化解土地财政问题的对策_百度文库
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化解土地财政问题的对策
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正文3040348
财政部：加强对土地收益计提农田水利建设资金管理
40岁的刘成(化名)是杭州建筑行业一家企业主。他向记者讲述了他所知道的当下最新最流行的行贿和受贿方式。
&&&中央这两年的禁令的确使不少官员战战兢兢，不敢再受贿，行贿者也收敛了不少，但在个别地方，这种现象没有杜绝，而是以更隐蔽的方式存在，外人更难察觉。&坐在一家咖啡馆里，刘成点了支烟又掐断了，&就像烟一样，上瘾了之后再戒总会有点困难，也需要时间&。
&&&比如常被讨论的吃饭问题，现在官员不敢去会所和高级酒店，请客的人就会变通。我有好几个朋友在风景很好的地方租下整栋农家别墅，常年雇一两个五星级酒店厨师做菜，这样请客就成了朋友间的普通招待。而且这种别墅隐蔽，不被人关注，窗帘一拉，谁也不知道里面在干什么，安全性更高。&刘成像讲故事一样，慢悠悠地说。
&&他还透露，为了不暴露官员的行踪，他们往往建议官员把公车停在远一点且安全的地方，然后他们用私车接官员到别墅。
&&&吃完饭总得娱乐一下吧，现在很少有人去酒吧、夜总会和足浴店这样的地方，在我们这里最流行的是豪华泡澡。单独套房，一个人泡一次要2000元左右，可以两三个人一起泡，装修堪比五星级酒店。请泡澡也不是直接送卡送券，而是当事人直接去店里办一张几万元的卡，然后把卡留在店里，客人去泡的时候只需要报个名字或电话号码就可以。&刘成继续说，这样的方式不易被人发现。
&&刘成说，泡澡听上去属于健康休闲活动，很少有人往作风方面想，所以比较受欢迎。&请泡澡可比请吃饭贵多了，多请几拨人，很可能一个月10多万元就没了。我还听说不少人看到了这个商机，打算加入这个行业捞钱。&
&&正当记者听得目瞪口呆时，他继续说：&再比如送礼，现在购物卡呀、烟酒呀，都不敢送，但送衣服是不是听上去没那么吸引眼球？现在一些人去大商场里买奢侈品品牌的衣服用来送礼，动辄也是上万元的。&
&&&对方不喜欢怎么办？&记者问。
&&&这个不用担心，不喜欢可以换，再不喜欢退也可以，这个都可以事先和店里说好。&刘成笑着说，送礼的方式越来越五花八门，很多想都想不到。
&&刘成说，现在他们普遍不再对关系一般的送礼，但平时联络多、要紧人物还是照送不误，而且退休高官也是大家送礼对象，&虽然不在岗了，但关系网还在，依旧能办事，而且他们收礼心理负担小&。
&&&难道不吃饭、不娱乐、不送礼就没法办事吗？&记者追问。
&&&也有人问我，难道办公室不能谈公事吗？我觉得部分是行贿者心理问题，认为吃了饭、收了东西才好办事，另外的确沟通、谈事需要一点氛围，中国人就是讲究情面。&刘成回答。
&&&有的地方还没有做到完全公事公办，很多时候还是靠关系说话。说实话，我们也很反感这种方式，一年拿出去上百万也心疼啊。但是没有找到其他合适的路子。&刘成显得有点无奈。
&&刘成说，他希望国家能加大反腐力度，让制度健全起来，真正法治代替人治。&这也是我们的梦，社会按照规矩办事，不再需要托人、求人，公共资源更多下放民间。当然我们做生意的人也要改变，更多专注业务而不是搞关系。&
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严禁发布违者法办！从国际经验看城市土地增值收益管理 作者：田莉摘要： 摘要：人类社会的飞速发展使土地的价值得到前所未有的体现。 土地是如何增值的?增值的收益如何分配?这些问题至今仍争论不休， 莫衷一是。引起土地增值的因素很多，成因亦十分繁杂，导致土地增 值管理政策的多元化和复杂性。自 19 世纪以来，世界各国已开始探 讨并采用了很多不同的政策来应对这一问
题。 本文将对世界各国采用 的相关政策，如土地税收、土地储备制度、土地再调整，土地产权设 计等进行研究，指出它们的优缺点，并分析对我国现有的土地有偿使 用制度下土地增值管理的启示。 关键词：土地产权；土地市场引言 城市的增长或扩张往往伴随着城市土地的增值。 尤其是在城市化 进程的加速阶段，城市土地增值的速度十分惊人，这是经济学家和社 会学家在观察近几个世纪城市增长轨迹后得出的普遍结论。在我国， 近年来随着土地有偿使用制度的实施， 城市土地的价值得到前所未有 的体现，充分利用土地价值获取城市建设所需的大量资金，已成为我 国推进城市化进程的主要途径和手段之一。在这种情况下，如何充分 提高土地利用的效益，使土地增值的收益得到合理的分配，达到政府利用土地增值效益推进城市建设和公众福利及激发土地使用者的生 产积极性、促进经济发展的双重目标，就成为我国土地管理和经济发 展领域的重要课题。 对土地价值理论最早进行研究的社会经济学家包括英国经济学 家威廉?配第(William Petty，)，大卫?李嘉图(David Ricardo， )和美国社会经济学家亨利? 乔治(Henry George， )等。其中乔治关于土地的论断，被认为是影响最为广泛的 土地增值管理理论。在 1879 年出版的不朽名著《进步与贫穷》中， 乔治认为土地的价值之所以增加，是人口的集聚和生产的需求，而非 某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归全社区所有。 但由于人口不断增加引起地价不断上扬， 人们对土地增值收益的预期 也越来越高，轻易不肯出让土地，导致严重的土地囤积问题，地价进 一步上涨，生产因此停滞。土地的垄断者集聚了大量的财富，而没有 获得土地的人不得不忍受贫穷与饥饿。 生产的衰退与贫富差距的日益 扩大直接导致了 19 世纪末期西方世界的工业衰退。虽然对乔治论断 的争议颇多，但他关于土地价值的论断，在西方世界影响十分广泛， 如澳大利亚、新西兰在土地政策上都被称为乔治主义国家。马克思在 批判地继承这些理论的基础上，发展了地租理论。马克思批判了某些 资产阶级经济学家认为地租是自然对人类的赐予的观点，指出“地租 来自社会，而不是来自土壤” 。他还对土地所有权进行了分析，指出 “地租是土地所有权在经济上实现其价值的形式” ， “土地所有权本身 已经产生地租” 。马克思认为地租来源于超额利润，是对社会生产关系的反映，因此制度在地租分配中至关重要。 综上所述， 可以看出对土地增值收益的管理和分配无论在政治还 是经济方面都是十分敏感的话题， 因为它直接体现了政府与土地使用 者的关系。多数情况下，土地产权的安全性是政府通过一系列的法律 条款如土地使用条例，土地税收等来确定的，因此政府在界定土地增 值收益的分配时无疑会倾向于自身利益， 但政府在界定土地产权时并 不能随心所欲。一方面，在不同的发展阶段，政府有自己的目标和政 策；另一方面，政府必须考虑到土地使用者的利益，不能挫伤了土地 使用者的积极性，从而影响经济增长。因此，在土地增值收益的管理 中， 政府必须平衡自身与土地使用者之间的关系以促进土地市场的公 平与效率。1 土地增值收益管理的复杂性和重要性 土地增值收益管理政策的复杂性与引起土地增值因素的多元化 不无关系。土地的增值至少可以由以下 5 个因素引起：(1)城镇的拓 展引起土地区位的变化；(2)人口的增加引起土地价值的增加；(3) 土地使用条件的变化，如容积率的增加等：(4)公共基础设施的建设； (5)土地拥有／使用者的投资。从理论上讲，土地拥有／使用者应获 得由于他们的投资而引起的土地增值收益； 政府和社区则应获得由于 城市扩展和公共设施投资等引起的土地增值收益。但在现实生活中， 分离由于不同原因引起的土地增值收益以及政府、 社区和土地使用者 应获取多少收益十分复杂，在某些情况下甚至完全不可行。此外，任何一项土地增值政策涉及到的成本都相当高昂，它的成 本主要包括：(1)产权定义成本――政府需要对土地使用者／所有者 的权利和责任进行详细定义(包括立法成本)；(2)协商成本一一政府 就土地增值的收益分配和土地使用者／所有者协商的成本； (3)测量、 运营管理成本――包括完善的地籍系统，土地业主权益登记系统，高 效廉洁的政府管理机构和估价师等。(4)实施成本一一包括土地增值 收益的收取和分配， 土地使用者／所有者如对收益分配不满引起的诉 讼成本等。不同管理政策的成本将在下文作详细说明。 即使涉及土地增值收益获取和分配的政策相当复杂且昂贵， 但如 果忽视这一问题将对土地市场带来负面影响。其一，会加剧土地市场 的不公平。如果政府不能对由于政府和社区行为受益的业主进行征 税，本应属于政府和社区的收益就会流向这些使用者；同时，如果政 府不对由于政府和社区行为受害的业主进行补偿， 就会挫伤土地使用 者的投资积极性，对土地市场的发育不利。其二，会削弱政府投资建 设公共设施的能力。通常情况下公共设施建设的成本十分高昂，建成 后往往会引起某些土地的增值；如果政府忽视了收取这些外部收益。 无疑会加重公共设施投资的负担，影响政府的投资能力。因此，关键 并不是政府是否应关注土地增值的问题， 而是政府应采取什么政策来 获取土地增值的收益，同时又不影响土地使用者的积极性。换言之， 一方面政府应从土地增值中受益，但另一方面必须保证市场正常运 转。正如英国 1972 年的 Cmnd.5124 报告中提出的那样： “我们不应把 这些问题看成是政府与土地业主之间的冲突， 而应在两者之间寻找一种平衡――政府在修建公共设施如学校、 道路等时无疑具有征地的绝 对权力，但同时亦必须充分考虑受影响业主的利益，使公众利益的成 本不至于仅仅由个别人―集团来承担” 。2 世界各国的土地增值收益管理政策 各国对如何分配土地增值的效益，采取了多元化的措施。如美国 在 1960 年代之前对土地增值收益的分配漠不关心，如果土地价值由 于公共设施的建设而升值，增值收益就可归幸运的业主所有；同样， 如果土地由于规划变更导致价值下降，土地所有者也得不到补偿。过 去的 20 多年来，由于联邦和州政府压缩了对地方政府的财政拨款， 地方政府不得不开始征收“开发影响费” ，以增加地方的财政收入， 回收一部分公共设施建设的成本。 英国则以处理土地增值收益上的多 变政策而闻名； 荷兰和瑞典以建立土地银行的方式来保证土地增值的 收益归政府所有；韩国、日本和中国台湾的政府当局则运用土地再调 整的措施来收取部分增值收益。土地产权的形式，如采用公共土地批 租制度还是土地绝对所有权制度， 也成为影响土地增值收益分配的重 要手段。不同国家、城市所采取的形式迥异，每种方式均有自身的优 缺点，下文将对它们进行详细分析。 土地税收(Land 2.1 土地税收(Land Taxation) 土地税收是迄今为止收取土地增值收益最重要和有效的手段之 一。公共活动常会引至土地价值的升高，因此通过税收来回收部分土 地增值的收益就显得十分必要。 Hailer(1985)把土地税收划分为两种类型：一种是针对所有城市土地收取的土地税，另外一种是针对特定 情况下的土地增值收益进行评估并征税。其中包括以下几种类型： (1)物业税； (2)土地增值税； (3)基础设施收费。 土地税收被普遍认为是回收土地增值效益， 分担基础设施建设投 资的有效方式。征收土地税具有很多理论上的优势，但在现实操作中 却存在很多问题。一般而言，增加新的税种在政治上往往不受欢迎， 尤其是对受益的现有业主征税十分困难。 如常见的由于地铁建设引起 站点周围物业的增值，但如果对增值的物业进行征税就可能相当困 难， 受益的业主会认为是他们的投资眼光或运气导致了其物业的增值 而不愿意纳税。地方物业年税是迄今为止使用最为广泛的税种，通常 它是在周期性评估物业价值的基础上收取的， 为地方政府提供了稳定 的收入来源。但很多学者，包括世界银行的经济学家(1993)认为物业 税并不令人满意，其主要原因如下： (1)由于几乎所有居民都必须纳税，因此在政治上不受欢迎： (2)物业税的评估相当繁杂，发展中国家可能不具备它要求的专 业技能。此外，收取物业税的成本也相当高昂，需要建立全面的地籍 资料并进行定期更新。如果物业税的税率较低，可能导致收取的物业 税还不能涵盖这些成本。 即使在发达国家，土地税收政策也是相当复杂和具有争议性的。 如英国工党政府的纲领是防止土地自然增值的收益归土地业主所有，因此在 1948 年引入 100%的土地开发税(土地转让时收取)，此项税费 的收取使得房地产市场几乎陷于停滞状态。1952 年保守党政府上台 后，全面废除了这一税费，使沉寂一时的房地产市场重新活跃起来， 50 年代末 60 年代初，英国的房地产市场盛极一时，但同时房价地价 飞涨，土地投机猖獗。1967 年。重新执政的工党政府再次实行土地 开发税，不过吸取 20 年前的教训将税率定在 40%，以达到增加政府 收益和不挫伤土地业主积极性的双重目的。 但由于评估和收取此税的 成本过高，在 1972 年又宣告取消。美国的开发影响费也争议颇多， 反对者认为它导致了房价的升高和穷人住房购买力的下降， 对穷人的 影响要远远超过富人。 土地储备(Land 2.2 土地储备(Land Banking) 土地储备指的是为了公共用途提前征用土地或大规模预征未开 发的土地用于未来的城市发展。另外，土地储备通过提供土地用于基 础设施建设，可以影响未来城市发展的方向。 通常，土地储备发生于政府购买并不急需的土地，然后对土地进 行改良，待土地增值后以较高价值卖给私人业主。也就是我们通常所 说的将“生地”变为“熟地”的过程。土地预征具有很多明显的优势， 如预征时的地价尚未上涨，因此有利于政府节约投资；政府在为项目 选址时有更多的余地等。此外，土地储备还是导控城市发展、基础设 施建设和土地利用规划最有效的手段。 典型的代表是瑞典首都斯德哥 尔摩。早在 20 世纪早期，斯德哥尔摩政府就利用银行贷款和皇室的 拨款大量购买土地，到 1980 年代末期市政府已拥有全市土地的 74%和所有未开发土地的所有权。 斯德哥尔摩的土地储备制度对导控城市 开发的进程起到了积极的作用， 政府从土地储备中获得了大量收益并 用于社会住宅的建设，改善了低收入者的居住状况。 土地储备具有很多理论上的优势， 但在许多发展中国家的实践却 有很多问题。世界银行的经济学家 Shoup(1988)提出土地储备潜在的 问题包括： (1)政府购买土地预示着该区的地价可能上涨，有实力的开发商 有可能跟进，使土地增值的收益部分流向开发商； (2)土地储备要求大量的资金，政府可能面临金融风险，银行利 率、运营管理成本等可能会高于土地增值的收益； (3)政府在预征土地后可能发现另外的基地更适合公共设施的建 设，但基于成本考量，政府往往不会放弃原来选择的区位； (4)土地储备的机会成本相当大，亦即用于土地储备的资金应用 于其他用途或者会产生更多收益。 迄今为止，土地储备还只是在几个发达国家和城市中获得了成 功，如瑞典和荷兰从 20 世纪初期就开始逐步引进土地储备制度，已 积累了相当的经验，形成了完善的运作管理制度；新加坡和中国的香 港在 1960 年代也借鉴了土地储备制度用于市区再开发， 取得了成功。 土地再调整(Land 2.3 土地再调整(Land Readjustment) 土地再调整是对多千分散的土地业主拥有的土地进行整合， 统一 布置基础设施和公共设施，然后再返还原有业主部分土地的做法。广 泛应用于人口和地价增长较快但政府缺乏足够资金用于公共设施和基础设施建设的地区，如澳大利亚、韩国、日本、中国的台湾以及德 国的部分城市。 由于土地再调整在改善地块条件后返还了原有地块的 相当一部分土地给业主，因此相对异地搬迁而言，更易为人接受。此 外，和土地税收相比，它能使政府保留一部分土地用于公共设施的建 设，从而更快地回收土地增值的收益。在内城高密度低收入住宅区的 在内城高密度低收入住宅区的 改造中，土地再调整尤其适用。 改造中，土地再调整尤其适用。 尽管土地再调整有这样或那样的优势， 并不意味着它可以广泛运 用。 土地再调整的成功需要一系列先决条件， 如完整的地籍统计资料， 业主权益登记信息，训练有素且公平的房地产估价师和管理人员，以 及来自国家和地方政府的政策支持。 由于土地再调整减少了原业主的 用地，只有在该地块基础设施条件较差，而居民改善地块状况的愿望 比较强烈的情况下才有吸引力。更重要的是，用于再调整的地块必须 足够大， 使之可涵盖项目成本并将土地增值收益的一部分返还给原有 业主。 土地再调整潜在的一些问题也不能不引起人们的注意。 复杂的技 术问题涉及地籍的调查及统计， 确定返还原有业主土地的比例， 物业、 地块价值的综合评估等； 社会问题包括土地再调整常常引起该地区的 低收入者居民被迫搬离，而中高收入者搬入的情况。在对原有业主分 配调整后的土地也常面临是否公平的考验。其他问题还包括，政府采 用了以回收部分土地补偿公共设施投资的方法， 因此倾向于提高该地 区的地价，使得政府的投资获得更高的收益。 总而言之， 土地再调整在一些城市的实践证明了它是一种行之有效的回收土地增值效益和促进旧区改造的方法， 但它能否成功应用取 决于复杂的技术问题能否得以解决、土地业主的态度、地块的大小以 及行政管理是否有效公平等。 土地国有化(Land 2.4 土地国有化(Land Nationalization) 土地国有化的概念可追溯到 100 多年以前。1870 年约翰?穆勒 意识到土地私有制中的种种不平等现象， 倡导应由政府拥有土地未来 增值的效益。他建议对英国所有土地的市场价值进行全面评估，未来 土地增值的效益除了属于业主在上盖物业的投资引起的增值外， 应全 部归政府所有。 阿尔弗雷德?华莱士进一步发展了穆勒的思想。他分别于 1882 和 1883 年出版了关于土地国有化的两本书： 《土地国有》和《为什么 并如何实现土地国有》 。在《土地国有》一书中，他设计了土地国有 的框架：政府在补偿所有业主后征用所有土地，征用后的土地属政府 所有，然后政府将这些土地批租给土地使用者收取租金，租金的评估 建立在土地“内在价值”(Inherent Value)的基础上。土地使用者只 能自己占有和使用土地。不能出售，遗赠和出租。在《为什么并如何 实现土地国有》一书中，华莱士认为从长远来看，政府应收购大量土 地，然后精心设计土地出租体系，以收取土地增值的效益。 亨利?乔治并不完全同意穆勒土地国有化的主张，认为那样会减 少贫富差距，但势必以丧失经济发展为代价。因此，亨利强烈倡议将 土地的私人所有转变为社会共有，但他并不鼓励政府没收所有土地， 因为没收土地将大大降低人们的生产积极性，对经济发展不利。亨利提出以单一的土地税种代替所有税种的形式， 将土地增值的收益归整 个社区所有。这样作的好处有：(1)简化行政管理，节约管理成本； (2)增加政府税收，增加的幅度要高于由于废除其他税种而减少的幅 度：(3)抑制土地投机和垄断。对土地征税将促使土地业主提高土地 利用的效率，增加产出，竞争引发地价下降，因而对经济发展有利。 乔治将工业衰退完全归咎于土地垄断的观点，难免失之偏颇，把 地租和罪恶等同起来的想法是片面的。尽管如此，乔治的观点仍具有 重要意义。他在写作这本书的时候，正是美国西部土地投机盛极一时 的时候。 年期间，美国政府把近 2／3 的国有土地转售， 赠送给私人及私营机构。工业萧条期间。农业全面衰落。粮价暴跌、 土地荒芜、农场破产，广大农民处于赤贫境地。土地投机者与立法部 门勾结。牟取非法暴利。此外，土地投机导致高速公路、铁路延伸到 人口稀少的地区，提高了地方政府的成本。因此，乔治在这种情况下 提出征收土地单一税种的主张，认为人人都应有使用土地的权利，具 有进步意义。 1942 年英国的阿斯瓦特(Uthwatt)报告被认为是目前为止以土地 开发权国有化来实现土地增值收益管理和补偿最完整的分析报告之 一。为了解决内城地价高昂、土地所有权零散的问题，它提出了一个 “一劳永逸”的解决方案：即由政府向现有的土地业主支付补偿金额 后统一征用土地的开发权，补偿金额由政府制订。Uthwatt 爵士提出 这一报告的出发点是控制土地投机，减少政府与公众之间的利益；中 突，控制城市的发展。但这份报告招致了很多批评。Farrier 和McAuslan(1975)批评它只考虑国家利益而置居民的利益和生活于不 顾，他们认为这种倡议过于幼稚。最后英国政府考虑到该报告可能会 招致强烈反对，对改善投资环境不利，最终没有获得通过。 公共土地批租制度 土地批租制度(Public 2.5 公共土地批租制度(Public Land Leasehold System) 对土地产权的争论，几个世纪以来一直都是人们争论的焦点。迄 今为止， 在人类的发展史上， 人们已经历过多种不同形式的土地产权。 目前，世界各国存在的土地产权类型主要有三种：一种是公共(政府) 所有，土地无偿使用，主要以采用计划经济体制的社会主义国家为代 表，前苏联和 1987 年土地改革之前的我国均采用这种类型；二是土 地私有化，土地产权称为绝对所有权或终身保有权(Freehold)。以美 国为代表的多数资本主义国家采用此种类型； 第三种是土地归政府所 有， 但政府以一定的使用年期将土地批租给个人和企业(Leasehold)。 中国的香港、新加坡、英国的一些新城、斯德哥尔摩、檀香山，以及 我国在 1987 年土地改革后均采用此种类型。 采用此类型的国家(城市 1，多为人口众多而土地资源较短缺，其最主要的动机则是为了导控 城市的发展，并为基础设施与公共设施的建设筹集资金。 无疑，在土地绝对所有的情况下土地拥有者的投资积极性最高， 但土地的绝对所有也常带来这样或那样的问题，尤其对地少人多，人 口密度较高的城市并不适用。 澳大利亚学者 Archer 于 1974 年对土地 的绝对所有在英国和澳大利亚带来的问题进行了分析。如土地投机。 公共设施投资短缺、土地所有者之间的冲突等，尤其在城市边缘地区 这些问题更为突出。因此 Archer 提倡采用土地批租制度，其好处包括有利于增加公共设施建设和再开发投资， 并使土地增值的收益为政 府和社区所有，使征地程序变得简洁高效，但同时又避免土地国有化 的极端。 斯德哥尔摩、中国的香港、新加坡和堪培拉等城市或国家是采用 公共土地批租制度成功的典范。 它们的实践表明公共土地批租制度带 来的好处包括：(1)控制土地投机，使土地增值的效益归政府所有； (2)政府可控制城市开发和发展，并更易推进公共设施的建设；(3) 可以预留大量土地用于城市未来的发展；(4)政府可控制地价，并在 地价不合理高涨时抛售土地以降低地价。 公共土地批租制度最大的挑战来自于政府管理机构的能力和对 土地市场变化的敏感程度。如果缺乏一个高效廉洁的政府，公共土地 批租制度就无法实现土地市场的效率与公平。 2.6 其他增值收益管理政策 (1)公共设施配套(Exactions (1)公共设施配套(Exactions on Development Permission) 公共设施配套 由政府行为引起的土地增值收益主要有两种： 一是由于政府给予 规划许可条件引起的土地增值收益； 二是由政府提供配套公共设施引 起的土地增值收益。公共设施配套要求主要针对第二种土地增值形 式。在 1960 年代初期，美国开始将要求提供开发所需的配套公共设 施(包括开敞空间。学校，基础设施等)作为开发商获得开发许可的条 件之一，以减轻地方政府在提供公共设施方面的巨大财政负担，地方 政府逐步将针对特定地块的公共配套设施要求扩展到所有开发项目。 如果开发商不在开发地块内提供公共设施。 则必须交纳一定的配套费用。公共配套要求被证明是行之有效的土地增值收益管理手段之一， 但在实施过程中也遇到一些问题，如来自开发商的反对。由于提供配 套设施的负担越来越重， 而相关的法令很少指明哪些设施可以成为配 套设施，很多开发商开始借助法律来对抗开发条件中的配套设施要 求，因而引发越来越多的诉讼。有些开发商被要求提供的配套设施超 过开发地块自身的要求，理论上他们应获得一定的返还金额，但这种 评估可能比较复杂。目前，开发影响费已逐步成为更受欢迎的土地增 值收益管理手段。加拿大借鉴了美国的管理政策。不仅要求开发商建 设并且要维护公共设施。 (2) 区 划 特 别 评 估 征 地 补 偿 (ZSAFED ： zoningby special assessment financed eminent domain) 政府条例及规划许可条件的改变可能引起某些地块增值而另外 一些地块贬值。在这种情况下，利用地块增值的收益来补偿受负面影 响的地块，会使由于政府行为引起的土地价值的重新分配更加合理。 区划特别评估征地补偿是由美国的土地所有者发起的， 其最大益处是 将由区划条例引起的外部效应内部化，从而最大限度地减少政府补 偿。不足之处是对各个地块价值变化的评估可能会比较昂贵和敏感。 但总的来说， 区划特别评估征地补偿在美国是一项较为综合和合理的 增值收益管理政策。 多年来， 发达国家和发展中国家的政府采用了各种各样的政策来 应对土地增值的问题，但很难达到共识究竟那些政策是行之有效的。 事实上，由于土地增值政策相当复杂，没有任何一种政策是完美的，并且可以放之四海而皆准。 3 对我国土地增值收益管理的启示 3.1 我国土地增值收益管理的途径和手段 1987 年我国建立了土地有偿使用制度，为政府收取土地增值收 益提供了良好的制度保障。此外，其他土地增值收益管理的途径和手 段主要有三种：一是土地使用权出让费和土地税收；二是土地储备制 度；三是公共设施配套要求。 在土地有偿使用制度下，通过收取土地出让金，在租约期满时和 土地使用条件发生更改时重新评估和收取地价， 以及收取土地转让时 的增值税，可将一部分土地增值的收益收归政府所有。但由于我国目 前尚未建立起房地产年税体系， 因此租约期内土地增值的收益多归土 地使用者所有。 如由于地铁修建引起沿线物业的增值， 由于基础设施、 空间环境改善等引起周边物业的增值，就无法归政府所有。同样地， 由于政府行为引起的土地和物业的贬值， 土地使用者也无法获得任何 形式的补偿。 这在一定程度上加剧了土地市场的不公平现象。 一方面， 政府不得不承担公共设施建设投资的巨大成本， 而使另外一些集团或 个人搭便车；而另一方面，某些集团或个人却不得不承担本应由全社 会担负的成本。这增加了土地市场的不确定性，对吸引投资不利。 土地储备制度对增强政府宏观调控与公共设施投资能力， 平抑地 价，抑制土地投机等具有重要作用。自 1996 年上海成立全国首家土 地储备机构以来，已相继有 250 多个城市成立了相应的机构。但目前 土地储备制度的建立尚处于初级阶段，1990 年代初期的房地产热引起的土地批租无序的混乱现象也削弱了政府宏观调控能力， 对土地储 备制度建设带来负面影响。此外，目前我国还缺乏对土地储备的资金 来源和运作，立法框架的研究与实践有待进一步探讨与完善。 要求开发商提供配套公共设施是我国目前常用的回收公共投资 成本的形式之一。 通过在土地使用条件中规定开发商必须提供的配套 公共设施，为政府节约了大量的公共设施投资。此外，开发商不仅被 要求提供一定的土地、 资金用于公共设施的建设， 还必须负责其维护。 这种方式带来的问题主要包括：(1)公平问题。开发商提供的公共设 施的数量主要是由其开发地块的大小决定的，但在某些区域，尤其是 旧城开发地块，由于公共配套设施原本就比较短缺，因此即使是较小 地块的开发商也不得不预留公共设施用地，造成开发成本的大幅上 涨。政府在决定公共配套设施要求方面的自由裁量权较大，容易造成 不同开发项目之间的不公平；(2)公共设施的维护运营问题：公共设 施的维护运营涉及的时间比较长， 而开发商完成开发项目的时间一般 在几年左右， 因此由开发商来负责公共设施的维护运营往往产生很多 问题。事实上，多数开发商倾向于交纳公共设施配套费，由政府统一 建设管理的方式。这样可以有效地避免不公平等问题，但这又不可避 免地涉及评估的问题。 3.2 加强土地增值收益管理的建议 (1)逐步建立完善的地籍管理和土地权益登记系统 (1)逐步建立完善的地籍管理和土地权益登记系统 完善的地籍管理和土地权益登记系统， 是土地管理和土地市场评 估的基本依据。诚然。这一体系的建立需要较长时间，建立后还必须定期更新，成本较高，但这是土地市场发展的必然趋势。这一系统建 立后，可极大地减少土地市场的外部负效应，对全面了解土地市场的 发展和开展土地评估具有重要意义。 北美及欧洲的发达国家经过多年 来的建设，拥有相当完善的地籍管理和土地权益登记系统。普通市民 只需付极少的费用，就可查阅自己感兴趣的地块的详细资料，包括地 块的权属状况、交易情况等。如英国在 2002 年通过了土地登记法， 规定所有地块的交易必须以电子土地权属及权益登记系统 （Rlectronic Conveyancing and Land Registration System)为依 据，这大大便利了土地市场的管理，减少了交易咸本。目前英国 90% 的土地已纳入这一系统。 对发展中国家的土地市场而言，完善和准确的信息同样非常重 要。但由于发展中国家缺乏相关的技能和经验，土地信息的不完善往 往阻碍了土地市场的健康发育。美国加州大学伯克利分校的 David D.Dowall 教授通过对马来西亚。泰国和印尼等国家土地市场的分析 研究， 建立了 “土地市场评估体系” (LMAs： Land Market Assessment)， 对发展中国家建立土地信息系统具有指导意义。LMAs 能提供关于地 价变化，熟地供应。土地现状和规划信息等信息资料，可用于指导； ①政府规划与决策；②评估政府政策对土地市场带来的影响；③私人 投资决策；④建立以土地价值为依据的税收体系。同时，Dowall 教 授对 LMAs 建立的步骤和方法、所需资源、建立时间、成本等进行了 详细的分析论证，并运用于曼谷和雅加达等城市的土地市场分析，具 有很强的指导意义。(2)加强政府对土地一级市场的宏观调控能力 (2)加强政府对土地一级市场的宏观调控能力 对土地增值收益的管理很大程度上取决于政府对土地一级市场 的宏观调控能力。政府如果能有效地控制土地一级市场．减少多头批 地，就可抑制土地投机与炒卖。同时通过税收和法令等对土地二级市 场进行有效管理．可使由政府行为产生的土地增值收益归公众所有。 但政府必须充分预计到干预对土地市场产生的影响， 避免出现政府干 预过度影响市场运作即“政府失灵”的现象。如英国 1948 年引进的 100%开发税就是一个失败的教训。此外，严格控制土地批租量可能引 起地价上扬，影响普通居民的住房购买力。总之．政府利益并不总是 和公众利益相一致．在这种情况下必须协调好两者的关系，土地市场 才能走上良性发展的轨道。 (3)采用多种方式相结合的土地收益管理政策 (3)采用多种方式相结合的土地收益管理政策 前文提到的各种土地增值收益的管理政策， 均有其优劣势和不同 的适用条件，我们单纯地照搬和移植并不能保证政策的成功实施。兼 之我国城市众多．各地的经济发展情况、人口密度等都不尽相同，因 此宜结合自身情况，选择不同的政策组合；即使在一个城市内部不同 项目之间，也可采用不同的策略．如土地储备是全市性的政策，而土 地再调整可针对内城较高密度地区的再开发项目。
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