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对提高粮食最低收购价政策的思考
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官方公共微信我国粮食最低收购价政策的效应和问题及完善建议--《农业现代化研究》2013年05期
我国粮食最低收购价政策的效应和问题及完善建议
【摘要】：本文阐述了我国粮食最低收购价政策实施9年来,对稳定市场粮价、促进农民增收、保障粮食安全等方面发挥的重要作用。分析了在政策设计方面存在的缺陷,如责任主体与粮食收购主体分离,最低收购价形成机制未明确,收购贷款与利息补贴等没有明确或细化等相关问题;以及在操作方面存在诸如粮食品种差价不合理,执行主体和委托收购库点关系不顺,收购点库不足等问题,制约了政策效果的进一步发挥。从优化政策设计、提高执行效果、完善配套措施三个方面,对粮食最低收购价政策提出完善建议。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：F323.7【正文快照】：
表1全国农村居民与粮食主产区农民人均纯收入比较年份资料来源:作者根据《中国统计年鉴(2012)》整理。粮食产量(万t)农民纯收入全国农村居民(元)粮
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关于调整完善粮食最低收购价政策的调研报告
经建司 朱志刚 胡静林 李志红 韩晓亮
为进一步完善最低收购价政策，更好地保护种粮农民利益，研究制定明年的粮食政策，根据国务院领导同志有关批示精神， 8月29至9月2日，由财政部朱志刚副部长带队组成财政部调研小组，赴湖北、江苏两省进行了专题调研。调研组与省、县、乡等各级政府有关部门进行了座谈，并深入种粮农户、粮食收购库点、粮食加工厂等基层单位，广泛听取了政府部门、种粮农民、粮食经销者等有关方面意见。情况如下：
一、最低收购价政策执行情况及面临的主要问题
2005年新粮上市以来，粮食价格持续下跌，在早稻收购的7月初，市场价格只有0.62元/斤左右，已跌破国家出台的最低收购价水平（0.7元/斤）。为保护农民利益，7月28日国家及时启动了最低收购价政策执行预案，委托中储粮公司在湖南、湖北、安徽、江西四省入市收购。截止8月25日，四省共收购早籼稻99亿斤，其中中储粮公司按最低收购价政策收购粮食77亿斤，占全部收购总量的77%。作为稻谷主产省的湖北，尽管早籼稻比重较少，中储粮总公司在湖北省设置了343个收购点，按最低收购价敞开收购，至8月25日，已收购早籼稻4亿斤。在以中晚籼及粳稻为主的江苏省，也根据本省实际，研究采取直接补贴农民种粮收益的办法保障农民种粮收益。
从调研情况看，最低收购价实际上相当于对农民售粮的最低价格支撑，对保护农民种粮收益起到了一定作用，这点应值得肯定。但我们在调研中发现，现行最低收购价政策面临一些新的情况和问题，突出表现在：
（一）定价不合理，一定程度上导致农民盲目种植。现行最低收购价主要依据2003年底至2004年初特殊时段的高价格确定的，超出市场供求平衡时的价格水平较多。调研中基层同志一致认为最低收购价水平明显偏高，尤其是早籼稻最低收购价格过高，已超出2003年涨价前近10年来的最高价格（0.65元/斤）。湖北孝昌县邹岗镇的农民刘凤钗、夏继明对调研组说“早籼稻根本值不了7毛钱”。过高的最低收购价水平，刺激了农民种植早籼稻的积极性。在我们调研的湖北省孝昌县香铺村，原来撂荒及种芝麻等作物200多亩地，今年全部都种上了早籼稻。由于近两年政策好、天帮忙，农民种粮积极性提高，我国粮食生产能力已面临再创新高的可能。湖北、安徽2004、2005年的粮食总产量已恢复到产量下滑前1999年的水平。湖南、江西已连续两年维持产量的历史最高点。粮食产量得到提高是好事，但同时要看到，这种依靠价格刺激生产的政策难以持久和稳定，照这种势头发展下去，新一轮的粮食生产过剩将不可避免，到时可能再度出现新的“卖粮难”和“谷贱伤农”问题，需要引起足够重视。
同时，最低收购价的确定没有充分考虑到粮食品质差价，难以实现鼓励优种、淘汰劣种的种植结构调整目的，甚至使得已调整好的种植结构又反调回来了。调研中农民反映，优质早籼稻（糯稻）和一般早籼稻正常情况下两者差价应为0.15-0.20元/斤，一般早籼稻的价格应为每斤0.62元左右，将早籼稻最低收购价定为0.70元/斤，打乱了优质稻和一般稻、早籼稻和中晚稻的正常比价关系，种植优质稻远不如一般稻划算，国家的最低收购价政策实质上保护了劣质品种生产，使得农民开始盲目扩大早籼稻种植，放弃或减少优质稻的生产。湖北省监利县，前几年政府下大力气调整种植结构、推广优质品种，早籼稻种植面积减少到10万亩以下，2005年又恢复到30万亩以上。目前，在湖北、湖南等省执行早籼稻最低收购价政策的地区，这个趋势越来越明显。
（二）扰乱了正常的市场机制，粮食市场化改革可能会走回头路。我们调查中感到，自从2004年我国全面启动粮食市场化改革以来，各地粮食体制改革进展很快，粮食改革已出现可喜的变化，企业经营机制得到转换，“老人、老账、老粮”等“三老”问题逐步解决。目前湖北、江苏两省粮食企业已基本完成企业改革、改制和改造工作，原有的“三老”问题已得到妥善处理，粮食市场化改革已取得较好成效。但执行粮食最低收购价政策以后，粮食市场化改革步伐放缓甚至出现部分倒退，搞不好可能会回到过去老路。一是政府最低收购价逐步替代市场价格。我们调研中发现，目前国家按0.70元/斤敞开收购，最低收购价事实上转为最高收购价，政府定价已经逐步取代了市场价格，也已经脱离了真实的市场价格。二是粮食经营的多渠道又回到单一渠道。由于政府最低收购价高出合理市场价较多，一般粮食企业因担心收购后亏损不敢入市收购，基本上是中储粮公司委托的定点企业在兜底收购，一般粮食企业要么按兵不动，要么替中储粮公司“打工”（代收）维持经营。湖北孝昌县邹岗镇大米加工厂厂长反映，目前根本不敢收购和加工一般早籼稻米，即便是比最低收购价低几分钱收购早籼稻，加工出早籼米也不好销。三是粮食企业进退两难，可能再度形成新的“三老”问题。按照粮食企业应以不低于最低收购价收购粮食的政策，粮食企业不收购粮食，就无事可做，如执行收购政策收购粮食就发生亏损，使得粮食企业左右为难。湖北孝昌县粮食局粮食购销公司，已于2003年底完成改制，实行自负盈亏、自主经营。2004年政府要求企业按不低于最低收购价入市收购。2004年该公司共收购稻谷700多万斤，均价0.75元/斤，目前尚有库存620万斤，预计今后销售每斤要发生亏损0.2元（其中每斤价亏0.10元、库存保管和贷款利息费用一年支出近0.10元），累计要亏损120多万元。尽管这部分粮食属于企业自主经营，但公司经理说，这部分粮食也是按政府要求收购的，收购资金是农发行贷款，政府不承担亏损，只好在农发行挂帐，最后可能还得政府兜底。湖北孝感市市委书记向调研组反映，“若最低收购价政策不尽快调整，我国历尽艰难实行的粮食市场化改革，肯定要走回头路，已取得的改革成果，也可能毁于一旦”。
（三）中央财政负担加重，可能要花很多冤枉钱。调查中，大家普遍反映，执行最低收购价政策的成本高、效率低，比直接补贴要增加更多流通环节补贴，主要是额外增加收购集并和监管费用、库存利息费用以及库存期间的降等降级等价差亏损开支。据基层收购企业反映，收购1斤粮食储存2年，要补贴流通环节费用0.3元（其中储存利息费用0.15元，2年内品质降等差价亏损近0.15元），实际上农民间接得到的补贴仅有0.1元/斤（假如价格下降到0.6元）。按此标准估计，2005年仅执行早籼稻最低收购价政策的湘、鄂、赣、皖四省，按最保守预计收购早籼稻100亿斤、保存2年计算，目前中央财政需新增支出30亿元。如果2005年后期按最低收购价再收购600亿斤中晚籼稻，最低收价总量700亿斤，中央财政至少需增加负担210亿元（其中：保管费用49亿元、利息补贴59亿元、差价亏损预计102亿元）。从目前中晚籼稻市场走势看，今年极有可能出现这种情况。如果2005年能贯彻落实好现行最低价收购政策，农民还会继续扩大稻谷生产，2006年政策如不调整，预计明年稻谷、小麦的最低收购价收购面临全面启动的压力。按2006年收购稻谷和小麦1500亿斤、储存两年测算，中央财政支出将超过450亿元。收购的粮食若不能及时销售发生陈化，负担更大。如果继续保持现行最低收购价政策不变，国家需要收购的粮食越来越多，库存粮食也难以顺价销售，最终又将回到传统保护价收购的老路，国家花了大量钱，买来一个坏机制，不值得。用基层财政干部的话说“国家花钱破坏市场化改革，造了个补贴的无底洞，这钱花得冤。”
（四）农民难以完全享受到最低收购价政策带来的实惠。由于我国农民的粮食生产和销售千家万户，难以完全做到面向农民直接收购，大部分还只能从中间商手中收购，加之农民信息不对称，农民实际出售价格达不到国家规定的最低收购价水平，农民照样有怨气，认为政策走样。据湖北孝感市孝昌县邹岗镇农民夏华明反映，今年种的早籼稻70%都是按每斤0.56元卖的，没有完全享受到最低收购价的实惠。最低收购价政策仅考虑粮价一个因素，即使农民直接按最低收购价出售粮食，如果农民种粮成本涨价过高，也不一定能有效保障农民收益。湖北监利县黄歇口镇中湾村村民余利民给我们算了一笔账，2004年他家种早籼稻80亩（租种），每亩早籼稻的种粮成本238元，2005年因化肥等农资涨价使得种粮成本每亩要比去年增加83元，有了最低价收购，收益还是不能完全保障。因此，他说，“最低价就是保护价，国家一出台保护价，啥都搭车涨价，保护价听起来好听，不挡事”。
从调研总体情况看，尽管粮食最低收购价政策起到了一定作用，但弊端很多，难以为继，需要尽快调整和完善。除了目前执行中暴露出政策本身的一些问题外，今后操作起来也越来越困难。据中储粮公司湖北分公司反映，分公司只有21人，如今要管理储存在343个库点的近4亿斤粮食，下一步中晚稻收购预案如果启动，要管理的粮食数量还要大幅度增加，分公司实在无力承担。如果继续执行现行收购政策，亏损姑且不论，库容也远远不够，老粮销不出去，新粮装不进来，对市场的调控职能也无法发挥。但今年要取消现行政策也很难，主要是最低收购价政策今年第一次启动，如果刚启动就立即取消，既影响政策的稳定性，又将失信于民，还可能出现新的卖粮难。
二、对调整和完善粮食最低收购价政策的几点看法
调查中，大家一致认为，现行粮食最低收购价政策必须尽快调整，及时取消。但如何调？大家意见不完全一致，总的看法是应积极探索新思路、新办法，立足国情，尽快建立保护农民种粮收益的长效机制，保持政策的稳定性和连续性。在座谈和调研中，大家对以下几个问题表示普遍关注，看法也比较一致。
（一）坚持粮食市场化改革的方向不能动摇，粮食体制改革要避免走回头路。粮食实行市场化，这是我们总结历史经验教训后得出的正确选择，今后粮食方面的任何改革都必须坚持市场化的方向，不仅要做到流通和消费的市场化，还要做到生产的市场化。在粮食生产上，也要充分发挥市场配置资源的基础作用。研究制定粮食政策必须以有利于推动粮食市场化改革为前提。应运用市场机制去引导农民根据市场需要安排粮食种植，调整种植结构，发展优质品种，应鼓励和提倡农民通过市场去增收。江苏省的同志普遍反映，解决粮食问题必须注重运用市场机制。他们说，从2001年开始，江苏就全面放开了粮食购销、市场和价格。放开后，江苏农民较好地做到根据市场需要安排粮食生产，调整种植结构。我们调研的江苏省溧水县陈家村，全村有水田2500多亩，近两年，因粳稻市场需求更大、效益更好，每亩可实现净收益500多元，农民不断提高粳稻种植面积，2005年达到2000多亩，占全村水田面积的80%，种植结构调整得很好。我国目前早籼稻的最低收购价政策之所以产生一系列问题，关键是隔断了市场对粮食生产的引导作用，类似传统保护价敞开收购的机制。湖北省监利县宋敦栋副县长反映，有了最低收购价政策，农民种粮不用考虑市场风险，实际上是割断市场对农民种粮的引导机制，这使地方政府几年来努力引导农民根据市场需要调整粮食种植结构的成效尽失。我们应当汲取历史教训，坚持走粮食市场化改革的道路。
（二）国家要加大粮食宏观调控的力度，保持市场粮价和种粮成本的相对稳定，保障农民种粮收益。地方多数同志反映，粮食市场化，并不等于政府对粮食市场放任自由，作为粮食大国、人口大国，政府对粮食市场的调控不但不能放松，还应加大。否则，粮食少了，不安全，多了，不收又不行，收多了，财力又承受不了。因此，必须通过调控保持生产和市场的稳定。对于如何调控？大家提出，要调控好两头：一头是粮价；一头是肥价（种粮成本），这两头稳定了，市场就稳定了，农民收益也得到保障了。而且，这种调控主要是建立在市场供求总体平衡基础上的储备调控，是市场化的调控，不是传统的行政干预。第一，要充分发挥中央储备粮、地方储备粮调控作用，利用粮食进出口等多种手段，稳定粮食供求，稳定市场粮价。有关同志提出，目前我国政府粮食储备规模很大，接近2000亿斤（其中中央粮食储备1270亿斤、地方储备638亿斤），另外还有拟转为储备的进口小麦168亿斤，但这么大的储备规模，调控作用却很少发挥，基本上备而不用，静态储备，没有发挥储备蓄水池的调控作用。应将中央储备粮划分为战略储备和调控储备，战略储备为应付突发事件做准备，规模由国务院确定，保持相对稳定，平时不动用，正常轮换；调控储备专项用于市场粮价调控，适时吞吐，市场粮价过低时，入市收购，拉高粮价；市场粮价过高时，抛售储备，平抑粮价。通过中央储备粮的轮换、吞吐调控市场粮价，保持粮食市场的基本稳定。实践证明，这种调控方式效果也较好。今年上半年，国家通过入市收购的市场运作方式，对东北玉米及新产小麦进行及时调控，在较短的时间内就稳定了市场粮价，取得了较好效果。同时，调研中，很多同志还提出，西方市场经济国家粮食生产都严格计划，中国作为粮食大国，反而生产无序，没有计划，使得生产盲目，市场波动大。要调控粮食市场，必须要逐步做到计划生产，通过经济手段引导农民按计划生产。第二，要注重稳定农民种粮成本。在调查中，农民普遍关注化肥等农资涨价问题，认为农资涨价部分抵消了农民种粮补贴收入。如果粮价稳定了，肥价等种粮成本不断涨价，农民也受不了。因此，在稳定粮价同时，政府还要注重稳定种粮成本。从历史上看，化肥是粮食的粮食，对种粮成本和粮食生产影响很大，稳定农民种粮成本，关键是要加强对化肥等农资市场价格的调控，主要是通过促进生产、节约用肥、限制出口、增加储备等措施确保肥价稳定。
（三）要建立稳定农民种粮基本收益的长效机制，切实保障农民种粮的基本收益。市场存在失灵，政府也有失灵的时候。大家普遍反映，粮食市场化后，要稳定市场，保护农民利益，加强调控是一个方面，同时还要尽快建立农民种粮的基本收益保障机制，确保农民种粮能获得一个稳定的基本收益。当然，一般情况下，农民种粮收益主要通过市场获得。如果粮食大量过剩、市场粮价大幅下跌的特殊年景，市场机制和政府调控可能都难以发挥作用，就需要政府有一套保障机制来保障农民种粮基本收益。江苏省淮阴区刘翠花副区长指出，农民种粮基本收益一定要保障，这是政府该做的事，也是粮食市场化改革顺利进行的保证。对于如何保障农民种粮基本收益？大家看法较多，但一致认为，要做好这件事，必须要正确认识以下两个问题：
一是政府要保障农民种粮的基本收益，但不能过度保护和刺激生产，更不能期望靠此致富。目前，国家提出了“两个趋向”，要逐步实现工业反哺农业、农民增收致富。但这是个长期目标，从目前看，政府首先应做到保障好农民种粮的基本收益，这是应该做的，也是必须做的事，时机也比较成熟了，也是一举几得的事。农民种粮基本收益保障好了，既能稳定农民收益，又能确保粮食安全。但大家认为，中国的事只能慢慢来，不能脱离国情，对农民种粮基本收益的保障一定要适度，使得农民愿意种粮并通过种粮能获得稳定的基本收益即可，不能过分刺激农民盲目扩大生产，更不能指望农民靠此致富。从江苏省调研的情况看，由于我国粮食生产规模过小，农民种粮收入占总收入的比重较低，农民仅靠种粮是难以致富的。我们去了江苏省沈家山村陈生营家，他家每年贩卖稻糠的收入有5～6万元，种粮的收入不到家庭收入的10%。从全国来看，2003年农民人均家庭农业收入也只占农民人均纯收入的34%。农业收入比重日益降低是一个方面，更重要的是种植规模太小，使得农民种粮短期内是根本不可能致富的。2004年我国粮食平均每亩成本收益率已高达50%，高于工业平均成本利润率43.75个百分点，由于规模太小，农村劳动力人均粮食纯收益仅为822元，仍远低于城镇居民收入。今后即使成本不变，粮食价格翻一番，农村劳动力人均粮食纯收入也只相当于城镇居民人均纯收入的1/5。因此，如果忽视现阶段我国农业生产经营的这种特殊性，去片面追求农民种粮致富，人为地维持过高粮价，农民不但难以真正致富，还可能产生一系列负面影响。一是再度刺激农民盲目扩大种粮面积，破坏农业经济结构调整，产生新的“卖粮难”和沉重的财政负担；二是使大量城市农民工返乡种地，影响农业现代化和城市化进程；三是使得国内粮食市场受到国际市场严重冲击，一旦国内粮价上涨到高于国际粮价较多，国外粮食就将大量涌入，国内高粮价难以维持，大量补贴实际上补给了国外农民。同时，大家都认为，政府补贴只能保障农民基本收益，也不可能使农民致富。据统计，我国农村居民人均纯收入要达到城镇居民的50％，人均补贴就要1600元，7亿农村人口，每年就要补贴11200亿元，现有财力明显补不起。因此，保护农民种粮收益，只能是适度保护。
二是要在粮食安全有保证的前提下，立足粮食供求紧平衡，不是越多越好。从各地调查情况看，农民种粮积极性调动后，粮食生产恢复都很快，2004年湖北、江苏粮食产量都分别增长了9%、14%，目前各地并未出现缺粮现象。因此，大多数同志认为，只要保护了农民种粮积极性，我国粮食安全应该是有保证的。调查中，大家认真分析了影响当前粮食安全的几个因素：一是粮食生产能力是有保证的。大家一致认为，要保障国家粮食安全，核心是要保障好粮食基本生产能力，这是基础。尽管近年来粮食生产波动较大，2000年比1999年一年就减产924亿斤，2004年比2003年一年又增产775亿斤，但是生产下降和恢复较快的原因，主要是农民种粮收益变化较大，使得粮食作物与其他农作物的种植互相替代，农作物总的播种面积实际上一直稳定在23亿亩左右。二是我国政府粮食储备规模较大，抵抗风险的能力增强，粮食安全不能忽视储备因素。按国际惯例，粮食库存与消费的安全比例为17%，我国国有粮食购销企业的库存量为3600多亿斤，占粮食消费量的38%，远远高于安全比例。刨去社会储备不算，仅我国政府储备占粮食消费量的比例都已高达20%以上。历史上我国动用政府储备最多的一次为400亿斤，目前中央储备量是最高动用量的3倍。三是粮食安全还要考虑到国际市场，不能只盯住国内市场。我国已进入WTO后过渡期，国内粮食市场与国际粮食市场逐步一体化，将进口完全挡住越来越不现实，我们也应该利用好国际资源，必要时应适量进口粮食满足国内需要。
在调查中，江苏省部分同志直言不讳地说，粮食并不是越多越安全，粮食少了不安全，多了更不安全。这话不一定完全正确，但的确值得反思。从历史上看，我国粮食安全出现问题往往直接表现为粮食少，但实际上问题恰恰在于粮食多了的时候没有保护好农民利益，挫伤农民种粮积极性，使得粮食生产连年下降。因此，在保障现有粮食基本生产能力、保障粮食安全的前提下，要力争实现粮食的紧张平衡。保持粮食供求总量的紧张平衡，可以使市场粮价在相对高位保持稳定，更有利于保护农民的种粮收益。如果过分追求粮食的不断增产，使得粮食过剩，农民增产不增收，还增加国家财政负担，浪费国家大量的耕地和水资源，给国家和农民都将带来损失。
三、调整和完善最低收购价政策的建议
调整和完善粮食最低收购价政策，不仅仅是取消现行最低收购价的问题，更重要的是从现实出发，立足长远，在继续稳定和完善现有行之有效的政策同时，全面推进各项改革，建立一套保护农民种粮收益的长效机制和稳定的粮食政策，从根本上稳定粮食生产，确保粮食安全，保护农民利益。下一步要做好粮食工作的基本政策建议是：“把握一个方向、搞好两大调控、保障基本收益、坚持省长负责”。把握一个方向，就是要继续坚持粮食市场化改革方向，充分发挥市场配置粮食资源的作用。搞好两大调控，就是要搞好市场粮价、农资价格的调控。主要是通过运用经济手段控制好粮食种植面积、运用国家储备高抛低吸和进出口调节有效调控粮食市场；通过刺激生产、节约用肥、限制出口等措施促进化肥供求总量平衡同时，加强储备调控力度，稳定化肥市场。保障基本收益，就是要建立农民种粮基本收益保障机制，确保农民种粮获得基本收益。坚持省长负责，就是继续贯彻粮食省长负责制，由省级人民政府依据中央统一政策和国家整体方案，制定本省具体实施办法，保证政策落实到位。当前最紧迫的任务，就是要在取消最低收购价政策的同时，尽快建立农民种粮基本收益的保障机制。具体构想如下：
（一）建立农民种粮基本收益保障机制的基本思路。综合考虑种粮成本及市场粮价的变动因素，确定一个政府保障农民最少应获得的亩均种粮纯收益（即目标收益），农民实际获得的亩均种粮收益，一旦少于目标收益，差额部分，由政府直接补贴给种粮农民。具体内容可概括为：“综合考量、适度保护、计划引导、稳定直补、增加差补、一省一策、一年一定”。综合考量是指要综合考虑粮食价格、种粮成本、现有财力、粮食安全等多种因素，设定政府保障的亩均种粮目标收益或目标价格。适度保护是指要确保农民种粮的基本收益（目标收益），防止谷贱伤农，但也不鼓励农民过度种植，确保粮食供求的紧平衡。计划引导是指政府制定补贴计划引导农民安排粮食生产。补贴计划相对稳定，但可以根据粮食供求变化情况进行适当调整，当粮食过少时，政府可以增加补贴计划面积，引导农民多种粮；粮食过多时，政府可以减少补贴计划面积，引导农民调整种植结构。补贴计划分解到省和农户，但不是强制性的种植计划，农户在不破坏粮食生产能力的前提下，根据市场需要安排粮食种植。稳定直补是指保持现有粮食直补政策不变，作为农民基本收益保障中最低程度的固定化收入补贴。增加差补是指在粮食直补基础上，如果农民种粮收益低于目标收益就将差额部分直补农民，高于则只按直补标准补贴。一省一策是指政策不搞“一刀切”，区别不同的粮食品种、种粮农民和非种粮农民、粮食主产区与非主产区、经济发达地区与不发达地区，研究制定符合实际的补贴政策。在坚持粮食省长负责制原则下，由省级人民政府依据中央统一政策和国家整体方案，制定本省具体实施办法，保证政策落实到位。一年一定是指政府要保障的成本收益率水平是浮动的，每年根据市场供求和价格变化情况，据此确定政府要保障的目标收益水平，并适时调整和公布。
（二）直接补贴农民种粮收益的具体做法。主要是界定补贴面积、确定目标收益、实施直接补贴。
第一，确定补贴品种和补贴面积。补贴品种包括稻谷、小麦和玉米三种主要粮食作物。补贴面积以近10年三种主要粮食作物的平均种植面积为准,目前暂定为12.21亿亩，其中水稻4.50亿亩、小麦4.08亿亩、玉米3.63亿亩。补贴种植面积，实际上相当于补贴三种主要粮食作物的产量，政策上更公平，保护的范围更大，也容易操作，但补贴金额增加很多。另外一种办法，是按商品量补贴。这种补贴财政支出减少，但会导致农民自产自用的粮食享受不到补贴，而无余粮可卖的农户，更需要补贴政策的保障，政策不公平，且难以操作。
第二，测算合理成本收益率和目标收益，确定补贴标准。参考历史水平，当前政府保障的种粮成本收益率暂定为稻谷30%、小麦30%、玉米15%（玉米总量过剩），各省对本省的优质品种设定较高的收益率，合理拉开品质差价。按此成本收益率水平和2004年种粮成本测算，稻谷、小麦和玉米亩均种粮收益的政府保障水平分别为132元、103元、54元（由于种粮成本中家庭用工折价及自营地折租不需要现金支出，亩均种粮实际现金收益为稻谷332元、小麦253元、玉米233元。如仅按物化成本计算，收益率达到了稻谷55%、小麦53%、玉米30%），相当于政府对稻谷、小麦、玉米保障价格分别为0.64元/斤、0.66元/斤、0.49元/斤。
第三，借鉴粮食直补操作方式，直接对农民补贴。补贴分固定补贴、差额补贴两级进行，按照粮食直补的操作方式对农民进行补贴。一是实行固定的直接收入补贴（固定补贴）。将目前粮食直补统一纳入种粮收益补贴，作为补贴的最低限。2006年全国预计140亿元。二是实行差额补贴。农民实际每亩种粮收益加上固定补贴后，仍小于政府保障目标收益，小于部分的差额作为种粮收益差额补贴（差额补贴），由政府补贴给种粮农户。
第四，补贴资金来源上，以中央财政为主、地方为辅。固定的直接收入补贴，仍从现有粮食风险基金中支出。目标收益差额补贴，由中央财政和地方财政共同负担，非主产省和财力较好的主产省，中央财政和省级财政各负担一半；其他主产省中央财政负担80%，省级财政负担20%，主要是强化地方责任机制。
按照上述补贴思路和补贴标准测算，如果稻谷和小麦价格都跌至每斤0.6元，按种植面积实行目标收益补贴，中央财政需补贴417亿元（含现有的140亿元固定补贴支出，实际新增补贴支出277亿元）。由于粮价不会经常处于较低水平，实际上不需年年补贴，大多数时候通过市场消化了。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 二00六年
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