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加快武陵山民族贫困地区扶贫开发的思考与对策研究
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&&以贵州省铜仁市为例
党的十八大明确提出到2020年全面建成小康社会，全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在民族贫困地区。武陵山片区是新阶段扶贫攻坚的主战场，能否实现与全国同步小康，民族贫困地区的扶贫开发显得尤为重要。本文拟从近年来铜仁市扶贫开发的工作实践出发,对如何加快武陵山民族贫困地区扶贫开发提出一些思考和建议。
一、新阶段铜仁扶贫开发的现状
(一)农村贫困状况明显缓解
一是贫困人口规模大幅减少。按照年人均纯收入2300元的新扶贫标准测算,全市农村贫困人口规模从2011年末的148.21万人减少到2013年末的87.97万人,降幅38.75%,比全国平均减幅高3.19个百分点,累计解决60.24万农村贫困人口的温饱问题,年均减少20.08万人。二是贫困发生率显著下降。贫困发生率从2011年的38.75%下降到2013年的24.53%,下降14.22个百分点,降幅水平高于全省平均3.02个百分点。三是农民收入显著增加。农民纯收入从2011年的4002元增加到2013年的5407元,年平均递增29.1%,增速排列全省第三。四是农村经济快速增长。全市农村经济规模总量从2011年的167.3亿元增加到2013年的220.87亿元,财政收入由50.63亿元增长到77.41亿元,年均增长25.71%,保持了持续快速的增长势头。
(二)基础设施建设极大改善
一是农村农田水利建设明显改善。通过国家水利部第二轮水利扶贫攻坚试点的实施，农田水利建设得到进一步加强，2011-2013年共完成各类水利投资41.22亿元，新增节水灌溉面积3.94万亩，新增、改善和恢复灌溉面积33.39万亩，人均有效灌溉面积从2011年的0.59亩提高到2013年的0.64亩，新增解决94.79万人、184万头大牲畜的饮水安全问题，农村自来水通水率达到79%，水利支撑能力明显增强。二是农村公路交通建设明显进步。截止2013年底，全市高速公路通车里程达到359公里，8个区县实现通高速，建成农村公路20867公里，实施通县油路953公里、通乡油路1678.6公里、通村油路1762.09公里，建制村客运通车率为82.6%，&一事一议&联寨联户路面硬化5579公里。全市实现了100%村通公路，100%乡镇通油路的&双百目标&,有效改善了贫困群众的出行条件。三是农村清洁能源和生态建设明显加强。年，全市农村建设沼气池39527口,沼气入户率达到26.1%。农村改水、改厨、改厕和改圈3.51万个。截止2013年底，全市退耕还林70万亩，植树造林封山育林50万亩,森林覆盖率高达53.93%，完成石漠化治理面积263万亩，农村生态环境大力改善。四是农村电力通信建设明显加快。截止2012年底，铜仁电网覆盖范围实现了城乡居民&户户通电&,农村电网改造全面完成；实现乡乡通宽带，1029个行政村通宽带，占比达42%；17239个自然村通电话,通电话率95%；建成农村邮政普遍服务网点116处,&三农&服务站5处，通邮率60%。地面广播电视网络覆盖2区8县、169个乡镇、695个行政村，有线电视用户29.5万户。
(三)社会事业发展取得成效
农村义务教育&两免一补&实现全覆盖，基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年的&两基攻坚&全面全成，适龄小学生入学率达到99%以上，农村中小学午餐实现财政补助。全市农村低保对象规模由2011年的75.65到扩大到万人，保障标准由1100元提高到1780元。建立农村敬老院149所，农村五保供养规模达到2.63万人，80岁以上老人享受政府高龄补贴。全市新型农村合作医疗农民参合人数351.21万人，参合率96.88%，参合群众受益509.12万人次。乡乡建有卫生院，大部分村建有卫生室，基层公共卫生网络基本健全，全面实施国家基本药物制度。实现农村劳动力转移就业12.47万人，完成农村危房改造12.93万户和扶贫生态移民69842人，极大地改善了贫困群众的居住条件和环境。
(四)农村特色产业稳步发展
按照&一县一特&的扶贫开发方式,大力实施&三个万元&工程，多数区县的特色产业基本形成，截止2013年底，全市共发展茶叶种植面积125.9万亩、油茶59万亩、竹子40万亩、中药材52万亩、核桃51万亩，创建了一批像沿河空心李、万山枣子、石阡苔茶等富有特色的产业基地、示范村，有效地促进了农业增效、农民致富。重点打造15个省级现代高效农业示范园区，发展农业龙头企业364家、农民专业合作社2066家，大力扶持农产品加工企业，延长产业链条，提高产业效益。
二、面临的主要问题
近年来,铜仁市农村经济虽然保持良好发展势头,但由于受历史、地理、自然和社会等方面因素制约,与全国、全省平均水平相比，仍然滞后，贫困的深层次矛盾和问题还没有从根本上得到解决。
(一)贫困面广程度深，农民增收困难。按照国家最新公布的2300元扶贫标准,全市农村贫困人口尚有87.97万人,占农村户籍人口的23.68%,贫困发生率还高达24.53%,高于全国平均水平20.15个百分点。贫困农民收入与全国的差距越来越大，2013年全市农民人均纯收入5407元，仅相当于全国平均水平的60.67%。农村传统观念根深蒂固，种植业基本停留在自给的水平，除了享受国家政策性补贴外，很难有其他的增收渠道,茶、烟、竹、药等特色产业虽具有一定的规模,但由于山区地广人稀，交通不便，多以分散经营为主，特色农产品深加工滞后，产业化规模小，整体效益难以发挥,辐射带动能力有限,农民增收效应不明显。
(二)生态环境恶劣,地理条件制约发展。铜仁市地处武陵山主峰，集自然保护区、革命老区、高山深区为一体。江口、石阡、沿河和印江被国家列为生态功能区，承担着为长江中下游地区发展提供重要生态屏障和优质水资源的重任，一定程度上制约了产业结构调整和县域经济发展。再加上目前的生态补偿政策难以落实，地方经济社会发展和扶贫工作面临很大困难。境内山岭奇峻，沟壑纵横，气候条件极不稳定,极易发生冰雹、泥石流、干旱等自然灾害，因灾致贫和返贫的现象比较普遍。石漠化程度较为严重，占全市国土面积的21.09%,土壤瘠薄,水土流失,人均可使用耕地面积不足1亩，生态环境十分脆弱,人口资源的承载压力突出。
(三)农村基础设施薄弱，抗风险能力低。一是农村农田水利基础设施薄弱。农村人均基本口粮才达到0.39亩,全市仍有48.22万亩的耕地无水利设施依托,人均旱涝保收面积为0.31亩,仍有151.27万人饮水问题,占农村总人口的40.39%，现有水利设施年久失修,部分水库带险运行。二是农村交通基础设施薄弱。目前，全市还有沿河、松桃两县未通高速，建制村通油（水泥路）率仅为45%，22%的建制村未通班车，等级公路仅为7340公里，比重35.2%，低于全国49.5个百分点，低于全省13.5个百分点，农民群众出行难的问题还未得到根本解决。三是农业抵御自然灾害的能力薄弱。动植物疫情、外来有害生物、旱涝灾害等时有发生,农业公共突发事件预防体系和应对能力比较薄弱,无法及时妥善处置灾情。&
(四)农民整体素质不高，特色产业发展滞后。一是农村劳动力整体素质不高。由于农村教育长期处于相对落后状态,在&十一五&时期才完成&两基攻坚&任务,全市204.5万农村劳动力中，初中以上文化的人数约占22%,小学文化的约占60%，文盲半文盲仍有18%，农村适用人才紧缺。农民思想较保守，接受农业科技知识、市场信息的能力低,自我发展能力不强，直接影响着农村经济发展。二是缺乏核心增长极。区域内缺乏具有明显特色的大企业、大基地，产业链条不完整,没有形成具有核心市场竞争力和稳定增收的主导产业或产业集群。现代农业发展速度慢,农业产业化效率低，农产品精深加工落后,部分扶贫农头企业对扶贫主导产业的辐射带动能力不够。
(五)经济发展水平低，财政支撑能力弱。一是经济总量小。铜仁市国土面积和人口占全省十分之一左右，但地区生产总值仅占全省经济总量的6.25%，排列全省倒数第三位，财政总收入77.41亿元,仅占全省财政总收入的4.03%，排列全省第8位。二是财政投入少。2013年,市县两级财政用于&三农&的投入为34.87亿元,&三农&支出占比仅为14.78%,远远低于全国、全省平均水平。财政用于扶贫开发方面的资金为6.84亿元，仅占财政总支出的5.3%，远远不能满足扶贫攻坚的资金需求。三是人均收支水平低。2013年，城镇居民可支配收入18366元，与全国平均水平相差8589元，全市人均公共财政预算收入1049.29元,人均公共财政预算支出5529.68元,收支矛盾十分突出。
三、加快武陵山民族贫困地区扶贫开发的对策和措施
&(一)建立&五个机制&，确保财政扶贫资金投入稳定增长
一是建立扶贫资金稳定增长投入机制。根据财政收入增长情况和扶贫工作的实际需要逐年加大投入力度,形成稳定的省、市、县多级投入机制。设立武陵山片区旅游产业投资基金,支持农村特色旅游发展。二是完善贫困地区县级基本财力保障机制。要给予贫困地区一定的政策倾斜,在加大各项涉农专项资金投入的同时,加大一般性转移支付力度,切实增加贫困地区可支配财力和调控能力。相应减少或逐步取消贫困地区各类支农项目资金县级配套比例,严格控制群众筹资比例。推进农民资金互助合作社试点改革，破解贫困群众发展生产的资金瓶颈。三是建立信贷资金融资机制。发挥财政资金的杠杆、引导作用，通过实施&引存以贷&，吸引商业银行优惠贷款投入扶贫开发。引进各类金融机构，支持各区县和乡镇发展融资性担保公司、小额贷款公司等新型金融组织，共同推进开发性金融扶贫。加快实现贫困地区中金融机构空白乡镇的服务全覆盖。继续支持农村信用社改革与发展,不断壮大农村信用社实力。推进乡镇农村土地确权领证和抵押贷款，着力激活生产要素。四是建立政府扶贫资金整合机制。改变过去撒&胡椒面&式的使用方法，统筹安排本辖区的所有扶贫资金，实现各类扶贫资金和农村发展资金的捆绑使用，以形成合力、发挥整体效益。五是建立财政扶贫资金监管机制。研究制定科学的扶贫资金绩效考核办法，建立以考核结果为导向的扶贫资金分配机制。落实政府权责关系，坚持政府投资项目前置预审制，强化审计监督，拓宽监督渠道，坚决查处挤占、挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。
（二）实施&五项工程&，促进农民收入持续增收
一是实施涉农补贴及保险工程。继续扩大粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等补贴规模,提高各种补贴标准；完善财政农业保险保费补贴政策，鼓励贫困地区特色主导产业参与农业保险，有效提高农民抵御风险能力；巩固第一轮退耕还林成果。二是实施农民培训和转移就业工程。大力开展技能培训，按照实际、实用、实效原则，围绕提高劳动力技能、增加收入等重点，以各类培训学校为依托，通过开展各类技能培训，提高劳动力综合素质和依靠生产增收脱贫的能力。坚持把扩大农民就业作为贫困地区农民增收的重要增长点，加强与东部沿海地区的联系，积极鼓励支持农村剩余劳动力发展劳务经济，外出务工经商或就地就近向产业覆盖区、农业园区转产、就业。逐步将进城务工农民提供服务和管理的费用纳入城市财政支出范围。三是实施农业产业化经营工程。采取财政补助和贴息等方式,培育和支持农业农头企业、农民专业合作社做大做强,提高自主创新能力，引导其更好地为农业和农民服务。加快资源开发利用，探索建立企业专业合作社与农户共建共享机制。加快现代高效农业示范园区建设，积极探索高效农业发展模式,使农民收入再上新台阶。四是实施特色产业建设工程。坚持走&生态产业化、产业生态化&的发展道路，把核桃、油茶等经济林果和茶叶、中药材等经济作物的种植作为贫困地区群众致富的主导产业，挖掘林下资源开发、特种养殖等项目的增收潜力。支持返乡农民自主创业，建设扶贫产业基地。支持贫困地区发展生态旅游、乡村旅游和红色旅游，提升贫困地区旅游产业规模和水平。五是实施&三个万元&工程。紧紧抓住具有竞争优势的茶叶、蔬果、核桃、中药材、油茶等产业,通过种养结合、长短结合和立体发展等方式,&优化农业结构调整，到2016年累计创建亩产值和达万元的田50万亩、山50万亩,实现农民人均纯收入达万元的发展目标。
（三）突出&五个重点&，推进农村社会事业发展
大力实施公共服务均等化推进工程，促进改革发展成果共享，着力发展农村社会事业。一是以农村教育事业发展为重点,着力提高农民文化素质。积极发展学前教育，使每个乡镇和大型行政村有公办幼儿园。巩固九年义务教育&两基&成果，大力推进寄宿制学校建设。发展高中阶段教育及职业教育，到2015年基本普及高中阶段教育。支持农村教育布局调整、农村中小学危房改造和农村教师周转房建设，加大农村教师教育培训力度。鼓励优秀教师和大学生到农村任教。妥善解决进城贫困农民工子女的受教育问题,建立贫困学生辍学救助机制。二是以农村卫生事业发展为重点,着力提高农民医疗保障水平。建立健全县、乡、村三级农村卫生服务体系，建立稳定的基本公共卫生服务经费保障机制，提高村医定额补助标准和重大疾病补助比例。建立城乡医疗机构结对帮扶制度，加强农村医务人员的职业管理和技术培训，鼓励全科医生长期服务基层，帮助农村医生提高医疗技术和水平。提高农村计划生育家庭奖励扶助标准,支持&少生快富&工程。三是以建立和完善农村社会保障体系为重点,着力提升农民社会保障水平。巩固和提高新型农村合作医疗参合率。逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。建立健全临时救助制度。提高新型农村社会养老保险和80岁以上老人高龄补助标准。逐步解决进城农民工和被征地农民的社会保障问题,依法将进城农民工纳入工伤保险范围,探索适合进城农民工特点的大病医疗保障和养老保障办法。四是以农村住房建设为重点，着力改善农民居住环境。以两城区、县城和乡（镇）集镇为重点，加快城镇基础建设步伐。支持民族文化村建设，支持以&四在农家&为载体的社会主义新农村建设。继续实施扶贫生态移民工程，实现扶贫生态移民与城镇化、产业园区建设有机结合。扩大廉租房建设任务和棚户区改造范围，有效解决贫困群众住房难问题。五是以农村文化体育事业发展为重点，着力繁荣农民文化生活。重点支持县级公共图书馆（文化馆）、乡镇综合文化站以及村级文化活动室建设。继续实施广播电视&村村通&和农村电影数字放映工程，推进数字化农家书屋建设。扶持具有地方和民族特色的民间传统文化发展。扶持农村业余艺术人才队伍,鼓励农民兴办文化产业。进一步加强城乡体育基础设施建设，广泛开展形式多样、各具特色和喜闻乐见的群众体育活动。
（四）狠抓&五项建设&，改善农村基础设施条件
坚持把农村基础设施建设放在突出位置，着力改善农村脱贫致富条件。一是狠抓交通基础设施建设。统筹推进公路、铁路、水运、航空现代交通综合运输体系建设，提高现代交通引领发展的能力。到2015年，实现县县通高速公路，新建和改造农村油路1万公里，硬化通组路6650公里、人行步道2000公里，实现100%的乡通油路、100%建制村通水泥路、乡镇客运站建设达100%、100%建制村通客运，有效提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。二是狠抓水利基础设施建设。抢抓新一轮水利扶贫试点机遇，围绕水源工程、灌区改造、饮水安全、&五小&工程、病险水库治理五大重点，实施水利建设、生态建设和石漠治理化&三位一体&综合规划，到2015年，农村人口人均有效灌溉面积达到0.8亩，实现人均半亩基本口粮田目标，解决农村人口137万农村居民饮水安全问题，工程性缺水状况得到有效改善。三是狠抓村庄规划和建设。结合&四在农家&美丽乡村&基础设施建设小康房、小康寨行动计划,搞好村庄规划。按照整村整寨推进模式，加快农村危房改造和农村集中建房步伐，同步实施农村住房提升工程，继续推进村级公益事业&一事一议&项目实施，实施农村家庭美化、亮化、绿化工程，改善贫困农民居住条件。四是狠抓电力通信基础设施建设。加快农村电网改造升级，推进电网智能化建设,实现城乡电网互联，提高农网用电质量和供电能力。推进物联网、互联网乡村延伸工程,实现无线通信信号全覆盖。实施乡乡设所、深化村邮、邮政网点改造、快递下乡四大工程,满足电子商务进农村的需求。五是狠抓农村能源和生态环境建设。推广应用沼气、节能灶等生态能源；积极开发风能、生物质能等清洁能源和可再生能源，促进清洁能源广泛使用。结合&四在农家&美丽乡村&活动，推进农村环境综合整治带动农村改水、改圈、改厕和改厨，加强农村污水、垃圾处理和畜禽养殖污染防治，控制和降低农药、化肥、农膜等面源污染。继续开展石漠化治理工程,珍惜和巩固生态建设成果,实施新一轮退耕还林还草工程,确保&十二五&期末全市森林覆盖率达到57%以上。
(五)推行&五种方式&,创新扶贫体制机制
一是推行定点扶贫方式。加强同对口帮扶城市苏州市的合作、协调和共同发展，做好相关服务工作，实现帮扶项目经济、社会和生态效益的最大化。加强国际扶贫合作交流，争取国际扶贫资金支持贫困地区发展。二是推行企业扶贫方式。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式参与扶贫开发，推进农村经济总收入增加。引导企业到贫困村兴办基地、领办产业和创办企业，促使农村资源、农业基地、农民技能与企业项目、企业产销、企业需求对接。三是推行结对扶贫方式。坚持机关单位结对扶贫制度，实行定点、定人、定时和定责帮扶，实现贫困农户帮扶全覆盖。积极协调安排资金和项目，帮助结对扶贫村抓好产业结构调整、基础设施建设、扶贫帮困等工作，做到不脱贫不脱钩。四是推行军地扶贫方式。军队应本着就地就近、量力而行、有所作为的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才科技、装备等优势,积极参与地方扶贫，实现军地优势互补。五是推行农村精准扶贫方式。对每个贫困户建档立卡,深入分析致贫原因，逐村逐户地制定帮扶措施，集中力量予以扶持，确保在规定时间内达到脱贫目标，并实行动态调整。
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河南省人民政府关于印发河南省大别山伏牛山太行山贫困地区群众脱贫工程规划(年)的通知
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来源：省政府办公厅
河南省人民政府关于印发河南省大别山伏牛山太行山贫困地区群众脱贫工程规划(年)的通知
〔2014〕81号
各市、县人民政府,省人民政府各部门:
《河南省大别山伏牛山太行山贫困地区群众脱贫工程规划(年)》已经省政府第27次常务会议研究通过,现印发给你们,请认真贯彻落实。
河南省人民政府
河南省大别山伏牛山太行山贫困地区群众
脱贫工程规划(年)
为加快大别山、伏牛山、太行深山贫困地区(以下简称“三山地区”)群众脱贫致富步伐,促进全省新型城镇化和新农村建设协调推进、一体化发展,使“三山地区”与全省同步建成小康社会,依据《中共河南省委河南省人民政府关于贯彻落实〈中国农村扶贫开发纲要(年)〉的实施意见》(豫发〔2011〕21号)、《中共河南省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神的决定》(豫发〔2013〕11号)和《中共河南省委关于贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的实施意见》(豫发〔2014〕9号),编制本规划。
第一章 背景与意义
我省大别山区、伏牛山区是《中国农村扶贫开发纲要(年)》确定的国家集中连片特困地区,太行山深山区贫困村依然贫困落后。多年来,中央和省委、省政府高度重视“三山地区”经济社会发展、群众脱贫致富,经过持续的政策扶持和干部群众的努力奋斗,“三山地区”经济社会发展取得显著成就,贫困状况发生很大改变。但由于受自然条件、资源禀赋等因素制约,这一区域与全省经济社会快速发展的势头相比,仍然呈现发展差距逐步拉大的趋势。随着全省新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化深入推进,特别是新农村建设、城乡一体化发展步伐加快,“三山地区”发展不平衡、不协调的问题更加突出,仅仅沿用过去的思路办法,已经不适应扶贫形势需要,必须结合实际,深化改革,创新机制,以更大的努力啃下这块“硬骨头”,打赢这场“攻坚战”。省委、省政府着眼全省经济社会发展大局,将“三山地区”群众脱贫作为重大专题写入《中共河南省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神的决定》,全力实施“三山地区”群众脱贫工程,对促进我省经济社会全面协调发展具有重要意义。
有利于加快城乡发展一体化进程,促进城镇化和新农村建设协调推进。将“三山地区”群众脱贫工程纳入全省经济社会发展大局统筹考虑,有利于形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让贫困地区农民平等参与城镇化和新农村建设,共享改革发展成果。
有利于扭转贫困地区与全省发展差距扩大趋势,如期实现全面建成小康社会目标。全面建成小康社会,最繁重的任务在农村,最艰巨的任务在贫困地区。重点解决“三山地区”群众脱贫致富问题,有利于加快贫困地区发展,促进区域协调发展,扭转贫困地区与全省发展差距扩大趋势,确保贫困地区与全省同步进入全面小康社会。有利于践行党的群众路线,密切党群干群关系。实施“三山地区”群众脱贫工程,加快“三山地区”群众脱贫致富,体现了党“一切为了群众,一切依靠群众”的执政理念,体现了党对贫困群众的格外关注、格外关爱、格外关心,是省委党的群众路线教育实践活动成果的重要体现。
有利于保护生态环境,建设美丽河南。大别山、伏牛山、太行山区有丰富的森林资源和矿产资源,对深山区群众实施扶贫搬迁,不仅有利于从根本上解决贫困问题,更有利于保护林业资源、矿产资源,巩固退耕还林、天然林保护成果,改善生态环境,建设美丽河南。
第二章 基本情况
第一节 规划范围
大别山区、伏牛山区群众脱贫工程规划范围的确定原则是:国家确定的集中连片特困地区县(含“天窗县”西峡县);与国家确定的集中连片特困地区相连的国家和省扶贫开发工作重点县;在大别山、伏牛山区域内的山区贫困县。太行深山区群众脱贫工程规划范围的确定原则是:太行深山区的贫困村。
依据上述原则,列入规划区域范围的大别山片区、伏牛山片区内的县共有46个,太行深山区的贫困村241个。其中大别山片区28个县:新县、商城县、光山县、固始县、潢川县、淮滨县、罗山县、息县、桐柏县、确山县、泌阳县、新蔡县、平舆县、上蔡县、正阳县、汝南县、沈丘县、商水县、郸城县、淮阳县、太康县、西华县、扶沟县、柘城县、宁陵县、睢县、民权县、兰考县;伏牛山片区18个县:卢氏县、陕县、栾川县、嵩县、汝阳县、宜阳县、洛宁县、伊川县、淅川县、西峡县、内乡县、镇平县、南召县、社旗县、方城县、鲁山县、叶县、舞阳县;太行山区的241个贫困村分布在林州市、淇县、卫辉市、辉县市、修武县、博爱县、沁阳市、济源市等8个县(市)深山区。
大别山片区、伏牛山片区规划区域内的46个县面积82735.79平方公里,太行深山区规划区域内的241个贫困村面积1237.31平方公里,共83973.1平方公里,占全省的50.28%。“三山地区”规划区域2012年年底总人口4319.45万人,占全省的40.97%,其中乡村人口3708.58万人,占全省乡村人口的61.1%;贫困村5668个,占全省贫困村数的55.34%;贫困人口573.86万人,占全省贫困人口的61.03%。
第二节 发展现状
经济发展。2012年年底大别山片区、伏牛山片区规划区域内的46个县生产总值6251.4亿元,公共财政预算收入222.7亿元,公共财政预算支出1103.5亿元,粮食总产量248.375亿公斤,金融机构存款余额4922.3亿元,城镇居民可支配收入16455.3元,农民人均纯收入6389.4元,人均水平均明显低于全省平均水平。
社会事业。2012年年底“三山地区”规划区域农村低保对象177万人,参加新农合3585万人,参加农村社会养老保险2116万人;自然村通公路比率65.2%,饮水困难户比率15.76%,有合格医生的行政村比率88.55%,有卫生室的行政村比率90.8%,能接受电视节目比率76.45%,农村劳动力文盲、半文盲比率11.6‰。
贫困特点。
1.大别山片区。一是贫困面广,贫困人口较多。2012年年底该区域尚有贫困人口396万人,贫困发生率高达17.02%,高出全省平均水平7个百分点。二是基础设施落后,公共服务不足。农村公路等级低,公共交通普及率不高。水利设施老化,农田水利建设滞后,缺乏基本的文化、体育、娱乐设施。三是产业单一,缺乏大型项目带动。该区域的一、二、三产业结构为30∶41∶29,第一产业偏高,种粮比较效益低下,经济发展总体水平偏低,缺乏具有明显区域特色的大企业、大基地,农产品市场发育程度低,没有形成具有核心竞争力的产业或产业集群。四是财政收入低,发展后劲不足。2012年该区域人均公共财政收入523.6元,仅为全省的24.1%。财力薄弱制约了对贫困乡村的公共服务投入,影响了区域经济社会发展步伐。
2.伏牛山片区。一是深山区群众行路难、饮水难、就医难、上学难等问题仍未从根本上解决。二是耕地面积普遍较少,多为岗坡地,土地瘠薄,干旱少雨,农业收入低下。三是居住分散,该区域1407个贫困村共有14694个自然村,部分行政村国土面积达20多平方公里,难以提供较为完善的基础设施和公共服务,难以组织集约化生产。四是该区域承担着南水北调中线工程水源保护、生物多样性保护、水源涵养和水土保持等重大任务,受国家政策影响限制开发。
3.太行深山区。该区域是我省经济社会发展具有明显差异性的区域。一方面,该区域的8个县(市)整体经济发展水平较高。另一方面,该区域深山区的241个贫困村又特别贫困,这部分村2012年农民人均纯收入3970元,仅占当地农民人均纯收入的39.38%,而且这部分村大多数散落在深山区,居住分散,交通不便,缺地少雨,发展困难。
第三节 发展机遇
实施“三山地区”群众脱贫工程尽管存在很多困难,但也有很多发展机遇和有利条件。一是党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,中央印发实施《中共中央办公厅国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,为“三山地区”群众脱贫致富提供了难得的发展机遇。二是中央和省委、省政府高度重视集中连片特困地区扶贫攻坚,特别是我省国家粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合试验区三大国家战略规划的实施,为“三山地区”经济社会跨越发展、实施扶贫攻坚提供了有力的财力保障。三是贫困群众脱贫愿望强烈,为实现“三山地区”群众脱贫工程目标提供了强大的内生动力。
第三章 总体要求
第一节 指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神,按照“区域发展推动扶贫开发,扶贫开发促进区域发展”、“发展与扶贫、整体推进与扶贫到户相辅相成、相互促进”、“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的总体要求,着力实施扶贫搬迁和贫困村整体推进改造提升,改善生产生活条件,推进基本公共服务均等化;着力加大劳动力职业技能培训和特色优势产业发展力度,提高就业创业能力和自我发展能力,较快增加收入;着力加强生态建设和环境保护,促进科学发展、可持续发展;着力深化改革创新机制,破解体制机制障碍,增强“三山地区”内生动力,推动“三山地区”跨越发展,加快“三山地区”群众脱贫致富,如期实现全面建成小康社会目标。
第二节 基本原则
统筹规划,分类施策。统筹专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫各方面资源,按照产业、村庄、土地、环境、公共设施配套规划五规合一的要求,将产业发展、新农村建设、土地利用、生态环境建设、公共服务统筹考虑,统一规划,因地制宜,分类施策。
城乡一体,协调发展。紧紧围绕贯彻落实党的十八届三中全会精神和《中共中央办公厅国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,将“三山地区”扶贫开发与新型城镇化建设、新农村建设、美丽乡村建设、少数民族乡村建设、城乡一体发展紧密结合,与重大基础设施建设、产业布局紧密结合,与实施国家集中连片特困地区扶贫攻坚与区域发展规划紧密结合,用足用好促进农村发展的各项强农惠农政策和国家大型项目建设成果,通过优化生产力布局、统筹城乡发展等措施,加快脱贫致富步伐。
产业为基,就业为本。以提高自我发展能力、增加贫困群众收入为重点,实施精准扶贫。加大产业开发和就业促进力度,发展壮大特色优势产业,加快贫困农民向城镇转移,拓宽群众就业创业渠道,促进增收致富。以扶贫搬迁和贫困村整体推进改造提升项目为抓手,加强基础设施建设,提升公共服务水平,为增收致富提供保障。
保护环境,改善生态。加强环境保护和生态建设,节约集约利用资源,开展矿产资源开发区生态环境恢复工作,推进污水垃圾处理、重点工业污染源治理项目建设,加强土壤环境保护工作,实施乡村清洁工程,建设美丽乡村。支持实施生态移民、水土保持、天然林保护等工程,巩固退耕还林成果。稳步推进,分批实施。推进“三山地区”扶贫开发,既要尽力而为,又要量力而行,做到行得通、办得成,稳得住、可持续,少花钱、多办事。尊重规律、尊重科学,对已经规划好的群众迫切期盼的尽快办;对正在规划的充分尊重群众意愿,因地制宜,分类实施;对目前尚不具备条件的积极创造条件,科学合理规划,分批分期实施。防止急于求成、急功近利。
政府主导,多方参与。省、市两级政府承担规划、指导、支持、监督的主体责任,县级政府承担规划实施、群众脱贫致富的主体责任。充分发挥专项扶贫、行业扶贫职能作用,更加广泛、更为有效地动员社会力量,构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。充分发挥农民群众自身奋斗的主体作用。
第三节 目标任务
年完成1.93万户、8.09万人的扶贫搬迁任务,实现搬得出、稳得住、能发展、可致富;完成1191个贫困村的整体推进改造提升任务,实现水、电、路、气、房、生态环境全面改善;加大职业教育培训力度,加快贫困地区劳动力转移就业,力争实现扶贫搬迁农户、贫困村整体推进改造提升农户一户一人稳定就业;提高雨露计划等技能培训水平,力争通过培训实现11.93万贫困家庭劳动力向非农产业转移就业;通过各种措施支持产业发展,直接扶持到户,促进贫困人口增收致富,实现该区域149万农村贫困人口稳定脱贫。年基本完成“三山地区”深山区贫困人口的扶贫搬迁任务,力争完成所有贫困村的整体推进改造提升任务,通过多渠道职业技能培训再实现50万贫困家庭劳动力向非农产业转移就业;稳定实现“三山地区”规划区域扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房,农民人均纯收入达到或接近全省平均水平,农村基础设施建设和公共服务水平达到或接近全省平均水平,生态环境明显改善,与全省同步建成小康社会。
第四章 建设任务
“三山地区”群众脱贫工程主要围绕搬迁聚居、改造提升、转移就业、产业发展、生态环境等五个方面展开。
第一节 搬迁聚居
具体任务。年规划搬迁安置山区贫困群众6.35万户、25.42万人,涉及357个山区行政村、6780个自然村。其中,整村搬迁232个,整自然村搬迁2835个。年搬迁1.93万户、8.09万人,年搬迁4.42万户、17.33万人。
主要措施。
1.选准搬迁对象。搬迁对象为居住在“三山地区”的扶贫对象;生存条件恶劣、生活生产困难、无法就地实现脱贫的贫困村。搬迁补助对象的确定,由贫困农户提出申请,经群众代表推荐,村、乡(镇)、县(市)审核批准。
2.科学规划扶贫搬迁。深石山区扶贫搬迁要与新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化、新农村建设、城乡一体发展紧密结合,按照“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的要求科学规划。一是选择新址,统一规划,建设搬迁扶贫新村;二是依托建制乡(镇)和中心村,建设或扩建搬迁小区;三是依托县城和产业集聚,以转移就业带动扶贫搬迁;四是建设生态旅游村,以旅游业促进扶贫搬迁。对难以就近转移就业,又没有条件发展特色产业的深石山区贫困村,要因地制宜进行整体搬迁。对少数民族集中的村实施扶贫搬迁,要尊重少数民族习俗。
3.做好后续扶持工作。积极支持搬迁后的贫困农户自主创业或依托农民合作组织、专业技术协会发展特色优势产业,力争达到贫困村“村村有产业”、贫困户“户户有项目”,解决就业增收问题。引导企业利用当地旅游、农副产品等资源优势,参与扶贫搬迁,建设生态休闲旅游区、现代农业企业、家庭宾馆等项目,带动群众脱贫致富。
4.实行严格的目标管理责任制。实行扶贫搬迁工作党政一把手负责制,一级抓一级,层层抓落实。把搬迁项目建设中涉及的土地规划、工程建设、水电路等配套和质量监督、增收项目安排等任务,按照职能逐项分解到各部门、落实到责任人,聚合社会帮扶资源,发挥各类扶贫资源要素的综合效益。
5.逐步提高搬迁扶贫资金补贴标准。各级补贴搬迁户的资金要逐步提高。中央和省级财政补贴的搬迁扶贫资金要直接补贴到贫困农户,对收入水平不同的搬迁户实行差别化和分级负责的补助方式,中央和省扶贫资金用于补助建档立卡贫困户,市、县级财政筹资用于差别化补助及基础设施建设。
6.制定和落实扶贫搬迁优惠政策。结合当地实际,在土地山林承包、国土管理、土地调整、户籍迁转、子女入学、看病就医、工商执照、税费优惠、小额贷款、企业用工、劳务培训等方面提供政策支持和相关服务,在政策允许情况下减免搬迁户的相关费用,共同为扶贫搬迁工作营造良好的环境和氛围。
7.努力提高扶贫搬迁工作水平。扶贫搬迁工程要实行严格的质量管理。按照基本建设程序,实行项目业主和工程质量终身责任制。以搬迁新村或小区为单位,加强公共设施管理和水电管网维护,落实管护人员,制定管护制度,确保公共设施正常运行和居住环境整洁。
第二节 改造提升
具体任务。年完成1191个贫困村的整体推进改造提升任务。年完成3175个贫困村的整体推进改造提升任务;同时,对已经启动实施整体推进的村进行持续完善提升,每年集中力量完成400个左右村的重点提升工程。
主要措施。
1.明确村庄改造提升项目标准。围绕“改设施、强基础,改村容、美环境,改服务、强功能,改民俗、树新风”,实现贫困村基础设施和村容村貌显著改善,公共服务水平明显提高,社会事业长足发展,特色优势产业基本形成,民主管理和精神文明建设水平进一步提升,农民收入水平和自我发展能力明显提高。
2.科学规划村庄改造提升项目。改造提升项目规划要与当地新农村建设规划相衔接,与长期发展需要相适应。按照“统一规划、突出重点、因地制宜、量力而行”的原则,选定各年度改造提升贫困村。被选定的贫困村要按照“四议两公开”(村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议,决议公开、实施结果公开)的工作程序,由群众自主选择改造提升建设项目。县级扶贫、财政等部门在进村入户调查摸底的基础上,编制实施规划,并组织相关部门技术力量进行评估论证。
3.支持贫困农户增收脱贫。在村庄改造提升的基础上,结合实际,利用科技扶贫、产业扶贫、小额信贷贴息、劳动力转移培训、互助资金、增收到户项目等综合扶持措施,支持贫困农户发展产业,实现增收脱贫。对贫困户中的计划生育户、双女户要优先扶持。
4.加大资源整合力度。各部门要以实施村庄改造提升工程为平台,将“三山地区”贫困村建设优先纳入本部门发展规划。立足行业特点,发挥部门优势,积极支持贫困村基础设施、产业发展、社会保障、医疗卫生、文化教育、基层组织等建设和发展。
5.充分调动农民参与项目的积极性。大力宣传扶贫开发政策,积极推广参与式扶贫理念,支持和引导贫困村群众全程参与建设项目规划、实施、监督、检查、验收、管护等环节,发挥他们在家园建设中的主体作用。结合村民一事一议筹资筹劳财政奖补工作,动员群众按照政策规定筹资筹劳,积极申报一事一议财政奖补资金项目。
6.实施连片开发。对集中连片贫困村的水电、农田、交通、通讯等基础设施进行统一规划、连片建设,促进科技、教育、文化、卫生、资源环境保护等公共服务事业同步发展,有效带动特色产业连片发展,充分发挥自然资源、人力资源及建设项目的综合效益。
7.实施彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目。利用中央和省专项彩票公益金,通过在革命老区贫困村、少数民族贫困村开展整村推进扶贫开发,改善群众生产生活条件,增加贫困群众收入,推进项目村村务管理民主水平,逐步提高自我组织、自我管理、自我发展能力,探索扶贫开发新机制,加快贫困村经济社会发展步伐。
第三节 转移就业
具体任务。年培训45.01万人,其中:区域内贫困家庭新生劳动力接受中、高等职业教育5.56万人,贫困家庭青壮年劳动力参加短期技能培训6.37万人,培训贫困村产业发展所需实用技术人员32.79万人,培训基层组织负责人和致富带头人0.29万人。年培训95.13万人,其中:区域内贫困家庭新生劳动力接受中、高等职业教育13.13万人,贫困家庭青壮年劳动力参加中短期技能培训16.49万人,培训贫困村产业发展所需实用技术人员64.46万人,培训基层组织负责人和致富带头人1.05万人。
主要措施。
1.“六路并进”。充分发挥人力资源社会保障、教育、农业、民政、扶贫、残联等部门的优势,对农村劳动力进行培训,做到新生劳动力参加职业教育,青壮年劳动力参加短期技能培训或职业教育,从事农业生产的劳动力参加实用技术培训,引导贫困地区劳动力向非农产业转移、向城镇转移、向市民转变,实现就业方式由劳动型向技能型转变。
2.倾斜投入。人力资源社会保障、教育、农业、民政、扶贫、残联等部门要加大对“三山地区”农村劳动力职业技能培训工作的投入,做到需要培训的全部得到培训。
3.创新机制。创新职业技能培训工作机制,实行产教融合、校企合作,开展订单、定向、定岗职业技能培训,努力使培训人员充分就业,较快增加贫困群众工资性收入。
4.加强管理。加强培训资金管理,使各类培训资金在农民获得技能、转移就业、增收致富上充分发挥作用。
5.强化服务。各级、各部门要建立健全职业技能培训工作监测服务体系,加大监测服务力度,确保每个年度、每一阶段的培训转移目标任务如期完成。
第四节 产业发展
具体任务。年扶持扶贫龙头企业和农民专业合作组织产业项目850多个,辐射带动1200多个贫困村、108万贫困人口发展产业增收致富。年扶持扶贫龙头企业和农民专业合作组织产业项目2400多个,辐射带动4000多个贫困村、250多万贫困人口发展产业增收致富。大力实施科技扶贫项目,通过引进新品种、推广先进实用技术,提高农民科技致富能力。
主要措施。转变产业发展方式,立足当地资源禀赋和产业基础,宜林则林、宜茶则茶、宜牧则牧,突出特色,实现差异竞争、错位发展,提高发展质量和效益。突出产业发展重点,大别山区重点发展畜禽、粮油、茶、旅游四大支柱产业,加快发展油茶、蔬菜、劳务、中药材、干鲜果、花木、食用菌、经济林及林下经济八大主导产业;伏牛山区重点发展畜禽水产、干鲜果、旅游三大支柱产业,加快发展食用菌、粮油、蔬菜、中药材、苗木花卉、经济林及林下经济、烟叶七大主导产业;太行深山区重点发展经济林及林下经济、旅游两大支柱产业,加快发展畜禽、无公害蔬菜、中药材三大主导产业。实现县有特色支柱产业,乡(镇)、村有优势产业项目,户有增收技术,实现“一乡一业”、“一村一品”,逐步形成具有区域特色的产业扶贫体系。
1.产业扶贫。重点支持产业化龙头企业,引导和支持各类企业到贫困地区投资并参与产业开发,带动贫困地区产业结构调整升级。鼓励和扶持农民专业合作社、专业技术协会发展,发挥各种合作组织在带动贫困户和协调企业方面的纽带、聚合作用,逐步形成完善的“企业+农民专业合作组织+贫困户”、“农民专业合作组织+贫困户”等模式,促进农村分散生产向组织化、规模化、现代化生产方式转变。坚持村为基础,连片规划,循序渐进,形成“户有致富项目、村有特色产业、乡镇有主导产业、县有支柱产业”的发展目标,优化产业布局。
2.科技扶贫。因地制宜引进新品种、推广先进实用技术,培养农民技术人才,提升科技素质,提高贫困农户自我发展能力。完善管理制度,健全周转式扶贫长效机制,引领贫困地区特色主导产业发展。大力推广和实施科技特派员制度,依托科研院校、农业专家实施科技扶贫项目,建立科技扶贫试点村和示范户,逐步使科技扶贫措施成为贫困群众增收致富主要手段。
3.小额信贷。加大对贫困人口的信贷资金支持力度。扩大财政扶贫贴息资金规模,拓展扶贫到户小额贷款实施范围,创新贫困户贷款担保机制,降低贫困户贷款门槛,积极向贫困户发放扶贫到户小额贷款,发挥信贷资金对区域产业发展的支持作用,使贫困人口得到直接有效扶持,帮助其发展增收产业。
4.互助资金。继续开展贫困村互助资金扶贫试点。有序扩大互助资金项目试点范围,缓解贫困群众发展生产贷款难问题,提高贫困农户自我管理和发展能力,不断探索扶贫到户、周转使用、滚动发展的新路子。
5.增收到户。结合本地实际,采取依托农民专业合作组织、龙头企业带动、带资入股分红等经营模式,或由村级统一规划、农户自主实施的方式发展产业,重点扶持能够发挥当地资源优势、符合当地主导产业发展方向、市场前景好、适于贫困户发展的高效种植业、规模养殖业、农产品加工储运、特色旅游、加工制造等项目。将扶贫增收到户项目融入当地主导产业,实现增收到户项目与规模化、标准化现代农业生产方式有机结合。
6.开放扶贫。积极开展招商引资,承接产业转移,加快“三山地区”新型工业化步伐,拓宽群众就业门路。大力支持各类企业、投资主体在“三山地区”投资兴业,建立原材料基地、加工基地,增加群众增收渠道。鼓励外出务工成功人士返乡创业,带动群众增收致富。
第五节 生态环境
目标任务。加强生态建设和环境保护,坚持扶贫开发和环境保护并重。实施乡村清洁工程,加强农村生活污水和生活垃圾治理,控制面源污染。加大泥石流、山体滑坡、崩塌等地质灾害监测预警与防治力度,重点落实灾害易发区域内的监测预警、搬迁避让、工程治理等综合防治措施。巩固和扩大天然林保护、退耕还林等成果。
主要措施。
1.促进扶贫开发与生态环境相适宜。对规划建设项目进行生态环境承载能力分析和防灾减灾论证,充分考虑建设项目对水、土、地质等方面的影响,防止过度开发,保护自然生态环境的自我调节功能。
2.建设一批生态园区。依托“三山地区”优势自然资源培育发展生态走廊,建设茶叶、中药材、绿色养殖等特色产业基地,逐步扩大基地规模,形成一批生态园区,并将生态园区建设与城镇建设、交通建设相结合,提高生态建设水平。
3.加强生态资源保护利用。对搬迁新村实行山、水、田、林、路综合治理,大力发展生态林、经济林;开发利用山区生态特色景观;注重小型水库灌区建设维护;保护利用生态村、民俗村和具有山区建筑特色的旧村落;及时恢复迁出点植被;加强“农家乐”休闲旅游规划建设。
4.加大新型社区环保投入。将污水管网、垃圾收集处理站建设等纳入扶贫项目投资规划。加强畜禽养殖污水粪便无害化处理,加快推广沼气、秸秆综合利用和实现垃圾资源化、无害化处理步伐,加强改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用,建立完善“户分类、村收集、乡转运、县处理”的城乡垃圾处理体制。
5.倡导文明卫生习惯。在新农村建设过程中,坚持物质文明建设与精神文明建设两手抓、环境改善与生活习惯改变相结合,通过大力宣传、倡导,逐步培育重视环境、文明卫生的良好习惯。
第五章 投资估算
“三山地区”群众脱贫工程规划的搬迁聚居、改造提升、转移就业、产业发展、生态环境项目估算总投资1509亿元左右。其中,各级财政投入469亿元,通过财政贴息引导银行贷款609亿元,动员民间社会资金投入76亿元,引导扶贫重点企业、农民专业合作组织等投资(含折资)355亿元。分项目投资估算:
搬迁聚居项目。搬迁6.35万户约需投资117.4亿元,户均18.5万元。其中:住房建设约92.9亿元,户均14.6万元;基础设施、公共服务设施建设约24.5亿元,户均3.9万元。
改造提升项目。完成4366个贫困村整体推进改造提升任务需投资290.7亿元,村均665.8万元。其中:乡村及村内道路投资194.3亿元,村均445万元;安全饮水等公共服务设施投资96.4亿元,村均220.7万元。
转移就业项目。贫困群众转移就业培训约需投资13.2亿元。
产业发展项目。项目总投资1047.7亿元(主要是信贷资金589.6亿元,龙头企业及农户自筹资金301.5亿元)。其中:产业化扶贫项目517.8亿元,科技扶贫项目21.6亿元,增收到户项目80.3亿元,小额信贷项目378.7亿元,互助资金项目6.2亿元,搬迁后续扶持资金43.1亿元。
生态环境项目。项目总投资约40亿元,均为行业部门资金。其中:天然林保护投资1.5亿元,退耕还林投资3.4亿元,重点地区防护林建设投资3.8亿元,公益林补偿投资11.2亿元,山洪灾害防治建设投资9.2亿元,水土保持重点防治工程投资10.9亿元。
第六章 政策保障
加大财政资金支持力度。争取国家财政扶贫政策、资金倾斜支持。落实国家对我省集中连片特困地区扶贫攻坚政策项目资金。省财政继续健全扶贫资金稳定增长的投入机制,进一步加大一般性财政转移支付力度。区域内各级政府要相应增加扶贫资金投入。太行深山区贫困村所在县(市)及财政收入状况较好的县要采取有差别的扶持政策,实行“省财政扶贫资金以奖代补、市县财政资金保底安排”的扶持政策。
加大扶贫资源整合力度。行业部门扶贫是新时期大扶贫的重要部分。以规划为依据,以县级为平台,将与扶贫开发性质、功能相近的资金项目整合安排。按照“集中资金办大事”的原则,将各类专项扶贫项目集中安排,形成合力。以工代赈、少数民族发展、生态移民、土地整治、美丽乡村建设、农村危房改造等资金都要与“三山地区”扶贫开发项目融合衔接。各有关部门要围绕《中共中央办公厅国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发的意见》明确的村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、危房改造、特色产业增收、乡村旅游扶贫、教育扶贫、卫生和计划生育、文化建设、贫困村信息化等10项重点工作,以及农田水利建设、土地整治、小流域与环境治理工作,履行部门责任,加大对“三山地区”的资金、项目、政策等投入力度,形成扶贫攻坚合力。因地制宜实施产业扶持政策,有计划地将大型项目、重点工程和新兴产业项目优先布局安排到“三山地区”。
建立精准扶贫工作机制。按照程序公正透明、信息真实可靠、群众认可满意的标准,对每个贫困村和贫困户建档立卡,做到精准识别。建设与全国扶贫信息网络系统相衔接的全省扶贫信息网络,做到精准管理。深入分析贫困村、贫困户致贫原因,找准扶贫路子、选准扶贫项目,逐村逐户制定帮扶措施、落实帮扶责任人,集中力量予以扶持,做到精准帮扶。量化考核贫困村和贫困户识别、帮扶、管理成效及贫困县扶贫开发成效,做到精准考核。坚持发展与扶贫并重,通过发展创造有利于“造血式”扶贫的大环境,使贫困群众有更多公平的发展机会,推动精准扶贫更加有效、更可持续。
完善金融保险支持贫困地区发展机制。增加财政扶贫资金支持贷款的贴息额度;保障“三山地区”金融机构农村存款主要用于本地农业农村;加快信用户、信用村建设;积极培育村镇银行、贷款公司、资金互助社等新型农村金融机构;积极支持扶贫互助资金组织登记注册;对产业化扶贫企业贷款、贫困户到户贷款给予优惠。积极引导、鼓励支持金融资本和其他资金投向贫困地区,扶持贫困人口,发展贫困地区优势主导产业。创新农村财产担保方式,探索建立农村小额信贷担保机制,解决贫困农户发展生产的资金问题。鼓励保险机构增加农业险种,扩大农业险种覆盖面。
积极推进农村产权制度改革。加快农村土地、山林确权登记发证工作,赋予农民更多的财产权利。创新农业经营模式,鼓励农民承包经营权依法公开向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,引导农业企业、工商资本到“三山地区”发展现代农业、现代畜牧业、生态旅游业。加快农村户籍改革,引导群众向城镇及产业集聚区转移就业,增加工资性收入。改革完善农村宅基地制度,选择若干地方开展试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让工作,探索农民增加财产性收入渠道。对经过规划建设的新农村住房、扶贫搬迁住房实行产权登记,实现资产保值增值,促进贫困群众财产性收入较快增长。探索扩大住房保障制度适用范围,覆盖搬迁到县城和乡镇居住的扶贫对象。
进一步完善社会扶贫机制。进一步完善广泛动员社会各方面力量参与“三山地区”扶贫开发的体制机制。充分发挥市场在扶贫资源配置中的决定性作用,充分发挥定点扶贫在社会扶贫中的引领作用,支持各民主党派、工商联参与扶贫工作,鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。健全干部驻村帮扶机制,确保每个贫困村都有驻村工作队,每个贫困户都有帮扶责任人。全面落实企业扶贫捐赠税前扣除、各类市场主体到“三山地区”投资兴业等相关支持政策。
改革扶贫资金、项目管理机制。加大扶贫资金管理改革力度,增强扶贫资金使用的针对性和实效性,切实使扶贫资金直接用于扶贫对象。把扶贫资金分配与工作考核评价相结合,探索以奖代补、先建后补等竞争性分配办法。加强扶贫资金项目监管,强化各级、各部门责任,项目审批权原则上下放到县,省、市两级要将精力主要放在资金和项目监管上,县级政府负责管好用好资金。积极发挥审计、纪检、监察等部门作用,加大监督力度,确保管好用好扶贫资金,发挥最大的扶贫效益。
改进贫困县考核机制。对贫困县由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变,把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标,引导“三山地区”贫困县领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。省级制定贫困县考核评价办法,完善扶贫开发工作考核办法,强化考核结果运用,对扶贫效果好的进行奖励,对扶贫效果差的进行问责。建立贫困县退出激励机制,认真实施贫困县脱贫规划,对提前实现脱贫目标的县予以通报表彰,再继续享受两年扶贫政策。
第七章 组织保障
加强组织领导。按照“省级统揽、分级负责、强化监管、县抓落实、工作到村、扶持到户”的原则,实行党政领导负责制,县级党政一把手负总责。成立省级“三山地区”群众脱贫工程领导小组,由省领导任组长,省直相关部门参加,下设领导小组办公室,具体负责组织、协调、指导、服务。明确各级职责,在省委、省政府领导下,省负责规划、指导、督促、检查、考评,落实行业部门责任。充分发挥省、市、县级扶贫开发领导小组的综合协调职能作用,量化落实行业扶贫任务,纳入责任目标考核范围。省直部门特别是省扶贫开发领导小组成员单位,要按照职能分工,主动搞好服务,抓好项目落实,完成行业扶贫任务。各县(市)成立由主要领导为组长、各有关部门主要负责同志参加的领导小组,制定分年度具体实施规划并完成目标任务。
强化基层组织和扶贫队伍建设。选优配强贫困村“两委”班子。注重在扶贫开发工作实践中锻炼和选拔村干部。对带领群众致富的带头人、农村专业合作经济组织的领头人、有知识有技术的致富能人,要进行重点培养,纳入村后备干部队伍。采取制度化措施,建立青年干部定期到最艰苦、最基层的贫困乡村挂职锻炼制度,继续选派干部到贫困村担任第一书记。适应精准扶贫工作需要,加强扶贫机构和队伍建设,各级政府要提供必需的工作条件和经费保障,国家级、省级贫困县集中的省辖市要加强扶贫工作机构,贫困县要充实扶贫部门力量,扶贫任务重的乡镇要有专门干部负责扶贫开发工作。
严格规划管理。强化规划审批。县级实施规划要与产业、村庄、土地、环境、公共设施配套规划及省新农村建设规划、新型城镇化建设规划相衔接。实施规划要自下而上,由县级政府审批,逐级报省备案。要发挥规划的引领作用,坚持规划一步到位、建设分步实施,紧密结合实际,扎实有序推进。
附件:1.河南省大别山伏牛山太行山贫困地区群众脱贫工程规划区域分布图
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主办：河南省人民政府办公厅&&协办：河南日报报业集团
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