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程序违法行政行为的限制性撤销
―违法性治愈的考量因素及类型化下的案件审理思路
www. 来源:江苏法院网&&作者:张子敏、孙文&&更新时间: 17:29:05&&
&&&&【内容提要】
《行政诉讼法》第五十四条第二项中明确规定违反法定程序的行政行为应当被撤销或部分撤销。但对于违反法定程序的处理,从近年来程序违法区分效果论、程序治愈论等理论的引入来看理论界并不接受实定法这样无弹性的制度安排,司法实务中也出现越来越多的个案否定了违反法定程序一律撤销这样的立法逻辑。本文主张在行政行为违反法定程序的法律后果认定上,可以利用因素考量的方法,对程序违法性的强弱综合判定,并区分情形予以撤销,在程序违法情形被&治愈&的情况下,可以对程序违法行为不予撤销。司法裁判者在判定违法性能否&治愈&的过程中,应当着重考虑的因素包括实体结果正当性、程序独立的价值、相对人的权益受损程度、程序目的等因素,最终根据数个因素的综合情况来判定行政行为的程序违法性是否可以被容忍,进而做出适当的裁判。本文力求能总结出一些判定违法性&愈合&的重要考量因素和常见类型,以缓解行政法官在这一问题上面对理论指引与立法安排冲突时的纠结状态。
引言:违反法定程序案件处理之困惑
《行政诉讼法》第五十四条第二项规定&具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:&&3、违反法定程序&&&法律当中关于违反法定程序具体行政行为的法律后果已经作了较为明确的表述,很难有更大的解读空间,但司法实践中,法治政府推进是一个长期的过程,执法环境优化并不能一蹴而就,在越来越多行政案件的处理中,我们发现违反法定程序的情况比比皆是,但行为性质的差异化并不能简单的用&程序违法&四个字可以一言以蔽之,有些程序违法的行为外征表现得很恶劣但程序重作并非必要,以致于我们对这些行为撤销后具体行政行为调整关系落入紊乱状态的痛恨超过了撤销该案给我们带来的法治实现的快感。在撤与不撤的利益平衡中纠结,很多行政法官对此都感同身受。本文希望能为解决行政法官在面对违反法定程序行政行为撤销问题时的不确定,给予一定程度的解决。为更为具象的阐述清楚这个问题,首先我们从一起程序违法行政诉讼案件谈起:
【案情简介】熊某诉N市规划局、第三人N市后勤部队规划行政许可案。2010年第三人因在与原告相邻位置建设经济适用房的需要向N市规划局提交了建设项目规划申请表,被告对第三人提供的申请材料进行了全面审核,在确定日照分析结果对周边建筑影响符合国家规定,退让用地边界以及楼间距均符合相关条例确定的指标要求的情况下,向第三人颁发了本案所涉的《建设工程规划许可证》。在作出正式许可前就许可所涉建设项目的规划方案以在N市规划展览馆陈列、现场及网站公告等方式进行了公示,并针对原告提出的不同意见通过网络回复和当面座谈解释的方法进行了答复。后原告对规划许可不服向法院提起诉讼,认为被告在颁发许可过程中,未告知享有听证权利,未提取利害关系人意见作出许可违法。
【意见分歧】该案处理有两种意见:一种意见认为本案被告作出许可违反行政许可法的规定,没有进行告知原告享有听证权利,违反法定程序应予撤销。另一种意见认为,本案被告虽未告知原告听证权利,但实际上已经通过其他方式进行了行使听证权利应有的效果,且程序并不改变实体结果,当事人的实体权益未受影响,应驳回原告的诉讼请求。
&该案是一起典型的具体行政行为程序违法案件,行政行为的违法程度超越行政行为瑕疵的范畴,属于明显违反法律规定的情形,但该案的违法具体行政行为中又掺杂了以下情形1、行政行为实体结果处理正确;2、程序的重做对实体结果的改变并无必然影响;3、程序设置所要达到的目的已经实现。正是这些情形让我们在单纯的程序违法与否的判断上变得更为复杂一些,抱着个案求解的态度,笔者通过法条详解,理论支撑寻求,案例参照的方法试图获得案件的处理自信,但却发现在法条解释,理论指引,案例参考上均难以获得满意的答案。
一、程序违法行政行为应予限制撤销的论证
(一)《行政诉讼法》第五十四条第二款的适用困惑
1.缺乏弹性的立法安排
《行政诉讼法》第五十四条第二项规定&具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:&&3、违反法定程序&&&《行政诉讼法》司法解释第54条规定:&人民法院以违反法定程序为由,判决撤销被诉具体行政行为的,行政机关重新作出具体行政行为不受《行政诉讼法》第五十五条规定的限制。&《行政处罚法》第3条第2款规定:&没有法定依据或者不遵守法定程序,行政处罚无效。&上述几条立法规范并没有给予实践更多的解释空间,违反法定程序的法律后果在法律及司法解释中一目了然即,法院判令宣告无效或撤销。
2.难以操作的理论解释
在对待违反法定程序的行为效果这一问题上,尽管在大多数学者均认同违反法定程序的行政行为未必必须撤销这一观点。但在司法审查中如何来确定违反法定程序行政行为是否予以撤销,采用何种认定标准,研究成果上还难定一尊。为了找到更有说服力的理由在这一问题上有的学者以实证分析为研究方法,发现程序违法行政行为在司法审查中的存在生态;有的以比较法的视野去探索程序违法不予撤销的因素化考量 ;有的则从行政行为治愈的角度以类型化的分析方法阐述行政行为可被治愈的基本形态 ,这些研究成果给实践中处理案件很好的启示,但面对不断多样化的个案,作为裁判者还是很难将这些尚未形成定论的研究成果恰如其分的适用到每个个案中。
3.裁判标准不一的实例
司法实践中面对行政行为违反法定程序的情形十分常见。但在违反法定程序是否撤销具体行政行为的判断标准上,其标准类型与程序违法的情形一样斑斓。有的裁判以违反法定程序并不当然损害行政相对人合法权益为判断标准,有的以违反的程序属于主要或次要程序为标准 ,有的以实体结论正当且不影响当事人权益为标准 ,有的以实体内容完成,程序亦补救为标准 。在违反法定程序的行政案例中,我们即总结不出统一的裁判标准,也发现不了程序违法类型化处理的痕迹,面对不同的程序违法情形,即使有明确无疑的立法安排和美轮美奂的法学理论,着力于解决手中案件问题的法官依然找不到相对统一的裁判尺度。
从查阅的案例和笔者自身的办案经验来看,违反法定程序的情形非常丰富,有的是超期作出、有的未告知当事人救济权利,有的抑或是作出主体不适格,需听证未听证、应公告没发布、权限未至而行处置之职、管辖越界、遗漏行政相对人等等,这类行政行为看似&十恶不赦&,但个案中确存在&实可宽宥&之情形,其法律效果确不能一概而论。笔者认为违反法定程序的行政行为不应当被不加区分的一概撤销,在违法情形被&治愈&的情况下可以对其行政行为效力予以肯定,在判定违法性能否&治愈&的过程中,司法裁判者应当考虑实体结果正当性、程序独立的价值、相对人的权益受损程度、程序目的等因素,最终根据数个因素组合情况来判定程序违法性的强弱,进而做出适当的裁判。
(二)程序违法行政行为予以限制性撤销的现实作用
1.行政秩序安定的需求
行政秩序代表的是一种实体权利义务的安排。它依靠大量的行政行为来确定和维护,行政秩序需要由行政行为的效力来使得各种生活关系得到确定, 行政执法人有义务尽量地避免已经确定的关系遭受破坏, 以保持一个相对稳定的行政生活秩序。行政法律秩序的安定是保证行政相对人信赖利益实现的基础,是行政行为公信力得以增强的前提,行政秩序的过多反复,使得公众对秩序是否趋于安定报以怀疑的态度,行政自觉履行率降低,未来的执法成本也将不断升高。
2.行政程序目的实现的需求
行政程序在其价值分类上可以区分为外在价值和其内在价值,就其外在价值而言,程序时实现实体权利义务的的工具;就其内在价值而言,每一个程序都有其独立的价值。在程序违法的各类情形中,未必都对程序所有价值进行了侵害,有的违法情形并不对当事人的实体权利造成影响,程序的独立价值也不在这种违法情形下受到过多贬损。此时,程序的外在价值仍旧要求程序的进行能够实现实体权利义务,所以违反的法定程序并未对相对人的实体权益造成侵害,且没有过分的损害程序的内在价值时,应给予行政主体补救的机会,维持行政行为的效力,这是对行政程序外在价值的尊重。
3.实质主义法治的需求
现代法治主义的发展,人们开始要求从维护个人自由、反对专制特权的形式治向实质法治方面转化。作为价值法学传统的法治观念,实质法治认为法治必须善法之治,实质法治理念对行政行为的手段和方式并没有过分的要求,在程序的轻微瑕疵中,其违法性并不足以否认行政行为的效力,最大限度地遵循和延续行政行为的法律效力。实质法治更加强调在法律实现过程中考虑公正合理性,法律的执行在面临某些形式僵硬而可能导致更加恶劣的后果时,应当允许制度上对其进行宽容,严格执行条文的有可能制造新的不公正,应当采用衡平的方法对这种条文与实例的冲突现象进行矫正。实质法治主义反对极端的&程序本位主义&和&程序独立价值&,在这种价值导向下,针对违反法定程序的行政行为,不应不加区分的撤销违法行政行为,而是在法律规定的严格限制下,对合法部分和违法部分进行权衡,运用行为转换、程序补正等手段进行衡平和补救。
&(三) 程序违法行政行为限制性撤销的法理基础
行政行为是处理公共利益和私人利益之间关系的行为。行政行为一经作出就需要尽快的确定并具有执行力以保障正常的行政秩序。 不宜被反复审查或重作以保证行政效率和对利益调整的即时性、亦保证行政行为相关人基于对行政行为的信赖利益得到尊重。行政行为在调整、维护、增进公共利益的同时,倘若出现了违法的情形,往往侵害了行政行为所涉及相关人员的个体或群体利益。此时司法对该行为进行评判中包括确认该行为无效、撤销该行为、确认该行为违法但保留其效力、以及本文所讨论的允许该行为经治愈后承认其效力及合法性。一般而言,承认某一违法行政行为所保护的价值包含:行政效率价值、信赖利益价值、行政行为安定价值。否认违法行政行为后所维护的价值一般包含:行政处理中的个案正义价值、行政法治价值等。故一个行政行为作出如果违法了,是否可以被治愈,其前提价值衡量就是看这个行政行为所涉及的价值之间如何权衡。违法行政行为治愈后所保护的价值大于否认该行为后所保护的价值。程序违法行政行为的限制性撤销反映了法律对安定的追求,对程序经济和效率的考量,对信赖利益保护的尊重。
二、程序违法性&治愈&的前提及考量因素
& (一)治愈的前提和条件
行政行为程序性违法治愈是指当违法行政行为能够代表或体现其依据法律所追求的价值,且其违法侵害的法益轻微,重做程序必然不会明显改变实体结果时,通过追加、补充或其他方式使违法行政行为欠缺的合法要件得以完备,从而消除其违法性,使之可以被认定为合法行为的方式。违法行政行为在作出行政行为时是违法的,所谓治愈是指违法行政行为在一定条件下,通过追加、补充或者其他方式,使违法行政行为欠缺的合法要件的以完备,从而消除行政行为的违法行,使之转变为合法行政行为的制度。其制度设立目的是保障行政效率和行政行为的安定性,但若将此理论无限制地予以承认,将难免导致行政偏袒,忽视公民权利和行政程序的公正,影响行政法治的实现。因此在论及何种类型违法可被治愈之前首先应当设置一个普世的治愈准入门槛,即能被治愈的行政行为必须符合一定要求,我认为程序违法可被治愈则必须具备下列条件:
1.程序的重新进行必然不会影响行政行为内容的变化。程序设置的目的是保障实体处理的正义。在通常情况下程序所承载的秩序价值的可保护性要高于实体处理所附带的效率价值,但如果对这种秩序价值保护将严重影响效率价值时,那么亦应当考虑通过治愈手制度进行价值追求的权衡,具体表现为程序倒退后必然不能改变该处理决定时,也即程序的再履行没有任何实际意义时,则这类行政行为具备治愈的可能。
2.不属于无效的行政行为。如果行政行为实体上重大违法,或虽然是程序和形式违法但&明显且重大&从而构成无效的,则不得治愈。所谓可治愈的行政行为必须是已经合法成立并有效的行政行为,才具备治愈的先决条件,这就如进入医院治疗的必须是生命尚存,如生命体征不具备则华佗在世也难求其愈。
(二)违法情形被&治愈&的考量因素
违反法定程序行政行为的撤销与否这一问题本身是在保持行政法治和追求行政效率两个价值之间平衡与裁量,违反法定程序的行政行为的形态丰富到无论是规范的演进,还是类型的归纳,都难以将各种形态以几个大类标识出来,并且贴上应当撤销或不撤销的认定标签。从域外经验的考察上看,在德国1976年《行政程序法》第四十六条规定:&对于不构成本法第44条规定之无效的行政行为,在同案中不存在作出不同决定的余地的,相对人不能只以该行政行为违反了关于程序、形式或者地域管辖的规定为由请求撤销该行政行为&。在同案中不存在作出不同决定的余地的表述表明了在立法中给与了法官必须将实体结论作为考量因素之一,在日本著名的群马中央巴士事件中最高法院判决理由是:听证程序中的瑕疵是轻微的,行政机关即使履行了正当程序也不可能左右审议会的认定和判断。但在日本最高院的其他案例中也将程序目的实现作为不撤销违反法定程序行为的理由。在我国学术界也有学者提出可以用因素考量的方法来逐步探索程序违法行政行为的撤销与否的司法认定技术,笔者认为以因素考量技术在来确定违反法定程序行为是否撤销,尽管在司法实务适用上不那么好掌握,但这种技术是相对合理和具有普世性的,在未来研究的大方向上应该是正确的。
但在判定程序违法行政行为撤销过程中,何种因素应当被作为必要的考量因素纳入法官的视野是较为困难的一个总结,或许这方面台湾地区的立法可以给我们不错的启示。台湾地区《行政程序法》第18条规定&行政机关因法规或事实之变更而丧失管辖权时,应将案件移送有管辖权之机关,并通知当事人。但经当事人及有管辖权机关之同意,亦得由原管辖机关继续处理该案件&,第115条规定:&行政处分违反土地管辖之规定者,除依第111条第6款规定而无效者外,有管辖权之机关如就改时间仍应为相同之处分,原处分无须撤销&。上规定可以看出,除实体结果正当性外,行政相对人权益是否受损也纳入了是否撤销行政行为的考量因素范围。另外据台湾学者赵蓁祥的研究成果,台湾司法实务中,在狭义的程序违反(包括正当程序违反)上倾向于以程序的目的是否实现来考量程序违法是否得以撤销。例如在应回避未回避情形中,公务员于陈述意见开始( 或听证举行) 前即已回避,应认其先前未回避对于终局处分不生实质影响, 该程序违反之瑕疵, 已因及时回避而治愈。在机关组成不合法情形中,应参与行政处分作成之委员会已于事后作成决议而补正。违反《行政程序法》中片面接触之规定,得以书面附卷,公开接触内容而补正。行政处分未给予当事人陈述意见机会,在事后给予者可补正。通过对上述立法的考察,在不同的法域对程序违法撤销与否的考虑因素虽不尽相同,但大致均包括有:实体结果正当性;程序重要性;程序目的实现可能性;程序价值侵害程度;行政相对人权益是否受损。根据这些立法启示,我认为在我国现行法治情况下判断程序违法行为是否撤销的考量因素至少应包含以下四个:
1.实体结论正当性与程序重要性的辩证关系因素。在行政行为违法法定程序情形下,实体结果正确的的行为,应提高程序违法性的容忍度,相反则容忍度降低。被违反的程序在制度设计中的地位越高,则行为因违反而之获得的效力保留可能性越小。在这个因素的衡量中,我们按照违反程序后撤销概率大小的降序排列可以得出这样的排序:撤销概率最大的是违反重要程序且结果不正当,其次是违反次要程序但结果不正当,再次是违反重要程序但结果正当,最后违反次要程序但结果正当。
2.程序独特价值因素。程序设计中含有独特的价值内容,且该价值内容因程序的违反而未得到实现则行为撤销的可能性较大,相反则撤销可能性较小。如台湾《行政程序法》第47条第1项规定:&公务员在行政程序中,除基于职务上必要外,不得与当事人或代表其利益之人为行政程序外之接触。&但在确因职务外行为接触当事人的,将往来书函或接触记的时间、地点、内容书面附卷并对当事人公开,即可治愈程序违反之弊病。
3.相对人利益因素。违反法定程序的行为使相对人授益的,撤销可能性小,相对人利益因程序违反而明显损的,撤销概率增大。如行政机关因事实情况变化而丧失管辖权,在当事人与有管辖权机关同意的情况下,可以继续作出行政决定,这样的补正的原因即是基于对当事人利益的影响因素的考量。
4.程序目的因素。从法律规范中可以发现程序的目的所在,并且上述在个案之中已经实现,那么即使程序方法不正确,法院仍可以不仅以此撤销行政行为。如听证程序作为重要的法律程序其目的是保障相应的利害关系人有充分阐述意见的机会,保证行政机关决定尽可能的周全。但如果行政机关已经听取记录利害关系人的意见,并依此作出行政决定,但始终未按听证程序的要求进行,则若重新听证不将影响实体决定的情形下,我们认为听证的目的已经实现,不可仅因未按听证要求进行而撤销该行为。
三、程序违法性&治愈&的具体类型
程序违法行政行为因违法情形愈合而不予撤销是从行政经济的观点出发所确立的一种理论,撤销与否本身就是一种价值权衡,它需要对个案中价值损耗的度量和计算,以保证能在高位阶价值与低位阶价值保护上达到平衡。故在《行政程序法》尚未出台,行政法官对各种理论尚属陌生的司法环境下,除了认定标准之外,类型化的罗列在为实务操作层面显得有十分必要。笔者发现已实践的个案中总结出可以被认定为违法情形&愈合&的类型有:
1.行政行为作出时不符合规范要求,但在新规范中被追溯合法。根据行政法治的要求,对行政机关行为的合法性要件要求是逐步提高,所以这种情形并不多见,但存在基于行政效率的考量适当降低行政行为要求和标准的情况,因此在新法律规范中如果肯定了原具体行政行为的作出方式或结论,那么可以认为这一行为因被新法律追溯而治愈。
2.行政主体善意越权,事后被有权机关追认且不损害他人合法权益。例如在婚姻登记案件中,依照《婚姻登记管理条例》的规定,婚姻登记机关应在一方户籍所在地进行登记,男女双方在具备实质结婚条件的情况下,为图便捷在没有管辖权的其他地区登记机关登记结婚,后婚姻经营不善,男方要求确认婚姻无效。此时可以如有管辖权的婚姻登记机构对申请材料进行审查,符合结婚实体要件的,则可对该婚姻的有效登记作出追认以补强原登记机关管辖上的不足。可以被视为在特定条件下因有权机关追认而治愈。
3.告知救济权利有瑕疵,事后补充告知不影响救济权利实现的。行政机关在作出具体行政行为时应当告知行政相对人相应的复议、诉讼救济权利,如在作出行政行为时这部分程序缺失,或履行不完整但行政机关通过事后补充告知的形式使得相对人知晓了相应权利,并且延迟知晓该权利的时点并未使相对人的权益遭到损害,那么这样的补救可认为是对之前瑕疵的治愈。
4.虽未以法定方式进行程序,但不影响程序设置目的实现。在此种情形下,虽然行政机关没有按照法律规定的方式进行相应程序,但行政机关在行政行为的作出过程中或作出行政行为后通过其他形式达到了程序设置的目的,同样可以认为对程序起到治愈效果。例如在规划行政许可案件中,虽然没有告知相对人具有听证的权利,但行政机关通过座谈会,听取意见,记录笔录,当面答疑,网上公示问答过程等一组措施充分听取了所有利害关系人的意见,并作出了回应实际上达到了在该案中应用听证程序所要发挥的功能。这亦属于在行政行为过程中对程序的一种修复或治愈。又如在公告程序中,法律规定公告时长为3个月,但在公告当天,能确切证明所有利害关系人均知悉公告内容,那么即使行政机关未达到公告要求天数,也不能认为程序违法,这可以被认一种偶然治愈。
5.缺少第三方行政机关授权作出行为,事后得到追认。在需要多机关联合意思表示方能作出的具体行政行为中,部分机关未在行政程序中作出意思表示,但事后补充意思表示并对实体结果不产生影响的。也属于被追认而治愈。
四、程序违法行政行为案件的审理思路
在司法技术上,审理思路是指法官对当事人争议的事实和证据的认定及法律适用的根本思维方法。审理思路决定着裁判的方向和效果,可以帮助法官寻找到案件裁判的最佳法律答案。通过上文分析,可以确定违反法定程序行政案件的处理在事实认定和法律裁量上均不那么容易,在统一的《行政程序法》尚缺位之下,在审理涉及程序性违法行政行为案件中总结一套遵循的审理顺序,或许可作权宜,在这方面已有不少学者做出了尝试并得出宝贵的成果。笔者将审理违反法定程序行政案件分为三个审理模块,分别是1、前提判定;2、治愈考量;3、裁判选择。在前提判定中首先确定程序违法是否导致行为不成立或无效,如果是则直接作出确认不成立或无效判决。其次判定实体结论是否正确,确定对程序违法的容忍程度。经过前提判定进入治愈考量,以前文所述四个考量因素作为价值平衡的考察点,发现行政行为过程中违法性已经愈合的则驳回原告的诉讼请求,但在文书中列明治愈原因。至起诉之时尚未愈合的违法行为,若在诉讼可以补正,向行政机关发送《程序补正通知书》限期弥补程序缺漏,根据补正情况作出驳回判决或作撤销判决考虑。最后进入裁判方案选择,根据行为治愈情况分别作出裁判:宣告不成立或无效判决;驳回诉讼请求并载明愈合原因;撤销(重作)判决;确认违法判决。更直观的反映审理思路的进程,作以下图示:
违反法定程序审理思路
根据上面列出的审理思路,笔者认可以在判决文书中参考适用以下几套裁判技术方案:
1.确认无效判决。对程序违反严重,对法治底线的挑战&一目了然&致使行政行为不成立或无效的情形,直接适用确认行为不成立,或无效判决。
2.驳回判决+治愈说明。司法实践中,原告常常针对性的提出违反行政程序的问题,若程序的违反并到令人发指之地步,在法院的裁判文书中大多不会针对原告提出的程序性违法进行回应,或是将程序的违法性笼统的归入行政瑕疵的范畴之内,这一方面是因为在实体法硬性规定的前提下,难以作出恰当的回应,另一反面也反映出我们对于治愈理论的陌生和应对技术的匮乏。这说明不同主体对行政程序理念和规则的理解是不同的。程序违法和瑕疵在诉讼中的滥觞,既有原告实现自己诉讼目的时的狡黠,也有法官在判决中运用司法技巧的考虑,但清本溯源才能使得司法的才裁判更具公信,对程序违法下不予撤销的原因在判决中的阐释确有必要,而不是习惯性的报以瑕疵论。所以对于具体行政行为违反法定程序,但实体处理正确,在行政行为过程中出现的情形已经可以认为行为的违法情形被治愈的,作驳回原告诉讼请求判决,但在判决中应当说明程序违法不予撤销的原因,法官基于哪些考量因素确定,该程序可以不予撤销。
3.补正通知+驳回判决\撤销(重作)判决。在司法实践中,对于行政行为,如果行政相对人不提,往往不会在行政行为过程中主动纠正,直到被起诉才可能发现或试图纠正程序上的纰漏,在这种裁判模式中,引入了补正通知程序,目的即是在行政机关行政行为过程中疏于对程序违法的补救情况下,对于尚可补救的程序,给予其在诉讼中再次挽回的机会。应用这种裁判方式的情形是至起诉之日行政行为程序违反情形仍在延续,且没有治愈条件的介入,若改程序仍有补充作出可能的,发《程序补正意见书》,就程序补正的内容和达到的标准对被告给出指示,并限定补正期限,补正完成的作出驳回判决,补正未完成的作出撤销判决,并可以附带限期重作要求。
4.确认违法判决+效力评价。具体行政行为违反法定程序, 且不符合上述1、2情况的,应当判决撤销, 但不具有可撤销内容或撤销会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损害的,应向当事人释明变更诉请为要求确认违法,拒不变更的驳回原告诉讼请求。介于确认违法的判决对行政行为效力的影响在实践中仍然困惑,有必要在确认违法判决中对行政效力作出评价。对不具有可撤销内容而为的确认违法,确认其不具有行政效力,因公共利益等因素考量而确认违法的,保留其行政效力。因行为违法给原告造成的损害, 通过国家赔偿解决。
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沈璐与上海市工商行政管理局嘉定分局撤销法定代表人变更登记一审行政判决书
上海市嘉定区人民法院行 政 判 决 书(2014)嘉行初字第13号上海市嘉定区人民法院行政判决书(2014)嘉行初字第13号原告沈璐。委托代理人陈亮,上海市傅玄杰律师事务所律师。委托代理人胡纯轶,上海市傅玄杰律师事务所律师。被告上海市工商行政管理局嘉定分局。法定代表人陈怡,局长。委托代理人陶伟,该局副局长。委托代理人尹彬华,该局工作人员。第三人创游科技(上海)有限公司。法定代表人冯洁,执行董事。原告沈璐诉被告上海市工商行政管理局嘉定分局要求撤销法定代表人变更登记一案,于日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后,依法组成了合议庭,于同年3月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈亮、胡纯轶、被告委托代理人陶伟、尹彬华、第三人法定代表人冯洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告于日作出准予变更(备案)登记通知书,该通知书载明:经审查,第三人提交的法定代表人变更,主要成员备案登记申请,材料齐全,符合法定形式,决定准予变更。第三人自本通知发出之日起10日内到被告处换领企业法人营业执照。被告提供以下证据:(1)日公司变更登记申请书;(2)指定代表或者共同委托代理人的证明;(3)日(2013)沪嘉证字第2128号公证书(公证内容:现场记录、股东会决议、沈璐委托代理人的申明、照片);(4)第三人营业执照正副本;(5)日准予变更(备案)登记通知书。经庭审质证,原告对被告提供证据的真实性均无异议。原告同时认为,召开股东会时,第三人的大股东正涉诉,在股东投票资格尚未确定的情况下,召开股东会议缺乏法律依据,形成的股东会决议违法。被告有权对股东会决议是否有效作出认定,但被告未履行此义务。经庭审质证,第三人对被告提供的证据均无异议。原告诉称,日,第三人召开首次股东会议时选举原告为公司执行董事,并依据公司章程担任公司法定代表人。2013年年底,原告突然收到公司通知,称公司法定代表人已变更为冯洁。日,原告至被告处查询,得知被告批准了第三人法定代表人变更的申请,核发了准予变更(备案)登记通知书。由于被告未依法行政,使原告丧失了对第三人的管控能力,也对原告的财产权形成严重的侵害。故向法院提起诉讼,要求撤销被告作出准予第三人变更法定代表人的登记决定。庭审中,原告提供了如下证据:(1)企业法人营业执照、准予变更(备案)登记通知书、日公司变更登记申请书;(2)日民事诉状、贷记凭证、日诉前调解笔录。经庭审质证,被告对原告提供的证据(1)无异议;被告对证据(2)有异议,认为该组证据与本案无关,被告系根据第三人的公司章程和法律规定作出被诉变更登记行为,第三人提供的材料从形式上完全符合法定要求。经庭审质证,第三人对原告提供的证据(1)无异议;对原告提供的证据(2)则认为,第三人向被告提交法定代表人变更申请时,原告提起的民事诉讼已经结案,故该民事诉讼与本案无关。被告辩称,依据《中华人民共和国公司登记管理条例》(以下简称《公司登记管理条例》)第四条第一款、第八条和第二十六条规定,工商行政机关是公司登记机关,第三人属于被告管辖范围,被告的行政主体适格。日,第三人向被告提出登记变更申请,申请将公司法定代表人由沈璐变更为冯洁,并提交了申请材料。经审查,第三人提供的申请材料符合《公司登记管理条例》第二十七条、第三十条和《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条的相关规定,材料齐全符合法定形式。被告于日依法作出了准予第三人法定代表人变更登记的决定。被告作出变更登记决定,程序上符合《公司登记管理条例》第五十四条第二款的规定。综上,被告的行政主体适格,作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。原告起诉的理由不成立,请求法院依法予以驳回。第三人述称,公司法定代表人变更程序合理合法,请求法院予以维持。经庭审质证,本院对证据作如下确认:原告提供的证据(1)真实、合法,被告和第三人均无异议,本院对此予以确认;原告提供的证据(2)与本案被诉具体行政行为不具有关联性,本院对此不予采信。被告提供的证据具有真实性、合法性和关联性,本院予以确认。根据上述本院确认的证据并结合当事人的陈述,本院确认以下事实:第三人于日取得企业法人营业执照,公司股东为谈剑锋、沈璐和冯洁,沈璐为公司法定代表人。日,第三人在上海市嘉定公证处公证人员的监督下召开了股东会,谈剑锋、冯洁及沈璐的委托代理人余立人出席会议。会上形成了股东会决议,决议内容包括选举冯洁为公司的执行董事暨法定代表人,沈璐不再担任公司执行董事暨法定代表人等。股东谈剑锋和冯洁同意全部决议内容,占公司有表决权股权数的90%,股东沈璐反对全部决议内容,与会人员在股东会决议上签字确认。沈璐的委托代理人余立人另作声明一份,并在该声明上签字。公证人员对现场状况拍摄了照片,并对现场记录、股东会决议、声明及照片进行了公证。日,第三人向被告申请公司法定代表人变更登记,并提交了相关申请材料。被告受理后,经审查,认为第三人提交的申请材料齐全,符合法定形式,遂于日作出准予第三人法定代表人变更登记的决定,并将准予变更(备案)登记通知书送达了第三人。原告认为被告的准予变更登记行为违法,侵犯其合法权利,向本院提起行政诉讼,要求撤销被告作出的准予变更登记决定。本院认为,根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款、第八条和第二十六条规定,被告具有作出本案被诉变更登记行为的行政职权。被告收到第三人申请变更法定代表人的材料后,依法予以受理,经审核后在法定期限内作出准予变更登记的行为,被告的行政程序合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》和《企业法人法定代表人登记管理规定》中均对公司申请法定代表人变更登记应当提交的材料予以了明确规定。第三人提交的申请材料符合法定形式要求,被告经审核后作出准予变更登记,被告认定事实清楚,证据充分,适用法律规范正确。原告认为被告应对股东会决议是否有效进行审查的观点,因股东会决议的效力问题不属于行政的审查范围,原告对此可以通过其他途径予以解决。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,判决如下:维持被告上海市工商行政管理局嘉定分局日作出准予变更(备案)登记通知书的具体行政行为。本案受理费50元,由原告沈璐负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  朱坚军审 判 员  潘怡易人民陪审员  朱 萍二〇一四年三月十八日书 记 员  严盈盈审 判 长  朱坚军审 判 员  潘怡易人民陪审员  朱 萍二〇一四年三月二十日书 记 员  严盈盈附:相关法律条文附:相关的法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理,根据不同情况,分别作出以下判决:(一)具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。……。二、《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条工商行政管理机关是公司登记机关。第八条设区的市(地区)工商行政管理局、县工商行政管理局,以及直辖市的工商行政管理分局、设区的市工商行政管理局的区分局,负责本辖区内下列公司的登记:(一)本条例第六条和第七条所列公司以外的其他公司;(二)国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局授权登记的公司。前款规定的具体登记管辖由省、自治区、直辖市工商行政管理局规定。但是,其中的股份有限公司由设区的市(地区)工商行政管理局负责登记。第二十六条公司变更登记事项,应当向原公司登记机关申请变更登记。未经变更登记,公司不得擅自改变登记事项。第二十七条公司申请变更登记,应当向公司登记机关提交下列文件:(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书;(二)依照《公司法》作出的变更决议或者决定;(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的,应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的,还应当向公司登记机关提交有关批准文件。第三十条公司变更法定代表人的,应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记。第五十四条……公司登记机关需要对申请文件、材料核实的,应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。三、《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条企业法人申请办理法定代表人变更登记,应当向原企业登记机关提交下列文件:(一)对企业原法定代表人的免职文件;(二)对企业新任法定代表人的任职文件;(三)由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书。
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