一、加强征地拆迁资金管理的必要性

（一）确保铁路建设顺利进行的要求

铁路是国民经济的重要基础设施，在现代综合运输体系中发挥骨干作用。2008年8月，省政府与铁道部签署了《关于加快山东省铁路建设有关问题的会议纪要》，确定部、省加强战略合作，加快推进我省铁路建设。为确保我省铁路建设项目的顺利实施，《中共山东省委、山东省人民政府关于全面加快我省铁路建设的决定》（鲁发[2008]20号）文件确定，建铁投公司，作为省政府出资人代表和项目融资平台，参与全省铁路项目的投资、建设和管理。

根据《山东省人民政府办公厅关于筹措我省铁路建设资金的意见》（鲁政办[2009]98号）文件，省政府将筹集全省铁路建设资金226亿元，其中省直部门出资15亿元，山东高速集团出资131亿元，全省17个市出资80亿元。目前确定参与的有京沪高速铁路、黄大铁路、德大铁路、龙烟铁路、青荣城际铁路、石济客专、青日连铁路、山西中南部铁路等8个项目。

征地拆迁工作是铁路建设重要的基础性工作，关系到群众的切身利益，涉及面广，政策性强，工作难度大，社会关注度高。

征地拆迁资金管理使用工作贯穿于征地拆迁工作的整个过程。

征地拆迁资金是指我省通过铁投公司筹措的专门用于部省合资合作铁路(山东段)的土地补偿、安置补助、青苗补偿、地面附着物补偿、建(构)筑物拆迁补偿、征地拆迁管理和其他相关方面的专项资金。

征地拆迁资金管理任务：做好资金的预算、筹措、控制、调度、监督和检查工作，依法依规依程序使用、管理资金，做到不挪用、不拖欠、不截留，严格控制资金成本，严禁资金浪费，提高投资效益，确保征地拆迁资金经程序认可作为资本金入股，从而确保山东境内征地拆迁工作顺利进行。

（二）外部监督检查的要求 铁路建设项目具有规模大、周期长、投资高、涉及面广的特点。政府重视，社会关注度高。国家审计署连续三年对京沪高铁建设项目进行跟踪审计，并要组织竣工决算审计。

省政府要求各级监察、审计部门要加强对征地拆迁资金管理使用情况进行监督监察，提出对违反规定挪用、拖欠、截留征地拆迁补偿费用的，要依法追究有关人员的责任。

（三）确保省方投资权益的需要

按现行的资金拨付关系，省、部合资铁路项目的征地拆迁资金由我省负责筹集，铁投公司拨付到各地市征地拆迁机构，再分级拨付、兑付，实质是一种资金垫付关系。只有经过合资项目公司聘请的中介机构进行事后的确权审计，经过合资公司股东会审议通过后方能计入省方股权。既然是事后审计，就存在确权风险。

要确保在征地拆迁资金管理使用中，资金支付及其支持性证据要满足“三性”要求，即“真实性、准确性、完整性”。

真实性：是指征地拆迁补偿费用的支付事实客观存在、真实发生，与费用配套的证明材料真实。

准确性：是指征地拆迁补偿费用的数据和计算过程准确，适用的法规和政策依据准确。

完整性：是指支持性证据充分适当、要件齐全、形式规范。

满足以上“三性”要求，并且征地补偿费用均支付给最终的被征地拆迁主体，方予确认。

如果征地拆迁补偿费用的支付不能满足以上“三性”要求，事后的确权审计对已发生的资金支付不予确认，资金又不能追回，就会造成省方的投资损失，造成铁投公司股东权益的流失。

二、征地拆迁资金管理使用的要求

（一）资金管理使用的五个基本原则

1、依法管理原则。征地拆迁资金管理使用必须遵守《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国招标投标法》和《国有建设单位会计制度》、《基本建设财务管理规定》、《会计基础工作规范》以及相关的财经法规、财会制度，加强财务管理与会计核算工作，严格实施财会监督和内部审计监督。

2、统一管理、分级负责原则。按照资金来源渠道，采取“一级管一级”的监督管理方式，实行分级负责，分级监督管理。

3、全过程、全方位监督控制原则。对建设资金的管理、使用进行全过程、全方位的监督检查，建立健全资金使用的内部控制制度，确保建设资金的安全、合理和有效使用。

4、封闭管理（专款专用）原则。资金必须用于铁路建设项目的征地拆迁工作，按规定专款专用，单独核算，任何单位或个人不得截留、挤占和挪用。

5、效益原则。调度、使用资金实行规范化管理，确保厉行节约，防止损失浪费，降低工程成本，提高资金使用效益。

（二）我省关于征地拆迁资金管理的文件规定

1、省政府《关于加强我省铁路建设资金管理的意见》（鲁政办字【2009】131号）

明确：（1）资金设立专户管理，实行封闭运行，独立运作。（2)省铁路建设资金和形成的资产不得用于铁路建设项目以外的担保、质押、抵押、融资等关联交易。

2、省发改委《关于我省铁路建设征地拆迁资金的管理意见》（鲁发改铁路【2010】575号)明确：（1）关于征迁资金的拨付：铁路沿线各市铁路建设管理部门负责审核汇总各自县（市、区）征地拆迁工作量和资金使用情况，根据征地拆迁进度提出本市征迁资金申请，并随附相关单据、表格统一报送省铁路办和省铁投公司，经审核确认后，按相关财务程序拨付资金。（2）关于工作经费的拨付：由省铁路办会同省铁投公司，根据各市征迁进度和工作开展情况，研究提出工作经费补助安排意见，按相关财务程序拨付。（3）关于资金调度与管理：铁路沿线各市铁路建设主管部门及各级工作机构要设立征地拆迁资金专户，专款专用；各市要严格按照资金安排计划使用资金，科学安排资金拨付，确保资金及时足额拨付到被征迁群众手中，并避免资金沉淀；省铁投公司要加强对资金的监督和管理，与各地市签订“资金使用管理协议”，省铁路办与省铁投公司对各市资金使用情况进行不定期检查和专项审计，确保铁路建设征迁资金规范使用。

3、省铁投公司《建设资金管理办法》及《合资铁路项目征地拆迁资金拨付管理办法》、《关于报送经费支出情况的通知》（鲁铁投财函【2010】17号文，对工作经费的支出范围及管理使用提出了要求）

4、省铁投公司于合资铁路项目沿线各地市政府签订的《征地拆迁资金使用管理协议》

明确：（1）各市及其下属各级铁路建设主管部门应开设征地拆迁专项资金账户和工作经费专项资金账户，资金分户存储，专款专用。（2）申请资金时须提供以下资料：近期汇总会计报表（资金平衡表、待摊投资表及管理费用明细表）及各银行专户对账单明细（原件，银行盖章）。（3）资金拨付金额相关规定：拨付金额为申请金额减去资金余额后的差额；资金账户余额合计数高于申请资金20%以上的暂不予拨付；征迁资金及工作经费拨付至总费用的95%时，暂停拨款，待审计确认后拨付余额。

（三）加强内部资金监管

1、各级征地拆迁机构应制定内部财务管理制度。

2、省铁路办及省铁投公司对资金使用情况进行不定期检查和专项审计，确保铁路征地拆迁资金规范使用。

3、市、县级对下级的征地拆迁资金管理使用进行检查。可与纪检、监察、审计部门结合进行。

三、征地拆迁资金管理的基础工作

（一）要配备专门的财务人员，须具有会计专业的从业资格。

（二）会计、出纳必须分设，财务印鉴必须分管。以符合不相容职务分离的原则。个人名章必须由本人或其授权人员保管。严禁一人保管支付款项所需的全部印章。

（三）按铁路建设项目设立账套，分项目核算。

（四）会计核算：按照《国有建设单位会计制度》建账核算。

1、征地拆迁资金支出。

根据业务工作需要设置“总帐”、“上级拨入资金”、“拨付所属资金”、“现金日记账”、“银行存款日记账”、“待摊投资”。

“待摊投资”具体可设置如下：

土地补偿支出(含征用的土地补偿支出和处理土地补偿中遗留问题的支出)；

建、构筑物征拆补偿支出；

其它支出(与征地拆迁相关的其它支出)。

工作经费是指各级征地机构从项目征地拆迁工作开始之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的费用类开支。

各级征地机构应在银行开设工作经费专户，资金专户存储，专款专用，工作经费不得与征地拆迁资金和其他款项混用。

工作经费列支范围为：办公费、差旅交通费、业务招待费、会议费、车辆使用费（车辆维修、加油、通行费）、折旧费；低值易耗品摊销（不属于固定资产的工具、器具、家具和检验、试验、测绘、消防用具等的购置、维修和摊销费）；房租费、物业管理费、劳动保护费、相关税费等管理性质开支。

各级征迁机构应严格控制业务招待费的支出。

各级征迁机构工作经费支付时必须取得正规发票或行政事业性收据。

各级征迁机构应建立工作经费使用制度，在铁投公司拨付工作经费额度内据实列支各明细项目，按规定规范使用工作经费，严禁虚增经费列支。

设置“现金”、“银行存款”、“经费支出”及往来科目核算。

资金平衡表、待摊投资表、工作经费支出明细表、银行存款调节表（含银行对账单）。

各级征迁机构应按照会计基础工作的规范化要求，整理保管好原始单据、记账凭证、账簿、报表银行对账单、存款余额调节表等会计基础资料。此外，对合同、文件、会议纪要、清点核量表、补偿协议、资金兑付表等相关资料也须妥善保管。机构变动或相关人员调动时，应办理交接手续。

四、征地拆迁资金管理的几个注意问题

（一）资金沉淀现象存在，资金兑付不到位

（二）完善资金支付的基础资料

（三）“三表”（清点核量表、补偿协议、兑付表）数、量不一致

（四）违规存储征地拆迁资金

（六）工作经费管理使用不规范（未专户存储、票据不合规）

(七)完善补偿款项发放程序。依据征地协议和拆迁合同，按单位、村、村民分别造册发放，村民个人凭身份证领取补偿资金，原则上委托银行代发；做到协议或合同、领款票据和发放表三统一，并妥善保存，便于查询和监督检查。严格执行补偿标准，杜绝多补、少补、欠补、漏补、无合同协议补偿的情况发生。

承唐高速公路承德段自2006年4月开始进行征地拆迁工作，2006年3月9日，承德市人民政府办公室下发了《关于同意《长春深圳高速公路承德至唐山界段征地拆迁实施办法》的批复》，《批复》中规定承唐高速公路征地拆迁工作有由沿途县区人民政府负责组织实施。由有关县区成立相应的征地拆迁组织机构，具体负责征地拆迁工作。承唐高速公路沿途涉及到三个县区，分别是双滦区、承德县和兴隆县。三个县区分别成立了承唐高速公路征地拆迁办公室，负责具体的征地拆迁工作。

承唐高速公路征地拆迁工作依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河北省土地管理条例》、《河北省公路条例》及相关法律法规的规定为政策依据进行此项工作。

根据以上法律法规的规定，承德市政府办公室印发了《承德市长（春）深（圳）高速公路承德至承唐界段征地拆迁实施办法》（承市政办字[2006]27号的通知，规定承唐高速公路征地拆迁补偿标准（除耕地开垦费、森林植被恢复费和征地管理费以外的其他税费）为;

1、耕地：根据河北省人民政府《关于加强和改进征地工作建立被征地农民基本生活保障制度的通知》（冀政[2004]37号）的要求：“能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目确需城市建设规模外用地的，实行征地补偿最低保护价，土地补偿费不得低于前三年的平均亩产值的10倍，安置补助费不得低于前三年的平均亩产值的6倍”的规定；各县区要根据路线经过的本县区内各乡镇前三年的平均亩产值按平均亩产值的16倍确定具体的土地补偿费和安置补助费。

2、林地：按河北省《关于收取、占用林地四项费用的规定》，占用林地补偿费按当地中等耕地前三年平均亩产值的二倍计算；安置补助费按河北省人民政府《关于加强和改进征地工作建立被征地农民基本生活保障制度的通知》（冀政[2004]37号）规定的6倍，平均每人占3亩林地计算。

3、未利用地：根据《河北省土地管理条例》第三十九条、第四十条规定，考虑项目所占的非利用地均在山区，表面大都为裸露岩石，因此补偿标准按坡耕地的3倍计算。

4、临时占地：根据《河北省土地管理条例》各县要根据路线经过各县的沿线各乡镇前三年的平均亩产值作为临时占地当年的补偿标准。

1、果树（不含栗子树）（1）、幼树每棵补偿标准最低不低于3元，每亩补偿不超过110颗；（2）、初果期每棵补偿标准最低不低于10元；（3）、盛果期每棵补偿标准最低不低于40元；（4）、衰果期每棵补偿标准最低不低于20元；（5）、野生果树不予补偿

2、栗子树（1）、幼树每棵补偿标准最低不低于3元；（2）、产果期每棵补偿标准最低不低于100元；

每亩补偿标准最低不低于500元；林下幼树及萌生幼树不予补偿；

（三）、房屋及其他附着物补偿

1、房屋（1）、砖瓦房、砖混房结构房屋每平方米补偿标准最低不低于380元；（2）、其他结构房屋每平方米补偿标准最低不低于380元；（3）、楼房每平方米补偿标准最低不低于600元；

2、其他附属物（1）、院墙

①砖墙每平方米补偿标准最低不低于80元； ②石墙每平方米补偿标准最低不低于40元；（2）、移坟每个补偿标准最低不低于180元；（3）、日光大棚（按建筑面积进行补偿）：每平方米补偿标准最低不低于15元；（4）、养鱼池（按养殖水面面积进行补偿）每平方米补偿标准最低不低于20元；(5)、沼气池每座补偿标准最低不低于2000元；(三)、电力和通讯设施补偿

1、迁移2孔以内电力线路按基补偿(1)、10KV线路杆基，每基2万元；(2)、10KV线路塔基，每基6万元；(3)、35KV线路杆基，每基3万元；(4)、35KV线路塔基，每基8万元；(5)、110KV线路杆基，每基8万元；(6)、110KV线路塔基，每基15万元； 2连续迁移两孔以上线路按距离补偿(1)、10KV线路，每公里8万元；(2)、35KV线路，每公里15万元；(3)、110KV线路，每公里2008年09月27日09:35新京报

中国人民大学教授，民商事法律科学研究中心副主任，参与了《民法典》、《物权法》起草工作，参与了《城市房屋拆迁管理条例》修订课题研究。

修订《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称条例)的讨论，又有了新进展。此前，孙宪忠教授提出拆迁属行政征收，不能作为民事行为来对待；随后，乔新生教授提出拆迁应区分“为公共利益的拆迁”和“房产开发拆迁”，两种都应纳入条例规范，条例将拆迁视为民事行为的立法思路是正确的。

日前，中国人民大学王轶教授提出，拆迁确实应该区分为“征收拆迁”和“协议拆迁”，但“协议拆迁”事关民事基本制度，只能由《民法》、《合同法》等法律来规定，不适合放在条例里；他主张，条例只规范“征收拆迁”，而且不能涉及公共利益界定、征收的权限和程序等问题，这些只能由法律来规定；他还提出，在《土地管理法》的修订中，也应该明确政府只有为公共利益需要才能征收集体所有的土地，但要有相关配套制度作为前提。王轶教授的修改建议，是对条例现有框架的一个大的突破。

拆迁分为“征收拆迁”和“协议拆迁”

新京报：怎么给拆迁行为定性？拆迁这个词本身似乎不是一个法律概念。

王轶：拆迁行为的确不是严格的法律术语，在社会生活中间使用“拆迁行为”这个词，主要表述这样的一种社会现象：即取得某块土地地上建筑物、构筑物和附属设施以及建设用地使用权的主体，把土地上原有的建筑物、构筑物和附属设施拆掉，进行新的建造行为，原有建筑物中的居民要重新进行安置。

这样的社会现象从现实生活中间来看主要由两种原因引起，一种原因就是政府通过发布征收决定的方式，征收了这块土地，在征收土地的行为完成以后，出现了我们所说的拆迁行为。

第二个引起的原因，比如进行商品房开发或者经营设施的建设，由地方政府出面或者开发商自己直接出面取得建设用地使用权，然后由开发商或者政府出面，跟特定土地上原来的建设用地使用权人订立拆迁安置补偿协议，然后进行拆迁。

新京报：前一种算是行政征收行为，后一种算是民事行为？

王轶：对，但问题就在于《城市房屋拆迁管理条例》里面，对于导致拆迁结果的两个原因，并没有做出非常明确的区分，即没有区分征收拆迁和协议拆迁。这也是条例实际执行的过程中，效果不是特别理想，引起很大争议的原因。

比如协议拆迁从《合同法》、《物权法》角度来讲，就是普通的买卖交易。但《城市房屋拆迁管理条例》恰恰没有把它当做普通的买卖交易对待。依据该条例，即使是协议拆迁，拆迁人也要先从政府有关部门拿到拆迁许可证，然后和被拆迁人协商订立拆迁补偿安置协议。一旦达不成协议，按照条例，拆迁人可以申请行政机关做出强制拆迁的裁决。这很明显不是把协议拆迁当成普通的买卖对待。

协议拆迁不适合由《条例》规范

新京报：这两种拆迁，都应该归条例管吗？你刚才提到，协议拆迁属于民事行为，适用《民法》和《合同法》。

王轶：关键看《城市房屋拆迁管理条例》是什么位阶的立法文件。至少从现行的条例看，是以国务院令的形式颁布的行政法规。按照《立法法》第八条的规定，民事基本制度应该是由法律做出规定的。什么叫民事基本制度呢？像涉及私人合法财产保障的协议拆迁制度一定是民事基本制度，应该由法律来规定。当然，这不是说协议拆迁完全不能由一个行政法规规定，但是一定要符合《立法法》第八条、第九条的规定，就是要由全国人大及其常委会的特别授权。根据《立法法》第十条、第十一条规定，授权必须明确、具体，另外全国人大及其常委会有条件制定法律的时候，要尽快制定法律代替法规。这是第一点。

第二点，在我们《合同法》、《物权法》都已经制定并且颁行的背景下，对于一个普通的买卖行为，条例对其加以规定的必要性已经不是太大了。《合同法》、《物权法》上设定的规则完全可以适应，所以没有必要在《城市房屋拆迁管理条例》里专门设定。

第三点，为什么在《立法法》上，基本的民事制度会要求放在法律里规定，而不放在行政法规里规定？这跟不同位阶立法文件的起草、审议、出台的程序是有非常密切的联系的。一部法律的起草程序要求是非常严格的，而且在我们今天立法民主化和科学化的背景下，通常一个重要的法律草案会面向全体国民征求意见，有一个反馈意见的平台。另外全国人大及其常委会里面都是民意代表，这些民意代表也能对法律进行充分的讨论，表达各方的利益诉求。尽管行政法规也有各种形式的论证会、讨论会，但总体来讲，在征求意见的广泛性上、规范性上，与法律还是有区别的。而且行政法规有的时候很难排除主导行政法规起草的部门的影响。

从这个角度来考虑，我个人也觉得协议拆迁不在条例里面规定可能更好一点。“条例”只能规定征收拆迁的部分环节

新京报：这一点，你与乔新生教授的观点不一样了，他主张两种拆迁都由“条例”来规范。“条例”是不是只规范征收拆迁？该规范征收拆迁的哪些内容？

王轶：行政法规主要解决某种类型的行政权力，如何在行政管理系统内部进行分配，以及分配给某一个行政主管部门的行政权力，行使的时候要遵循的规则是什么。从这点来讲，征收拆迁交给《城市房屋拆迁管理条例》做规定，应该说也有一定的合理性，但是不能把征收拆迁的所有问题都在这个行政法规里来规定，有些问题是不适宜由行政法规来规定的。对

此我国《立法法》第8条第6项设有明确规定，对非国有财产的征收，通常只能制定法律予以调整。

新京报：哪些不能规定？

王轶：比如《物权法》42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。什么是为了公共利益的需要？这只能由法律规定。就算行政法规规定了，也必须成为可诉的对象，但这个今天操作起来又有实际的困难，所以最好不要放在行政法规里规定。

另外，物权法说的很清楚，“依照法律规定的权限和程序”，表明征收的权限和程序是由法律来规定的，不是由行政法规来规定的。所以《城市房屋拆迁管理条例》只能对法律所规定的这些事项以外的事项做规定。比如由哪个行政机关来具体负责征收拆迁问题，作出征收决定的内部行政程序是什么等等。

新京报：你说不适合在“条例”里面规定如何界定公共利益，现在《物权法》也没有规定，那到底怎么界定公共利益，是通过《物权法》实施细则吗？

王轶：到今天为止围绕公共利益的讨论很多，目前形成的共识是：公共利益是一个内涵和外延都不明确的概念，也没法做出详细的类型列举。所以现在考虑到的解决办法是什么呢？一个是立法机关在制定具体法律时对遇到的具体类型的公共利益做出认定，这是可以的。第二，一定要让政府在发布征收决定的时候，征收决定的行为能够成为行政诉讼的对象。成为行政诉讼的对象就意味着可以由法院来对什么是公共利益做出具体的判断。新京报：你是赞成用两个不同的办法分头解决。

王轶：一个是由立法机关依据法律所认可的表决程序和表决规则作出认定，另一个是由法院依据法律所认可的表决程序和表决规则作出认定。

地方政府逐步退出集体土地非公益性利用

新京报：按照你的思路，如果把协议拆迁完全交给房地产开发商跟老百姓谈，是不是意味着打破了土地一级市场政府垄断的局面？

王轶：应该说对地方政府垄断土地交易一级市场有影响，但还没有完全打破，要想完全打破涉及另外一个问题，就是集体土地建设用地使用权是否可以自由流转的问题。但协议拆迁的上述安排只是表明在某些领域内，地方政府不再是惟一的土地供给主体，对某块土地享有建设用地使用权的人，也能成为土地供给主体。当然居民建设用地使用权是有期限限制的，地方政府可以依据法律规定在期限之外再进行出让。

新京报：集体土地的征收也要区别开了，有国土资源部人士透露，在即将进行的《土地管理法》修改中，一个主要的思路，就是地方政府逐步退出非公益性的土地利用，商业开发用地要跟农民直接谈判。

王轶：这也是为了避免与《物权法》相抵触，因为《物权法》规定只有为公共利益才可以征收集体所有的土地。这里面涉及几个问题。第一点，集体土地建设用地使用权让不让流转？如果不让流转，协议拆迁也不能适用于集体建设用地。第二点，让集体土地建设用地使用权进入一级市场进行自由流转，一定要完善农村社会保障体制。第三点，我们的市场主体，特别是具有经济实力的房地产企业，一定要在协议拆迁中坚持平等对待的原则。第四点要提高政府的管理能力和服务意识，当协议拆迁成为一个普通的买卖交易以后，这个交易涉及很多人的切身利益，政府如何更好地提供服务、更好地加强监管，这个对国土管理部门、房屋管理部门都是新的课题。

如果这四点都解决好，协议拆迁的推行就比较顺利。

新京报：如果真的把协议拆迁按照民事行为来操作，现有的法律法规能满足需要吗，还需要立新法吗？

王轶：我觉得从《合同法》、《物权法》的规范来看不需要了，关键是强调平等协商，不能不尊重我的意愿把房子拆了，把地拿走了。

新京报：有人担心真的让政府放开这块，土地财政会不会受到影响？

王轶：应该说肯定会受到影响，关键是好的影响还是坏的影响，以前有些地方政府采取的做法是不妥当的，会引发社会矛盾。所以这个影响如果是积极的，就应该肯定。

新京报：有人提出让地方政府收取土地使用权转让的流转费或者流转税，这样就能保证政府的财政收入。

王轶：如果我们允许把协议拆迁认定为普通的买卖交易，当然相应的税收配套的法律制度可以适用于这个交易领域。当然可以征收税，因为在这中间有人获得收益。

争论最多的是拆迁分类和公共利益

新京报：你觉得仅就城市协议拆迁这块，什么时候有可能真正实施？

王轶：中国人民大学法学院王利明教授牵头做了一个课题，在课题报告里面我们提出了《城市房屋拆迁管理条例》的修改建议。在国务院法制办的一次会上，我们也了解到建设部早在《物权法》起草的过程中间，就已经考虑着手对《城市房屋拆迁管理条例》进行修改。当然，任何一部法律和法规的起草，对我们学者来讲，是一个法学研究的对象。但是对有权机关以及因为这个法律法规受影响的人来讲，它某种意义上是一个涉及当事人利益关系安排的政治决定。既然是这样，就要按照政治决定的规律做判断。

新京报：你参与讨论条例修改的时候，大家争论最多的问题是什么？

王轶：就是拆迁要不要分为征收拆迁和协议拆迁，以及公共利益如何界定的问题。观点回顾

●从本质上说，拆迁是行政征收的一种，征收是强制性的，是以公共权力为依托，以公共利益为前提的。但现行《条例》却将拆迁人和被拆迁人之间法律关系的性质，定性为一种平等民事主体之间的民事法律关系，于法不合，于理不通。

●城市房屋拆迁存在两种情形：为了公共利益的拆迁和房地产开发房屋拆迁。从事房地产开发，属于民事行为，应该坚持民事属性。《城市房屋拆迁管理条例》的起草人另辟蹊径，将城市房屋拆迁行为视为民事行为，在立法思路上可谓独具匠心。

本报记者 赵继成 王石川 北京报道

《公路工程技术标准》规定，高速公路指“能适应年平均昼夜小客车交通量为25000辆以上、专供汽车分道高速行驶、并全部控制出入的公路”。那么农村房屋因修高速公路被震成危房怎么办？

老家修高速公路时，开山放炮将我家房屋震成危房。家人多次与他们交涉赔偿问题，但他们均以房屋距爆炸点较远为由，不予赔偿。我该怎么办？ 

如果你家房屋变成危房确系开山放炮所致，根据我国《民法通则》第123条“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任”和《侵权责任法》第72条“占有或者使用易燃、易爆、剧毒、放射性等高度危险物造成他人损害的，占有人或者使用人应当承担侵权责任”之规定，对方应承担民事侵权责任。

解决这个问题，有四条途径：

一是向承建该段公路的上级主管单位反映情况，寻求解决之道；

二是向当地政府反映，希望相关部门帮助协调解决；

三是在前两种方式均无法有效解决的情况下，收集相关证据； 如房屋鉴定资料、两者之间的因果关系等，向法院提起诉讼；

四是可通过新闻媒体、市长信箱等渠道，反映此事，从而促进问题尽快解决。 

一般来说，高速公路能适应120公里/小时或者更高的速度，路面有4个以上车道的宽度。中间设置分隔带，采用沥青混凝土或水泥混凝土高级路面，设有齐全的标志、标线、信号及照明装置；禁止行人和非机动车在路上行走，与其他线路采用立体交叉、行人跨线桥或地道通过。从定义可以看出，一般来讲高速公路应符合下列4个条件：

（1）只供汽车高速行驶；

（2）设有多车道、中央分隔带，将往返交通完全隔开；

（3）设有立体交叉口；

（4）全线封闭，出入口控制，只准汽车在规定的一些立体交叉口进出公路。