行政主管部门应加强对下属单位的财务监督管理工作
近年来，审计发现，在多数行政主管部门自身财务管理较为规范的同时，其所属的部分企事业单位却存在较为突出的财经问题，如应缴未缴财政收入、违规发放职工奖金福利、未执行“收支两条线”等，影响了财政资金的安全性和效益性。对此，审计建议，行政部门应加强对下属企事业单位的财务监督管理工作。一是对下属单位领导干部和财务人员实行分层分类教育培训，切实增强财经法纪意识，提高财务管理水平，强化内部财务管控力度。二是建立下属单位重要事项、大额资金支出请示报告制度，对重要岗位、重点领域、关键环节和重大财务支出实行全面监督。三是对下属单位财务管理实行定期检查制度，针对收支规模和结构、内控制度建立等实际情况，科学制定和实施检查方案，确保检查成效。四是强化财务管理工作考评考核，对单位领导、财务人员等明确相关责任，将监督检查结果纳入考核内容，对出现违纪违规问题的，严格追究有关人员责任。上级审计机关如何加强对下级机关的领导-审计论坛
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谈到上级审计机关对下级的领导，就不得不提到两条法律，《审计法》第八条“……省、市、区人民政府的审计机关，分别在省长、市长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作”；第九条“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，业务以上级审计机关领导为主”，所以说上级审计机关对下级的领导是法律赋予的职责。与纪委、税务系统相比我们审计的上下级关系具有哪些特点呢？&
一、对比税务、纪委、审计上下级关系特点&
1、税务系统“垂直管理单位”；&
2、纪委系统“双重领导体制”；&
3、审计系统“双重管理体制”；&
审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的指导。一方面在审计机关负责人的任免问题上，2006年的《审计法》规定：地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。细心的人会发现与征求意见稿相比改了两个字，在征求意见稿上是“征求上一级审计机关的同意”。而2014年6月《审计法实施条例》对外征求意见稿上又出现了“同意”两个字；与此同时新增了两条：第八条“各级人民政府应当整合监督资源，避免政府其他部门与审计机关重复监督”。第九条“上级审计机关应当加强对下级审计机关的领导，检查考核下级审计机关的工作，建立健全工作报告、述职等制度”，并明确了九条报告事项。我认为此种模式实际上与2013年以前的纪委系统管理模式还是较为接近。当然，近一段时间来，也有审计很可能与监察合并成立廉政监察审计局等各种传闻，这都表明我们监督管理体制的改革和力量的整合是势在必行。&
二、审计的“双重管理体制”的利弊&
优点：（一）符合地方经济的发展目标。审计计划的安排都是围绕区委区政府的中心工作制定的，项目对接地气，更有利于服务区域经济建设和促进地区事业发展。&
（二）更有利于取得审计证据。由于地方审计局直接受地方行政管理，是政府的组成部门，所以更容易获得地方的支持。能更好的掌握地区情况，获取大量经济信息，有利于审计工作的开展。&
（三）上下级职责分工明确。上、下级审计机关分工负责非常清晰具体，业务交叉不多，很少会产生重复审计的现象，有利于节约成本。&
弊端:（一）审计的独立性受到影响。现在的审计过程实质上已形成了政府委托审计，然后审计政府，最后审计结果向政府报告的局面，这无异于“自己审自己”，其实质就是政府的内部审计。审计机关对某些涉及地方政府利益的事项不得不采取“回避”、“让步”态度，在作出审计处理时，不得不考虑地方政府首长的“意向”，作出有利于地方利益的选择。&
（二）审计范围受到很大局限。一些单位如国税、地税、技术监督、国土、工商、药检等与经济活动密切相关的系统均实行垂直管理；南车、时代、银行等企业，也采取了不同形式的报账制，不属于基层审计机关监督范围。再加上现在的授权审计项目不多，有些垂直管理或报账制的单位几年没有进行审计监督，这样就形成了审计盲点。&
（三）人员和经费保障与实际需求有差距。近些年行政机构改革，基层审计机关人员编制被压缩减少。以我区为例，我局现有人数7人，但一线审计人员只有2人，一方面审计力量严重不足。另一方面随着上级机关和区委区政府对基层审计期望值的提高，现在审计任务越来越重，每年完成的审计项目数量都在不断增加，我区一年的财政和融资资金流量达到15个亿，区级审计机关一般每年完成审计项目30个左右，同时还要承担较多的临时交办事务、地方公共性事务等。以至于在队伍建设、提高审计质量和成果上只能是心有余而力不足。&
三、上级机关如何加强下级管理的建议&
（一）下级审计机关要坚决服从上级审计机关的领导。坚决服从上级审计机关的领导是加强和完善上下级审计机关领导工作机制的前提。对上级审计机关的决定，要坚决执行；对上级的总体工作部署，要认真贯彻落实；对上级交办的事项，要积极组织完成。&
（二）上级审计机关要给予下级适当激励政策。从目前实际情况来说，上级能够给下级的经费是十分有限的，那如何才能够激发下级机关做事的积极性呢？其实好孩子都是夸出来的。打个比方，对孙悟空来说，是他头上的紧箍咒有用，还是得到正果后让他成佛更有吸引力？我想要不是这些正果可以使他成佛，紧箍咒是管不住他的。监督考核与激励政策比起来，多给基层同志一些人文的关怀，可能效果会更好些。一方面争取政策，使基层审计机关工作经费足额纳入本级财政预算，从根本上解决钱的问题，使审计机关不为罚款任务而审计，使审计人员不为工资收入过低而痛苦。另一方面，建立好激励政策。多奖励，多鼓励、多关心。从政治上、文化上、工作上体现对干部的合理关怀和激励；使年轻专业人才进得来、留得住、干得好；运用利益杠杆调动大家的积极性，使其各尽所能、各得其所；让基层审计人员中想干事、能干事、会干事、干成事的人能得到重用的机会。用曾国藩一句名言“积众人之私以成一人之公。”人才是靠奖励造就出来的，即使是中等之才，如果奖励得法，也可能成大器；如果一味的贬斥，就会变得庸碌而不可用。&
（三）自上而下、自下而上形成互动的管理体系。一是计划管理协调统一；二是上下聚合整合力量；三是适当使用交叉审计；四是完善行业制度规定；五是加大培训提升素质；六是加强宣传扩大影响。同时，更加注重培训的学有所成，结业时给予学员颁发一个有份量的证书就更有意义。特别是像审计师这样的职称评审，系统内部还是可以适当考虑多一些支持，这样才更有利于我们人才的培养。&
（四）加强对社会审计机构的管理。社会审计机构应该说是审计系统中的一个重要组成部分，是审计机关法定实施监督的机构，虽然1999年以后在经济上与审计机关已经脱钩，但业务还是受审计机关监督。主要依据有《审计法》第30条社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关报告进行核查。并在1999年审计署令第１号《审计机关监督社会审计组织审计业务质量的暂行规定》具体明确了对社会审计机构业务监督权。&
目前这一基层组织公信力受到了社会各界的普遍质疑。行业造假空前，比如大企业的财务报表，银行授信审计报告、资产评估报告等领域都存在。注册会计师帮助做假帐已经从“不敢做”，发展成为了“必须做”。有的干脆做起了税务筹划业务，打着合理避税的幌子，实质上是漏税、逃税的行为。股市信用危机而导致下挫、银行可行性分析失真而导致坏帐，不能不说没有这些事务所的“功劳”。&
分析具体原因，我认为最根源的问题只有两个，一个是人，二个是钱。具体来说主要是社会审计不独立。马克思讲“人们为之奋斗所做一切，都与他们的经济利益有关”。由哪个事务所审计，具体由哪个人审计，给多少钱都是由被审计单位说了算。在这种完全强势的压力下，哪个事务所听话，能够按照他们的意思出结果，而且收费价格低，就让谁做。这必然会产生低价竞争，审计的独立性是名存实亡。我想这不是个别注册会计师或事务所的原因，是制度体制上出了问题，什么样的体制就必然会有什么样的结果。不是“结果”错了，而是管理控制“过程”出了问题。做为审计机关来说只监督结果即审计报告是无法解决问题的。&
我想至少可从四个方面缓解这个矛盾。一是准入控制。即事务所的市场准入要把关，一定要让有资质和业务水平的人才才能从事这个行业，不允许偷梁换柱、挂名转包现象的发生。二是业务独立。业务指派一定是独立于被审计单位。三是资金控制。审计费用不能直接由被审计单位支付。四是结果监督。要加强对审计报告的监督审查。&
比如我们区这一次的公开招标入围的14个事务所，服务的对象除了区政府交办的项目还包括区投资公司与国有企业、破产改制企业和村社区。第一环节准入控制。通过公开招标的形式让有资格的事务所入围。第二环节业务独立。入围后在安排项目时，我们采取公开摇号的方式选择由哪家事务所承担，一般是每月一次，每个事务所都派人参加，大家一起监督确保摇号的公平公开公正。第三环节资金控制。资金如果是区政府委托的项目由财政全额保障；如果是政府交办应由国有企业支付审计费的项目，信用好的单位（如平台公司等）采取3:7分的方式支付，审计局通知公司70%直接支付到事务所，30%到审计局用于交叉复核；如果遇到资金相对困难或者矛盾尖锐的单位，我们会事先要求待审计单位支付审计费用50-75%到审计代管专户。确保事务所在执业过程中能够独立审计。四是结果监督。建立了三级复核规定，基建项目如果每一级的复核超过送审金额的3%进入黑名单。财务项目如果发现隐瞒不报事项或应发现而未发现事项（金额年收入100万元以下小单位3万元，100万元以上大单位20万元）进入黑名单，取消在我区的执业资格。通过这样的管理我发现，大家确实对审计报告的认可度有所提高。此外我们还建立跟踪审计日志、月报和年报制度、重大问题联系例会、定期经验交流培训等等，以加强对中介机构的管理。虽然在尝试中我们也遇到了很多困难，比如法律规定依据不足等。但我们还是强烈建议探索引导新一轮的社会审计管理体制的改革，重塑社会审计形象。&
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责任编辑：审计保持独立性：用垂直管理加强反腐
每经记者 韩冰 发自北京
每经记者 韩冰 发自北京《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：要完善审计制度，强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理。中国政法大学教授张树义在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，加强审计部门垂直管理及探索省以下地方审计机关人财物统一管理，能够使审计部门摆脱地方政府的干预和支配，保证审计工作的独立性。据《每日经济新闻》记者了解，世界上大多数国家的审计机关都是独立于政府，直接对立法机构、权力机构负责，此前曾有不少学者建议我国审计部门转为对全国人大负责。不过，中国人民大学法学院教授朱大旗认为，上述建议暂时很难实现，“所以先从省级以下的审计机关开始改革。”强化上下级垂直管理《决定》指出，要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。《每日经济新闻》记者了解到，尽管按照现行《审计法》等法律法规，我国基层审计机关接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导，但本级政府的领导“权力”明显大于上一级审计机关。据湖南省怀化市审计局刘空军介绍，在其对该地13个县（市、区）基层审计机关调研时就发现，有62%的班子成员调整没有事先征求上一级审计机关的意见，双重管理流于形式。刘空军举例说，“在严格按照干部双重管理工作若干规定执行的23名领导中，其中有一个县的2名人员已经被县委组织部谈话任免了，事后，在上级审计机关的过问下，这名组织部长说不知审计有双重管理规定才补报手续。”“审计实际是反腐败中一个很重要的职能。”北京大学法学院教授刘剑文表示，无论是从治国的角度看，还是从反腐的角度看，上述《决定》内容对于独立审计都能起到积极作用，能够逐渐使审计成为监督政府的重要工具。省以下地方人财物统一由于目前审计机关人、财、物、事都归当地人民政府管理，因此，审计机关更多地受制于当地市、县（市、区）委及市、县（市、区）人民政府。刘空军说，在上述体制下，审计机关更多的是充当内部审计部门的角色，其对经济的监督作用十分有限，造成审计机关“有法不能依法查处”。针对上述现状，《决定》明确提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。“审计机关只有脱离当地政府的管理，才能比较公正客观的出具审计报告。”朱大旗等人表示，如果审计机关的人权、财权不能相对独立，受当地政府的影响就比较大，上述举措主要是加强审计执法，凸显了审计在治国中的重要性。对于上述《决定》内容，也有公众提出：垂直管理之后，审计部门是否会权力过大？张树义对《每日经济新闻》记者表示，审计部门在对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行审计的同时，也应该接受纪检、人大等部门更加严格的监督，以此确保我国审计工作的依法进行。
每经记者 韩冰 发自北京
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对省以下地方审计机关人财物统一管理的几点思考
　　党的十八届四中全会通过的《决定》提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，这对于保障地方审计机关依法充分行使职权具有重要作用。作为事业发展道路上的一项重要变革，我们应深刻认识其必要性和重要性，积极探索统一管理的措施和办法，妥善处理好方方面面的关系，确保这项改革平稳有效推进。
　　一、深刻认识省以下机关人财物统一管理的必要性
　　近年来，在审计署统一组织的社会保障资金审计、政府性债务审计等全国性的重大项目审计中，都是特派办与地方审计机关协同作战。实践证明，在这种统一领导、统一管理的模式下，地方审计机关是能够打胜仗的，是值得信任和依靠的。而在地方审计机关人财物实行属地管理和保障的管理体制下，审计机关受多方面因素制约，审计监督作用就难以得到充分发挥。探索省以下地方审计机关人财物统一管理，这对于确保地方机关依法充分行使职权十分必要和迫切。
　　第一，从审计环境看，有利于保持审计的独立性。通过对省以下审计机关的统一管理，使其财务、人事等不受当地制约，审计才能排出各种因素的干扰和掣肘，实事求是地揭示问题，客观公正地提出建议。特别是在深入推进反腐倡廉建设中，如果地方机关人财物由属地保障，在查处腐败案件中则容易受到当地领导和部门的制约甚至阻扰。实行集中统一管理，可以有效排除地方和部门的不当干预，形成强有力的监督链条，提高查办腐败案件的效率和效果。
　　第二，从审计力量看，有利于整合审计监督资源。新形势下，党对审计工作提出了新的要求。贯彻落实好这些要求，人最关键。而目前，全国9万多名审计人员中，约80%分布在2000多个县市，大部分县级审计机关行政编制只有10人左右，难以形成有效的审计力量。实行集中统一领导，可以科学调配审计力量，统一开展行动，发挥监督合力，更好实现监督全覆盖。
　　第三，从审计效果看，有利于把握全面情况。对省以下审计机关实行统一管理，一方面能够形成完整的审计监督网络，防止出现监督盲区，切实保障中央政令畅通；另一方面便于上级审计机关把握全面情况，促使基层审计机关从宏观和全局层面审视问题、实施，及时发现和反映各环节各领域的风险隐患，有利于维护国家经济安全。
　　二、着力解决省以下机关人财物统一管理的几个问题　　
　　准确把握省以下审计机关人财物统一管理的目标和要求，是设计并实施好省级统管的前提。探索省级统管的总体目标是确保地方审计机关依法充分行使职权。总体要求是在现行地方审计机关双重管理体制下，进一步强化上级审计机关的组织领导和业务领导，在审计计划、组织实施、结果报告、队伍建设、经费保障方面实行统一管理，形成全省“一盘棋”。为此，需要解决好以下几个问题。
　　第一，人的统一管理问题。这是最为关键的。审计法规定：审计机关负责人依照法定程序任免。地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。但具体实施中，一些地方不乏形式多于实质，也就是说，地方审计机关领导的任免以地方党委政府为主。统一管理后，应强化上级审计机关的组织领导，对市、县审计机关领导干部的管理，建立由上一级审计机关党委管理为主、地方党委政府协管的模式。对市、县审计机关的人员编制，统一收归省一级，由省级编制部门会同省级机关核定和下达。
　　第二，财的统一管理问题。首先是经费来源问题。应将各市审计机关的预算纳入省级财政统一管理，经费由省级财政统一保障。其次是标准问题。市、县机关经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地的人员收入、业务经费等不低于现有水平，为工作开展提供必要的物质保障。对干部职工比较关心的津补贴问题，应当根据国家政策结合全省经济发展水平制定一个统一标准，然后适当考虑地区发展不平衡的问题。
　　第三，事的统一管理问题。主要是做什么和怎么做。可以将两种模式相结合。一种是自上而下的模式，强化审计计划统筹协调，即全省统一组织项目，集中全省审计力量，分成若干个审计组，统筹和优化审计资源，提高审计效率和审计质量。另一种是自下而上的模式，即由各地市审计机关自行制定工作计划，报省审计机关批准实施。不管采取什么模式，省级审计机关都应加强对下级审计机关重大案件线索方面的管理工作，跟踪监督下一级对重大案件线索的查处和报告情况。同时，加强对重大案件线索查处的指挥与协调，提高地方机关查处重大问题的整体效能。
　　三、建立健全省以下机关人财物统一管理的实现体系
　　在管理学上，以管理职能的实现环节来划分，通常由四个基本体系组成，即决策体系、执行体系、反馈体系和监督体系。省以下审计机关统一管理后，省级机关应围绕这四个体系创新管理方式，提升管理效能。
　　首先是决策体系。在省以下审计机关统一管理体制中，上级审计机关尤其是省级审计机关的管理决策，具有重要的地位。省级统管后，省级机关由于直接管理的范围和责任都是以往无法相比的，决策问题涉及的规模更大了、链条更长了、因素更多了、变化更快了、影响更广了，决策需要向更加民主和科学的方向发展，以应对复杂多变的新情况、新问题。
　　其次是执行体系。有了好的决策，关键还要靠执行。省以下审计机关统一管理后，需要建立健全执行体系，切实增强执行力。在这一体系中，权责要清晰，以使每个审计人员都明确自己在工作线上的位置；分工要合理，以使每个审计人员都清楚自己的工作目标、工作范围和工作内容；纪律要健全，以使每个人员都接受纪律的约束，行为规范有所遵循。
　　再次是反馈体系。灵敏而准确的信息反馈体系，能让管理者及时发现问题并采取相应措施，纠正管理活动中存在的偏差，把不符合要求的管理活动引回到正常的轨道上来，使整个管理活动始终有序进行。省以下审计机关统一管理后，为使信息反馈网络形成对工作面的整体覆盖，宜从时间和空间两个角度健全信息反馈体系。在时间上，各级审计机关特别是上级审计机关要建立决策前预测性反馈与决策后追踪性反馈相衔接的信息反馈网络。在空间上，省级机关要建立纵向反馈与横向反馈相交错的信息反馈网络。&　　最后是监督体系。首先是对省级审计机关自身的监督。实行审计机关人财物省级统管，使市、县审计机关的人财物管理权更加集中于省级审计机关，这在排除市、县两级党政机关干扰审计的同时，也可能增加省级审计机关人财物管理权滥用和腐败的风险。省级纪检、监察等部门应加强对省级审计机关的监督。其次是上级审计机关对下级审计机关的监督。统一管理后，上级审计机关应通过经济责任审计等加强对下级审计机关的监督，通过专项督察等方式加强对重大项目的监督。
　　四、妥善处理省以下机关人财物统一管理的几个关系
　　第一，处理好统一管理与宪法和法律的关系。我国现行审计制度是1982年宪法确立的。宪法第一百零九条规定：县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。之后又颁布了审计法、审计法实施条例等法律法规，明确了审计机关的职责和权限，进一步强调要从组织、人员、工作和经费等方面保障的独立性。在探索省级统管进程中，要研究统一管理是否与这些法律规定的精神一致，若存在冲突，首先就要修订完善相关法律，确保改革在法治的轨道上进行。同时，要探索建立省级统管的规则体系，提升管理的规范化水平。
　　第二，处理好统一管理与地方党委政府的关系。在探索省级统管过程中，地方审计机关要克服两种错误思想：既要克服统一管理意味着可摆脱地方党委政府的领导和监督的错误认识，又要克服只接受地方党委政府的领导而置统一管理于不顾或轻视的错误认识。而是要确立纵横兼顾的大局理念，既自觉地接受纵向的统一管理，始终坚持依法独立审计；又认真接受地方党委政府的领导、监督，始终坚持围绕中心、服务大局，注重与地方党委政府的汇报与沟通，为地方经济发展出力献策。只有这样，才能既保证的独立性，又赢得地方政府的积极支持和配合。
　　第三，处理好统一管理与自主管理的关系。探索省级统一管理与各市县审计机关自主管理是不矛盾的，关键要确定好范围和权限。不能强调统一管理，就忽略了市县审计机关的自主性；也不能强调因地制宜，就忽略了统一管理的严肃性。比如，在审计项目的安排上，省级审计机关负责全省重大审计项目的计划、实施，市县审计机关可以结合当地实际开展一些自选性项目，但前提是在完成全省统一规定动作的情况下。所以，省级审计机关在统一管理过程中，既要大胆的管，又不能管得过死，既保证的独立性，又保证工作的灵活性。
　　总之，省以下机关从分级管理到省级统管，是一个顶层设计与基层探索相结合的过程，既要有系统和清晰的顶层设计，也要鼓励和尊重地方的积极探索。在顶层设计中，要统筹考虑、全面论证、科学决策。在探索过程中，应先行试点、积累经验、逐步推开。
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