非税收入管理 _百度百科
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非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴，相对于税收收入而言，是指除税收以外，各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是各级政府公共收入的重要组成部分。非税收入管理是包括非税收入取得、非税收入预算、非税收入使用、非税收入监督在内的一个完整系统。加强政府非税收入管理对“做大财政收入蛋糕”增强各级政府财力和宏观调控能力、不断完善公共财政体制、有效遏制腐败追求良治和深化改革建立公平社会分配秩序具有重要意义。
2004年，根据《关于财政国库制度管理改革方案有关问题的通知 (国办函{2ooq18号)、财政部((关于加强政府非税收入管理的通知 (财综[200453号)精神，各地全面启动了政府非税收入收缴改革工作。经过5年的改革实践，成效十分明显，对我国建立公共财政框架起到了积极的推动作用。近年来，随着的持续快速发展，我国财政收入增长很快，2004年.全国财政收入在2003年突破2万亿的基础上，再上新台阶，达到26355.88亿元。而政府非税收入增长也很快.2004年，全国政府非税收入规模大约为10523亿元，相当于同期财政收入的39.8%。但是南于政府非税收入是我国在构建公共财政体制过程中，在不断强化和深化“收支两条线”管理体制改革和探索中总结出来的，概念的确立在时间上比较晚.在现实的管理中没有形成完善的体系.所以还存在着一些问题.主要表现在：
(一)管理制度还不够完善。
非税收入作为国家的财政收入重要组成部分至今没有全国性的法律法规，反观不少地方都根据自身的情况制订了相应的地方性法规或者是政府性规章.如湖南省人大已颁布执行《湖南省非税收入管理条例》.将非税收入的收支、管理、使用初步纳入了法制化的轨道.济南市既有市人大批准实施的《济南市预算外资金管理办法》、还有市政府令 由于从预算外资金管理到非税收入管理不仅仅是简单的概念置换.而是公共财政改革过程中的一次质的飞跃.无论是在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面均赋予了新的内涵，实现了新的突破。不可否认.这些地方性法律法规和政府性规章.对促进当地非税收入的管理起到了积极有效的作用.但是因为各地情况差距较大.而且在认识上还有m人，权威性也不够.特别是最近几年财政改革变化比较大，及时性不足.都对非税收入的管理产生了不利影响，制约了非税收入管理的法制化、规范化。
(二)征收管理还存在许多问题。
目前，就政府非税收入的征收方式而言，采取的主要是由财政部门直接征收和委托执收执罚单位分散征收相结合的形式。但由于监督力度不够，现阶段，政府非税收入中的、政府性基金、等均由各级执收执罚单位受财政部门委托代为征收，财政部门直接进行征收的政府非税收入种类较少 在实际征收过程中逐渐L{I现了征收行为不规范、随意性较大等问题 具体表现在：一是票据使用不规范。在政府非税收入的实际征缴过程中。一些执收执罚部门并没有使用由财政部门监制的票据.而诸如上级主管部fj的收据、单位的、税务部门的甚至等常常被作为执收执罚的凭证。二是征收标准不统一。一方面，由于受到利益驱使.为了争取到更多的“可支配”经费，一些地方或单位经常越权批准或擅自出台收费项目、提高收费标准、扩大收费范围，甚至随意将行政事业性收费转为性收费；另一方面，考虑到某些利害关系，一些地方或单位往往不按程序。越权减免收费，或降低收费标准，只是象征性地收取少量“人情费”。
(三)监任机构分工不明，监督查处不力。
目前，承担政府非税收入监督任务的部门并不少.但由于缺乏明确分工。各监督机构大都是只重而轻事前、，只看重收入取得的合法性而忽略资金使用的合理性.使得监督“防患于未然”的根本目的没有达到。同时，由于所有监督机构都集中在事后进行监督检查，往往让基层单位在这一阶段穷于应付.不但耗费巨大的人力物力，还影响了正常工作的进行。此外，当前一些监督检查丁作还是停留在“走形式”的阶段。
(四)没有彻底解决好激励与约束机制问题。
建立有效的激励与制约机制是规范非税收入管理的重要手段，可是从目前所进行的改革看，并没有彻底解决这一问题。一方面，为了调动执收单位的征收积极性，财政部门需要给执收部门一定的， 目前非税收入主要采取收支挂钩的“收支两条线”管理方式，纳入预算管理的上缴围库，未纳入预算管理的上缴财政专户.而实行的非税收入，基本上全额拨给执收单位.即使部分地区对非税收入按一定比例统金，但其余仍拨给执收单位，基本维持“谁收谁用”的格局。南于预算安排紧张，这样，“收费”与“清水衙门”形成的收入反差，部门之间、单位之间苦乐不均现象严重：一方面，无收费无罚款来源、全靠财政预算安排经费的单位，资金较为紧张；另一方面有收费、有罚款来源的单位花钱大方、职工待遇等各方面都较其他单位好。
(五)票据使用管理存在的问题。
一是部分省市重票据发放，轻票据使用监管，“限量发放、验旧领新、以票管收”流予形式。二是各省市推广使用电脑开票进展缓慢，执收单位手工开票多，造成开错票、作废票多，财政部门核销作废票号的工作量大。三是执收单位票管人员更换频繁，管理票据的不强.票据不健全、不落实，丢失票据的现象时有发生。(一)依法行政，尽快制定非税收人管理法规。
目前，世界上许多国家都已经以法律形式、甚至通过宪法对政府非税收入管理做出明确规定.使其具有很高的权威性的可操作性。而我国至今尚未出台一部全国统一的、专门的政府非税收入管理法规.这不仅在客观上造成人们对政府非税收入管理的轻视，还影响了实质管理工作的开展。因此，中央政府应积极推动有关政府非税收入管理法制化的建设工作，尽快出台《政府非税收入管理法》，健全非税收入法律法规体系，用法律规范征收主体、和征收行为：明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则及征管办法等，解决非税收入管理无法可依、无章可循的问题
(二)完善机制，努力构建公共财政框架下非税收入管理新模式。
一是进一步深化非税收入管理改革，完善非税收入管理.提高非税收入科学化水平，提高资金运行效率和透明度.确保非税收入全额上缴或财政专户，杜绝隐瞒、截留、挤占、和挪用现象发生。二是加快推进非税收入“收支脱钩”改革 即将非税收入与统筹安排使用，实行综合财政预算，彻底解决“两张皮”，真正实现收支脱钩，从根本上解决分配不公、苦乐不均问题。三是健全全面。即健全非税收入、人大监督、和社会监督新
(三)加大非税收入稽查和处罚力度。
要强化对执收执罚部门或单位的制约和监督。各级执收执罚部门、单位和人员必须牢固树立“有权必有责，用权受监督”的观念，完善行政执法的内外监督。一要完善，按照建立合理、配置科学、程序严密、制约有效的的要求，对执收执罚行为的全过程进行有效制约和监督。二要健全质询制度。各级政府和执收执罚部门要自觉接受各级人大的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的监督和人民群众的社会监督；要实行多种形式的监督措施.健全重大事项报告制度和民主评议制度，重点加强对重点和重点支出项目的监督。三要建立举报、投诉制度。加强，通过建立健全行政效能工作、投诉体系、评估评议制度，深化政务公开，促进.加强对政府部门办事的跟踪监督，切实解决“中梗阻”、消极应付等问题，提高，保证政令畅通。四要强化监察审计监督。要把事前介入、事中把关、事后监察有机结合好，充分发挥作用。当前，特别要加大对重点工程建设的监督力度.实行全过程监督，发现问题.严肃追究。五要推行公告和公开评议制度。各级要建立项目公告制度。各级财政部门会同物价部门根据行政事业性收费和政府性基金项目增减情况，逐年编制年度收费和项目目录，明确项目名称、设立依据、执收单位、管理方式等内容，并向社会公布，进一步提高征收工作透明度，自觉群众监督。实行的办法，增强管理的透明度，有效防止腐败的发生并节省。
(四)继续深化“收支两条线”改革。
当前，一是要按照“收支两条线”要求.将非税收入纳入和体系。确立财政部门在非税收人征管中的唯一主体，明确其征收管理权限。取消对执收执罚部门“按比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法。二是完善账户管理，和规范预算单位的银行.取消开户.确保各项预算外资金及时足额上缴财政.以防转移、截留预算外资金、“”和“账外账”等问题的发生，提高资金使用效益。三是完善非税收入银行代收管理办法，执收单位在向缴款人收费时.只能向收款人开票，由缴款人持票到指定的银行代收网点缴费，资金通过代收网点直接缴人同级财政非税收入专户.以防止转移和截留非税收入。
(五)重构政府非税收入项目体系，统一预算编审制度。
非税收入属于政府财政性资金.必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的纳入统一的政府预算体系.实行真正意义上的综合预算。一是将已纳入预算管理的行政事业收费或，严格按规定纳入预算管理。二是将尚未纳入预算管理的其他政府非税收入，有地分期分批纳入预算管理 要通过强化，编制综合预算，统筹安排政府税收与非税收入，继续扩大实行收支脱钩管理的范围。同时，要尽快研究制定政府非税收入成本性支H；管理办法。的实质是透明化和公开化.体现着立法机关和广大人民群众对政府收支行为的监督。这就是说，政府的收支列入后 就应全部置于各级人民代表大会的监督之下，不再有不受监督、游离于预算之外的政府收支。应对非税收入的收支由财政部门统一编制、审批年度预决算，合理安排收费资金，监督单位按预算使用，从而改变行政事业性收费分散、失控的局面，实现预算内、外和制度外资金统一，综合平衡，提高资金使用的整体效益，提高财政对资金的力度，建设和各项事业发展的资金。
新手上路我有疑问投诉建议参考资料 查看税制结构不合理导致中低收入者负担过重|税负|营业税_凤凰财经
税制结构不合理导致中低收入者负担过重
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贾康指出，由于现阶段我国消费大众中的大多数是中低收入阶层，以增值税、营业税为主的间接税负偏重将加重中低收入者的负担。我国的消费大众实际上成为向国库作税收贡献的主要群体，这一点也是我国与其他经济体相比形成的重大差异的现阶段“特殊国情”。
税收是一个惹人关注的话题，只要有专家高呼中国税负太重，就会引来众人的围观和关注。近日，先是原国税总局副局长许善达“今年上半年宏观税负已达44%”的言论引起了众多网友的热议，紧接着又有专家抛出了“居民与企业六比四承担宏观税负，人均税负6088元”的报道。“中国宏观税负不仅重，而且大多数税负皆由居民承担”的观点再次激起千层浪。虽然大多数专家对上述两位专家的数据有争议，但他们皆对这种判断表示赞同。财政部科学研究所所长贾康率先表态，我国现在是以流转税为主，而流转税比较大的可能性是最后由消费者承担，消费者是谁呢？就是居民。居民承担最终税收归宿的大头是合乎我们税制结构基本框架的。据中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇粗略计算，当前中国税收收入在18个税种中的分布状况是：约70%来自于增值税、、营业税和关税，20%来自于企业所得税，6%来自于个人所得税，其余约4%来自于剩下的12个税种。增值税、消费税、营业税和关税皆属于间接税，转嫁性和隐秘性是间接税的最大特点，即这些税收最终将转嫁给消费者，由他们承担。“税收负担最终会落在个人头上，企业是虚拟物，不是税收的最终归宿。”杨志勇对《中国产经新闻》记者说。间接税占比偏高，直接税占比过低是我国税制结构目前的显著特点，这与西方发达国家不同。据有关资料显示，一般发达国家直接税的比重高达68%，在美国联邦政府收入中，个人所得税的比重已超过40%，如果加上薪酬税，占比达到80%左右。据接受《中国产经新闻》记者采访的中央财经大学财经学院教授曾康华分析，一般发展中国家都以间接税为主，采用这种税制结构是由我国经济社会发展的水平决定的。虽然我国现阶段采用这种税制结构是由我国现阶段的国情决定的，但这种税制结构所带来的弊端正在呈现。贾康指出，由于现阶段我国消费大众中的大多数是中低收入阶层，以增值税、营业税为主的间接税负偏重将加重中低收入者的负担。我国的消费大众实际上成为向国库作税收贡献的主要群体，这一点也是我国与其他经济体相比形成的重大差异的现阶段“特殊国情”。此外，这种税制结构使得税收在调控贫富差距、进行二次税收分配方面的作用非常弱小，不利于缩小目前正在不断扩大的贫富差距。对此副作用，曾康华表示认可。不过，曾康华表示，随着经济发展水平的提高，我国将会逐渐过渡到以直接税为主的税制结构。其实，近几年我国学界已达成了共识，那就是降低间接税的比重、提高直接税的比例，对现有的税制结构进行调整。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对改革与完善税收制度作出了系统部署，其中提出，“深化税收制度改革，完善地方税收体系，逐步提高直接税比重”。杨志勇认为，这预示着提高直接税比重，降低间接税将成为我国税制结构调整的方向。调整的时间相对可能比较长，因为财政部部长楼继伟曾强调，中国直接税比重低是事实，未来改革会增加直接税比重，但以间接税为主的结构不会变。“直接税为主不是方向，公平有效简洁的税制结构才是方向。”事实也是如此，据贾康透露，环境税、房地产税和个人所得税这三项改革近几年不会有真的动作。其税和个人所得税皆为直接税，而其他直接税，像遗产税和财产税更少为人提起。不过，杨志勇指出，提高直接税比重，不见得非要上调直接税负担。间接税比重下降，本身就意味着直接税比重的提高。放长远点，经济增长的成就一定会在直接税中得到更充分的体现。
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姓名：刘剑文
简介：北京大学法学院教授、博士生导师，中国财税法学研究会会长，本报专家指导会成员。
刘剑文：应以法律形式合理确定地方的税收立法权和收益权
日期：&&&&来源/作者：中国税务报
　　刘剑文 耿颖
　　中共十八届三中全会公报提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”一个科学、合理、规范、法治化的财政体制足以涵盖国家治理的方方面面，正所谓“理财治国”。在“理财治国”的视野中，不仅包括横向维度政府与人大之间的财政权力划分，还包括纵向维度中央与地方间的财政收支划分。中央和地方关系是任何国家都要解决的结构性问题，在一收一支之间，财权与事权（进一步表现为支出责任）的分配关乎经济社会发展和公共产品的提供。其中，税收权力作为财政权力中的主要成分，更是深刻地影响着社会整体资源的配置、市场的统一化进程，进而决定社会公平与经济效率的实现程度，关系到国家的长治久安。
　　通常认为，税收权力包括税收立法权、税收收益权和税收征管权，在中国这样的大国中，税收国家课税权力的配置尤为复杂。自1994年分税制改革之后，我国的纵向税权格局发生了根本性变化，中央的税收汲取能力大大增强。但与此同时，由于地方税权薄弱、地方税体系建设滞后，再加上地方政府事权仍然繁重，导致体制内的财权与事权不匹配的矛盾日渐加剧，引发了基层政府财源匮乏和土地财政、税外收费扩张等财政乱象，阻碍了基本公共服务均等化的进程。另外，政府（尤其是省以下各级政府）间事权界定模糊、支出责任不明晰，导致体制外的“中央请客、地方买单”的情况时有发生，地方政府额外地承担了本不属于本级事权的支出责任。中共十八届三中全会公报特别强调“事权和支出责任相适应”可能正是出于此种考虑。
　　现阶段，“营改增”扩围、房产税改革试点等事件无不牵动着地方财税体制的未来走向。面对新一轮改革大潮，我们应当反思，如何保证中央和地方间的财权、事权、支出责任三者相适应，使得地方政府“有多少钱、办多少事、花多少钱”，从而“发挥中央和地方两个积极性”。具体到税收权力的层面上，目前重要的问题是：是否有必要赋予地方更多的税收立法权？如何保障地方政府拥有合理、规范的税收收益权？地方财政收入的整体规模和内部构造该怎样设置？
　　适度赋予地方税收立法权
　　1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。”同年，《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》提出：“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央。”目前我国没有在宪法和法律中对地方税收立法权问题作出规定，但这两个行政文件显然明确表述，否定地方享有独立的税收立法权。
　　据此，我国地方政府经过中央的授权，仅享有非常有限的税收立法权，其主要包括四个方面：第一，省级政府可以对一些地方税，如城市维护建设税、房产税、车船税和城镇土地使用税等，制定实施细则。
&&& 第二，省级政府可以在特定情形下对部分税种予以减税、免税，比如对残疾、孤老人员和烈属所得减征个人所得税等。第三，省级或省级以下税务机关可以在其权限范围内制定适用于本管辖区域的有关税收征管的具体程序规则。第四，省级政府可以在相应的幅度内，对契税、车船税和娱乐业营业税等地方税税种，自主确定本地适用的税率。
　　这种高度集中税收立法权的做法，在一定程度上削弱了公民参与本地区事务治理的权利，不利于发挥和调动地方的自主性和积极性。因此，有必要向地方下放部分税种的立法权，落实“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。
　　因此笔者建议，应以法律形式赋予地方更多的税收立法权，并对其进行必要的限制和监督，从而实现统一税法与适度分权、全国市场统合与地方因地制宜的有机结合。但要关注以下几点：第一，地方税收立法权的赋权方式。考虑到我国的政体，地方税收立法权应由中央授权，但是，只能由全国人大及其常委会通过决定授权，不宜通过国务院的行政决定进行。第二，地方税收立法权的范围。中央税、中央地方共享税以及维护全国统一市场和公平竞争的地方税等主要税法的立法权仍应掌握在中央手中，地方仅有权在全国普遍征收的地方税以外，结合本地实际情况，单独开征某些税源分散的、具有地方特色的税种。同时，有条件地赋予省级乃至省以下各级政府对其管辖的地方税的税率调整权和税收减免权。第三，地方税收立法权的主体。地方税收立法权只能由地方各级人大及其常委会行使，不宜由地方政府实施。相应的，需重新界定税收法定主义的外延和内涵，这里所指之“法”应包括地方人大及其常委会制定的地方性税收法规。第四，地方税收立法权的约束。为了维护税法体系的统一性，地方税收立法权必须受到一定的限制，比如在程序上，地方税收立法不得与中央税收立法相抵触，地方税收立法应报中央备案，必要时报全国人大及其常委会审批等；在实体上，地方税收立法不得加重纳税人的税负，不得妨碍既有税种的征收等。
　　依法保障地方税收收益权
　　保障地方的税收收益权刻不容缓。在法治国家，地方即便少有或者没有税收立法权，也应有法定的税收收益权，以确保地方拥有科学、规范的财源。保障地方的税收收益权，意味着要秉持税收法定原则，“完善立法、改革税制”，加快建立新形势下的地方税体系，制定“财政收支划分法”和“财政转移支付法”。只有这样，才能从根本上解决地方财政困难的问题。
　　1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》就税收在中央与地方之间作出了划分。但是，分税制改革是在中央政府的主导下以行政命令的方式决定的，实际上加强了税权的集权程度，对地方的财政需求考虑较少。这导致在1994年后，中央曾多次出于增加本级财政收入的目的，将一些原本划为地方的收入收归己有。严格地说，分税制改革并没有确立地方的税收收益权，使地方面临较大的财政收入风险，成为地方财力吃紧的制度性根源。
　　笔者认为，应当依法保障地方的税收收益权，使地方政府享有得以履行职能的物质基础。一方面，地方税收收益权的依据，应该是全国人大及其常委会制定的法律，而非国务院制定的行政法规或者行政决定。在法治国家，权力是法律的产物。只有通过法律将地方的税收收益权固定下来，才能对中央政府形成有效的约束，更好地保护地方政府的预期收益和长期规划。而且，借助开放、统一、透明的法治平台，各地方可以在法律系统内表达自己的诉求、参与税收收益的决定过程。这能够将地方政府的合理财政需要吸纳进划分税收收益的考量之中，有利于防止某些谈判力量较强的地方政府在现有体制外创设寻租途径，造成实际上地区间的不公平待遇。另一方面，地方税收收益权的内容，应该侧重地方税体系的分级分层建设，地方税税制结构和税收规模的优化。
　　通常认为，比较适宜划归为地方税的税种应具备以下特征：课征于非流动性生产要素；征收的社会经济效应具有明显地域性，较少影响国家宏观调控；税源比较零星，地方征管税务行政效率更高；税源稳定并具有适度弹性。当前的“营改增”改革使营业税很可能在未来不复作为地方的主体税种。这就要求我们在税制整体设计的过程中，重新安排地方税税种的位置，为省级和市县级政府分别开辟出以零售环节销售税、财产税为主要组成部分的地方税体系，保证地方获得规范、稳定、科学的税收收益。
　　地方财权、事权、支出责任的整体思考
　　无论是上述适度赋予地方税收立法权，还是保障税收收益权、构建地方税体系，抑或是完善财政收支划分和转移支付制度，其根本目的都是为地方政府筹措充分的财政资金，进而保证地方政府在自身事权的范围内履行相应的支出责任。所以，地方税收的数量多寡，应以地方所负的事权及支出责任作为判断标准，即对地方事权的划定和厘清是决定地方财权（税权）的基础性前提。
　　1994年的分税制改革，主要侧重于改变我国税收的结构，对事权划分关注不够，支出责任混乱的现象在实践中频频出现。随着现代给付行政的发展，经济建设和民生福利都需要政府给予更多的财政扶持。但是，现阶段我国地方政府（特别是基层政府）承担了较重的政府职能，各级政府财权与事权、支出责任不相匹配，影响了公共生活的质量和水平。因此，要想合理配置中央与地方的财权，首要一步是对中央与地方的事权进行系统的梳理和调整。具体说，应当确定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，适当上收部分事权（包括基础养老金、食品药品安全等基本民生保障项目和流域管理等跨地区项目），并以事权为限确定地方政府的支出责任，防范上级政府加重下级政府支出负担的摊派行为。这不仅有利于中央与地方发挥自身优势，各负其责，各尽其职，还能在保证基本公共品供应的前提下，促进地方间的竞争和自我提升。以明晰和调整事权为逻辑起点，接下来需思考财权的重新分配，即对各级财政收入的规模作出适应于事权的调适，对税收、财政转移支付和政府债等诸种收入来源的比例加以平衡。
　　综上所述，在财税法治进程中，中央与地方间财权与事权的配置占据着辐射全局、关乎根本的地位。直面历史遗留和实践中的种种问题，我们应当遵循法治化的改革思维，全面反思地方税收权力的建构，以法律的形式合理确定地方的税收立法权、税收收益权。强调“财权与事权相匹配”，就是指“地方政府有多少事，就应获得多少钱”，强调“事权与支出责任相适应”，就是指“地方政府有多少事，就应花多少钱”，只有将财权与事权、支出责任三者串联起来，才能准确把握财政体制的全貌。依循中共十八届三中全会公报的指引，将财权适当下放、事权适当上收、支出责任清晰和固定化，进而保证财权与事权、支出责任相挂钩、相匹配，是一种可资尝试的整体方案。
　　作者单位：北京大学法学院
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