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宣晓伟、张浩：碳排放权配额分配的国际经验及启示
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&&&&&当前国内碳交易试点已取得了积极进展，但也面临着如何制定和实施碳排放权配额分配方案的难题。从国际上各个排放权交易市场的实践来看，不同配额分配方式均有各自的优劣点。国内碳交易试点地区应该根据自身的实际条件和政策取向，在配额分配方式的可接受性、公平、效率、市场流动性和稳定性等方面进行平衡，选择和创新适合自己需要的配额分配方式。试点地区应该在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到&政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正&，从而为继续推进碳交易试点工作打下坚实基础。
&&& 国内碳交易试点的碳排放权配额分配应充分借鉴国际经验和教训
&&& 碳排放权配额的分配方式主要有：免费发放，拍卖发放，以政府规定的固定价格购买配额。
&&& 当前，国内碳交易地区试点工作已取得了明显的进展。在中央有关部门的指导下，各试点地区出台了相应碳排放权交易试点工作的&实施方案&或&实施意见&，确定了参加交易的行业和企业，编制了相关行业和企业碳排放核算指南，完成了参与企业碳排放的初期准备工作，&碳排放权配额分配&、&碳交易平台和登记注册系统建设&等各项工作也在开展之中，碳交易的地区试点工作正处在积极推进的阶段。
&&& 然而，如何确定和分配碳排放权配额成了当前试点工作的难点和焦点之一。目前，试点地区主要采用企业历史排放水平（&祖父原则&）同时辅助行业基准线法则的方法进行碳排放权的配额分配。尽管&祖父原则&可操作程度较高，但我们从实地调研中也发现了一些突出问题。例如：相关企业往往倾向于高报自己原有排放水平以多获配额，&祖父原则&容易造成&鞭打快牛&的现象（如进行节能改造或者技术和工艺水平相对较高的企业，由于其历史排放水平比较低，相应获得的碳排放权额度反而少），难以充分考虑新增产能等等。
&&& 在国际上，已经有一些国家和地区在开展碳交易过程中，也遇到过如何科学合理地分配碳排放权配额的难题，中国开展碳交易试点的地区应充分借鉴相关的国际经验和教训，从而少走弯路。
&&& 从当前全球范围内温室气体排放交易市场制度设计来看，碳排放权配额的分配方式主要有：免费发放，拍卖发放，以政府规定的固定价格购买配额。根据现有碳交易市场的实践，免费发放和拍卖发放配额的方式已有较为丰富的经验。2005年开始启动的欧盟温室气体排放交易市场（EU&ETS&European Union Emissions Trading Scheme）采用的是基于参与主体历史排放水平为基准进行免费发放配额的&祖父法&；2009年开始启动的美国区域温室气体减排行动（RGGI&Re－gional Greenhouse Gas Initiative）采用的是以排放主体竞拍单位配额的&拍卖法&。在借鉴EU&ETS和RGGI配额发放方式利弊得失的基础上，最近澳大利亚引入了&固定价格购买法&，新西兰则采取&以行业为基准的混合配额法&的配额发放新方式。&固定价格购买法&和&混合配额法&的出现，表明当前国际碳交易市场的建设仍处在&从实践中学习&（Learning by Doing）的阶段。对于上述各种配额分配方式（尤其是澳大利亚和新西兰的最新尝试）进行深入分析，对我国碳交易试点进行碳排放权配额的合理分配具有重要的借鉴意义。
&&& 配额免费发放的&祖父法&（欧盟温室气体排放交易市场）
&&& 欧盟温室气体排放交易市场的配额发放机制有两个主要特征：配额免费发放，市场主体获得的配额总量以其历史排放水平为基准（即&祖父法&）。
&&& 配额免费发放的&祖父法&是欧盟温室气体交易市场在第一阶段（年）和第二阶段（年）配额分配的主要方式。
&&& 欧盟碳交易市场的配额分配采用了分权化的方式。各成员国通过本国的&国家排放配额分配计划&（NAP&National Allocation Plans），确定本国的排放总量以及本国范围内市场参与主体的排放限额。与此同时，各成员国的&排放配额分配计划&需经欧盟委员会的批准后才能生效。除规定一国的排放总量和市场参与主体的排放总量之外，各国的&国家排放配额分配计划&也确定本国企业可以抵充排放责任的碳汇信用的数量和来源。
&&& 免费发放配额&祖父法&的主要优点是：配额免费发放很大程度上削弱了排放企业抵制参与交易的意愿，同时也刺激了市场主体参与交易的积极性。此外，由于排放主体所获配额总量以其历史排放水平为基准，可以满足企业以往生产的需求，一般情况下不会对企业的经营带来过大的影响。而且企业如果降低了排放，由于排放权配额作为有价值的可转让凭证，企业还可以出售剩余的配额以获得利润，使得企业能够充分享受排放交易市场所赋予的减排灵活性。免费发放配额&祖父法&的上述优点，使其成为立法者和排放企业在市场设立初期接受程度最高的配额发放方式，可以有效避免在碳市场建立初期对经济发展产生过大的负面影响。
&&& 然而，在欧盟长达七年多的实践过程中，免费发放配额的&祖父法&也暴露了一系列问题。
&&& 首先，各成员国&排放配额分配计划&中确定的排放总量主要以企业自报为依据，成员国出于对本国企业的保护，对于数据的核算和统计也大多倾向于宽松的标准。配额分配方式的分权化、市场建设初期排放数据统计的仓促以及相关法律依据的不健全，导致欧盟市场上配额过剩和配额价格过低。据统计，目前欧盟市场上的剩余配额高达9.5亿吨，以欧盟20.04亿吨的年排放总量来说，这些配额相当于欧盟温室气体排放交易市场所覆盖的排放主体半年的排放总量。
&&& 其次，&祖父法&的分配方法也受到了公平和效率的质疑：（1）&祖父法&框架下排放权配额的获得基于企业的历史排放水平，那么历史排放越多所获排放配额越高，如果企业之前开展了减排行动，反而会导致所获排放配额绝对数量的减少，这被认为是鼓励高排放而打击企业先前的自主减排努力。（2）由于不同行业在一国的排放总量中所占比重不同，其减排潜力存在明显的差异。&祖父法&的分配方式无法体现行业排放和减排潜力的差异化特征，不能很好地调动不同行业减排的差异化努力，也难以充分带动市场更好地配置减排资源。（3）在对待市场新进主体的问题上，&祖父法&也会导致竞争不公。与市场已有主体相比，市场新进主体往往倾向于使用最新的技术，也具有更高的能源效率。然而在&祖父法&的分配方式下，新进主体获取配额反而更难，从而打击企业减排的主动性。（4）免费发放有悖于污染者付费的环境法基本原则，同时免费发放的配额包含一定的市场价值，不利于资源流向低碳产业，也不利于低排放技术的研发和推广。
&&& 在欧盟排放交易市场第一和第二阶段所积累的经验基础之上，欧洲委员会在2009年对调控交易市场的法律框架进行了修订。主要内容包括：（1）在第三阶段（年）将成员国自主决定排放总量和配额分配方式的权力收回到欧盟层面，实行欧盟一体化的排放总量限制；（2）进一步限制减排主体可抵充的碳汇信用的数量，扩大交易市场的覆盖范围，纳入航空业，限制第二阶段的可用额度在第三阶段的使用；（3）规定了配额分配方式从&免费发放的祖父法&向&拍卖法&转变的具体时间表。
&&&&前国内碳交易试点已取得了积极进展，但也面临着如何制定和实施碳排放权配额分配方案的难题。从国际上各个排放权交易市场的实践来看，不同配额分配方式均有各自的优劣点。国内碳交易试点地区应该根据自身的实际条件和政策取向，在配额分配方式的可接受性、公平、效率、市场流动性和稳定性等方面进行平衡，选择和创新适合自己需要的配额分配方式。试点地区应该在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到&政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正&，从而为继续推进碳交易试点工作打下坚实基础。
&&&&&&& 配额拍卖发放法（美国区域温室气体减排行动）
&&&&&&& &拍卖法&在一定程度上弥补了免费发放的&祖父法&所导致效率和公平的缺失，可以更好发挥出碳交易市场有效配置减排资源的作用。
&&&&&&& 通过拍卖的方式发放排放权配额，就是政府定期举行配额的公开拍卖，由出价最高者获得排放权配额。&拍卖法&在一定程度上弥补了免费发放的&祖父法&所导致效率和公平的缺失，可以更好发挥碳交易市场有效配置减排资源的作用。但&拍卖法&的经验还相对较少，主要来自于&美国区域温室气体减排行动&的实践。与免费发放的&祖父法&相比，&拍卖法&有以下优点：
&&&&&&& 首先，在免费发放配额的&祖父法&框架下，为鼓励企业参与，市场设立初期采用的是&自下而上&确定配额数量的方法。然而，这种方法很容易造成配额发放过多，难以保证区域减排总量目标的完成，所以政府在后期往往需要采用&自上而下&的方法对配额总量额度进行调整。由此，免费发放配额的&祖父法&事实上存在着一定程度的不确定性，交易价格也容易产生较大的波动，并不利于市场各参与者形成稳定的预期。而在拍卖发放配额的方式下，政府能够更好地基于整体减排目标的考虑，建立一套更为稳定的排放配额发放的政策框架，有利于企业在稳定预期的前提下，合理安排减排行动，从而实现更低成本的减排。
&&&&&&& 其次，免费发放的&祖父法&存在着鼓励企业高排放、打击自主减排努力的负面效果，拍卖发放配额的方式则能较好地解决上述问题，在鼓励和引导社会资本流向减排技术的研发和推广方面更具有优势。欧盟的实践表明，一些高排放企业通过所持有的免费配额获取了额外的利润，不仅导致行业内部和行业之间的竞争扭曲，也不利于低排放技术的研发和推广。在&拍卖法&下，配额发放的方法简单、规则清晰、目标明确，更为公平和有效率。
&&&&&&& 第三，通过拍卖发放配额，由于企业的减排行为可以降低购买排放配额的成本，其开展减排则必然更有主动性和积极性。市场新进主体也获得了相对公平的市场竞争环境，从而有利于推动最新生产技术的采纳，以提高能源效率和减少排放。此外，政府通过拍卖所获得的收入，可以用来支持不发达地区的减排努力，并鼓励清洁技术的研发和应用。同时，拍卖收入也可以补贴那些参与国际竞争的排放密集型出口企业，或者用于弥补低收入家庭因能源价格上涨所带来的额外支出。
&&&&&&& 从&美国区域温室气体减排行动&的实践来看，拍卖所形成的价格较为有效地反映了市场参与主体对于排放配额的需求程度；更为关键的是，它向市场主体提供了排放的成本信号，为引导减排资源的优化配置发挥了重要的作用。而且，配额拍卖所得收入被用于提升能源效率，鼓励可再生能源的使用，并补贴低收入群体的额外能源消费支出，促进了在能源生产和消费环节的共同减排。总体而言，配额拍卖发放的方法在公平和效率方面，相比于免费发放的&祖父法&，都有明显地改善。
&&&&&&& 然而，配额拍卖发放也存在着不可忽视的问题。由于不同行业和企业的排放总额和减排潜力存在着巨大的差异，如果进行覆盖所有行业的配额拍卖，将可能会导致行业和企业间的不公平状况。例如：资金雄厚的强势行业或者大型企业可能通过竞拍垄断配额交易市场，使得弱势行业或中小型企业在配额拍卖中处于不利地位。因此，覆盖多种行业进行配额拍卖的排放交易市场，在市场设立初期需要对市场各参与主体排放总量和减排潜力有所了解，并设置相应的措施以预防强势行业或企业在拍卖市场的垄断行为。一个可以考虑的举措是，在市场设立的初期及以后的一段时间内，配额的拍卖可以作为免费发放&祖父法&的一种补充，分行业分阶段逐步引入，以实现配额的合理分配。
&&&&&&& 从&祖父法&和&拍卖法&的已有实践来看，排放交易市场初期的核心问题是：如何通过合理的排放配额分配来形成合理的市场价格信号。有效价格信号的形成，是碳市场能否真正发挥作用的关键。因而，在借鉴&祖父法&和&拍卖法&已有实践经验的基础上，一些新兴的碳交易市场在设立初期，开始考虑&通过政府定价固定配额价格&或者&在不同行业设置不同的配额&的分配方式，采取逐步市场化的策略来更好地发挥碳交易市场在优化配置减排资源中的作用。
&&&&&&& 配额发放的新方式：固定价格购买法（澳大利亚）
&&&&&&& 澳大利亚的碳配额分配方式，充分汲取了欧盟碳交易市场实践中碳价格大起大落、剧烈波动的教训，采取了一种&循序渐进、逐步市场化&的策略。
&&&&&&& 澳大利亚采用了&参与主体通过固定价格向政府购买配额&的方式。自日起，澳大利亚开始正式实施碳定价计划，其中，二氧化碳排放权价格在2012年至2015年为固定价格，2015年后过渡到市场交易价格。
&&&&&&& 在固定价格时期，配额价格年均增长2.5%（澳大利亚央行公布的通货膨胀率预期值的中位值），由年的每吨23澳元逐渐上涨到年的每吨24.15澳元，并最终定位于年的每吨25.4澳元。固定价格期内，除政府发放的少量免费额度外，参与主体需要根据其在执行年度内的排放总量向政府购买超出部分的排放权额度。固定价格时期企业所获免费配额不能储存，但可以在执行年度的核准日期前进行减排抵充或者按当年的固定价格进行交易。企业向政府购买的排放权额度不能上市交易，而且不能进行储存供日后使用。
&&&&&&& 日以后为市场定价时期，碳排放权价格将主要由市场交易决定。为了避免交易价格的剧烈波动和对企业产生过于严重的影响，在市场交易决定价格开始后的前3年，排放权价格设有相应的浮动区间，价格上限为在年预期国际价格基础之上加20澳元（实际执行时将以5%的年增长率递增），价格下限为15澳元（实际执行时将以4%的年增长率递增）。企业在市场定价时期购买的排放权额度可以无限储存供日后使用，政府也采用拍卖的方式发放一些排放权额度。
&&&&&&& 澳大利亚的碳配额分配方式，充分汲取了欧盟碳交易市场实践中碳价格大起大落、剧烈波动的教训，采取了一种&循序渐进、逐步市场化&的策略。三年固定市场价格、三年设定市场价格浮动区间、最后再过渡到完全由市场决定价格的做法，有利于逐步形成稳定的价格信号和各方参与主体的合理预期，不仅使得企业有足够的时间来调整和适应，还可以有效促进资金和技术等各方资源流向减排领域。
&&&&配额发放的新方式：混合式配额分配法（新西兰）
&&&&&&& 新西兰的温室气体排放交易市场采用了混合发放配额的方式，其主要特点是考虑了各个行业的差异，试图引导各类资源流向减排贡献率高的行业。
&&&&&&& 2008年，新西兰通过气候变化应对法案（修正案），确定建立本国的温室气体排放交易市场，并规定了相应的配额分配方式。法案覆盖了新西兰所有行业和京都议定书附件A中所列举的六种温室气体，但考虑到各个行业在温室气体排放量以及经济总量的比重存在着明显的差异，不同行业在排放交易市场中将承担有区别的责任。交易市场的覆盖范围以行业为基础逐步扩大，开始只覆盖林业、能源、渔业、工业和液体燃料行业，2013年再扩展到合成气体和废物处理行业。由于农业在新西兰的出口乃至整体经济中占据着举足轻重的作用，因此，来自农业的生物排放纳入交易市场的计划被无限期推迟。
&&&&&&& 在配额发放的方式上，对不同的行业和各行业内部均制定了相应的分配方式和分配额度。为了减少排放交易市场对碳密集型出口工业、渔业和林业的影响，上述三个部门将获得政府发放的免费配额；对于绝大多数的工业生产部门，其所需配额则通过从市场购买，或者以每吨25新西兰元的价格从政府手中购买。
&&&&&&& 新西兰对于不同行业配额发放的确定主要基于两方面的考虑：（1）部门所占经济总量和排放总量比重的高低；（2）行业是否面临国际竞争的较大压力。以林业部门为例，由于林业部门在国内经济所占权重较高、并且林业是新西兰减缓气候变化战略的重要组成部分，所以林业部门在排放交易的设立初期即被纳入排放交易市场。在新西兰排放交易市场中，单一行业内部可能同时存在配额的免费发放、配额购买和配额抵充的情形。
&&&&&&& 国际经验的启示和对国内碳交易试点的政策建议
&&&&&&& 不同国家和地区对配额分配方式的选择都是在&可接受性、可操作性、公平、效率、市场流动性和稳定性&等多个方面取得艰难平衡后的结果。
&&&&&&& 总结碳排放权配额分配已有的实践和经验，可以得出以下的启示：
&&&&&&& 首先，每一种配额分配方式都有各自的优点和缺点，并不存在一个完美无缺的最优分配方法。其中，免费发放的&祖父法&，对经济社会的冲击比较小，也最易于被接受和推行，但在公平和效率方面却存在着严重的缺陷，而且免费发放很容易造成配额数量过多、交易价格过低的情形，使得碳市场的价格信号失真，难以发挥有效配置减排资源的作用。拍卖发放配额的方法，较为公平和有效率，有利于市场机制的发挥，但要相关参与主体拿出真金白银来购买配额，推行阻力较大，容易在配额拍卖过程中产生强势行业和企业的垄断行为。以固定价格购买配额的方法，能够避免交易价格大起大落的现象，有利于稳定价格和各方参与主体的预期，引导各类资源流向减排领域。但如何确定合理的固定价格却是一个大问题，而且能否由固定价格较为顺利地过渡到市场价格，实际效果还有待观察。同样，考虑不同行业差异的混合式配额分配方法，一方面，可以将几种配额发放方式的优点结合起来，同时避免了对本地区的重要行业（例如农业）产生过大的负面冲击；另一方面，混合式的配额分配必然大大增加具体实施过程中的复杂性和难度，对相应机构的管理、监督和执行能力提出了很高的要求。
&&&&&&& 其次，每个开展碳交易的国家或地区，必须根据自身的实际条件和政策意图，选择和创新适合自己的配额分配方式。由于在现实条件下，每一种配额分配方式都有各自的优劣，显然也不可能存在一种&放之四海而皆准&、适合于各个国家和地区的最优配额分配方式。每个尝试碳交易的国家或地区，都必须从自身的发展阶段、资源禀赋、经济结构、重点产业等实际情况出发，再结合未来的发展战略和政策取向，选择一种更为适合自己的配额分配方式，而且常常还需要对已有的配额分配方式进行调整和创新，以更符合自身的实际和需要。
&&&&&&& 再次，开展碳交易的根本目的是利用市场来优化配置资源，不同国家和地区对配额分配方式的选择都是紧紧围绕上述目的，在&可接受性、可操作性、公平、效率、市场流动性和稳定性&等多个方面取得艰难平衡后的结果。尽管在现实中并不存在着一种十全十美的配额分配方式，但不同地区在选择配额分配方式时所依据的目标和原则依然是十分清晰和明确的，即要充分利用市场的作用来降低自身减排的成本、优化减排资源的配置。因此，配额方式的选择和政策措施的制定，都应该用这个标准来加以衡量和检验，在这个根本目标和原则下来综合考虑各种现实的制约条件。第一步是要建立起市场，此时配额分配的可接受性和可操作性就是十分重要的考虑因素。第二步在市场运行时，要能够形成相对稳定、有效的价格信号，要求在配额发放时考虑到公平和效率以及如何保证市场稳定性和流动性。不同的配额分配方式，在不同方面的表现各有优劣，各地区应根据自身的实际需要在不同方面有所侧重、有所平衡，从而选择并创新合理的配额分配方式，以达到利用市场降低减排成本和优化配置减排资源的根本目标。
&&&&&&& 根据碳交易配额分配实践的经验和启示，针对当前我国碳交易试点地区在配额分配上所遇到的难题，各试点地区在制定和实施自身的碳排放权配额分配方法时，应注意做到以下几点：
&&&&&&& 第一，试点地区的主要领导应对配额分配方案的制定和实施给予充分的重视和支持。由于碳交易涉及面广、牵扯各方主体、利益关系复杂且影响深远，碳配额分配方式更是整个碳交易试点关键中的关键，没有地区主要领导的决心和支持，很难克服阻力和利益群体的反对，推出一个符合地方实际、较为公平和有效率、能够考虑长远的配额分配方式。目前，许多试点地区主要由发改部门来具体牵头操作配额分配方案的制定和实施。发改部门作为宏观协调部门，无疑是合适的机构，然而碳交易的推行涉及各方各面，影响着本地区经济社会整体的未来发展，应将其纳入到地区总体发展战略中来考虑。因此，最好由试点地区的主要领导来加以总体把握和部署，才能真正在关键的时刻做出关键的决定，切实推进配额分配方式的合理制定和实施。
&&&&&&& 第二，试点地区需要从只关心配额分配结果的思维定式中跳出来，更为注重如何达到结果的过程。由于每一种配额方式都有自身的优劣，因此每个试点地区都要从实际情况和政策取向出发，选择和创新一种适合自身需要的配额方式。事实上，针对不同的碳交易试点地区，哪种配额分配方式最为合适是无法事先预知和设计的，它最终是各个地区在实践中不断摸索、总结和调整后的结果。换言之，只有通过各个地区的探索实践，才能够更清楚地了解哪些配额方式、哪些制度设计更为适合国内的实际，这也正是国家选择不同地区开展试点的初衷。因此，对于各个试点地区来说，如何摸索出一套科学合理地制定和实施碳配额分配方案的有效制度，是更重要的任务。
&&&&&&& 第三，试点地区配额分配方案的制定需要做到科学、专业和公开、透明、多方参与相结合。一方面，要遵循专业、科学的原则。碳配额的分配首先是一个非常专业的科学问题，碳排放如何计量、如何根据地区的长期发展战略设定合理的配额总量、如何根据地区产业结构特点对不同产业加以区别对待，都需要理性、谨慎地计算和分析。试点地区配额分配方案的制定需要借用外脑、引入相关的专家团队开展相关的细致研究，从而在此基础上提出一个尽可能科学合理的方案；另一方面，配额分配方案的制定又不仅仅是个科学问题，它还涉及到各方利益的得失，必然是一个各利益主体讨价还价的博弈过程。所以如何保证博弈过程的公开、公正和公平，是配额分配方案制定过程中同样重要的问题。
&&&&&&& 简而言之，针对当前国内碳交易试点地区所遇到的难题，根据国际相关交易市场的实践和启示，各试点地区应结合本身的实际条件和需要，在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到&政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正&，从而为继续推进碳交易试点工作打下坚实基础。
作者：&宣晓伟 张浩&&
来源：&《中国经济时报》
【全球政务网】
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International Experiences and Lessons of Carbon Emission Permit Allocation Method 中国人口·资源与环境 2013年第23卷第12期am姨H即U“110N,硼强明姻Icl啜AmDⅣmol呱咖 VoI.23 No.12 2013碳排放权配额分配的国际经验及启示宣晓伟1 张浩2(1.国务院发展研究中心,北京.墨尔本大学法学院,澳大利亚)摘要本文旨在分析碳排放权配额实践的国际经验。及它对国内碳交易试点地区开展碳排放权配额分配的启示。当前国内碳交易试点已取得了积极进展,但也面临着如何制定和实施碳排放权配额分配方案的难题。根据国际上各个排放权交易市场实践的经验和教胡l。免费发放的祖父法(欧盟温室气体排放交易市场)、拍卖法(美国区域温室气体减排行动)、按固定价格购买【澳大利亚碳交易市场)以及混合法(新西兰碳交易市场)等不同配额分配方式均有各自的优劣点,并不存在一个适合于任何地区任何阶段的最优分配方法。国内碳交易试点地区应该根据自身的实际条件和政策取向,在配额(来源：淘豆网[/p-9465675.html])分配方式的可接受性、公平、效率、市场流动性和稳定性等各方面进行平衡。选择和创新适合自己需要的配额分配方式。试点地区需要在配额分配方案制定和实施的过程中从只关心配额分配结果的思维定式中跳出来。更为注重如何达到结果的过程,努力做到“政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正”,从而为继续推进国内碳交易试点工作打下坚实基础。关键词碳排放权配额;分配方法;碳交易试点中图分类号F205;)(24 文献标识码A 文章编号10吃一2埘I撇3)12一∞10一嘶 doi:10.跏9/j.iSsn.10吆一21舛.吆2011年,国家发改委选择了“北京、上海、天津、重庆、广东、湖北和深圳”开展碳交易的区域试点工作。当前,碳交易试点工作已取得了明显的进展。在中央有关部门的指导下,各试点地区出台了相应碳排放权交易试点工作的“实施方案”或“实施意见”,确定了参加交易的行业和企业,编制了相关行业和企业碳排放核算指南,完成了参与企业碳排放的初始盘查。日,深圳正式启动了碳交易,其他试点(来源：淘豆网[/p-9465675.html])地区也纷纷宣布了近期内准备正式启动其碳交易的计划,碳交易的地区试点工作正处在积极推进的阶段。然而,如何确定和分配碳排放权配额成为了当前试点工作的难点和焦点之一。目前,试点地区多试图采用企业历史排放水平(“祖父原则”)同时辅助行业基准线法则的方法进行碳排放权的配额分配。尽管祖父原则可操作程度较高,但我们从实地调研中也发现了一系列突出的问题,例如:相关企业往往倾向于高报自己原有排放水平以多获配额,祖父原则容易造成“鞭打快牛”的现象(如进行节能改造,或者技术和工艺水平相对较高的企业,由于其历史的排放水平比较低,相应获得的碳排放权额度反而少),以及难以充分考虑新增产能等等。1碳排放权配额分配应充分借鉴国际经验和教训在国际上,已经有一些国家和地区在开展碳交易过程中,也遇到过如何科学合理地分配碳排放权配额的难题。中国开展碳交易试点的地区应充分借鉴相关的国际经验和教训,从而能够少走弯路。从当前全球范围内温室气体排放交易市场制度设计来看,碳排放权配额的分配方式主要有:免费发放、拍卖发放、以政府规定的固定价格购(来源：淘豆网[/p-9465675.html])买配额。根据现有碳交易市场的实践,免费发放和拍卖发放配额的方式已有较为丰富的经验。从2005年开始启动的欧盟温室气体排放交易市场(Eu—ETS—Eumpe锄union Emissions 1’rading Scheme)采用的是基于参与主体历史排放水平为基准进行免费发放配额的祖父法;从2009年开始启动的美国区域温室气体减排行动(RGGI—Re西onal Greenhouse G鹊Initiative)采用的是以排放主体竞拍单位配额的拍卖法。在借鉴Eu—E偈和RGGI的已有配额发放方式利弊得失的基础上,最近澳大利亚引入了“固定价格购买法”、新西兰则采取“以行业为基准的混合配额法”的配额发放新方式。“固定价格购买法”和“混合配额法”的出现,表明当前国际碳交易收稿日期:作者简介:宣晓伟,博士,研究员,主要研究方向为气候变化、能源经济。·10·万方数据宣晓伟等:碳排放权配额分配的国际经验及启示市场的建设仍处在“从实践中学习”(k枷ing by Doing)的阶(来源：淘豆网[/p-9465675.html])段…。对于上述各种配额分配方式(尤其是澳大利亚和新西兰的最新尝试)进行深入分析,对我国碳交易试点进行碳排放权配额的合理分配具有重要的借鉴意义。2欧盟配额免费发放的祖父法欧盟温室气体排放交易市场的配额发放机制有两个主要特征:配额免费发放,市场主体获得的配额总量以其历史排放水平为基准(即祖父法)。配额免费发放的祖父法是欧盟温室气体交易市场在第一阶段(年)和第二阶段(年)配额分配的主要方式。欧盟碳交易市场的配额分配采用了分权化的方式拉1。各成员国通过本国的“国家排放配额分配计划”(NAP—National Allocation PlaJls),确定本国的排放总量、以及本国范围内市场参与主体的排放限额。与此同时,各成员国的“排放配额分配计划”需经欧盟委员会的批准后才能生效。除规定一国的排放总量和市场参与主体的排放总量之外,各国的“国家排放配额分配计划”亦确定本国企业可以抵充排放责任的碳汇信用的数量和来源。免费发放配额祖父法的主要优点是:配额免费发放很大程度上削弱了排(来源：淘豆网[/p-9465675.html])放企业抵制参与交易的意愿,同时也刺激了市场主体参与交易的积极性日1。此外,由于排放主体所获配额总量以其历史排放水平为基准,可以满足企业以往生产的需求,一般情况下不会对企业的经营带来过大的影响。而且企业如果降低了排放,由于排放权配额作为有价值的可转让凭证,企业还可以出售剩余的配额以获得利润,使得企业能够充分享受排放交易市场所赋予的减排灵活性。免费发放配额祖父法的上述优点,使其成为立法者和排放企业在市场设立初期接受程度最高的配额发放方式,可以有效避免在碳市场建立初期对经济发展产生过大的负面影响。然而,在欧盟长达7年多的实践过程中,免费发放配额的祖父法也暴露了一系列问题。首先,各成员国“排放配额分配计划”中确定的排放总量主要以企业自报为依据,成员国出于对本国企业的保护,对于数据的核算和统计也大多倾向于宽松的标准H1。配额分配方式的分权化、市场建设初期排放数据统计的仓促、以及相关法律依据的不健全,导致欧盟市场上配额过剩和配额价格过低。据统计,目前欧盟市场上的剩余配额高达9.5亿t,以欧盟20.04亿t(来源：淘豆网[/p-9465675.html])的年排放总量来说,这些配额相当于欧盟温室气体排放交易市场所覆盖的排放主体半年的排放总量u1。其次,祖父式的分配方法也受到了公平和效率的质疑。①祖父法框架下排放权配额的获得基于企业的历史排放水平,那么历史排放越多所获排放配额越高,如果企业之前开展了减排行动,反而会导致所获排放配额绝对数量的减少,这被认为是鼓励高排放而打击企业先前的自主减排努力¨1。②由于不同行业在一国的排放总量中所占比重不同,其减排潜力存在明显的差异。祖父法的分配方式无法体现行业排放和减排潜力的差异化特征,不能很好地调动不同行业减排的差异化努力,也难以充分带动市场更好地配置减排资源。③在对待市场新进主体的问题上,祖父法也会导致竞争的不公。同市场已有主体相比,市场新进主体往往倾向于使用最新的技术,也具有更高的能源效率。然而在祖父法的分配方式下,新进主体获取配额反而更难,从而打击企业减排的主动性。④免费发放有悖于污染者付费的环境法基本原则,同时免费发放的配额包含一定的市场价值,不利于资源流向低碳产业,也不利于低排放技术的研(来源：淘豆网[/p-9465675.html])发和推广。在欧盟排放交易市场第一和第二阶段所积累的经验基础之上,欧洲委员会在2009年对调控交易市场的法律框架进行了修订o7|,主要内容包括:①在第三阶段(年)将成员国自主决定排放总量和配额分配方式的权力收回到欧盟层面,实行欧盟一体化的排放总量限制;②进一步限制减排主体可抵充的碳汇信用的数量,扩大交易市场的覆盖范围,纳入航空业,限制第二阶段的可用额度在第三阶段的使用;③规定了配额分配方式从“免费发放的祖父法”向“拍卖法”转变的具体时间表。3美国配额拍卖发放法通过拍卖的方式发放排放权配额,在一定程度上弥补了免费发放的祖父法所导致效率和公平的缺失,可以更好发挥出碳交易市场有效配置减排资源的作用&1。但拍卖法的经验还相对较少,主要来自于“美国区域温室气体减排行动”的实践。与免费发放的祖父法相比,拍卖法有以下的优点:首先,在免费发放配额的祖父法框架下,市场设立初期为鼓励企业参与,采用的是“自下而上”确定配额数量的方法。然而,这种方法很容易产生配额发放过多,难以保证区域减排总(来源：淘豆网[/p-9465675.html])量目标的完成,所以政府在后期往往需要采用“自上而下”的方法对配额总量额度进行调整。由此,免费发放配额的祖父法事实上存在着一定程度的不确定性,交易价格也容易产生较大的波动,并不利于市场各参与者形成稳定的预期。而在拍卖发放配额的方式下,政府能够更好地基于整体减排目标的考虑,提供一套更为稳定的排放配额发放的政策框架,有利于企业在稳定预期的前提下,合理安排减排行动,从而实现更低成本的减排‘91。其次,免费发放的祖父法存在着鼓励企业高排放、打击自主减排努力的负面效果,拍卖发放配额的方式则能较·11·万方数据中国人口·资源与环境2013年第12期好地解决上述问题,在鼓励和引导社会资本流向减排技术的研发和推广方面更具有优势。欧盟的实践表明,一些高排放企业通过所持有的免费配额获取了额外的利润,不仅导致行业内部和行业之间的竞争扭曲,也不利于低排放技术的研发和推广¨…。在拍卖法下,配额发放的方法简单、规则清晰、目标明确,更为公平和有效率。第三,通过拍卖发放配额,由于企业的减(来源：淘豆网[/p-9465675.html])排行为可以降低购买排放配额的成本,其开展减排则必然更有主动性和积极性…1。市场新进主体也获得了相对公平的市场竞争环境,从而有利于推动最新生产技术的采纳,以提高能源效率和减少排放。此外,政府通过拍卖所获的收入,可以用来支持不发达地区的减排努力,并鼓励清洁技术的研发和应用。同时,拍卖收入亦可补贴那些参与国际竞争的排放密集型出口企业,或者用于弥补低收入家庭因能源价格上涨所带来的额外支出。“美国区域温室气体减排行动”旨在实现发电行业的减排,它是为数不多的只覆盖单一行业的温室气体排放交易市场。从参与各州的具体情况来看,配额绝大多数通过拍卖的方式发放。除拍卖外,按政府的定价出售少量配额也是配额发放的补充方式。从实践效果来看,拍卖所形成的价格较为有效地反映了市场参与主体对于排放配额的需求程度;更为关键的是,它向市场主体提供了排放的成本信号,为引导减排资源的优化配置发挥了重要的作用。而且,配额拍卖所得收入被用于提升能源效率,鼓励可再生能源的使用,并补贴低收入群体的额外能源消费支出,促进了在能源生产和能源消费环(来源：淘豆网[/p-9465675.html])节的共同减排。总体而言,配额拍卖发放的方法在公平和效率方面,相比于免费发放的祖父法,都有明显地改善。然而,配额拍卖发放也存在着不可忽视的问题。由于不同行业和企业的排放总额和减排潜力存在着巨大的差异,如果进行覆盖所有行业的配额拍卖,将可能会导致行业和企业间的不公平状况。例如:资金雄厚的强势行业或者大型企业可能通过竞拍垄断配额交易市场,使得弱势行业或中小型企业在配额拍卖中处于不利地位。因此,覆盖多种行业进行配额拍卖的排放交易市场,在市场设立初期需要对市场各参与主体排放总量和减排潜力有所了解,并设置相应的措施以预防强势行业或企业在拍卖市场的垄断行为。一个可以考虑的举措是,在市场设立的初期及以后的一段时间内,配额的拍卖可以作为免费发放祖父法的一种补充,分行业分阶段逐步引入以实现配额的合理分配。从祖父法和拍卖法的已有实践经验来看,排放交易市场初期的核心问题是:如何通过合理的排放配额分配,以形成合理的市场价格信号,有效价格信号的形成,是碳市.12.场能否真正发挥作用的关键。因而,在借鉴祖父法和拍卖法已有实践经验的基础上,一些新兴的碳交易市场在设立初期,开始考虑“通过政府定价固定配额价格”或者“在不同行业设置不同的配额”的分配方式,采取逐步市场化的策略来更好地发挥出碳交易市场在优化配置减排资源中的作用。4澳大利亚固定价格购买法澳大利亚采用了“参与主体通过固定价格向政府购买配额”的方式。日起,澳大利亚开始正式实施碳定价计划,其中:c0:排放权价格在年为固定价格,2015年后过渡到市场交易价格。在固定价格时期,配额价格年均增长2.5%(澳大利亚央行公布的通货膨胀率预期值的中位值),由年的每t 23澳元逐渐上涨到年的每t24.15澳元,并最终定位于年的每t 25.4澳元¨“。固定价格期内,除政府发放的少量免费额度外,参与主体需要根据其在执行年度内的排放总量向政府购买超出部分的排放权额度。固定价格时期企业所获免费配额不能储存,但可以在执行年度的核准日期前进行减排抵充、或者按当年的固定价格进行交易。企业向政府购买的排放权额度不能上市交易、且不能进行储存供日后使用[13]。日以后为市场定价时期,碳排放权价格将主要由市场交易决定。但为了避免交易价格的剧烈波动和对企业产生过于严重的影响,在市场交易决定价格开始后的前3年,排放权价格设有相应的浮动区间,价格上限为年预期国际价格基础之上加20澳元(实际执行时将以5%的年增长率递增),价格下限为15澳元(实际执行时将以4%的年增长率递增)。企业在市场定价时期购买的排放权额度可以无限储存供日后使用,政府也采用拍卖的方式发放一些排放权额度。澳洲政府于近期宣布将与欧盟温室气体排放交易市场进行连接,为保障连接的顺利进行,取消了未来15澳元的价格下限。且澳洲目前正处于大选中,已有政党宣布若执政后,会取消以固定价格购买发放配额的方式,而采用拍卖配额的方法,因此澳洲未来的碳配额发放方式仍存在一定的不确定性。澳大利亚的碳配额分配方式,充分汲取了欧盟碳交易市场实践中碳价格大起大落、剧烈波动的教训,采取了一种“循序渐进、逐步市场化”的策略。三年固定市场价格、三年设定市场价格浮动区间、最后再过渡到完全由市场决定价格的做法,有利于逐步形成稳定的价格信号和各方参与主体的合理预期,不仅使得企业有足够的时间来调整和万方数据宣晓伟等:碳排放权配额分配的国际经验及启示适应,还可以有效促进资金和技术等各方资源流向减排领域‘1“。5新西兰混合式配额分配法新西兰的温室气体排放交易市场采用了混合发放配额的方式,其主要特点是考虑了各个行业的差异,试图引导各类资源流向减排贡献率高的行业H“。2008年,新西兰通过气候变化应对法案(修正案),确定建立本国的温室气体排放交易市场,并规定了相应的配额分配方式。法案覆盖了新西兰所有行业和京都议定书附件A中所列举的六种温室气体,但考虑到各个行业在温室气体排放量以及经济总量的比重存在着明显的差异,不同行业在排放交易市场中将承担有区别的责任。交易市场的覆盖范围以行业为基础逐步扩大,开始只覆盖林业、能源、渔业、工业和液体燃料行业,2013年再扩展到合成气体和废物处理行业。由于农业在新西兰的出口乃至整体经济中占据着举足轻重的作用,因此,来自农业的生物排放纳入交易市场的计划被无限期推迟。只有在新西兰农业部门的国际竞争对手对本国的农业排放采取必要的减排措施并且有相应的技术手段减少农业排放的基础上,新西兰的农业部门才会被纳入排放交易市场。在配额发放的方式上,对不同的行业和各行业内部均制定了相应的分配方式和分配额度。为了减少排放交易市场对碳密集型出口工业、渔业和林业的影响,上述三个部门将获得政府发放的免费配额;对于绝大多数的工业生产部门,其所需配额则通过从市场购买,或者以每t 25新西兰币的价格从政府手中购买。新西兰对于不同行业配额发放的确定主要基于两方面的考虑:①部门所占经济总量和排放总量比重的高低;②行业是否面临国际竞争的较大压力。以林业部门为例,由于林业部门在国内经济所占权重较高、并且林业是新西兰减缓气候变化战略的重要组成部分,所以林业部门在排放交易的设立初期即被纳入排放交易市场¨…。在新西兰排放交易市场中,单一行业内部可能同时存在配额的免费发放,配额购买和配额抵充的情形。6国际经验的启示和对国内碳交易试点的政策建议总结碳排放权配额分配已有的国际实践和经验,可以得出以下的启示:首先,每一种配额分配方式都有各自的优点和缺点,并不存在一个完美无缺的最优分配方法。其中,免费发放的祖父法,对经济社会的冲击也比较小,也最易于被接受和推行,但在公平和效率方面却存在着严重的缺陷,而且免费发放很容易造成配额数量过多、交易价格过低的情形,使得碳市场的价格信号失真,难以发挥有效配置减排资源的作用。拍卖发放配额的方法,较为公平和有效率,有利于市场机制的发挥,但要相关参与主体拿出真金白银来购买配额,推行阻力较大,且容易在配额拍卖过程中产生强势行业和企业的垄断行为。以固定价格购买配额的方法,能够避免交易价格大起大落的现象,有利于稳定价格和各方参与主体的预期,以及引导各类资源流向减排领域。但如何确定合理的固定价格却是一个大问题,而且能否由固定价格较为顺利地过渡到市场价格,实际效果还有待观察。同样,考虑不同行业差异的混合式配额分配方法,一方面可以将几种配额发放方式的优点结合起来,同时避免了对本地区的重要行业(例如农业)产生过大的负面冲击;另一方面混合式的配额分配必然大大增加具体实施过程中的复杂性和难度,对相应机构的管理、监督和执行能力提出了很高的要求。其次,每个开展碳交易的国家或地区,必须根据自身的实际条件和政策意图,选择和创新适合自己的配额分配方式。由于在现实条件下,每一种配额分配方法都有各自的优劣,显然也不可能存在一种“放之四海而皆准”、适合于各个国家和地区的最优配额分配方式。每个尝试碳交易的国家或地区,都必须从自身的发展阶段、资源禀赋、经济结构、重点产业等实际情况出发,再结合未来的发展战略和政策取向,从而选择一种更为适合自己的配额分配方式,而且常常还需要对已有的配额分配方式进行调整和创新,以更为符合自身的实际和需要。再次,开展碳交易的根本目的是利用市场来优化配置资源,不同国家和地区对配额分配方式的选择都是紧紧围绕上述目的,在“可接受性、可操作性、公平、效率、市场流动性和稳定性”等多个方面取得艰难平衡后的结果。尽管在现实中并不存在着一种十全十美的配额分配方式,但不同地区在选择配额分配方式时所依据的目标和原则依然是十分清晰和明确的,即要充分利用市场的作用来降低自身减排的成本、优化减排资源的配置。因此,配额方式的选择和政策措施的制定,都应该用这个标准来加以衡量和检验,在这个根本目标和原则下来综合考虑各种现实的制约条件。第一步是要建立起市场,此时配额分配的可接受性和可操作性就是十分重要的考虑因素。第二步在市场运行时,要能够形成相对稳定、有效的价格信号,就要求在配额发放时考虑到公平和效率、以及如何保证市场稳定性和流动性。不同的配额分配方式,在不同方面的表现各有优劣,各地区应根据自身的实际需要在不同方面有所侧重、有所平衡,从而选择并创新合理的配额分配方式,以达到利用市场降低减排成本和优化配置减排资源的根本目·1 3·万方数据中国人口·资源与环境2013年第12期标。根据碳交易配额分配实践的经验和启示,针对当前我国碳交易试点地区在配额分配上所遇到的难题,各试点地区在制定和实施自身的碳排放权配额分配方法时,应注意做到以下几点:第一,试点地区的主要领导应对配额分配方案的制定和实施给予充分的重视和支持。由于碳交易涉及面广、牵扯各方主体、利益关系复杂、且影响深远。碳配额分配方式更是整个碳交易试点关键中的关键,没有地区主要领导的决心和支持,很难克服阻力和利益群体的反对,来推出一个符合地方实际、较为公平和有效率、能够考虑长远的配额分配方式。目前,许多试点地区主要由发改部门来具体牵头操作配额分配方案的制定和实施。发改部门作为宏观协调部门,无疑是合适的机构,然而碳交易的推行涉及各方各面,影响着本地区经济社会整体的未来发展,应将其纳入到地区总体发展战略中来考虑。因此最好由试点地区的主要领导来加以总体把握和部署,从而才能够真正在关键的时刻做出关键的决定,切实推进配额分配方式的合理制定和实施。第二,试点地区需要从只关心配额分配结果的思维定式中跳出来,更为注重如何达到结果的过程。由于每一种配额方式都有自身的优劣,因此每个试点地区都要从实际情况和政策取向出发,选择和创新一种适合自身需要的配额方式。事实上,针对不同的碳交易试点地区,哪种配额分配方式最为合适,是无法事先预知和设计的,它最终是各个地区在实践中不断摸索、总结和调整后的结果。换言之,只有通过各个地区的探索实践,才能够更清楚地了解哪些配额方式、哪些制度设计更为适合国内的实际,这也正是国家选择不同地区开展试点的初衷。因此,对于各个试点地区来说,如何摸索出一套科学合理地制定和实施碳配额分配方案的有效制度,是更为重要的任务。第三,试点地区配额分配方案的制定需要做到科学、专业和公开、透明、多方参与的相结合。一方面要遵循专业、科学的原则。碳配额的分配首先是一个非常专业的科学问题,碳排放如何计量、如何根据地区的长期发展战略设定合理的配额总量、如何根据地区产业结构特点对不同产业加以区别对待,都需要理性、谨慎地计算和分析。试点地区配额分配方案的制定需要借用外脑、引入相关的专家团队开展相关的细致研究,从而在此基础上提出一个尽可能科学合理的方案;另一方面,配额分配方案的制定又不仅仅是个科学问题,它还涉及到各方利益的得失,必然是一个各利益主体讨价还价的博弈过程,所以如何保证博弈过程的公开、公正和公平,是配额分配方案制定过程中同样重要的问题。·14.简而言之,针对当前国内碳交易试点地区所遇到碳排放权配额分配所遇到的难题,根据国际相关交易市场的实践和启示,各试点地区应结合本身的实际条件和需要,在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到“政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正”,从而为继续推进碳交易试点工作打下坚实基础。(编辑:刘照胜)参考文献(References)[1]Peeters 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Based on tIle experiences and 1essons le删t fmm otheriurisdictions such as the European Union, the U.S., AustImia,and New Zealand, t}Iis anicle ex枷ines the advantages anddisadvantages of di讹rent pe珊it allocation met}lods锄d argIles thaIthe pemit allocation metllods of出e emissions trauding pilots inChina should be stnlctured on t11eir respective circums啪ces and policy orientations. In addition,this article identifies t}Iat a soundpemit allocation method needs to be balanced锄ong several key f孔tors,inter alia,accepta_bility,蹦mess,efficiency,marketliquidity明d stabilily,etc.Therefore when constmcting eIIlissions trading pilotsin China,setting up tlIe pe咖“allocation memodrequires astmng govemment paIticipation锄d guidance,aIld it is supposed to be b∞ed on粕open锄d陆r b鹊is upon which a mIllti-stakeholder involvement pmcess is also needed.1【ey words carbon emission pe册emissions trading pilot·15·万方数据播放器加载中，请稍候...
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