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关于毕节市特色小城镇建设的思考
　　改革开放以来，国家在注重推进城镇化的同时，结合中国国情，把小城镇建设列入了议事日程。近年来，在党中央、国务院和省委、省政府的领导下，市委、市政府加大了工作力度，我市小城镇建设得以加速发展。
　　毕节特色小城镇建设历程
　　多年来，我市对小城镇建设工作一直予以努力，尤其是2006年以来，党委政府明确地提出了“三化一基一业”（新型工业化、新型城镇化、农业产业化、基础设施建设、旅游业发展）的发展战略，小城镇规划建设管理工作亦随之提到了应有的高度。200 7年党委政府出台了《关于进一步推进城镇化进程的意见》，2008年又出台了《关于进一步扎实推进小城镇规划建设管理的意见》，2011年出台《关于大力实施城镇化带动战略的意见》，2013年又出台了《关于扎实推进特色小城镇建设的意见》。密集的下发文件，说明了党委政府一边在加大小城镇规划、建设、管理的执行力和实践力，一边又在理性地思考小城镇规划建设管理的方向和路径。总的感觉是通过多年的努力和探索，至2008年，党委、人大、政府、政协四大班子主要领导齐聚赫章，召开我市第一次有各县（区）党委政府一把手和分管领导等参加的高规格、大规模的小城镇建设专题现场会议以来，我市特色小城镇建设迎来了建设发展的春天，悄然间开始了由盲目到自觉、由自然到主动的转变，其间经历了较为自觉、清晰的试点、扩点、加速发展、转型升级几个阶段。
　　毕节特色小城镇建设感悟
　　完善机制体制，强化特色小城镇建设保障落实能力。一是强化组织领导。2007年以前，我市小城镇建设除建设行政主管部门牵头开展相关工作外，还成立了以政府分管领导为组长的领导小组加强对此项工作的领导。随着认识的深化和重视程度的加强，从2008年以来，成立了由政府主要领导任组长，党委、政府分管领导任副组长的小城镇规划建设管理工作领导小组。2012年，市委组织召开了“三创一建” （创国家卫生城市、全国文明城市、国家环境保护模范城市、建特色小城镇）工作启动大会，成立了以市委书记为第一组长、市长为组长、市委副书记为常务副组长、市四大班子相关领导为副组长的领导小组，小城镇建设工作领导力量和重视程度不断得以强化，同时还组建了毕节市特色小城镇建设工作协调小组及办公室，加强了对特色小城镇建设工作的具体领导和指导。二是加大政策扶持。按照城镇化战略和特色小城镇建设的总体部署，根据各年度特色小城镇建设的目标和重点，及时出台有关政策性文件，从规划、设计、建设、管理、基础设施、产业发展、环境建设、要素保障等方面，为特色小城镇建设顺利推进提供了政策支持。三是创新推进方法。形成了“四抓四比”、领导包片和部门帮扶的工作机制，将特色小城镇建设工作纳入各级领导班子和领导干部以及各有关工作部门工作实绩“双考双评双挂钩”动态跟踪考核管理体系，强化了全市特色小城镇建设的执行力。
　　抢抓历史机遇，推动特色小城镇加速提质发展。一是抢抓试验区成立20周年（2008年-2010年），深化试验区“三大主题”、贯彻落实“三化一基一业”战略的历史机遇，特色小城镇建设进入自觉、主动的试点、扩点阶段。二是抢抓省委、省政府加快推进毕节试验区新一轮改革发展的重大机遇，围绕“两年明显变化”的目标，小城镇建设进入面上加速发展阶段（2011年-2012年）；三是抢抓国务院《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）、国务院办公厅《关于同意深入推进毕节试验区改革规划的函》（国办函〔2013〕35号）以及省委、省政府召开全省小城镇建设发展大会的历史机遇，小城镇建设在加速发展中进入特色鲜明的示范转型提升阶段（2012年8月以来）。
　　注意四个结合，促使特色小城镇建设健康稳步推进。第一，注重规划先行与区划调整相结合。在条件具备或可创造条件地区探索县区同城化、镇乡一体化、改乡置镇、撤乡并镇、撤镇建“办”等进程中，于2012年底，完成214个乡镇总体规划修编，实现了特色小城镇建设规划引领全覆盖。第二，注重设施配套与民生改善相结合。一是以增强聚集效应、完善城镇功能为目标，着力抓好特色小城镇市政基础设施和公共服务设施建设，着力增强城镇综合承载能力。二是以改善民生、惠民利民为根本，全力推进返乡农民工创业园建设，为小城镇的产业入驻支撑和农民就地就近就业推进城镇化奠定基础。三是以旧改新拓为抓手，既注意旧镇区的抽疏开敞和环境容貌整治，更注重新区路网建设和新区拓展中人流、物流、信息流的集聚，以增强小城镇的魅力和承载能力。第三，注重产业培育与特色发展相结合。根据小城镇不同的资源、地缘条件、文化内涵和产业基础，选准主攻方向，分别着力打造交通枢纽型、旅游景观型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型、移民安置型、民族文化型、经典古镇型、综合发展型等不同类型的特色城镇，以彰显建设个性。第四，注重要素保障与机制创新相结合。坚持以机制创新促进要素保障。在创新土地供给机制方面，通过城乡建设用地增减挂钩、宅基地置换、村庄环境整治、土地有偿出让等措施，不断满足小城镇建设用地需求。在人口集聚上，对基本条件具备的农业人口落户城镇放宽条件，同时有计划地在小城镇引进适量的房地产开发，并启动了一批公租房、廉租房等保障性住房建设，尽力为落户小城镇的常住人口尽可能提供与城镇居民同等的基本公共服务。在创新资金筹措机制上，通过政府投入“引”、金融机构“贷”、招商引资“吸”、股份合作“聚”、民间资本“筹”、BT资本“垫”、运营城镇“生”等方式解决建设资金投入问题。上述方面的积极探索，为小城镇建设持续健康发展探寻了路径。
　　毕节特色小城镇建设差距
　　2008年以来，尽管我市小城镇建设取得较快发展，特别是一批特色小城镇脱颖而出（如雨冲、黄泥塘、六龙、勺窝、王家寨、化作、沙土、后山、钟山、素朴、官寨、东风、迤那、六曲河、青场、清水铺、普底等），为我市小城镇的发展探索了一条崭新的发展道路（规模适度、特色鲜明、功能完善、产业配套、生态良好），但过去多年来，我市的小城镇建设大多数都是在历史自然状态下自发进行的，缺少科学的谋划和规划，客观上受外部发展环境（如交通滞后、信息闭塞、传统建设理念等）的制约，主观上缺乏主动的思考和研究，致使小城镇建设工作中还存在一定的问题和差距，主要如下：
　　认识尚有差距，自觉主动不够。少数县、乡（镇）及主管局负责人对特色小城镇建设仍存在认识不足、思路不清、措施乏力、盲目被动、缺少方法、不熟悉建设、运营、管理常识和规律等问题，加之小城镇建设领导小组成员单位帮扶责任不够明确，指导支持力度不够，以至全市特色小城镇建设工作起步不一，发展不平衡。
　　规划设计粗糙，影响建设效果。一是上位规划、高端规划编制滞后，全市至今尚无一个市域体系规划对小城镇规划的指导；二是部分小城镇规划资金短缺、调研马虎、思考不周、着力不够，尤其是对空间布局、区域文化、产业结构、城镇规模、行政区划、人口预测、对外交通等基础元素分析研究不到位；加之建设中规划设计未及时根据建设实际作检讨、修正完善，致使城镇规划编制质量不高、发展定位不准，影响了城镇功能的合理配置和建设效果；三是少数地方对城镇规划管控不力，对违规违章建设处置不力；减弱了小城镇应有的承载能力、辐射能力和吸引能力。
　　建设投入不足，融资渠道狭窄。面对我市多数已启动的特色城镇建设和转型提升的要求，各级财政对特色小城镇建设的引导投入明显不足；相当部分干部缺乏运营城市的理论和实践，盘活城镇存量和激活城镇增量的能力受到极大挑战；加之部分乡镇区位条件不优，小城镇开发预期效益较低，难以吸引有实力的优强客商参与开发建设，致使这部分乡镇多年来面貌依旧、变化甚微。
　　建设用地紧缺，增加建设难度。建设用地供需矛盾仍然突出，一是部分县乡反映建设用地审批时限较长，不能满足建设项目快速推进的需要；二是农村集体土地和农民分散闲置宅基地以及农民土地承包经营权出租、入股参与小城镇建设的路径尚需探索规范；三是我市属典型的喀斯特地区，许多小城镇建设用地条件不好，房屋征收补偿成本较高，小城镇拓展空间有限，这为科学合理地建设山区特色小城镇提出了更高的要求。
　　产业支撑薄弱，发展后劲不足。多数乡镇普遍缺乏产业支撑，部分乡镇虽启动了返乡农民工创业园建设，但进展迟缓，一些乡镇招商忽视选商，虽多少不等引进了一些企业，但都规模不大且科技含量不高，难以形成规模和聚集、带动效应，难以满足农村富余劳动力就地就近就业和有效地辐射拉动小城镇经济的跨越发展。
　　建设人才缺乏，城镇管理粗放。一是各乡镇虽然成立了村镇规划建设管理站，但仍未按编制配备工作人员，一些乡镇虽配齐了工作人员，但大多数是非专业人员，缺乏规划建设管理的专业知识，难以发挥党委政府参谋助手的作用，与完成小城镇规划建设管理的相关任务不相适应。二是相当部分乡镇前期虽重视规划建设，但对完成阶段性建设目标任务的乡镇缺乏基本的管理意识和措施，致使镇区范围内脏乱差现象突出，严重影响和降低了小城镇规划建设的品质和档次，与宜居、宜业、宜游的建设初衷差距甚远。
　　毕节特色小城镇建设思考
　　在我市小城镇建设历程中，各级都探索总结了一些好的作法和经验，下步工作中除继续坚持和发扬这些好的作法和经验外，还应针对平时调研、回顾反思、现场感受以及人大代表、政协委员视察中分析指出的主要问题，有针对性地加以整改，并在以下几个方面进一步加大工作力度。
　　提高思想认识，突出特色小城镇建设战略位置。认识是行动的先导，解决认识问题比解决工作问题更重要。因此，在特色小城镇建设中政府及相关部门负责人，一是须充分认识小城镇建设对于我市与全国全省同步建成小康社会和“富裕和谐美丽”新毕节的重大意义，自觉、主动、清晰地将特色小城镇建设工作列入工作的重要日程和一把手工程，亲自抓、抓具体、持久抓、出成效。二是须清晰明确小城镇建设的方向、目标，结合本地实际，立足城乡统筹、坚持“三化”同步，真正做到在不断实现小城镇建设各个阶段性目标（如旧镇改造、几通一平、安居工程、基础设施、绿化环卫、通达出行、美化亮化、方便舒适等）的基础上，努力实现“企业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模化经营集中”这一根本目标。三是政府需加大小城镇建设政策整合力度，将来自不同方面的项目、资金按小城镇建设发展规划予以落地，促进小城镇建设各种要素在小城镇的理性集聚。四是须注意避免小城镇建设中可能出现的问题，有效克服建设中的规划编制滞后、设计水平不高、城镇规模偏小、发展水平不高、资源利用低下、建设特色不明、产业选择不优、功能建设不全、基础设施落后、服务设施短缺、人才土地投入瓶颈制约、城镇管理薄弱等困难和不足。五是政府须注重加强对乡（镇）领导及相关部门负责人以及规划建设城管系统干部职工小城镇建设理论和实践知识的培训，助其提高思想认识、明晰建设路径、提升运营理念、落实建设责任，控制建设成本，提高建设质量，找准着力点，抓住突破点，积极稳步地推进特色小城镇建设，促进小城镇经济的健康协调发展，为与全省全国同步实现小康打下坚实的基础。
　　科学制定规划，彰显特色小城镇建设的个性特色。规划是蓝图、是引领、是重要的公共政策之一。高水平的规划指导方可建出高品位的城镇个性特色。规划的节约是最大的节约，同样规划的浪费是最大的浪费。因此，各级政府在规划编制上，一是要转变观念、开明开放，舍得和善于在规划上花钱，请高水平的规划队伍，真正编制出高水平的规划。二是市、县、乡（镇）政府要进一步重视完善规划编制体系，以上位规划作为下位规划的重要编制依据，不同层级的规划编制要注意纵向和横向间的关联衔接，确保战略规划、市域县域规划，城镇总规、控规、专规，详规的规划编制质量。三是规划编制中要注意坚持政府主导、专家领衔、部门配合、群众参与的方法，坚持走好群众路线，及时公开、公示各种规划，尤其是要注意把政府的发展理念和思路及群众的合理建议融入规划中，防止不负责任的“请师师做主”和“少数人做规划”的做法。四是在规划编制中一定要注意结合实际，做好“特色”文章，彰显出我市各地独有的文化特色、产业特色、建筑特色、生态自然特色、空间布局特色。五是突破区划制约，区划服从规划，政府要善于鼓励和引导有条件的示范小城镇建设“城镇综合体”，以提升小城镇的服务品质和时代感；要本着从实际出发和有利于加快发展的原则，继续大胆探索撤乡并镇、改乡置镇、撤镇建“办”、并乡并镇等工作，突出重点镇中心镇建设，对有条件的重点镇可规划向中小城市发展；要引导和支持地缘近邻、人文相聚、资源依存、产业互补、民心归向的镇与乡、镇与镇探索实施一体化、同城化建设；要注意控制小城镇建设的“普及性”，突出重点性，以不断稳步掌控提升城镇化建设的速度和质量。六是政府和规划主管部门一定要严格落实规划管理体系各环节工作，加大规划的管理力度，严厉打击损害公共利益的违规违章建筑，确保通过审批后的规划能严格落实到位；同时要定期或不定期对执行过程中的规划进行检查、评估、讨论，对规划设计不合理的布局、功能设置等要及时按程序进行调整完善，甚至修编。
　　理性运营城镇，破解特色小城镇建设瓶颈制约。小城镇建设中首先遇到和难度最大的问题无不是建设人才、建设资金、建设用地的问题，不同的领导者有不同的办法措施去解决，但不同的办法措施中，正确运营城镇的理念和能力都不失为是破解上述难题的最优选择之一。因此，积极稳妥地推进我市特色小城镇建设，要求各级领导者要注意培养正确运营城镇的理念和能力。“运营城镇”就是以城镇为开发对象，政府部门为主导、企业为经营主体，利用市场化的手段，对城镇空间及城镇的资源进行重组、集聚、运营，从而实现资本的动态发展过程。运营城镇的目的是为了实现城镇资源价值的最大化，这既是运营城镇的核心目标，也是运营城镇的行动思路。只要各级领导培养具备了运营城镇的理念和能力，在实际工作中注意大胆“探索农村集体土地进入城镇建设用地的办法，鼓励和支持农民采取出租、入股、质押、置换等多种方式流转农村土地承包经营权”，依法规范和探索农村集体建设用地和农民土地承包经营权参与“三化”建设，同时注意把握好土地资源的开发时序和招拍挂的“时空节律”，注意在发展中选择低碳、绿色、环保、可持续的路径，注意在招商引资中抓好选商引资等工作，制约小城镇建设的人才、资金、土地等瓶颈问题都将会在实践探索中有效地得到逐步解决。
　　培育壮大产业，夯实特色小城镇建设的经济基础。我市小城镇建设虽然近几年抓住了机遇、加快了发展、取得了较好的成绩，在全省有了一定的知名度，但受主客观条件的限制，相当部分乡镇至今仍然存在产业不壮不优、产业同构严重、主导产业不明等缺陷，缺少以“瓷”出名的景德镇、以“会”出名的博鳌镇、以“酒”出名的茅台镇以及以历史文化、风景名胜、红色经典著称的旅游名镇等主导产业型的城镇。为此，列入各级重点示范镇的乡镇，一是要按“8个1”和“8+3”（有路网、卫生院、服务中心、农贸市场、垃圾处理、敬老院、安居工程；再加有体育场、产业园区、有机农产品生产基地等）的要求完成阶段性具体建设工程任务，同时还要注意根据自己乡镇的自然、经济、区位、地理、人文、技艺、资源等优势，选择和确立好自己的主导产业，为小城镇的持续发展提供产业支撑，这是小城镇建设具有生命力和延续性的重要条件。二是当前要把返乡农民工创业园的建设和吸引各类既有当前市场、又前景看好的企业入驻作为小城镇建设的一项重点工程，同时加大对小微企业的发展扶持和非公经济的发展力度，为小城镇发展提供产业支撑，为农民离土进镇提供就业机会，为返乡农民工回家创业创造条件。三是要进一步加大招商引资力度，大力发展乡镇工业经济，壮大小城镇实力，带动引导当地产业结构向第二、第三产业转移，增加农村富余劳动力就地就近就业参与城镇化的机会。四是要继续总结完善“四抓四比”（抓建设投资，比投资大小和完成情况；抓建设项目，比项目数量、体量和功能配套；抓建设效率，比推进力度和工程进度；抓特色，比文化元素和“三化”〈绿化、美化、亮化〉水平）的小城镇建设推进方法；继续完善市直部门帮扶支持小城镇建设机制；继续坚持上级督办督查、规划、建设、国土等主管部门定期不定期的巡查指导制度，加大对违法违规违建行为的事前预防、事中干预和事后查处力度，督促干部勤政廉政，教育群众遵纪守法；继续定期召开小城镇建设现场推进会等多种方式，加大力度、加强调度，方能推动小城镇建设既有速度更有质量地发展。
　　善做视觉规划，力求特色小城镇管理中人与自然的高度和谐。城镇管理是一个看似简单、实则庞大复杂的系统工程，需要各级政府组建一个高规格的议事协调机构，定期不定期对城镇管理中出现的问题进行研究解决。一个城镇最终是否实现以人为本的建镇理念和目标，故然前面的规划建设至关重要，但后续的管理同样不能忽视，从某种角度讲，甚至是更重要的一部分。一是因为城市管理是城市建设的延伸，对前期规划建设不够精致、完善的方面要承担起“拾遗补阙”的规划建设任务。二是城镇管理同时也是城市美容，既要将城镇环境管理洁净有序、自然得体，又要通过自身的服务水平引导城镇居民道德文化素质的提升，使之城镇内人与人、人与自然达到高度和谐。三是城镇管理也是城镇运营的重要一环，要通过城管人员辛勤、智慧的工作使城镇有形和无形的资源达到保值和增值，通过旷日持久的管理服务，不断提升我市小城镇的品质和档次，真正使毕节的“城镇让生活更美好”。
责任编辑：黄冠融
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总体规划纲要成果要求 规划文本与示意性图纸。 图纸 1）区域城镇关系示意图 2）小城镇现状图 3）小城镇规划示意图 4）其他必要的分析图纸
主要规划图纸 （1）城镇现状图； （2）城镇用地评价图； （3）城镇总体规划图； （4）镇域体系规划图； （5）城镇各项工程规划图； （6）近期建设规划图； 上述（1）、（3）、（4）包括道路交通规划图、公共设施用地规划图、绿地系统及景观规划图、各专项工程规划图（包括给水、排水、电力、电信、供热、燃气规划等）、防灾规划图等。
控制性详细规划主要图件：图纸、图则 （1）图纸比例1/0 区位图 用地现状图
土地使用规划图
道路交通规划图 绿地景观规划图 各项工程管线规划图 其他相关规划图纸
（2）规划图则 用地编码图 总图则 地块控制总图则 设施控制总图则 “五线”控制总图则 分图图则
附件 （1）规划说明书 （2）相关专题研究报告 （3）基础资料汇编 4、修建性详细规划成果：规划说明书与图纸。 说明书基本内容： （1）规划背景 （2）现状分析 （3）规划设计原则与指导思想 （4）规划设计构思 （5）规划设计方案 （6）日照分析说明 （7）场地竖向设计 （8）规划实施 （9）主要技术经济指标 相关知识点 小城镇总体规划编制的调查与分析 现状基础资料的调查与收集 （1）区域环境的调查 城市化水平 城镇体系及其社会经济发展 小城镇职能 小城镇规模 各类各级城镇的地理分布
（2）历史环境的调查 研究小城镇的历史演变特征，寻小城镇的历史特色与风貌 （3）自然条件 地理、地形地貌、地质条件、矿产分布、气象资料等 （4）社会经济资料的调查 人口方面 城镇经济总体发展状况 城镇各产业部门的经济发展 建设资金的筹
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