年底，中国财政实际供养人数超过5700万人。
财政供养人员年增超百万
根据财政部国库司编写的《2009年地方财政统计资料》，总数接近5400万的财政供养人口中，在职人员3815.24万人，离休退休人员1391.35万人，还有其他人员185.98万人。
其中事业单位人员占了大头。按照财政部的分类，事业单位即一般预算财政补助开支的人员为3589.8万人，财政承担其工资的60%～80%，其余由所在单位自行筹集；而公务员和参照公务员管理的一般预算财政拨款开支的人员为1553.6万人，他们分布在党政群机关和参照公务员管理的事业单位，其所需工资和办公经费由财政全额拨付。
还有一类是经费自理的事业单位，其特点是有编制和财政不会给予拨款，但是这些单位有收费权和执法权，人员数量为249.2万人。尽管他们不直接领取财政资金，但同样具备行政或者事业编制，且政府赋予其的收费权和执法权实际上等同于一种税收和财政权力。
从地域分布来看，财政供养人员300万以上的省份共有四个，分别是江苏、山东、河南和广东，其中江苏的财政供养规模独占鳌头，高达503.9万人，几乎占全国的1/10，山东、河南和广东的财政供养人口分别为336万人、358.5万人和314.1万人。
财政供养人口规模处于200万到300万之间的省份也有四个，分别为河北、湖北、湖南和四川，其余省级行政区大部分处于100万到200万人之间，只有8个省市自治区的财政供养人口低于100万，其中北京、上海、重庆的财政供养人口都超过了90万。
中国财政供养规模的问题不仅仅是存量巨大，其加速增长的趋势才是真正令人担忧的地方。从1998年到2009年，中国财政供养规模从3843万人飙升到5393万人，11年间增加了1550万人，年均增加141万人。期间，2007年是一个拐点，当年财政供养人口突然增加了300多万人，增速飙升到7.7%，而此前增速一直控制在4%以内。（2007年到底发生了什么？详情请见另文《30年机构改革：精简与膨胀的悖论》解读。）
财政供养人口的快速增加主要有两个来源，一方面是离退长休人员的迅速增加，离休、退休和长休人员从1998年的629万增加到1577万人，平均年增近90万人，占总体财政供养人员增加数量的60%以上。
而且这种趋势将长期持续下去。如果一个大学生从22岁毕业进入体制内的政府机构或者事业单位，到60岁退休，其总共工作时间为38年。现在在职的公职人员3800万人，假设其年龄是平均分布的，可以推测未来每年将新增离退休公职人员100万人。而事实上中国正面临老龄化趋势，这意味着未来公职人员中离退休人员将加速增长。
实际情况也是如此，2007年、2008年和2009三年财政供养的离退长休的公职人员累计增加了317万人，年均100万人以上，呈现出加速增长的态势。从离退休公职人员占整体财政供养人口的比例也可以看出这一趋势，其所占比例从1998年的16.4%大幅提高到2009年的29.2%，11年间几乎翻番。
中国现行的养老体制是双轨制，公务员和事业单位人员由国家财政供养：在筹资方面，个人不用缴费，全部由财政负担；在调整机制方面，退休待遇调整与在职人员工资同步。5400万体制内人员目前的养老金替代率不低于80%，而2008年中国普通职工的养老金替代率，仅为44%，两者相差达36%。对于纳税人来说，这意味着很大一部分税收用来供养近三成“光吃饭不干活”的离退长休公职人员。
财政供养新增人口的另外一个来源是在职人员的增加。中国1998年体制内在职人员3214万人，到2009年时增加到3815万人，增加了600万人，接近20%。这种增长态势以2006年（当年在职人员为3366人万）为界，可以分为两个阶段：此前的8年间仅增加了150万人左右，此后三年新增450万人。
按此速度，到2012年，中国财政供养人口或已超过6000万。
中国“官民比”比肩发达国家
中国财政的供养规模从绝对数额来说冠绝全球。部分学者认为，中国政府规模已经太大，超出了财政和国民的承受能力；也有学者认为，中国也是全球人口最多的国家，“官民比”和世界上其他国家相比并不高，甚至还略低。
衡量政府规模的一个标准是财政供养比，即财政供养人口与总人口的比值，民间称之为“官民比”。根据第六次全国人口普查，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共13.397亿人。两者相比，中国的财政供养比约为1：23.5，即大约23.5个纳税人供养1人。
中国财政供养率在省际之间也有很大差异，如江苏的常住人口约7866万人，其财政供养人口规模为503.9万人，财政供养率为15.6人供养1人。而按照2010年人口普查的数据，超过9400万常住人口的河南省，财政供养率约为26人供养1人，广东为33人供养1人，几乎只有江苏的1/2。
从历史上来看，国务院参事任玉岭计算了中国各朝代的人口与官吏之比，西汉时的比率为7945：1；东汉为7464：1；唐朝为2927：1；元朝为2613：1；明朝为2299：1；清末为911：1；改革开放初期为67：1；2005年为26：1。
如果和国际横向对比，中国现时的“官民比”从绝对数值来看并不算高。中国财政供养人口与西方的公共部门雇员的概念较为相似，国际劳工组织网站公布的数据显示，美国2009年不包含军队在内，公共部门的雇员人数为2255.5万人，美国人口总数约为3.12亿人，其供养比例约为14人供养1人。
世界第三大经济体日本的公共部门雇员约为524万人，日本人口为1.278亿人，其供养比例为24.4人供养1人；8172.6万人口的德国2009年的公共部门的雇员约为439万人，供养比例约为18.4人供养1人。
据此，一些学者认为，和世界上其他主要国家相比，中国的财政供养规模并不高。如南开大学周恩来政府管理学院教授朱光磊认为，中国财政供养规模从总量上进行削减是必要的，但是并不像很多人想象的那么多，其主要问题是相对过剩和结构性过剩。
但上述进行对比的都是发达国家。2011年，中国人均GDP达到3.5万元人民币，按照平均汇率折算为5432美元，根据世界银行的标准，可以列入“中上等收入国家”。因此，中国财政供养规模是否合适的比较对象，应该是那些处于同等发展水平的国家。
如果以处于同等水平的“金砖四国”为参照，印度人口12.4亿人，共公共部门的雇员在2005年为1800万人，供养比为69人供养1人，远远低于中国的水平。俄罗斯、巴西的公职人员数分别为1340万人和1056万人，俄罗斯的供养比约为11人供养1人，巴西约为20人供养1人。
也有学者认为，衡量政府规模的大小，不仅要看财政供养率，还要从经济指标——公职人数和本国GDP的比例来衡量，从每百万美元GDP供养的财政人口来看，中国的财政供养规模远远大于世界上其他国家。
国家行政学院教授王健认为，发达国家政府提供的公共服务和公共产品远多于发展中国家，其“官民比”理应比发展中国家高一些；其人均GDP的水平也远远高于中国，对公职人员的供养能力也高于中国。中国人均GDP大大低于发达国家，“官民比”却与发达国家相当，以至公务员占GDP的比例大大高于发达国家。
按照2009年的数据计算，中国每百万美元GDP的财政供养人口为10.8人，而美、日、德、法和英国每百万美元供养的财政人口分别为：美国1.56人、日本0.95人、德国1.33人、英国2.8人。中国财政供养的负担和规模相当于日本的10倍多、美国的7倍、德国的8倍以及英国的4倍。这表明，中国公务员数量相对国民经济发展而言确实太多了。过多的公务员不仅占用了大量资源、影响了经济建设，而且限制了行政效率的提高。
但考虑到中国的经济增长较为迅速，当前GDP的增速约为8%左右，而财政供养规模的增速平均在3%左右，GDP增速高于财政供养规模的增速，百万美元GDP供养的公职人员将会逐渐降低。
中国财政供养规模的真正问题不仅仅在于人数太多，更在于行政成本和管理费用高昂，超出了国民所能承受的范围。这也是李克强总理强调要减少财政供养人口的实质所在。
政府开支增速远超GDP
衡量一个政府规模大小是否合适，不仅需要看其绝对数量，而且要看其投入与产出，即投入的行政成本和产出的公共服务的数量和质量。
中国政府高企的行政成本和管理费用一向为世人所诟病。国务院前总理朱镕基曾经表示，臃肿的机构和数量庞大的行政人员，“把国家的钱都吃光了”。
政治学博士方建文在《中国能否走出帕金森怪圈》中提到，1990年代以来，中国政府运行的显性成本占财政支出的总比重几乎都在10%以上，而且大部分年份增速超过15%，远远高于同期GDP的增长增速。
中国行政管理费用占财政总支出的比重是逐步上升的，1980年占5.43%，1985年占6.51%，1990年占9.83%，1996年高达13.11%。民生证券研究院副院长管清友认为，1995年的行政管理费用比1978年的行政管理支出增长了19倍。
其他国家包括发达国家、发展中国家和转型国家，行政事业经费占财政支出的比重普遍低于中国，日本、法国、英国、德国、美国、加拿大大分别为3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235%。
财政部没有公开过中国的行政成本数据，一般认为，财政预算科目中的“一般公共服务支出”大概等同于行政成本和管理费用，以2009年为例，地方一般公共服务支出的金额为8080亿元，占地方财政总支出61044亿元的13.2%。
除了正式的“一般公共服务支出”外，还有隐藏在其他科目中的“三公”消费也是行政成本的重要组成部分。曾经有学者提出了三个3000亿的说法，即公款出国3000亿元、公款招待3000亿元和公务用车3000亿元，并认为中国的行政成本多年来高居世界第一，行政管理费用支出占财政支出的比重远远超过美国、法国、日本等国家。
财政部的官员在一次全国财政工作会议上曾经表示，对于“三公”消费，国务院领导高度重视，要求财政部采取积极措施。而财政部相关司局共同研究的结论是，三个3000亿元的数据肯定不对，实际比这个小。有地方财政官员对记者表示，财政部官员认为由于是报表统计上来的，“心里也没有底”。
行政成本和管理费用不仅规模大，而且增速快。对于公职人员的待遇和成本，曾经担任过公职的慢牛资本董事长张化桥发明了一个“科长指数”。他在年间在中国人民银行总行当主任科员（也就是科长），当时每月工资52元，加上副食品补贴和免费的单身宿舍及医疗保障，综合价值大约是每月130元。& 而到2013年，同样一个科长的综合价值大约是15000元。也就是说，这25年来老百姓供养一名科长的费用，每年大约以20.9%的复合比例增长。
中国经济改革开放30年，前20年的年均通胀率约为7%，第三个10年的年均通胀率仅为2%，整个30年的年均通胀率约为5.5%。扣除通货膨胀之后，一名科长每年消耗的经费以15.4%的速度增长，约为GDP年均增速9.7%的1.5倍。
产出方面，中国公共服务尽管近两年获得不少进步，建立了全覆盖的医保和养老保险体系，但是公共服务的水平和质量都仍然很低。
城市化可以作为衡量一国提供公共服务水平的指标。尽管中国城市化率按照常住人口计算已经达到了2012年的51%的水平，但是城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会，不能享受附着在户籍上的、城镇居民独享的福利待遇，包括医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。
换句话说，只有35%的中国人口能够享受较为全面的公共服务，而财政供养率与中国较为接近的美国、日本、德国等国家，其城镇化率分别为82%、66%和74%。这些国家都采取了有效措施，保障不同区域的公民，包括城市以外的居民均能享有平等的公共服务，其涵盖就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等的基本公共服务体系，也让中国望尘莫及。
除了覆盖面之外，中国公共服务的质量和其他国家也难比肩。国务院发展研究中心宏观部、中国社会科学院2007年曾经合作发布了《中国公共服务报告2006》。该报告认为，中国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”，对地方政府“基本公共服务综合绩效等级”进行的评比结果显示，优秀等级空缺，北京和上海属于良好等级，天津、浙江、广东、江苏位于一般等级，其他省级市则属于不足。
“官多兵少”结构性过剩
为什么中国拥有近6000万公职人员，消耗的财政收入比例和绝对数额在全球名列前茅，但提供的公共服务的数量和质量却不尽人意呢？
中共十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时透露了一点端倪。报告要求严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，该提法反映了中国财政供养人口中一个很大的问题——公职人员结构不合理，“官多兵少”，所以才需要“减少领导职数”。
《中国公务员》杂志刊登过一篇文章，批判公务员构成中的“官多兵少”现象，称个别地区和部门“不按规定程序报批”和“突破规定的规格和职数限额”设置领导和非领导职务，有的县竟出现500多位科级干部，有的乡镇出现一正九副以上的乡镇长，甚至在编制确定、人员不完全到位的情况下，出现了几乎“全员皆官”的现象。
“官多兵少”导致的结果是，真正服务于公众的公职人员少，后勤人员即服务于公职人员这个群体自身的人员太多。中山大学哲学系副教授何博传在《山坳上的中国》一书中提到，中国各级行政机关工作人员，约有1/3是后勤服务性的，实为世界所罕见。
复旦大学公共行政系教授唐亚发现，尽管美国各级政府年度开支占当年GDP的接近一半，但这些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目和贫困救济等领域，政府雇员的人头费和日常管理费用支出比例却较低；而中国的情况恰恰相反，人头费和管理费用占财政支出的比例非常高，用于普通公民和公共服务方面的财政支出的比例却较低，应该增加提供公共服务的医疗卫生、教师和警察等人员的数量。
中国财政供养人员的结构性过剩问题由来已久，南开大学周恩来政府管理学院朱光磊归纳为“三多三少”：政工干部比较多、从事机关内部服务的后勤人员和工勤人员较多，而现代政府管理和社会发展所需要的财税、社会保障和各种权利保障工作的部门和人员则很少。
国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授在接受媒体采访时也表示，目前公职队伍主要的问题是岗位配比不合理：一线窗口人员太少，而后台人员过多。他建议借鉴成熟国家的经验，将两者比例最少控制到六四开，即一线窗口不少于60%。
中国财政供养人员结构性过剩的另一表现是各级政府机构上下对口，重叠设置。对比英、美等西方国家，其不同级别政府的职责构成，基本上每一级政府只管特定的事情，事权划分清晰，各自负责，谁决策谁执行，谁管的事情出了问题就找谁负责，不会到别的层级去推卸责任。而中国几乎每一级政府都保持相同的机构，每一个机构都希望从下一级政府找到自己的腿。比如军事问题，中央有军委和国防部，各级地方对应设立武装部；再比如外事问题，中央有外交部的统一领导，各级对口设立外事办，人员浪费显而易见。
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财政部官员：所有政府性收支都要纳入预算管理
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　　原标题：如何全口径管好国家“钱袋子”
　　制图：张芳曼
　　在我国预算体系中，公共财政收支安排只是其中的一部分。很多人关心：政府性收入，除了公共财政收入外，还包括哪些资金？这些钱是怎么收上来的，又是怎么花出去的？
　　十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，引起社会普遍关注。全口径预算包含哪些内容，在管好国家的“钱袋子”，让政府资金花得规范、花得透明、花到实处等方面能起到哪些作用？本报记者就此采访了相关负责人和专家。
　　全口径预算包括四部分
　　公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算
　　财政部财科所副所长白景明介绍， 我国政府预算属于复式预算体系，共包括四个部分：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。这四个预算的收支严格说都是财政性资金，已把所有政府资金纳入到预算管理体系中。
　　公共预算是人们比较熟知的公共财政收支安排。其收入来源90%以上来自税收，非税收入很少，支出主要用于政府提供的公共产品和服务，包括教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等。
　　政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、铁路建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等。2011年全国政府性基金收支规模突破4万亿元。
　　国有资本经营预算的收入来源，主要是按照相关规定和比例向国有企业收取的国有资本收益，主要用于国有经济和产业结构调整、改革重组、重大技术创新等。
　　作为社会保障预算的重要内容之一，社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。目前，社会保险基金预算编制已经试行了两年，明年有望正式实行。
　　白景明说，这四大预算有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。
　　让钱花得透明
　　所有政府性收支都要纳入预算管理，加大监督力度
　　白景明指出，实行全口径预算，就是要把所有政府性收支全部纳入预算，实行统一、完整、全面、规范的管理，即横向到边――同一级政府所有部门的收支都要纳入预算管理；纵向到底――实行一级政府一级预算，从中央到省、市、县、乡五级政府，都要把所有政府资金分别纳入到各个预算来管理。
　　从预算管理的完整性、统一性来说，目前政府预算体系，突出问题之一是不能完整而全面地反映政府财务信息，如政府担保的融资等没有纳入财政管理范围，国有资本预算也只是对集中管理的国有企业分红部分进行监督的收支记录，没有汇总全国国有资本财务报告等。
　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文认为，十八大报告中提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，根本目的在于帮助政府依法行政，促使行政权在阳光下运行。
　　“加强对政府全口径预算决算的审查和监督，需要多方共同努力。通过多重制约和监督机制，确保国家的‘钱袋子’更加安全，政府资金能够花得规范、花得透明、花到实处、花出效率。”财政部监督检查局局长吴奇修说。
　　吴奇修表示，“明年开始要加大对中央一级预算单位预算资产财务和中央专项转移支付资金的动态监督力度。对日常监管和专项检查中发现的虚报冒领、违规使用中央财政资金等违法违规问题，及时采取通报、暂停拨付、扣减、收回财政资金、追究有关人员责任等措施在当年予以纠正，并作为下一年度预算编制的重要因素，真正构建起预算编制、执行和监督相互制衡、相互协调的财政运行机制，以全面促进财政管理水平的提升，确保预算资金的安全、规范、有效。”
　　让钱花出效率
　　建立预算资金绩效考评体系，实行严格的问责制度
　　“加强审查和监督，更重要的是看政府管理的钱花出去后效果如何，百姓是否得到了更多实惠。”白景明认为，建立对政府管理资金的绩效考评体系，并实行严格的问责制度，应当列为全口径预算审查监督的重要内容。
　　令人欣喜的是，在这方面已经开始迈出实质步伐。财政部决定从2012年开始，试行对国资预算支出项目开展绩效评价，这在2007年国资预算编制以来尚属首次。绩效评价的内容，包括“国有经济和产业结构调整”、“兼并重组”、“技术创新”、“节能减排”四类支出项目。这对于进一步明确国资支出方向和重点具有重要意义。
　　“不仅政府的全部收支要纳入人大监管视野，更要置于公众监督之下。”白景明强调，社会公众监督是整个监督体系中非常重要的一环。应当进一步加大对全口径预决算的宣传解释，让公众详细了解公共预算的资金是怎样分配使用的，政府性基金用在什么地方、建设了哪些项目，国有资产收益如何等情况。只有做好这项工作，才会使公众了解制度现状、寻找合理的监督点，最终做到所有预决算都公开透明，让政府资金的使用更加合理、合法、有效。
（责任编辑：段欣毅、盛卉)
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官员吐槽财政收入下滑：没一个产业能替代房地产
&&财政收入进入&新常态& 地方保卫&钱袋子&
&&地方财政似乎到了最焦虑的时刻。
&&一些城市的税务局长正在忙于修改税收任务的数字计算方法。他们不再以2013年为基数计算2014年的各月任务数，转而以实际能完成的任务量作为最新计划数，&我们每月打电话问一次各税务分局，他们报上来多少就定多少计划&，一位沿海省份的基层财政局长说。
&&还有不少省市的财政部门开始准备调整收入预算，等待提交给10月的当地人大常委会审议。尽管这是一种常规的预算工作流程，但很快人们发现，以往大多数时候，人大调整财政预算都是要调增收入，&这次不少地方恐怕都会调减&，广东省人大常委会一位人士表示。
&&焦虑的情绪同样弥漫在最近一次由财政部相关司局召集的经济形势座谈会上。9月18日，包括广东、江苏、山东、上海等代表中国最发达地区的六个东部省市财政官员们，在这次小范围的座谈会上大倒苦水，在他们看来，财政收入未来可能会持续走低，&没有更差，也不会更好&。
&&8月的财政数据是引发焦虑的导火索。财政部信息显示，8月份全国财政收入同比仅增长6.1%，地方本级财政收入更是连续两年同比增长降至个位数，2013年的数字是6.5%，2014年是6.6%。尤其是东部沿海，已难以维系去年同期财政收入&先企稳、再回升&的局面。以广东为例，今年1月份到7月份，月度累计财政收入增速呈逐月回落趋势。
&&而另一项数据显示，包括9月末在内的未来100多天，预算支出任务还差6万亿。在中央预算内投资和专项转移支付任务已经下达完毕的前提下，支出任务的主力显然在地方政府，这意味着平均每个月地方财政支出要达到1.5万亿以上。而今年前8个月，还没有一个月的支出达到1.5万亿&&最高的是3月份，支出为1.3万亿。
&&收入持续下滑，支出仍在加码。同往常一样，地方财政被迫开始打一场保卫战，但这一次，不会再有四万亿。
&&完成今年的税收任务，对王涛这个老税务来说，是一个十足的挑战。
&&王涛是东部沿海第二经济大省山东的一位地级市税务局长，他感觉自己夹在市领导和各税务分局下属之间两头受气，因为计划赶不上变化。&下面的一个区分局，今年的税收计划一个月都没有完成，其他分局也都没有完成任务。&王涛说，最后他们不得不改变税收计划数的计算方法，不再以2013年的任务完成数做基数，分解到2014年每个月，而是直接打电话问各个分局，&这个月可以完成多少税收任务，就拿最新的任务数作为计划&，他说。
&&王涛所在的市刚刚出炉的8月财政收入数据显示，税收实际同比只增长了1.91%，远远低于以往年份。即使算上市里可以拿到的增值税和所得税税收分成，也根本不够地方政府总的任务数。
&&在一次省里组织的税务部门培训中，他和其他市的税务局长们找到了吐槽的机会。&很多税务局长们都说，9月、10月完成任务也很困难，最重要的是现在没有一个可以替代房地产行业的产业&。
&&另一个沿海经济大省江苏的情况也类似。江苏省一位财政系统人士告诉经济观察报，现在已经几个月财政收入没有完成任务了，每个月都在下滑，&经济进入新常态了，财政收入也不可能独善其身。&
&&他们遇到的情况并不是个例。截至目前已发布的地方财政数据显示，东部沿海发达省份呈现出财政收入增速较高，但增速逐月下滑；而西部资源省份税收仍然为负增长，多靠非税收入支撑；中部省份财政收入基本稳定，但增速回落明显。
&&以东北地区的辽宁省为例，财政收入自一季度达到9.3% 后逐月回落，前8个月财政收入增幅已经降至2.4%，其中税收收入增幅仅为1.3%，分别比年初预算增幅低7.1和10个百分点。辽宁省财政厅厅长陈广君认为，这些数字均为今年以来最低增幅，也是实施东北振兴战略以来同期最低水平。
&&通过保收入来保经济，俨然已成为地方财政系统乃至地方政府的头等大事。
&&9月24日，山东省召开了前三季度经济形势分析座谈会。据当地一位财政系统人士透露，这次座谈会主要就是针对当前经济形势不好、财政收入增幅下跌的情况，研究如何保证财政收入，保证经济增长。而此前两天，国家统计局局长马建堂曾赴山东调研经济形势。
&&&经济下行压力在财政上表现得非常明显，我们已经开过多次会议来研究如何保证收入。&江苏省南部城市的一位财政系统人士称，现在真的没有特别好的方法，省里要求既要完成人大的预算数，又要提高资金质量。
&&所谓资金质量，在王涛看来，言下之意是，财政应该主要依靠税收，而不能总在非税收入上&动脑筋&。不过，身为税务局长的他明白，这不是件容易的事。他说，应对财政收入下滑，&地方政府都有自己的办法，但是肯定不是税收&。
&&上述江苏省南部的城市正在考虑的，是向10月的地方人大常委会提出申请，对当地的财政预算案作出调整，调低预算收入规模。类似的事情曾经在2009年的广东省上演过。
&&当年上半年，广东省级财政收入持续了5个月的负增长，虽然从下半年开始止跌回升，但广东省财政厅预计，2009年省级财政收入无法完成全年预算任务，报请当地人大常委会调减预算收入34亿元。
&&&财政部门基本上每个月都会进行一些预算的调整，比如某项职能或者部门的改变，就要增加或者调减费用，这种调整只是上报到当地政府批准就可以。&广东省人大常委会一位人士告诉经济观察报，但像预算收入达不到预期进行调减或者收入过多调增，都需要上报10月的人大常委会进行审议。
&&对于2009年广东省进行的那次预算调减，上述人大常委会人士表示，当时是经济危机带来的财政收入问题减少。虽然该人士并不认为今年以来的经济下滑，与当年的经济危机时期具有可比性，但他仍然表示，大部分人大调整预算案的时候都是调增收入，这次恐怕不少地方都会调减收入。
&&如果出现这种情况，意味着这些地方已经无法完成年度预算收入目标了。
&&中国的大多数省市都不希望看到这种局面。王涛考虑的是现实问题，他说，基层财税部门的第一要务还是努力完成收入任务，非税收入是他能想到的最可行的办法。
&&王涛告诉经济观察报，他所在的市连续几个月非税收入上升得都很厉害。&8月非税收入比去年上升了8个点，现在我们税收只占收入的70%多，非税收入上升太快。&他说，尽管在情理上，他也认同非税收入具有调节作用、只能适度的原则，但地方离不开这条财政收入的大腿。
&&财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚认为，非税收入总体来说就是两部分，一部分是行政权力带来的规费，二是产权和资产，比如土地、行政资产、自然资产。&现在经济形势不好，政府收入压力增大，税收现在越来越规范，但是还要完成总的收入任务的话，只能在非税收入上做文章，将资产变卖速度加快。&赵全厚说，也就是将各种行政性资产、事业单位转职后资产转让出售；还有就是将以前已经处置的资产，资金可能放在小金库，现在拿出来充实到非税收入。
&&压力之下，如果最后还不能完成任务，赵全厚判断，地方很有可能利用行政权力开征各种规费，制定各种部门规章制度来收费。
&&今年8月的财政部数据显示，中央和地方非税收入1822亿元，同比增长26.6%，超过财政收入整体增幅近20个百分点。其中，地方非税收入同比增幅从二季度六七月份的10%左右，猛增至24.7%。
&&经济观察报了解到，尽管财政部对非税收入展开过数轮清理，但今年9月，地方对非税收入的依赖正在进一步加强，不少省市出台了加强非税收入管理的规定，甚至使用了&颗粒归仓&来形容非税收入的重要性。
&&对此，王涛的辩护是，短期从数字的角度来看，预算收入数目是可以调整的，&但是支出怎么办，支出是按照当初的预算收入测算出来的，许多还是刚性支出&。
&&支出的压力
&&今年前8个月，全国财政支出近9万亿，但这相比2014年年度预算的总支出，还差6万亿。
&&这意味着每个月平均支出要达到1.5万亿以上，而今年前8个月，还没有一个月的支出达到过1.5万亿以上。
&&今年3月，中国财政支出达到最高点1.3万亿，其中90%以上都由地方政府支出。但在地方看来，这些钱是被财政部催着花出去的，&我们的支出与上一年相比，肯定是下降的。&王涛说。
&&当时，财政系统收到一份&口头通知&，要求各省财政厅、财政局在3月加快支出进度，财政部将在第一季度结束后向国务院专题汇报财政支出。一位地方财政局农业科的科长说，农业类相关支出的大头一般都在每年5月、6月之后，但是接到加快支出的指令后，他们将项目资金从国库暂时存放到财政专户，用这种办法加快了支出进度。
&&华东一个地级市的财政局长刘东说，原本以为中央可能会出台一些引导投资方向的政策，由此来决定地方财政未来的投资方向，所以一直在观望，手头的钱也都卡得很紧。没想到，财政部很快在3月初传递了加快支出的要求，一时间令他手忙脚乱。
&&催促地方支出也并非全无效果。有财政系统人士对经济观察报表示，8月前经济增长尚未出现超预期的下滑，原因是地方政府有将项目开工向前挪移的迹象，有些原本打算在9月甚至第四季度开工的项目被提前，达到了&微刺激&经济的目的。
&&但这种情况在未来的100天，无法再持续下去了。
&&刘东说，本级政府的收入每年也就刚刚足够人头费用、办公费用等，其他刚性支出比如民生、教育等支出只能靠转移支付。
&&不过，财政系统的压力，在中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇看来，是一种&新常态&，&财政收入不可能像以前那样高增长，国家又对财政支出约束开始加大，这是&新常态&下的新情况。&
&&&新常态&倒逼改革
&&财政收入经历了数十年的两位数增长，终于回落到与GDP增速相仿的水平。这一现象从2013年开始，2014年还将继续，杨志勇将其称为财政&新常态&。
&&国家统计局的数据显示，2013年一季度中国GDP增长7.7%。与此同时，财政部公布今年1-3月全国公共财政收入32034亿元，同比增长6.9%。这是在1994年国家分税制改革后，全国财政收入增长速度首次低于同期GDP增长速度，而此前，财政收入增速已经连续18年高于GDP增速。今年上半年，全国财政收入增长8.8%，只是略高于上半年GDP增速7.4%。
&&杨志勇的理解是，以新常态的视角来看，虽然以往的财税制度和结构都出了问题，收入无法转换，也无法替代，支出还要保证，压力很大，但需要思考的问题是，以前主要依靠哪些收入，为什么现在依靠不了？为什么那些新的行业不能形成税收来源？
&&在他看来，这种思考之下，财政领域的改革才能破茧而出，真正适应新常态的财政体制才可能出现。
&&对此，财政部财政科学研究所所长刘尚希也表示认同。他说，现在财政收支有压力未必是坏事，可以通过压力来促进改革，在压力情况下，政府的资金紧张，会将资金使用效率提高，增加有效投资。
&&但对于目前仍处于&吃饭财政&阶段的地方来说，提高政府资金使用效率，仍是件触动利益的难事。对此，刘尚希认为，目前正在推行的简政放权和公私合作(PPP)改革可以有所作为。
&&他认为，简政放权首先是政府把权力让渡给市场和社会之后，要求政府&瘦身&，表现在政府行政经费的减少，这能直接减轻财政的压力。按照中央要求，中央国家机关各部门2013年一般性支出统一按5%压减。2014年这一政策得到了延续。
&&对于新一轮的简政放权，刘尚希认为目前很多中央的部署和计划都没有完全落实，简政放权的效果还没有真正释放出来，&这些方面都需要好好评估一下，改革到什么程度了&。
&&另外，专家认为，除了简政放权压缩政府开支外，以少量的政府资金撬动大量的社会投资，也是财政新常态下的必然选择。在刘尚希看来，PPP模式的推广在当下看来更有必要。
&&今年4月，李克强总理在主持召开国务院常务会议，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，首批80个基础设施建设项目确定引入社会资本，被看作是投资&微刺激&和财政&借力&的双重解决方案。
&&刘尚希认为，PPP在现在地方政府的收入放缓，支出压力加大的情况下，显示了两个作用，一是缓解了地方政府的融资需求，二是提高了政府的管理能力。
&&9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，称将在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范。这也是财政部自去年年底推广PPP模式以来发布的第一个正式文件。
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