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&国家治理框架下经济责任审计面临的困难及对策
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(C) MBA Library, All rights reserved.国家审计体制何处去 专家:独立性上有弊端
国家审计体制何处去 专家:独立性上有弊端
中国网 | 时间：2005
日 | 文章来源：中国经济时报
专家认为，现在的行政型审计体制，在独立性上有明显的弊端——
对６月２８日刮起的“审计风暴”，人们议论纷纷。有人惊诧审计出来的问题之多之大；有人慨叹“审计难，处理更难”；有人谴责“屡犯屡审，屡审屡犯”；有人赞赏审计的大胆和透明；也有人叹息审计的无力和无奈。
半个月过去了，如何理性地分析和讨论中国国家审计体制，中国经济时报记者近日采访了数位审计方面的专家学者，就中国现行的国家审计体制运行情况、有无改革必要以及如果要改，该怎么改等问题进行了探讨。
如何看待现行国家审计体制？
学界传统观点认为，目前国际上主要有四种国家审计体制（模式）：立法型（议会型）、司法型、独立型和行政型。高级审计师、中国人民大学博士陈宋生在接受中国经济时报记者采访时表示，目前在世界上采用行政型体制的国家比较少，而议会型（立法型）最多。采用议会型、司法型和独立型的占８０％以上。以前，瑞典被作为行政型国家审计的成功代表，但在２００４年７月１日审计体制改革以后，瑞典现行的国家审计体制已不是纯粹意义上的行政型体制了。“据我了解，现在在世界上比较成功的，能够比较好地发挥作用的行政型审计体制，尚未发现。”陈宋生说。
而我国目前实行的正是行政型审计体制。
清华大学会计研究所教授郝振平认为，现行体制的好处在于它建立的时候比较迅速，很快就能开展工作。而且审计所需的人力、物力资源都在国务院的掌控之内，国务院能支持审计工作很快展开。但他同时表示，这种体制在审计独立性上有明显的弊端。“这是政府内部审计监督，而不是真正意义上的、独立的外部审计。”郝振平对中国经济时报记者说。
陈宋生说：“这种体制决定了审计机关的地位是不可能超越它的审计对象的。它们本身是平级单位，这种平级使审计机关很难发挥它的作用。这不是靠提高审计人员的素质就能解决的。”但对于现行体制的运行状况，他认为“目前还可以”。
对体制运行情况的评价，中国人民大学商学院教授宋常与陈宋生的观点相似。“目前这种体制基本上符合我们国家的现行状况”，他表示：“从现行的实践来看，也是不错的。”
审计署审计科研所副所长、中国审计学会副秘书长崔振龙认为，现有体制有它的优点。一方面，方便服务于政府中心工作。另一方面，对发挥审计的建设作用也有积极意义。在政府领导下，审计提出的改进建议更容易落实。
审计体制改革：有必要吗？
宋常认为，不能排除新体制探索的必要性，可以在理论上作大量的分析和论证，也可以在特定地区、特定行业进行某些探索性的试点。“但目前要把现行体制推倒重来，恐怕不太合适，因为它不利于审计工作的正常开展，也不利整个经济监督体制的正常运行。”宋常说，“从目前看，改变现状的可能性不大，因为目前现行体制运行还可以，还是不错的。”
崔振龙强调，决定谁来领导审计要考虑预算管理体制问题。如果预算管理体制把审计作为一个必要环节，立法机构又在预算管理中确确实实发挥作用，那么审计为立法机构服务可能是比较好的。但问题是目前的预算管理体制并不如此。他主张，立法机构和政府在预算管理中谁发挥的作用大谁就应该领导审计。对预算管理，现实中政府发挥的作用比人大更重要，那么审计应该服务于政府，这是问题的核心所在。
改革方向之一：垂直管理、司法型、一府三院？
此前曾有人主张对审计部门实行垂直管理。对此，陈宋生表示“不太赞成”。因为按照受托经济责任理论，一级财政就是一级审计。与此相似，崔振龙也“不主张这样”，理由是审计主要是为预算管理服务的，如果都垂直了，那就很难为地方预算服务。“另外，如果把地方政府各个职能部门都垂直了，我们还要地方政府干什么？”崔振龙提醒，看待这一问题要有前瞻的眼光。今年５月初，国家审计署审计长李金华表示，中国暂不会实施审计系统的垂直管理。
陈宋生主张在目前大的政治体制框架下对国家审计体制做一些改进。比如提高审计长的规格，把审计长的任期和部长的任期错开，或者延长审计长的任期。陈宋生还强调，审计独立于政府，这是国际潮流和趋势。不过在中国要实现这一目标现在还太难，各方面的基础条件还不具备。“就目前来说，审计体制和目前的民主气候、政治氛围以及经济发展还是能够适应的，未来的趋势则是和国际接轨。”陈宋生说。
宋常认为，司法型审计体制虽然有利于提高审计处理的权威，尽管人们也希望赋予审计更大的权威，希望它有一定的处理权，查出问题能处理问题，但是，现在处理问题的部门比较多，只要在各自职责范围能保持有效的沟通、配合，处理难也不应该成为一个问题。如果把中国国家审计体制建成司法型，虽然增加了审计部门的权威，但也加重了审计部门的负担。
关于“一府三院”模式，宋常说，我们现行的法律法规已经赋予了审计机关的相对独立性，问题关键在于能否把独立性落实到实处，或者说如何能够确保审计机关审计人员在行使审计监督时的独立性。这一方面取决于审计工作本身的质量必须过硬，结论必须客观公正，另一方面取决于有关部门了解、支持、配合审计工作。
改革方向之二：立法型？
崔振龙表示，把审计放在立法机构之下有它的积极意义，但要有以下两个前提：第一，等我国的经济成分发生变化以后，没有那么多的国有企业和国有商业银行，审计就可能主要是监督财政预算，而在预算管理过程中立法机构发挥的作用更重要。在这种情况下审计体制有必要向立法型过渡。第二，立法机构对政府，特别是对政府财政预算管得更细、更全面，立法机构在预算管理中的作用更大。
对于目前讨论较多的“人大隶属论”，兰州商学院教授杨肃昌表示“不敢完全苟同”。他认为，从我国国情出发，应该认识到政府（特别是中央政府）在国家经济管理中拥有比较集中和更多的权限，维护经济秩序和加强经济监管的任务还比较重。最初设立国家审计的主要目的就是为了加强政府经济监管，现在基本情况依然如此。中央领导同志也多次指出，审计工作十分重要，是政府监管工作的重要组成部分。所以审计体制改革就不能不考虑到这点，不能削弱政府的经济监管效力。否则，改革就可能使政府失去了曾经直接拥有的审计监督资源，其经济监管工作必然会受到大的冲击。而政府为恢复和继续保持经济监管力度就必然会投入更多的人财物来重新构建其监管体系，这势必会给国家增加更大的负担。另外，这种改革是对现行审计在机构组织和隶属关系上所做的大调整，影响大，涉及面广，难免会对现行审计工作造成大的冲击。
改革方向之三：双轨制？
杨肃昌认为，为强化人大预算监督和独立的审计监督，同时又继续保留和发扬现行行政型体制下审计监督在维护政府经济监管职能中的优势和作用，应建立“双轨制”审计体制，即在人大和政府系统分别建立履行不同审计职责的审计组织。隶属于人大的审计组织主要对负责预算编制、执行和管理的政府和财政部门以及具体用款的预算单位进行监督，目的是为了确保预算执行上的真实性、合法性和效益性，工作直接向人大报告；审计费用直接纳入人大机关预算之内；审计长由人大常委会直接任命。
而隶属于国务院的审计组织仍同目前“审计署”的性质一样，是属于政府系统的一个专门从事“内部审计”工作的行政职能部门，即国务院及县级以上地方政府中的原审计机关继续保留，主要对政府和政府首长所管理的下属部门和企事业单位进行审计监督，执行以政府监管工作为中心的各项审计监督任务。
杨肃昌表示，“双轨制”模式的特色和优势在于：一是有利于克服现行预算审计监督中所存在的体制弊端，使预算审计保持与政府的必要独立性。二是可基本保留和发扬现行审计体制优势，并不会对政府经济监管效力产生大的影响。三是没有对现行审计机关做大的机构改革和隶属关系调整，这就既不会对现行审计工作造成大的冲击，也不会使国家有大的人财物的投入，改革成本相对不大。四是改革采取的是渐进方式，是在人大预算监督逐渐加强的过程中完成的，实现途径比较稳妥和有序。（见习记者 孙汝祥）
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作者：罗晓 于一&主编
出版社：东方出版社
出版时间：2012年06月
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Design by Ciya Interactive省农发行推进内部审计职能改革纪实__新华网黑龙江频道
省农发行推进内部审计职能改革纪实
　　为促进合规经营、科学发展，充分发挥内审工作的独立性、权威性和客观性，农发行黑龙江省分行通过充分研究、广泛调研，制定了《内部审计条线垂直管理试点方案》，在总行支持和指导下，稳步推进内部审计职能改革试点工作。2012年2月，该行正式成立内部审计中心。2012年5月，在全省设立的3个内审派驻组相继挂牌，全面开展工作，内审垂直管理改革试点工作初显成效。
　　据农发行黑龙江省分行副行长、纪委书记付广佳介绍，内部审计垂直管理改革是建立一支充满生机和活力的高素质审计队伍的客观需要，也是为实现科学发展提供强有力合规保障的战略需要, 进一步强化内部审计职能，使其更好地为内部风险防控提供有效的服务和保障。
　　创新内部审计管理模式
　　为减少审计管理层级，增强审计部门独立性，有效发挥内部审计职能作用，该行成立省行内部审计中心，撤销二级分行内部审计机构。内部审计中心向省分行内部监督委员会负责，负有组织管理和直接审计的双重职能，通过动态监测为现场审计提供线索，领导内审派驻组完成各项审计任务。省分行内部审计中心下设３个内部审计派驻组。内审派驻向省分行内部审计中心负责，业务上负有本组日常工作管理和实施审计的双重职能，服从省分行内部审计中心调度，完成总、省行部署的审计任务。
　　建设高素质审计队伍
　　为合理配置审计资源，真正发挥审计监督作用，该行按照“公开竞聘、平等竞争、择优聘用”的原则，从全省系统竞聘产生38名审计人员。派驻组人员由内部审计中心集中管理，统一调配和使用，审计人员数量增长41%，平均年龄大幅下降，改变了内部审计部门人员配备不足、业务骨干较少、无法满足审计工作需要的状况。
　　加强内部审计基础工作
　　为实现内部审计管理制度化、规范化和标准化；促进各项业务合规经营，规范操作，防范和化解经营风险，该行编写了《内部审计手册，》作为审计人员学习工具。印发了《内审派驻组工作考核奖惩暂行办法》等10余个内部管理制度，切实加强和规范了内部审计中心管理。制定全年审计工作计划，下发了《黑龙江2012年内部审计工作要点》，明确了全年内部审计工作任务，定期向内审派驻组下达审计工作任务。
　　规范审计人员职业行为
　　该行成立内部审计中心临时党总支，在3个内审派驻组分别设临时党支部，为更好发挥职能作用提供政治保障。加强对审计人员职业道德规范教育，使审计人员自觉遵守农发行内审“六不准，审计人员向省行内部审计中心签订了《审计人员廉洁从业承诺书》，主动接受监督，维护内审人员职业形象。省行内部审计中心统一制作了《党建展示板》《内部审计专业文化理念》和《包审机构分布图》等图版，制作了胸卡，通过弘扬专业文化精神，强化全体内审人员的责任意识，增强内审人员责任心和职业道德操守。
　　实行定责包行审计方式
　　该行党委确定内部审计中心在省行内部监督委员会领导下开展工作，省行内部审计中心、内审派驻组对省行负责，代表省行履行内部审计监督职能。审计小组包行每年轮换一次，自当年6月1日至次年5月31日止。审计小组进驻包片行之前组织一次审计，查清被审计单位存在的问题，划清界限，分清责任。包片结束时，进行离任审计。通过落实包行责任制，建立了审计责任追究制度，内审人员责任心增强，在现场审计时能够排除干扰，认真细致地开展审计检查，能够充分地揭示问题，审计质量明显提高。
　　突出考核奖惩制度建设
　　政绩考评是指挥棒,建立科学考核机制,才能更好地使各派驻组的功能更好地发挥作用。内部审计中心对各审计派驻组及人员的工作情况进行量化考核，按照“综合评价、量化打分、按季考核、顺序排名”的方式进行。坚持“工作业绩与奖金挂钩、工作考核与晋级挂钩、工作失责与处罚挂钩”，按工作质量、工作任务完成情况考核发放年终绩效奖金。另外还设立“专项奖”，用于奖励审计工作业绩突出的人员。同时,该行制定《内部审计工作考核实施细则》，定期对各派驻组审计工作开展、审计项目质量、基础管理工作情况进行综合考核，发挥考核的导向作用，提高内部审计条线的执行力。在年度考核时，对揭露较大风险隐患、及时制止严重违规、减少或避免损失的内审人员给与表彰奖励；对由于失职导致应发现而未发现较大问题的审计人员，严肃问责;对发现问题故意隐瞒不报的，严肃查处。对无法完成审计任务的人员实行退出机制，从制度和程序上保证审计人员的优化，提高审计队伍整体素质，保持审计队伍的相对稳定。(吕维彬 李海良)