由行政事业单位存在问题
　　由行政事业单位存在问题引起的行政执法思考高陵县审计局& 谭平利加强审计行政执法水平，规范行政事业单位的会计核算工作，对于加强行政事业单位财务管理，提高财政资金使用效益，强化行政事业单位的职能有着十分重要的意义。近年来，我局根据县委、县政府的指示及上级审计机关的部署，先后对县级行政、事业单位和乡镇人民政府的财政、财务收支情况进行了审计，从审计情况看，财政、财务方面查出的存在倾向性问题较多，涉及违纪违规问题类型较杂，屡查屡犯的情况也较为普遍，我们认为这些违纪问题是资产流失的漏洞，是滋生腐败的温床，必须引起各级的高度重视并采取有效措施加以制止。下面就有关问题进行简要分析并提出一些意见和建议。一、存在问题：（一）无收费许可乱收费问题行政事业单位的收入来源，主要有财政拨款、政策性收费。从高陵审计实践看，行政事业单位的政策性收费大多实行预算外管理，即收费收入返还。存在的问题较多，为了小集体利益，有的单位往往是收费许可项目少而实际收费项目多，或者收费项目不具体不好实际操作，表现在有的单位按照内部文件收费未申报办理收费许可项目收费，或者有的干脆无收费许可而收费，（二）违纪违规现象转移问题虽然现在行政事业单位财务大多进入会计核算中心实行集中核算，但有些单位为逃避财政监督，将部分收支转移到所属的各类协会、学会、工会、物业管理部门和内部职工食堂及下属单位等，有的单位帐外设帐致使一些违纪违规行为“下沉”现象存在，表现为多转工会经费现象普遍。（三）经费支出超预算挤占专款问题一些行政事业单位年终进行收支结转时超支严重。原因：一是单位自收自支人员多，财力不足，预算无力保证；挤占专项资金和保证金、代管资金现象存在，专项资金只重申报，不重视管理，存在专项资金管理不规范问题。二是部分单位控支不严，尤其反映在招待费支出和其他支出方面。﹙四﹚财务管理方面存在问题1、会计核算不规范，账目设置较随意，账务处理不严谨，财务手续不健全，无证上岗。如：一些单位只设总账，明细账则不设或随意设，使得资产不明细，债权债务不清；许多经济事项无合同、协议，仅凭发票报销，无原始清单等；从财政部门对基层会计从业资格检查看2007年某系统会计人员素质偏低，无证上岗问题严重，13个会计岗位，有证人员仅有5人，占38%左右。2、货币资金管理有漏洞，资金安全存在隐患。有些单位的会计、出纳不相容职位没有严格分离，有的岗位互串；单位对出纳监督不够，很少对库存现金进行盘点；会计人员挪用公款犯罪案例在我县时有发生，说明了单位货币资金管理存在的严重漏洞。驻乡镇的一些基层单位，因距银行较远，取款不便，怕麻烦等原因，大额开支用现金支付，白条抵库、公款私存问题。3、固定资产管理不规范。一些单位物资和工程项目没有通过政府采购和招投标，自行采购公开透明度也不够；资产管理粗放，责任人不落实，长期不清查，久之则账有物亡，有的单位账外资产长期体外循环；资产变卖、报废不按国家规定程序进行，造成国有资产流失。4、暂存款科目成了人为调节收支的大水库。行政单位的暂存款（事业单位为其他应付款）是行政单位在业务活动中与其他单位、所属单位或本单位职工发生的待结算款项，如预收、应付、代管、代扣款项等。《行政单位财务规则》第三十六条规定，行政单位应当加强对暂存款项的管理，不得将应当纳入单位收入管理的款项列入暂存款核算。然而许多单位经常有意无意地将暂存款科目当作一个大水库，除了预算拨入的经常性经费外，其他资金如专项经费、上级补助收入。附属单位缴款、行政事业性收费、捐赠收入等都可以随意地列入暂存款核算，有的甚至对暂存款科目不进行明细核算。其中原因，有的是帐务处理不规范，有的则是有意隐瞒收入和支出。为乱发钱物开辟通道，并达到人为调节收支的目的。5、收支票据管理、使用不合规定。既有财政部门的行政事业性票据，也有自制的“土票据”及“收据”，甚至白条进行收支，各种票据多人管理，多人收支，且以“跑项目”、“争资金”等各种名目开具的假发票、不合规发票入账，容易导致乱收费、设立“账外账”、收支不实等违纪违规问题的发生。﹙五﹚债权债务过大，底子不清，部分款项长期挂账，形成资金沉淀和损失。债权债务，成因复杂，负面影响较大。债权债务指会计账面反映的各项应收应付款项，一般有欠发工资、欠拨及欠付的各种专项资金及基建工程款、欠拨及欠付的各种经费、财政担保及企业改制转嫁债务等。一些乡镇财政赤字逐年增加，财务管理不够规范，往来款项不能及时结算清理，部分款项长达几年、几十年挂账或抵顶现金库存，致使债权债务过大，形成资金沉淀和损失；有的债权债务底子不清，部分领导离任移交手续不完备，使这部分债权债务游离于财务监督之外，甚至有时形成“新官不理旧债”的现象。这些问题的存在，使得乡镇周转资金严重短缺，负担日益沉重，形成一种“滚雪球”效应。上述违规违纪问题的产生，严重损害了国家的利益，挫伤了干部职工的工作积极性，也是产生贪污腐败的温床，阻碍行政事业的顺利发展。二、通过分析发生违规违纪问题的根源，结合国家财经政策，发生违规违纪问题的原因主要有以下五个方面：一是重业务，轻财经管理。我县各行各业发展较快，在全市经济社会发展中行政事业单位的作用明显。但有时未处理好正常业务管理工作与财务管理工作的关系，实际工作中有些领导片面注重本单位事业的发展，放松或削弱了系统内部的财务管理，放松了对所属单位的财务监管，加上财务管理机制还不是十分健全，造成单位内部财务管理之间工作脱节，很少进行监管。未形成一个统一的资金管理机制。二是受片面追求“小团体”或个人利益的驱动。这是最根本的原因。从违规违纪问题的最终结果分析，多数的问题与“小团体”或个人利益有关。特别是有些单位制定的内部创收及分配政策本身就不符合财务制度，有些单位成为公开的“秘密”，有些单位领导为了调动大家的工作积极性，往往忽视现有的规章制度，好心办了错事。这种不正常的心态是违规违纪问题屡查屡犯并且出现攀升的根源。三是由于财政在全县行政事业单位逐步实施了核算中心统一核算、政府采购、部门预算、收支两条线、国库集中支付等政策，从制度上强化了行政事业单位的财务管理，制约了违纪违规问题的发生。但实际工作中，由于工作人员对政策的理解存在偏差，在执行财政政策时有些单位还不能完全适应，或者因为主观因素，不同程度存在一些偏差，造成违规违纪问题的隐秘出现，给审计工作造成一定的阻力。四是法制观念淡薄以及本位主义思想在一定程度上助长了违规违纪问题的发生。审计检查发现，不少违规违纪问题是得到了部门领导的默许。有些重大的经济活动，事前不报告，出了问题才汇报。有些投资项目，缺乏科学的前期调查，给领导报喜不报忧，最终造成国有资产严重流失。五是有些问题是财会人员工作责任心不强业务素质不高造成的。有的领导，只用听话的人，不考察是否胜任会计工作，是否具备会计素质。审计中发现存在丢失会计档案资料、购置固定资产无会计资料、会计档案移交无合理的手续、基本建设投资长期不进行决算等问题。这些都说明具体负责财务管理的工作人员未尽到工作责任，正是由于当事人的工作失误，才增加了主要领导经济责任审计中对其工作业绩的负面评价，更重要的是给下一步的工作带来诸多困难。三、针对以上存在的违规违纪问题，结合我县行政事业单位的实际情况，为防止违规违纪问题的进一步发生，行政事业的财务管理应采取以下对策：（一）加强对财务工作的领导，切实把财务管理工作放在重要位置,依法科学理财。单位主要领导要加强财经法规的学习，充分认识到财务管理的重要性，切实做到依法理财、科学理财。单位财务管理出现重大问题，主要领导应承担责任。从机构设置、预算管理、职责分工及财务事项审批手续等控制点入手，明确领导责任，层层责任到人，用制度管事。各单位领导都要带头遵守财经纪律，只有做好财务管理这项最基础的工作，才能保证把其把他工作做的更好。（二）加强会计队伍建设，把好财务人员入口关。单位应配备合格的财会人员，财会人员必须有从业资格证书，对财会人员应实行“双重管理，财政为主”的管理体制，调换财务人员应报政部门批准。以各种形式努力提高财会人员业务素质和政策水平，促使其严格履行职责，当好领导参谋。（三）健全及完善现有法规制度，查找存在问题的原因，堵塞漏洞。对薄弱环节和重要岗位要加强控制，细化责任，做到制度管人，责任到人。不相容职务一定要分开，保证资金安全。所有资产都要定期核对，切实做到账账、账实相符。实践证明，违规违纪问题与制度不健全密切相关。因此，健立行之有效的内部控制制度是解决违规违纪问题的关键。要从健全和完善法律法规，建立公开透明的财务机制入手，规范人为的经济行为，从大环境中消除违规违纪问题产生的土壤。（四）财政、审计、纪检、检察及有关部门要加强对行政事业单位的管理和监督。不依法办事、执法不到位在一定程度上会纵容违规违纪行为的发生，必然助长问题的滋生和蔓延。因此，必须实施多管齐下，标本兼治的策略，认真落实执法责任追究制度，并作为当前反腐败的一项重要内容，使违规违纪行为无空子可钻。最终，通过体制和机制的创新完善执法体系，保证监督效果。（五）强化监督制约机制。一是推行民主理财，定期公开财务，增加资金使用透明度，自觉接受群众监督；二是完善考核办法。有关部门应科学地制定考核单位财务管理状况及资金使用效果的指标，并将其纳入干部业绩考核；三是有关职能部门应加强监督、指导，促进各单位严格遵守财经法规，规范财务管理，提高资金使用效益。随着社会的进步和法制观念的增强，人们的自我防范意识和自觉抵制不正之风的社会氛围的形成，以及建立法制型国家进程的日益加快，各项违规违纪问题将会逐渐减少。（六）全面实施部门预算管理工作。我县财政的部门预算和国库集中支付工作已全面实施，行政事业单位是部门预算工作的基本单位。由于行政单位管理的事业单位较多，现行的预算编制还不够细，需要进一步提高编制水平。严格执行部门预算，坚持按项目、按时间、按进度支出，不准随意变更预算项目、超预算安排支出。要坚持以收定支，确保年度收支平衡或略有结余，禁止出现红字，留下缺口。从目前来看，认真扎实的部门预算显得十分重要。做好单位内部的部门预算，对扼制经费的胡支乱用、损失浪费等问题有积极的作用。行政事业单位固定资产管理存在的问题与对策行政事业单位的国有资产是一种非经营性国有资产，与国有企业的经营性国有资产有所不同。长期以来，人们偏重于对经营性国有资产的管理，而对行政事业单位的巨额国有资产却疏于监管，导致行政事业单位国有资产管理漏洞百出、流失严重。本文将着重对行政事业单位固定资产管理存在的问题进行分析，并提出解决问题的意见。行政事业单位的固定资产是指行政单位占有或者使用的单位价值在规定标准以上，使用年限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产。单位价值虽未达到规定标准但使用时间在一年以上的大批同类物资，按固定资产管理、核算。综观行政事业单位固定资产的核算管理工作，存在着诸多不规范、管理薄弱现象，这些情况严重阻碍了行政事业单位的发展，并影响着国有资产的保值增值，成为国有资产流失的一大隐患。一、行政事业单位固定资产管理存在的问题行政事业单位的固定资产是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位运转的必要条件。由于行政事业单位购置固定资产的资金来源大多是财政拨款，在经费支出中列支，固定资产不计提折旧，因此，一些部门单位在固定资产购买、管理、核算中不按制度规范要求处理，存在账外资产、私设“小金库”等问题，损失浪费现象时有发生，行政事业单位国有资产管理状况令人堪忧，主要表现以下方面。1、固定资产内部管理及外部监督制度不健全，资产管理责任不明确一是内部管理制度不健全。在平时的财务管理中，多数行政事业单位只注重对有严格的财务开支制度规定的单位公用经费的管理，对固定资产管理的制度和规定不健全，只重视购置，不重视日常管理，缺少固定资产实物登记账或台账；资产领用及保管没有记录，手续不完备，造成固定资产资产管理责任不明确。二是外部监督机制不健全，监督力度不够。根据固定资产管理制度要求，政府相关部门应该对造成固定资产违规现象的责任人进行处罚?由于管理未得到彻底落实，保管固定资产的负责人责任意识薄弱，对固定资产的管理工作就会不重视，产生更多的违规事件?2、会计记录存在问题一是账务体系及入账单位设置不合理，有的单位账面只反映固定资产原值总额，未建立固定资产台账或卡片，导致账物脱节，账面总值对实物失去控制。二是财务会计信息不及时，如对固定资产更新、维修、调入、捐赠等形成的资产不及时入账，有的甚至不入账；对报废和处置的资产不及时调账；又如建造的固定资产，由于资金不足、决算不办理等原因，造成结算不及时而未入账。三是会计信息不真实，无法真实反映和有效控制固定资产实物状况和增减变化情况，有的会计人员有意无意漏记固定资产账。四是会计信息记录不完整，存在账外资产。有些单位出租部分办公用房，收入未全部进账，直接抵项了账外的单位招待费、福利费支出，财会部门对本单位租赁收入的应收数、已收数、欠收数，均无完整的台账或记录，会计监督失控。3、固定资产增减变化不严格履行规定程序，账务处理不规范大多数单位不同程度地存在着购置固定资产不纳入政府采购程序，自行采购的现象；固定资产毁损、报废、调拨、变卖、转让时，不按规定及时向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续，存在随意出售、转让、核销现象，且处置金额也相当大。4、对固定资产缺乏定期的清查盘点，疏于日常管理通常来说，固定资产管理的基本目标是要求账实相符。这一目标不仅要求固定资产的价值核算正确，还要求其账面数量与实物数量核对相符。这样就要求定期（一般为一年）对固定资产的实物数量进行盘点、核对。但是事业单位由于人员的配置原因、部门之间的分工原因以及审计压力小等原因，不能实现对固定资产的定期盘点，盘点的间断和滞后造成固定资产使用过程中出现的问题难以及时发现，进而造成处理问题的时间滞后。5、资产配置不合理。长期以来，行政事业单位国有资产缺少整合机制，单位之间资产缺乏合理流动和调配，单位之间对资产的占有和利用不均衡，有的僧少粥多，有的僧多粥少，普遍表现为资源的短缺与闲置并存。二、固定资产管理问题的原因分析1、外部环境的影响（1）制度不健全。行政事业单位会计核算的相关的法律法规不够健全是导致行政事业单位固定资产管理存在问题的外部因素。《企业会计准则》、《企业会计制度》对企业的核算进行了详细的规定，并且伴随着法律的完善，会计准则也在不断的更新，客观上促进了企业会计核算的细化。但是事业单位目前使用的是在财政部日颁布的《事业单位会计制度》，仅在2001年和2002年就预、决算报表制度进行了更新，因此与企业相比，我国事业单位的核算相关法律法规不够健全，更新也不够及时，没有形成一整套完善的约束机制。同时，现行的会计制度还规定，行政事业单位的固定资产均不计提折旧，在报表上不反映固定资产的净值。这使得资产负债表反映不出固定资产的磨损程度。随着时间的推移，固定资产的账面价值与实际价值背离的程度越来越大，形成资产总量的虚增。（2）管理机构设置不规范。在宏观管理层面上，有些行政事业单位国有资产的宏观管理部门是财政部门，而有些单位则是国资部门。财政部门与国资部门的管理权限不清、职能交叉。（3）管理执法不严格，尽管国家《刑法》明确规定国有资产流失有罪，要对责任人进行刑事处罚，但国有资产流失一直很严重，绝大多数责任人却很少受到应有的处罚。2、内部因素的影响（1）管理层对固定资产的使用和管理重视不够。行政事业单位的所有物品、钱财均是单位的资产，其本质是一致的，只是存在形式上的差异。但是由于固定资产在购买时一次性摊销成本，使用过程中不再计提折旧。这就不可避免地造成一种假象：货币资产比实物资产更加重要。因而导致管理层对固定资产的使用和管理不够重视。（2）内部控制制度本身不够完善。单位固定资产内部控制制度不健全，大部分单位没有建立固定资产购置、保管、使用、维护、调拨、报废和盘存等相关制度。（3）人员因素。多数行政事业单位国有资产管理都是由财会机构兼管，由于专业的限制，管得很不到位，财务人员不太了解固定资产的属性，这限制了固定资产管理制度的完善和管理效果的提高。另外有部分财务人员业务素质不高，对部分物品是否应记入固定资产难以区分。如部分单位大规模购入图书，进行图书室建设，对所购图书就没有记入固定资产核算。三、优化行政事业单位固定资产管理的办法1、严格遵守法律法规，牢固树立依法管理国有资产的意识各级行政事业单位应当严格遵守并规范执行国家有关的法律法规，固定资产的购置应坚决执行政府采购制度，节约使用国家资金；固定资产报废、调拨、变卖，坚持按规定程序申报、审批。提高管理人员的法制意识，明确落实资产的管理责任，增强并牢固树立依法管理国有资产的意识。2、完善资产管理机制完成固定资产管理的各项工作必须建立起有效的管理机制，以促进管理目标的实现?完善固定资产管理方面的机制必须受到政府相关领导的重视与认可，可以建立行政事业单位资产管理责任机制，实行单位主要领导为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制。明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况。考核结果作为人员提拔?任用等的依据。同时加大外部监督的力度，审计、财政、监察等部门要履行好职责，切实加强对行政事业单位固定资产购置、增减、租赁的监督，把固定资产的真实完整和保值增值作为经常性监督的重点，及时发现问题、分析原因，制止资产流失。对各种违法违纪的单位和个人，要坚决按照规定进行处理。3、加强会计人员业务培训，提高业务素质，规范账务处理会计人员要加强业务培训和学习，不断提高业务素质；坚持会计人员持证上岗，杜绝无证上岗现象；严格执行有关财经法规，规范和完善账务处理，做好固定资产管理的基础工作，保证账账相符、账实相符。4、变革固定资产会计处理方法建议可分别对行政单位和事业单位采取不同的处理方法，行政单位可采取虚拟折旧的方法反映固定资产的新旧程度，定期上报明细表；事业单位可采用按原值和预计使用年限计提折旧的方法，既能真实反映事业单位的固定资产净值，也有利于事业单位进行成本核算。5、建立与办公自动化系统相连接的固定资产管理模块会计信息系统在信息技术的推动下必将从封闭走向开放、从桌面走向网络?办公自动化系统的构建和应用能及时?迅速地获取单位管理运行及实时变动的情况，使各部门之间协调配合，进行办公业务操作处理，做到有效地处理和利用信息?固定资产管理软件模块通常仅在财务部门进行核算，为核算型软件，但随着社会发展与科技进步导致会计信息系统向财务业务集成阶段发展?在财务工作中固定资产管理软件的主要功能为核算资产数据，包括财产登记?登记财产卡片?财产单据?生成资产凭证?资产账簿等?而财产采购?财产处置?安全控制及财产登记中的验收登记?领用登记等数据在财务软件中很难连贯地反映出来，而在整个固定资产管理中会涉及单位所有人员?所以，必须借助办公自动化系统与财务固定资产管理软件相结合，才能使各类数据资源实现共享，从而大幅度地提高财政部门的数据管理能力和运用效率?6、加强固定资产的盘点及处置工作固定资产的盘点工作必须认真落实，从制度?时间?人手抓起，对发现的账实不符?盘盈?盘亏的固定资产及时处理，应建立切实可行的预算单位盘点?处置机制，并严格执行，落实到人?积极处理好闲置固定资产，引入资产评估程序，运用竞价出售?拍卖等公开?透明方式回收资金，或依法按政策捐赠边远地区等方式使国有资产保值?增值，提高固定资产的质量，保证会计信息真实?可靠?政府的财政部门也应建立固定资产的盘点?处置制度的监督机制，对要处置的资产进行金额?数量上的把关和审批，并定期对预算单位的固定资产进行清查?行政事业单位国有资产是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础。加强行政事业单位国有资产管理，有利于完善资产管理体制，提高政府为民理财能力；有利于提高财政资金使用效益，促进服务型、节约型政府建设。为此，要进一步提高思想认识，加强组织领导，加大工作力度，切实提高行政事业单位国有资产管理水平。拱墅区事业单位改革中存在的问题与对策初探王世明& 辛 兵拱墅区共有事业单位206家，在编职工4522人，其中财政补助及适当补助事业单位84家，职工3243人；经费自理事业单位121家，职工1279人。分布在我区政治、经济、人民生活和社会发展各个领域，在各个历史发展时期为我区的经济建设和提高人民生活水平起到了很好的积极作用，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，现行事业单位管理体制上的弊端越来越明显。一方面：庞大的事业经费开支使财政不堪重负；我区2003年上半年区财政支出5201.49万元，其中事业单位人员经费2045万元，公费医疗支出265万元，占全区财政支出的44.4%。另一方面：一贯由政府“保姆式”管理的事业单位在市场经济面前，显得束手无策。一、存在的主要问题与分析1.机构体制不尽合理。表现在一是虚设机构，虚增编制；二是兴办主体单一，兴办事业单位基本上还是国家、集体一统天下，没有推向市场，实行投资主体多元化；三是结构布局不合理，造成资源浪费。多年来，事业单位“散”而“小”，自成体系，分工过细，力量分散，机构重复，人员臃肿。全区5人以下的事业单位就有56家。2.工作职能交叉不清。表现为政事不分、事企不分。一部分事业单位承担着政府行政和执法职能。无论经费来源、管理模式等方面都与政府机关一个样。或者挂一块事业单位的牌子，由行政人员兼管，政事合一。另一部分事业单位，早已由最初的事业性质，演变为企业性质，仍然戴着事业单位的“红帽子”，捧着事业编制的“金招牌”，不思进取。远远不适应市场经济发展的需要。3.用人机制不够灵活。在用人问题上，“无权”和“越权”的情况同时存在。一方面，人员能进不能出，能上不能下，要辞退和处理一些人员十分困难。另一方面，一些事业单位由于适当放开和强调自主权，有关部门对其人员调入缺乏必要的监督和约束，进入的人员并不一定工作需要，造成人员膨胀。事业单位在一定程度上成为改革的“避风港”，计划经济的最后“堡垒”和政府财政新的“包袱”，严重阻碍企业改革和党政机关机构改革的进一步深化。4.分配制度缺乏生气。大多数事业单位，尤其是一些机关附属性质和有财政拨款或收取规费的事业单位，在工资分配上没有拉开档次，工资分配办法比较单一，没有体现业绩、知识和技术的价值，缺乏有效的激励机制。5.管理方式过于单一。事业单位在管理上还较多地套用原有对机关管理的模式。表现在没有很好进行分类管理：一是对单位缺乏科学的分类管理。目前，基本上还是按经费渠道采取“三分法”管理方法(即严格控制一块——全额拨款单位，适度放宽一块——差额拨款单位，放开搞活一块——自收自支单位)，这种分类过于粗放，分类依据和科学性也不够，不利于针对不同事业单位的性质、职能和作用实施不同管理办法。二是对个人按岗位管理力度不够。虽然事业单位中“干部”的观念已经谈化，对事业单位的管理人员、专业技术人员和后勤人员的分类管理已经起步，但近几年主要是对专业技术人员的管理抓得比较多，对管理人员和后勤人员的管理缺少办法。二、改革的基本思路1.政事分开，塑造事业法人资格主体。事业单位改革要解决实质性问题，必须从产权、体制、机制、组织形式、管理模式等实质性环节切入，政事分开，将事业单位的责、权、利统一，做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，具体主要有：⑴是赋予事业单位独立的法人地位。就以明确产权、政事分开，把属于事业单位的权力还给他们，赋予事业单位独立的法人地位，使 事业单位以相互独立的组织形态和法人资格，自主参与社会服务和经营。⑵是承认事业单位的个体利益。事业单位不再是一个简单的社会责任主体，而一个社会责任和自身利益兼而俱有的复合主体，而行政部门如果仍然无视事业单位的个体利益，用行政手段无偿划拨事业单位资产或者一味要求无偿地向社会提供事业服务，有的甚至把下属事业单位做为自己的“小金库”，必定挫伤广大职工的工作积极性，影响事业单位健康发展。⑶是确认事业单位与政府、服务对象的平等契约关系。事业单位与政府之间的行政领导关系应转变为两个社会主体之间的平等契约关系，而不是上下隶属关系，相对于服务对象也必须按平等、自愿、互利的契约原则来处理相互间的关系，在某种意义上说，确认政府、事业单位、服务对象之间的平等契约关系，是在市场经济条件下建立事业单位与政府、服务对象新型关系的关键所在。2.分类管理，推行经营管理市场化。要按照性质和职责对事业单位进行科学的分类，并对不同类型的行业，采取不同的改革和管理办法，可以说，推进事业单位的经营管理市场化是我国经济体制和政治体制的必然产物，是事业单位社会化和经济一体化发展的必然趋势，是事业单位如何走出困境，合理、公正，有效配置事业服务资源，增强事业单位内在活力的必然选择。⑴是实现投资主体的多元化。确定市场配置资源的基础地位，从根本上替代以政府为主配置资源的体制格局。动员社会力量兴办各类事业单位，社会力量参与事业服务势必承担了一部分社会需求，从而减轻国家办事业的财政负担。⑵是实现服务对象和内容社会化。事业单位只有面向全社会，才能逐步消除其垫断性，充分发挥其内在机能，并创造最大的社会效益和经济效益，社会化、开放性是市场经济的一个重要特点，更主要的是事业单位可以从市场上获得一定数量的经费后，有了自我生存发展的能力，自然而然地减轻对财政预算的依赖程度，财政预算压力也可逐步得到减轻。⑶是实现经营管理的市场化。通过市场竞争，优胜劣汰，给社会公众自由选择事业服务单位的市场权力，可“货比三家”，使外部的竞争压力和内容激励机制相融合，迫使事业单位提服务质量和效率，以获得更大生存、发展空间。3.是搞活机制，促进运行发展产业化。事业服务在市场经济条件下，为了本身的生存发展，应该&&& 产业化方向发展，即以市场为导向，以效益为中心，在更大范围内和更高层次上实现事业服务资源的优化配置和生产要素的重新组合，实行区域化布局，专业化生产，一体化经营，社会化服务。产业化是事业服务实行两个根本性转变的最佳途径，通过产业化的机制创新和组织创新，加速“小而全”事业服务体系的裂变，促进生产要素的合理流动，使事业服务由分散的，互不联系的个别生产过程转变为互相联系社会生产过程，使事业单位真正成为市场经济的合格主体。同时，产业化加快了经济增长方式的转变，以先进的科学技术为依托，依据市场的需求来调整事业服务的结构和数量，把产、供、销融为一体，形成推进集约经营的新的运行机制，其结果事业服务科技合量和附加值必将大大提高，经济效益也随之攀升。三、改革的主要内容对于事业单位改革，要突破传统思维定势，再塑政府管理新模式，为保证事业单位朝社会化，市场化，产业化方向发展，必须要把事业单位服务发展规划纳入我区的国民经济和社会的总体发展规划之中，合理布局，调整结构，协调发展，主要着眼于以下几个方面改革：1.机构体制改革。逐步弱化各类事业单位对行政机关的隶属关系，加快事业单位从依附型向自主型发展。要遵循“区域覆盖”、就近服务和优势互补的原则，对事业单位的设置进行统筹规划。对职能相同、相近、重复设置的事业单位可予适当合并或撤销。鼓励和支持事业单位走横向联合的道路，组建事业集团，实行优势互补，发挥整体效益。鼓励社会办事业，逐步建立起以公有制为主体，合资、合作、私营、外资等多种形式并存、竞争、发展的格局。今后，政府对事业单位的管理，主要是规划、指导、监督、服务，要把事业单位的管理，从以往的“挂牌子、拨款子、铺摊子”，转移到注重提高运作效率、实现社会效益上来，以达到社会事业发展总量的协调和整体优化。2.管理方式改革。要改变对事业单位传统的“三分法”(全额、差额、自收自支)管理办法。对事业单位按工作性质、职责和作用科学合理分类，在分类的基础上分别加以管理。对行政执法型事业单位中的行政管理型事业单位，按照上级关于机构改革的有关精神，精简机构、强化职能。对其中的执法监督型事业单位要在数量和规模上加以严格控制，实行收支两条线管理，加强对经费收支的监督检查；对公益服务型事业单位要走产业化发展的道路，对其中基础公益性为主的教育等事业单位，在经费方面保证其运行和发展，不准乱收费和违规创收。但要合理核定编制，优化人员结构，控制非专业技术人员增长比例，完善内部用人、分配等制度上的改革，提高服务质量，创造更多的社会效益。对其中技术服务性为主的，如文化、卫生、培训机构等，要放开搞活，加快社会化和企业化运作进程，减少或取消财政拨款，推向市场，推进非经营性资产向经营性资产转移，并大胆进行产权制度改革；对社会中介型事业单位，要使他们与主管部门脱钩，向行业管理协会管理的社会自律组织转化，使之成为独立的法人实体；对生产经营型事业单位，在这次改革中要作为重点。摘掉“红帽子”，剪断“保险带”，按《企业法》和《公司法》规定，直接进行产权制度改革，使国有资产最大限度地从这些单位退出。3.用人制度改革。主要抓两个方面，一是抓“进、管、出”三个不同的环节。从“进”的方面说，要继续实行面向社会公开招聘和考试制度，从制度上规范事业单位进入的程序和做法，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员；从“管”的方面说，要继续推行全员聘用合同制，争取聘任合同面达100%。健全考核制度，建立能上能下的用人机制；从“出”的方面说，要建立解聘辞聘制度，疏通人员出口渠道。二是变身份管理为岗位管理。就是对行政领导岗位改革单一的委任制，采取直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种形式。对专业技术岗位，强化和完善评聘分开，对专业技术人员可以根据业绩、能力和工作需要，只评不聘，或低职高聘、高职低聘，并将工资及其他待遇与是否聘用挂钩。对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、有一定专业技术决定权的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。对管理岗位，建立和完善职员制度，建立体现管理人员水平、能力、业绩、资历的职员等级序列。对工勤岗位，建立和完善工勤人员岗位等级规范及招聘与合同管理制度。4.分配制度改革。建立符合事业单位特点的工资分配制度，体现绩效优先，按劳分配和兼顾公平的原则，实行技术、管理等生产要素参与分配的原则。除了继续推行行之有效的工资总额包干和工效挂钩办法外，在工资分配上还应体现以下精神：①实行一流人才、一流业绩、一流报酬的办法，允许高薪聘用个别拔尖人才，对有重大发明，贡献突出的杰出人才实行重奖；②技术、管理、资本等生产要素参与收益分配，从近几年国有资产增值部分中拿出一定比例作为股份给职工；③在职务科技成果创新取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员，对有条件的单位，经批准，可以探索试行按项目分配的办法；④允许兼职兼薪，多劳多得。5.其他配套改革。主要包括保险制度的改革，完善社会保险体制和政策，扩大养老、失业保险面、争取教育系统及其他全额拨款事业单位列入保险范围。加快医疗保险制度改革，为事业单位改革创造良好的社会环境；同时，要建立多层次、多形式的未聘人员安置制度，这是事业单位改革能否顺利进行的关键环节。我们知道，任何一项改革都是利益的再调整，关系到每一个职工的切身利益，做好深入细致的思想工作是实施任何一项改革的基础，我们只有从大多数群众的利益出发，多为群众着想，依法保护事业单位和职工合法权益，这样，我们的政策就会得到群众的拥护，我们的改革才会成功，我们的事业才有希望。(作者单位：拱墅区府办)事业单位劳动关系存在的问题及预防措施随着公务员制度的完善和现代企业制度的初步建立，事业单位人事制度改革已进入推进阶段。由此，事业单位的深层次问题也随之凸现了来，特别是事业单位与职工的劳动关系处理出现了许多不尽如人意的做法，导致职工与事业单位的争议不能自行解决，矛盾激化。&&&&　　一、主要问题及原因&&&& （一）对“临时工”管理存在有误区引发的争议。&&&&　　这些事业单位发生劳动争议的主要对象是中央所属、市属及区属事业单位的保洁工、绿化工、水电工、司炉工等。由于这些单位长期受计划经济和人事政策的影响，有很多单位仍存有只把事业编制人员列为正式职工，而把编外人员作为“临时工”的旧有观念。忽视对“临时工”的管理。随着国家对事业单位人事制度改革的不断深化，使得事业单位的改革压力很大，造成事业单位不得已对这些“临时工”采取了草率处理的方式，导致这些“临时工”到劳动仲裁委申诉。&&&& （二）对劳动合同管理不规范引发的争议。&&&&　　根据调查，事业单位劳动合同管理不规范的现象普遍存在。在很大一部分事业单位中存在着管理不规范，制度不健全，管理者法律意识不强，对劳动保障法律法规、规章政策不熟悉和不认真执行等问题。从调查的情况看，由于企业与职工建立劳动关系时不依法与职工订立劳动合同，因此，也就谈不到认真履行劳动合同，更谈不到依法解除劳动合同和终止劳动合同。这些单位往往不按规定的条件和程序随总或违法解除劳动合同，使得职工对单位的做法不满意，诉之仲裁委。有的单位在解除劳动合同时没有具体说明原因，有的不按规定出具书决定，以口头方式通知，随意性较大。&&&& （三）未及时处理好原在编离岗职工引发的争议&&&&　　从调查看，有些事业单位没有及时处理好原在编离岗职工的人事档案。其主要对象一是被单位口头告知以违纪为由做出开除、除名、辞退的职工。这些职工当时年轻，什么都不在乎，现在年龄已大，身体又多病，就以单位做出的开除、除名、辞退决定，没有给其书面送达为由，要求恢复工作岗位。二是原下海经商（如自动离职、停薪留职）的离岗职工。这些职工有的是在停薪留职工期满后未回单位上班，有的是因职工的住址已拆迁、地址已变更的原因，使得单位客观上无法与职工取得联系，造成单位以为这些职工已自动离职。没想到，多年之后（有的长达近十年、二十年不等），这些职工又找上门来，要求单位与其签订无固定期劳动合同并缴纳社会保险费。三是出国人员在国外生活若干年回国后，要求回单位继续工作或缴纳社会保险费。以上这些职工均在事业单位没有及时把自己的人事档案转移到其户口所在地的街道办事处，以其领取不到失业救济金为由，要求单位赔偿由此带来的损失。同时，职工强烈要求事业单位给他们补缴社会保险费。由此，导致发生劳动争议。&&&& （四）改制成企业化管理引发的争议。&&&&　　根据调查，这类事业单位主要指科研、卫生、教育、文化等非盈利机构，改制后出现问题：1、在确定劳动合同期限时双方存有分歧，用工单位希望与职工签订短期劳动合同（1—3年），而职工却要求签订长期劳动合同或无固定期劳动合同。2、这些单位的职工大多是科研知识分子，在本单位工作10至30年不等，且均有技术职称，如研究员、教授、教师等。改制后，这些职工的工作岗位变化很大，工资降低幅度也很大，对单位的做法不理解、不满意。由此，产生劳动争议。&&&& （五）事业单位按照人事政策处理职工引发的争议。&&&&　　根据调查，这些事业单位长期以来执行人事部门的政策，对劳动政策缺乏了解。出现争议后，单位往往以人事政策处理职工，如对职工做出开除、除名、辞退人员的处理，人事政策没有要求必须给职工书面开除、除名、辞退通知书，但是，劳动政策却要求必须把对职工做出的开除、除名、辞退决定的通知书送达职工。单位却忽视这些程序，导致职工以此为由诉之劳动仲裁。&&&&　　二、事业单位和职工败诉的原因&&&& （一）事业单位败诉的主要原因&&&&　　1、劳动合同管理不规范。同于事业单位对这些保洁工、绿化工、水电工、司炉工等职工存有“临时工”的错误观念，使单位没有与这些职工签订劳动合同，形成事实上的劳动关系。但是，随着国家对事业单位人事制度改革的不断深化，要求机构精简、整合，人员减少，特别是要求事业单位对后勤人员实行社会化属地管理后，单位采取了简单、生硬、甚至粗暴的方式，与职工解除了劳动合同，但是没有支付给职工经济补偿金。由此引发争议导致败诉。&&&&　　2、忽视职工的合法权益，不执行有关的劳动法律法规规章政策。对不在编的后勤人员如司炉工、水电工的工作时间没有明确规定。没有向劳动保障行政部门申报“不定时工作制”或“综合计算工时制”，职工要求单位向其支付加班费，单位败诉无疑。&&&&　　3、没有健全完善的规章制度，对职工违纪或违规、严重失职行为的处理缺乏依据；或者是职工虽有违纪或违规、失职的行为，但过错轻微，并未达到解除条件。因此引发争议造成败诉。&&&&　　4、重事实，轻程序。单位基于职工严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度，做出开除、除名、自动离职的决定，但没有按照劳动政策的规定向职工送达书面通知，因程序不合法导致解除无效，造成败诉。&&&& （二）职工败诉的主要原因。&&&&　　1、观念滞后，法律意识不强。这些职工大多来自农村，文化水平偏低，观念落后，对事业单位改革的政策不能理解。另外，这些职工平时不注意劳动政策的学习，没有及时维护自己的合法权益，等到发生劳动争议后，许多合法的权益已经超过劳动仲裁申斥时效。如加班费、工资、生活费大部分已超过劳动仲裁时效。&&&&　　2、职工违反劳动纪律或规章制度，造成败诉。&&&&　　3、职工举证难也是败诉的主要原因。发生劳动争议后，职工往往只能陈诉事实，但拿不出相关证据。根据《劳动仲裁办案规定》“谁主张，谁举证”的原则，职工在提供不出足够证据的情况下，导致职工败诉。如确定劳动关系归属问题。&&&&　　三、预防和控制劳动争议发生的对策及建议&&&& （一）、事业单位要加强劳动政策的学习，完善政策措施，做好劳动关系的调整和处理工作。如事业单位在改制过程中出现的劳动关系和劳动合同的变化情况，研究制定配套的政策措施；根据法律法规规章的规定明确具体执行的程序和办法；根据依法解除劳动合同的要求，从规定明确、操作规范、保护得力出发，制定和调整程序规定，为规范劳动关系，妥善处理争议提供依据，减少事业单位随意或违反规定与职工解除劳动合同的行为。&&&& （二）、规范劳动合同制度，做好劳动合同制度实施的管理工作。对劳动合同的内容，如变更、解除、终止、续订等情形及支付经济补偿金的标准、办法等要有具体约定，避免劳动合同流于形式；单位与职工双方应认真履行劳动合同，并根据客观情况的变化及时协商变更劳动合同；按照法律规定和约定解除、终止劳动合同，依法办理续订、解除和终止劳动合同的手续，避免和减少因双方不认真履行劳动合同，或者是劳动合同到期后，既不续订也不终止，随意解除的现象发生。&&&& （三）、劳动保障行政部门应主动深入基层，分类指导，加强沟通，采取措施，预防和减少劳动争议的发生。依据现行的劳动政策，指导和帮助事业单位搞好人员分流和安置工作，采取措施促进职工的再就业。实现劳动关系的平稳过渡。针对事业单位的具体情况和问题，及时研究制定有关的政策措施，具体指导单位做好劳动合同的变更、终止、解除工作。另外，加强对事业单位劳动管理工作的指导，增强单位劳动人事管理人员的法律意识，规范单位的用工作为，针对其违规现象和争议纠纷多的状况，加大执法监察力度。通过具体指导，规范其单位的用工行为，减少争议的发生，促进劳动关系的和谐稳定。&&&& （四）、加强劳动政策法制宣传工作，提高事业单位和职工的法律意识和法制观念。关于机关事业人员工伤问题的思考东台市法律援助中心律师& 李传江机关事业单位的工伤，其适用范围是国家机关、事业单位、军队等部门及其工作人员，主要是由县级以上人民政府、民政部门、人事部门以及军队团级以上单位的政治机关负责审核、评定。目前机关事业单位工伤制度改革逐步深入，工伤保险纠纷也不断发生且形式多样，法律关系复杂，处理上尚无明确的法律依据。笔者就此作一粗浅的探讨。一、工伤认定的现状与存在问题1、工伤认定的依据混乱目前机关工作人员、人民警察的工伤认定分别按《中华人民共和国警察法》《公安机关人民警察抚恤办法》、《人民法院、人民检察院司法警察抚恤办法》、《司法行政系统人民警察抚恤办法》、民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民(1989)优字34号）和国家有关优抚法规、政策处理，其伤残等级的具体条件按《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行；现役军人按民政部《关于贯彻执行〈军人抚恤优待条例〉若干具体问题的解释》的通知（民［1989］优字19号）和解放军总政治部、总后勤部制定的《军队评定伤残等级工作管理办法》执行。国有事业单位人员的工伤认定按财政部、民政部《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残问题的通知》办理；企业化管理的事业单位人员工伤认定按工伤保险条例办理。机关事业人员工伤认定没有统一的标准。2.工伤认定主体混乱国家机关工作人员的工伤认定由人事部门、组织部门、民政部门批准、评定，发给《国家机关工作人员伤残抚恤证》；公安、法院、人民检察院、司法行政系统人民警察的工伤认定 ：革命烈士分别由公安、法院、人民检察院、司法行政、民政部门和人民政府审批、认定，发给《革命烈士证明书》；评残则分别由公安机关、人民法院、人民检察院、司法行政机关提出书面申请，省级民政部门作出批准、评定，发给《人民警察伤残抚恤证》；现役军人（含文职官兵、义务兵）的工伤认定：因战、因公受伤由军队审批机关在医疗终结后负责评定伤残等级，发给《革命伤残军人证》。3、工伤认定的程序混乱（1）省级政府直接审批。省（自治区、直辖市）直属监狱、劳教所，由死者所在单位查清死难情节，提供有关证明材料，报省监狱管理局、劳教局审核，由司法厅（局）审定后向省（自治区、直辖市）人民政府写出申请报告；省（自治区、直辖市）人民政府对司法厅（局）申报的革命烈士，由民政厅（局）提出初审意见后直接审批。（2）逐级审批。由死者所在单位的县级以上人民法院、人民检察院、公安机关，查清死难情节，提供有关证明材料，并在征求同级民政机关和上一级主管部门的意见后，向所在县(市、市辖区)的人民政府写出申请报告；县(市、市辖区)人民政府，经研究认为符合革命烈士条件的，逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府，民政厅(局)提出初审意见后，由省、自治区、直辖市人民政府审批。县(市、市辖区)人民法院、人民检察院、公安机关应当及时将当地县(市、市辖区)人民政府上报至省、自治区、直辖市人民政府的烈士审批材料抄报至省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院、公安厅（局）政治工作部门。（3）主管部门批准。司法警察、人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上人民法院、人民检察院、公安机关审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督。司法警察、人民警察病故，其死亡性质由所在单位的县级以上人民法院、人民检察院、公安机关认定。司法行政系统人民警察因公牺牲，由省（自治区、直辖市）司法厅（局）审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督。司法行政系统人民警察病故，其死亡性质由省（自治区、直辖市）司法厅（局）政治部门认定。二、机关事业单位工作人员的工伤处理存在的问题1、没有统一的工伤保险制度。有关工伤方面的制度主要是一些零零散散、明显滞后的政策规章规定。2、机关事业人员工伤待遇与企业工伤保险待遇相差悬殊。如人民警察被批准为革命烈士、因公牺牲、病故的，其家属可分别领取40个月、20个月、10个月工资的一次性抚恤金。而企业工伤一次性工亡补助金为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资，其供养亲属还领取抚恤金。伤残的，机关事业人员只是说享受工（公）伤待遇，但没有具体规定；而企业工伤则有明确的规定。3、工伤申请无门。工伤人员在申请合法权益时，不知道向哪个部门申请，有关部门也不知道该按什么规定、程序操作，工伤人员没有实现其主张之门以及相应的程序，事业单位、主管机关也根本无法操作。4、财政拨款的事业单位，其参加工伤保险的经费以什么项目从什么渠道列支没有规定；没有参加工伤保险的，其员工工伤待遇的标准、经费来源、支付渠道没有具体规定。5、自收自支的事业单位，工伤人员的治疗费用、伤残待遇如何承担与支付没有法律政策依据。6、由事业单位向企业改制过程中的人员，发生工伤后该如何处理没有规定，有关部门的改制文件也没有规定，导致这部分人员工伤待遇落空。7、《工伤保险条例》实施至《劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号）发布之日的工伤处理，有关部门在此间下发通知不再受理工伤认定申请，致使一些工伤没有得到处理。三、处理工伤问题的建议1、统一国家机关和财政拨款事业单位工伤保险政策。由国务院制定国家机关和财政拨款事业单位工伤认定的条件、范围、程序、工伤待遇、争议解决的途径，指定工伤认定的部门。2、自收自支的全民和集体事业单位的工伤问题。由国家有关部门出台政策规定，明确其参加企业工伤保险及保险费用的支出渠道。发生工伤后，按工伤保险条例的规定办理。3、对于民办事业单位、各类民办非企业单位，依照《工伤保险条例》或地方工伤保险规定参加工伤保险。4、有关政策的衔接。对《劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发[2005]36号）发布之前的工伤，工伤人员依原规定向有关主管部门申请处理的，有关部门应当受理并作出决定；有关部门在此间停止工伤处理的，应当与劳动和社会保障部门主动协调，由劳动保障部门受理处理；原有关部门不受理的，申请人可以向劳动保障部门直接申请，劳动保障部门应当受理，并作出处理决定 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