一、 什么是PPP
（一）基本概念、核心理念
PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。
PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。
（二）PPP的比较优势
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下比较优势：
1、提高公共财政使用效率
PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了&四两拨千斤&的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。
同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。
2、保障项目和公共服务质量
评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。
另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。
3、实现合作双方互利共赢
合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循&最优承担&原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。
（三）PPP实施背景
十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。
要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。
（四）PPP法律依据
PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施建设和基础服务提供，我国早在2005年就出台《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》，即&非公36条&，放宽非公有制经济市场准入，其中就有&允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域&条款。
2010年，国务院下发《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即&新36条&，进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设领域和社会事业领域。
在党的十八届三中全会上，&允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营&成为进一步深化改革，推动新型城镇化建设的重要措施。
（五）PPP适用领域
PPP项目的实施过程是引入社会私人资本组建联合体，授予特许经营期，由其自主融资建设和经营该项目，通过项目本身收费或政府对服务的付费收回投资成本，实现投资收益。特许期满，项目移交政府或续约经营。原则上，所有能满足这个特点的政府投资项目都具备采用PPP模式的可能。
在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电信等设施，不实行收费的交通设施（如海南地区）可以通过政府对流量付费的方式实现收益。在社会基础设施方面，有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议中心、供水、排污、监狱、歌剧院、保障房、旅游设施等，这些项目大多可以通过消费者付费形成闭环，不足部分亦可由政府根据流量付费进行补充。
在具体实施中，相应PPP项目一般由上述各领域政府专业主管部门联合政府投融资平台组成招商主体，成为项目发起方。由专业主管部门代表公共部门负责对服务质量进行监督审查，维护公共利益。
二、 PPP实施路径
（一）项目发起
1、明确需求
拟建项目相应级别的行业主管部门，如市级项目由交通局、环卫局、教育局等根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化，尤其对于拟用PPP模式开发的项目，量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据，比如，每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。
也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求，并报政府立项。
2、评估方案
在需求分析基础上，上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于PPP开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大，因此不是所有的项目都适用PPP模式。有些可能更适合传统采购方式，如BT或代建。对于确需进行PPP模式开发的，也要为该项目确立一个参考标准，即如果按照传统政府采购模式（PSC）开发，需要的总投资和产生的效益，以便为引入PPP模式提供充分的依据。
3、可行性研究
项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行，或通过权威中介机构提供分析报告。
在可行性研究中，商业预测较为关键，它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识，且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理底标有意义。
PPP项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本，确定净利润，形成有吸引力的商业预测，从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。
国际上一些失败的PPP案例大多源于对市场风险预测不足，导致收支难以平衡，最后破产，由政府接管提供公共服务,无形中也增加了公共资源的浪费。
4、征询意见
就拟建PPP项目征询监管方、专家、终端用户等的意见有助于发现潜在问题，并在完善后发布切实可行的招商文件。
5、确定决策文件
在项目发起的最后阶段，通过分析需求及初步的可行性研究之后，应形成相关确定性文件，比如绩效标准，风险管理方式，项目公司运营模式，招商程序，融资安排以及监管方案等。
这是开展项目招商工作的前提，也是政府在PPP项目中需要做的基础工作。
（二）项目招商
1、成立招商小组
招商主体一般由项目所在行业专业主管部门及政府投融资平台公司组成。招商主体可以进一步委托专业的资产管理公司或资产运营公司为招商代理，并与其组成招商工作小组。
为完成招商工作，招商工作小组应聘请相应的财务顾问、法律顾问和技术顾问等。在成功招商后，顾问团队可以进入项目公司继续提供咨询服务，顾问费用由项目公司支付。
2、发布招商文件
招商前期准备工作包括与潜在对象初步接触，向政府有关部门和融资机构进行咨询等，并在此基础上确定招商边界条件。如，合同结构，特许经营协议，费用结算方式，项目公司的组织形式，招商的范围等。这些内容构成完整的招商方案。在获得政府批准后，由招商工作小组正式发布招商文件。
3、确定短名单
招商文件发布后，招商工作小组负责接待意向投资者，在提供必要的文件和信息后，与意向投资者进行充分的沟通，并接收投资建议书。
招商工作小组应从大量的投标方筛选优质的对象确定短名单进入谈判环节。过低的门槛虽然可以使得竞标过程比较激烈，但也容易增加谈判工作难度。由于PPP项目的特殊性和长期性，单一的指标，如利润率、成本收益等无法确定最合适的合作伙伴。
以往一些PPP案例中不乏为中标而故意压低条件，但最后却无法维持，转而由政府接手的现象。
4、谈判及评审
专家和顾问团队应根据项目的特点，从成本效益、技术创新、管理经验等各方面予以分析比对，尽量以推荐而非打分的方式出具意见。当前PPP项目的行业经验不足以用过于精细的方式进行评选。
评审工作应充分考虑PPP项目的全寿命周期这个特点。对投资者的经验、技术、实力以及创新能力应予以重视，前者甚至比价格更为重要。
最后由招商主体的行业相关主管部门与胜出的投资者或联合体进行签约，授予PPP项目一定年限的特许经营权，并签订合同，由其负责投资、设计、建设、运营和维护；如有外资参与，还需要由拟参股项目的国有企业或政府投融资平台公司与其签订合资协议等其它合同。
成功的招商工作是PPP项目达成预期的前提，必须审慎、周全，一般历时约半年至一年。
（三）组建项目公司
1、股东构成
由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司（SPV）。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司，参与董事会及日常经营管理。
2、融资来源
项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资，债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构，满足融资要求，也可以吸收一些次级债和优先股。
国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小，一般不足20%。国内一些PPP案例中，这一比例稍高，但一般不超过1/3，大部分开发资金应通过项目本身的融资能力实现。
由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作，通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题，并在统一招标、公开信息方面提供保障。
4、协调委员会
由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。
对于冲突的解决，一般先由协调委员会进行协调，然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判，最后才是选择仲裁诉讼等，这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。
（四）风险管控
1、风险分配
PPP项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。
各类风险分配遵循&最优承担&原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。
技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确。
法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。
另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。
风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。
在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。
2、多级监管
项目公司应设置多级监管体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。
常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查，项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。
3、收益分享、风险共担
PPP项目是全寿命周期合作。在较长的特许经营期内，全寿命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况。这就需要公私双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。
如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。
反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。可以通过延长特许经营期或给予补贴等方式予以调整。如著名PPP项目英法海底隧道因市场原因，客流受影响，经营恶化，政府遂将特许经营期延长至99年，但因财务状况恶化，最终破产。如能更早地对风险进行分担，也许这个项目结果会更乐观。
（五）项目移交
1、完整移交
特许经营期到期后，项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。
完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性，项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议，在一定周期内，比如一年，资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。
2、后续管理
政府部门作为PPP项目的最终接收方，在特许经营协议到期后，一般有三种后续管理思路。
一是与原资产经营团队续约，根据实际情况，签订新的特许经营协议。
二是由政府行业主管部门或其指定国有企业接管，提供公共服务。
三是对该项目重新进行招投标，聘请更为优秀的经营管理团队。
三种方式各有利弊，应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。
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技术支持： 蒙ICP备号　　摘要：对国内外公共项目公私合作研究历史进行了简要回顾，从PPP的概念与本质、项目风险与分配、治理理论、政府管理与监管等" />
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我国公共项目公私合作(PPP)模式研究述评
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　　摘要：对国内外公共项目公私合作研究历史进行了简要回顾，从PPP的概念与本质、项目风险与分配、治理理论、政府管理与监管等四个方面总结了我国对公共项目公私合作的研究进展。在我国多元经济模式的条件下，提出了适合我国PPP的定义，明晰了PPP中的“伙伴关系”和促进PPP政策与机制创新途径，并在此基础上展望了我国公共项目公私合作模式的研究方向。 中国论文网 /8/view-4588402.htm　　关键词：PPP（publicprivate partnership）；合作伙伴；公共基础设施项目；研究评述 　　中图分类号：F062.4文献标识码：A文章编号：（6-04 　　1引言 　　PPP项目是实现公共项目建设资金的融资模式，也是公共产品的一种供给方式。PPP模式是伴随着公共项目需求的多元化而产生的私人部门和公共部门合作。早在17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔[1]，开始了公共项目公私合作的实践。英国财政大臣肯尼斯·克拉克为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题，率先提出“公私合作”的概念。1984年我国以BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）方式建设的深圳沙头角B电厂是我国尝试实践基础设施公私合作的标志。 　　近年来，我国学术界形成了大量可供借鉴的研究成果，但至今PPP概念的认识仍存在多种解析，难以形成有效的制度。研究内容侧重于风险与利益分担，方法研究实效不足；研究范围广泛，政策促进的运行机制不足。因此，结合我国的制度背景，探索我国公共项目公私合作模式的本质、理论基础和实现途径，对进一步推动我国PPP理论研究和制度创新具有重要意义。 　　2PPP概念及特征研究 　　2.1国外PPP定义研究 　　PPP即公私合作伙伴。西方发达国家在PPP项目推广方面建立了成熟的制度体系，得益于理论研究与实践经验的结合。理论研究成果主要从4个角度：一是关系性合约理论，Tony Bovaird认为PPP是新型的合作伙伴关系及联盟，与交易契约关系是有区别的，具有关系契约的特点，相应的治理方式也应吸收关系契约的治理原则。二是从交易成本经济学角度，Michael Essig和Alexander Batran提出了PPP交易成本的作用和关系合约中信任的重要性。三是产权经济学观点，Peter Scharle提出了私人部门参与政府提供公共产品的产权是怎样起作用的，即何种产权安排导致联合剩余最大。四是把PPP看作一个社会博弈，Grout认为把PPP的现象、经验和讨论放到更广的博弈视角的环境中，有利于更好地理解。 　　基于理论研究成果和丰富的PPP项目实践，各国对PPP的科学内涵解释求同存异，如加拿大PPP国家委员会的定义：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求；联合国培训研究院的定义：PPP涵盖了不同社会系统倡导之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地区域内的某些复杂问题；标准普尔认为PPP是公共部门与私人部门之间长期合约关系的媒介，包括风险分担和多部门之间的专有技术人才和融资共享，从而达到理想的政策结果。 　　PPP概念的本质在于：①明确了PPP是公共部门与私人部门之间的伙伴关系，是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。②定义了这种合作伙伴关系是关系性的契约形式，契约实现的是公共需求目的，而非单纯的商业利益关系。③提出了PPP项目公私合作的实现，需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范。④明晰了公共部门和私人部门合作基础是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享，实现公共项目理想的政策结果。 　　2.2国内PPP概念内涵解释 　　我国城市公共项目建设的传统模式一直是由政府行政指令性管理，从项目立项、建设到运营都是由国家或地方政府部门统筹管理。改革开放以后，1999年深圳沙头角B电厂顺利移交，实现了基础设施BOT项目融资；2000年我国颁布了“建设项目业主制”；2005年试行了政府项目“代建制”等系列体制的改革；2008年成功运用PPP模式实现国家体育场馆建设与运营等，不断深化了公共项目投融资管理体制改革。迄今为止，对PPP的认识及解释一般借鉴国外释译，我国学术界对于PPP的概念仍有歧义，如表1所示。 　　概念解读的差异性客观存在，有人译为“公私合作经营”、“公私合作关系”和“公私伙伴关系”等，但对公共项目而言，“公私伙伴关系”解释更适合PPP运营特征。重要的是需要明晰我国混合经济体制下的“伙伴关系”结构，即中国式伙伴关系的特殊性与国际通用惯例的有机统一。伙伴I是我国“公共部门”发起主体或投资主体，包括政府及政府管理部门、公用事业部门、事业单位等；伙伴Ⅱ是我国“私人部门”投融资合作主体，界定为企业集团、公司或个人等；伙伴Ⅲ是监督主体，包括社会公众、专业咨询组织和政府监管人。概念的另一个核心点就是“合作模式”，即2010年国务院 “新36条”中明确提出“鼓励和引导民间资本”参与基础设施建设。为此，公私合作将通过企业与政府签订的协议或合同文件实现，通过专业的、系统的合约制度安排确认伙伴关系，提高公共项目的资源配置效率或生产力，实现公共项目的“物有所值”[8]。 　　因此，中国的PPP概念是：公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。 　　2.3PPP的本质 　　本质是指事物所固有的根本属性。PPP项目基本的活动是对公共工程项目以关系型契约方式合作融资、合作建设、共同经营和项目移交的全过程。王守清认为项目融资专指狭义的项目融资，即“通过项目融资”，而非广义的为项目融资。韩颜超认为PPP 项目的本质是公共部门和私人部门选择集扩大的过程，也是公共部门和私人部门之间进行优势能力交换的过程。李晓东认为其本质在于公共部门和私营部门间实现优势互补的过程，同时也是基础设施建设中公共部门与私营部门相对参与程度实现帕累托最优的过程[9]。PPP的产生源于“公共项目”（Public Project）供给的基本属性，根据C V Brown和P W Jackson的观点，社会物品可分为公共物品（Public Goods）和私人物品（Private Goods）两类，公共物品来自于公众需求，因此必须由政府提供。正是由于形成了政府提供的公共项目，公共产品的经济特性体现在公共项目的自然垄断性、公益性、公共产权属性和外部性。
　　认识PPP本质的目的不在于它如何提供公共项目，而是在这种提供方式下如何实现满足公众利益的最佳效果，即PPP实现了政府资源和社会资源式的零和竞争，相比有很大的优势[11]，厘清PPP项目合作中形成的复杂的契约关系和保障PPP项目成功的系列法律法规、管理机制、激励机制、合同体系等在内的制度框架创新。 　　因此，我国PPP的本质一方面包含公与私的内涵，另一方面包括合作主体广泛性的外延。在合作本质上，通过建立新型的伙伴契约关系，在规范的合作规则和运行机制下，为公众提供公共产品或服务，从而形成一致和明确的PPP定义，为政府促进PPP项目的政策制定、机制设计和管理体系建设提供理论依据。 　　3PPP项目风险与分配研究 　　PPP项目投融资决策成功的必要条件之一是设计合理的风险分配和风险分担。由于PPP项目通常都是投资规模大、技术复杂、建设周期长、涉及面广、发挥社会效益长和社会公众影响大的公共工程项目，因此PPP项目融资风险与分配研究十分重要。 　　3.1风险管理及评价方法研究 　　公私双方合作存在明显的利益冲突，是PPP项目产生风险的基本因素。崔军归纳了项目融资风险要素的主要风险类别及风险承担的原则。王要武、孙成双提出了动态项目风险管理框架。金德民提出的项目风险集成管理模式具有现代风险管理意义。PPP项目风险评价方法研究始于近几年，李胜等运用模糊综合评价法对BOT项目风险进行评估。刘晓君等根据TBT原理，提出对基础设施项目的投标风险、财务风险、建设风险、市场风险和投资环境风险进行有效管理的若干措施；陈玲在专家打分法、统计概率法等风险分析论述的基础上，提出了基础设施项目风险的基本管理程序；尹贻林在PPP项目风险分担研究中提出风险分担方法主要有矩阵法、类比法、统计分析法和数学模型法。 　　3.2风险分担研究 　　国内学者从不同的角度研究了PPP模式运用过程中的各种风险及合理分配问题。王守清在其研究中提出的风险分配观点具代表性，论证了我国PPP 项目外汇风险、政治风险等的主要表现，提出了PPP 项目风险分担的三条原则，对公共部门和私人部门谈判PPP项目具有实际指导作用。李启明提出了风险分配的9 条原则。尹贻林认为PPP项目的风险分担通常是在若干主体之间通过风险转移的方式进行，主要是通过复杂的合同安排来实现，同时指出了PPP 项目风险分担研究存在的三个薄弱环节，即风险分担的过程评价、风险分担比例的确定以及风险分担与其他方面的关联关系。 　　以上研究表明：第一，研究都是将公私合作作为统一模式，不区分公私合作中所有权不同的具体形式，特别是不同模式之间风险分配有怎样的异同[10]，仍有待深入探索具体规则。第二，PPP项目是现代关系性契约形式，而非单纯的商业合同。第三，风险评价方法研究注重理论上可行，但实践的简便性、操作性和实用性不足。第四，对政府宏观政策性风险研究以及如何推进政府有效的PPP项目公共政策与创新机制研究程度不够，成为有效推进PPP项目的主要矛盾。 　　4PPP项目治理理论研究 　　国外项目治理的概念是秉承Williamson的交易成本经济学框架而提出的。公共项目治理是通过一套制度体系来建立并维持项目交易中的一种良好秩序的过程。至于项目治理的结果，从宏观角度来看即在项目交易市场中营造了一种体制环境，从微观角度来看即在项目交易内部建立和维持了一种良好的秩序[11]。然而，公共项目不同于企业的盈利项目追求利润最大化。公共项目是政府为了满足公众需求而发起的，其追求的是公共利益，其治理目标不能局限于某一方的利益，而应为公共项目众多利益相关者的利益服务，以达到利益相关者之间关系的协调和利益的趋同，从而最终实现项目价值的目标[12]。对于确定的公共项目，治理分为内部治理与外部治理，内部治理的基本特征是以产权为主线的内在制度安排，其治理载体就是项目组织；而外部治理则是以竞争为主线的外在制度安排，其治理载体是市场体系[13]。 　　我国公共项目治理的主要代表性研究有：尹贻林教授团队从政府、项目公司角度探索了项目治理理论与实践方法，构建了治理模式；丁荣贵教授从管理学的角度更加关注多组织合作项目的治理[14]；沙凯逊教授探讨的是建设项目或者建筑市场制度层面的问题 [15]。他们的研究有效提出了PPP项目公司共同建设、运营和管理的机理、机制和实践方式，为防范合作风险、指导有效合作提供了理论依据。在宏观政策层面尚未开展PPP项目治理机制研究，缺乏PPP制度系统的顶层设计。 　　国际经验表明，公共项目治理机制是制度控制运行的一种管理模式，主要有三个方面：①政府政策和管理组织机制创新；②建立社会有效的独立监督和公众参与机制；③项目公司内部建立科学的合作治理机制。 　　5政府管理机制与监管研究 　　从概念界定到治理研究，政府作为PPP模式中公共利益的集中代表，既是项目发起者和参与者，又是项目的监管者。明确政府在PPP项目全生命周期中伴演的“双重”角色和具备的“双重”职能，是探索政府在PPP项目中定位与管理的前提。 　　5.1政府的管理职能 　　我国对特许经营项目及垄断产品定价沿用成本定价辅以价格听证，PPP项目适当价格管制会使社会经济效率提高。赵宇等人讨论了垄断行业进入博弈及其管制绩效评价，管制对社会福利和消费者剩余的影响。何寿奎、傅鸿源在分析PPP项目政府监管现状的基础上，提出健全监管体系、合理确定政府监督边界、科学选择监管途径，以推进公共项目PPP模式的健康发展。 　　5.2政府的激励措施 　　任志涛分析了我国基础设施领域公私伙伴关系，研究了信息不对称条件下政府部门和民营部门之间委托—代理关系的目标函数，并对公私伙伴关系下的激励问题进行了博弈分析。王守清等认为政府激励措施包括政府投资赞助、政府对融资的协助、政府担保、税收减免优惠和开发新市场，私营部门充分肯定各种激励措施的有效性，其中税收减免措施得分最高，政府投资赞助得分最低。
　　5.3政府的定位 　　PPP 模式下的参与方主要有政府、私营企业和公众，其总目标是三方满意。尽管三方在PPP项目中所关注的目标有着很大的不同，但三方的目标体系并不是完全独立的，而是交叉在一起，只是三方对同一目标的重视程度不同[16]。因此，政府在PPP项目上必须定位于促进、主导和管理的功能，同时又是参与合作的一方，只有明确政府的目标才能促进PPP项目的实施。 　　现有研究表明，我国政府参与PPP项目的主体表现在地方政府或政府部门，或政府授权融资平台，是有条件的公私合作，容易形成政府公司对公共资源的垄断，缺乏有效的竞争，不利于PPP项目的可持续发展。因此，PPP项目的政府管理有必要从两个方面进行研究：其一，理论上明晰政府在PPP中的定位、责任和管理主体，科学分离政府的参与者和监管者职能；其二，运行上探索建立中央政府与地方政府层级的PPP政策指南、运行机制和有效的监管机制。 　　6小结和未来研究方向 　　6.1小结 　　我国的PPP研究尽管开始时间相对较晚，但发展十分迅速。在经历了理论引进、经验介绍、初步研究过程之后，近年来针对我国PPP模式的研究无论是在量上还是在质上都有较大提升。许多研究已不再简单停留在理念层面，而是将其应用到公共项目建设实践的理论分析框架中，出现了一些较有深度的研究成果，PPP的研究也因此更趋深入。总体而言，我国PPP项目融资研究与实践持续了10年的历程，在PPP的概念与本质理论分析研究方面已经有了比较清晰的界定；在风险与分配研究方面已经做了比较系统性的研究；在治理理论研究方面开始了初步的尝试；在政府管理机制与监管研究方面已经有了比较全面的研究，但我国公共项目PPP模式的研究尚处于起步阶段，研究的系统性和深入性仍显不足。 　　6.2未来研究方向 　　“十二五”期间是我国民生保障、城市建设和社会经济可持续发展的重要时期，因而也是我国PPP项目的重要发展阶段。加强我国公共项目公私合作模式的研究，对于促进我国城市建设发展具有重要的理论意义和实践价值。未来的PPP项目研究主要关注以下几个方面：第一，在市场经济条件下，我国PPP项目合同管理理论与实践合同体系形式的研究。第二，目标利益关系方面，PPP项目中政府、私人部门与公众利益三者间关系的理论梳理值得进一步探索。第三，合作的机制建设方面，政府各层级公私合作机制如何建立。第四，PPP准入门坎研究，即我国对公共项目公私合作过程中所涉及到的私人部门准入的具体条件的论证。因此，理论突破和制度创新不仅是我国实现PPP项目制度化的有效途径，更是为社会和广大公众有效提供公共产品与服务的现实需要。 　　参考文献： 　　[1]叶晓甦.工程财务管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2011.2. 　　[2]连红军.中小企业参与PPP模式与技术创新关系的实证研究[J].改革与战略，2011（05）：66-67. 　　[3]Yelin Xu， John F Y Yeung， Albert P C Chan， et al. Developing a Risk Assessment Model for PPP Projects in China — A Fuzzy Synthetic Evaluation Approach [J]. Automation in Construction， 2010（7）： 929-943. 　　[4]程哲，王守清.非营利性医院PPP项目融资的框架结构设计[J].中国卫生事业管理，2011（07）：557-559. 　　[5]杨超，唐莹.PPP项目投资决策的优化研究综述[J].企业天地家，2011（04）：43 - 44. 　　[6]叶晓甦，易朋成，吴书霞. PPP项目控制权本质探讨[J].科技进步与对策，2011（13）：67-70. 　　[7]姚鹏程，王松江.关于政府和私人合作高速公路项目定价理论的研究综述[J].科技管理研究，2011（09）：180-184. 　　[8]Chris Clifton， Colin F Duffield. Improved PFI/PPP Service Outcomes through the Integration of Alliance Principles[J].International Journal of Project Management，）：573-586. 　　[9]李晓东.基于AHP法的公共项目PPP模式选择[J].企业经济，2010（11）：148 - 150. 　　[10]胡振，刘华金，维兴.PPP项目范式选择与风险分配的关系研究[J].土木工程学报，2011（09）：139-146. 　　[11]杜亚灵， 尹贻林. 基于治理的代建项目管理绩效改善研究[J].北京理工大学学报（ 社会科学版），2010（06）：19-26. 　　[12]杜亚灵.基于治理的公共项目管理绩效改善研究[D].天津：天津大学，. 　　[13]杜亚灵，尹贻林，严玲.公共项目管理绩效改善研究综述[J].软科学，2008（04）：72-76. 　　[14]丁荣贵. 提高政府关注项目的治理成熟度[J].项目管理技术，2008（08）：74-76. 　　[15]沙凯逊，宋涛，赵锦锴，殷涛.从非对称信息看建设市场的整顿和规范[J].建筑经济，2004（01）：82-85. 　　[16]李启明.基于多方满意的PPP项目调价机制的设计[J].东南大学学报（哲学社会科版），2010（01）：16-20. 　　（责任编辑：王楠）
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