行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。从静态上讲，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。中央人民政府是最高国家行政机关，其任务是组织管理全国政治、经济、文化和国防等方面的行政事务；地方各级国家行政机关的任务，是在中央人民政府的领导下，组织和管理所辖行政区域内的各种行政事务。
理解行政组织的概念，必须注意行政组织与下述四种组织的区别：
1．行政组织与政党组织的区别
在国家政治生活中，作为阶级组织的政党，必然要以影响和领导政治生活作为自己的主要政治职能。中国共产党是领导我国社会主义革命和建设的核心力量，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导。党组织和行政组织在性质上和职能上是不同的。党组织是政治组织，行政组织是国家机关的组成部分；党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，党不能直接行使行政组织的职权，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定。
2．行政机关与权力机关的区别
行政机关与权力机关都属于我国国家机关的组成部分。在我国的国家机构中，居于最高地位的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，地方各级行政机关是地方各级权力机关的执行机关。行政机关由权力机关产生，对其负责，并接受其监督。因此，行政机关和权力机关之间是一种从属的而不是平行的关系。这不同于“三权分立”的权力结构。
3．行政机关与司法机关的区别
在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院是国家审判机关，依法独立行使审判权，行政机关无权干涉其审判活动。人民检察院是法律监督机关，依法独立行使检察权，行政机关无权干涉其检察活动。司法机关既无权管理国家政务，也不承担管理国家政务的责任。
4．行政机关与社会团体的区别
行政机关是按宪法和法律程序组建的，它以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其管辖内的社会团体具有约束力。在我国境内组织的社会团体，不具有国家权力的属性，各社会团体必须依照规定到当地民政部门申请登记，经核准登记后方可进行活动。各社会团体的章程、规定等，不得与宪法、法律相抵触，且仅对其团体成员具有约束力。对于社会团体的合法活动，行政机关应予支持，使其更好地表达和维护各自所代表的群体利益，更好地发挥参政议政、民主管理和民主监督的作用。
理解行政组织的概念，还必须注意非正式组织的存在。在当代西方行政理论中，对非正式组织的研究起源于霍桑实验。它表明，正式组织中总存在着一些非正式组织，并对人的感情、情绪、地位、行为、爱好产生很大的影响。霍桑实验奠定了非正式组织理论的基础。首次提出非正式组织理论的是美国学者巴纳德。他在（经理的职能》一书中指出：“非正式组织应是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、相互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。”在巴纳德之后，学者们纷纷提出自己的观点，使非正式组织的理论日趋完善。国内外学者关于非正式组织的定义，可以概括为：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。
非正式组织的积极功能表现在：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部的意见沟通，增强成员内部的凝聚力，使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致，进而影响和规范人的行为，也可能给组织成员以社会满足感，改善组织气氛，促进人的全面发展。
非正式组织也有消极功能。当非正式组织和正式组织的利益不一致时，其成员往往为了在非正式组织中寻求满足，而忽视组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播、散布谣言，对正式组织及其成员危害极大。
因此，在研究行政组织时，对非正式组织的存在既不能一概否定，也不能视而不见，听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，扬长避短，最大限度地发挥非正式组织的积极功能，尽量降低其负面功效。
二、行政组织的构成要素
组织都是为了实现一定的目标而建立起来的，
目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向，是组织赖以建立和存在的出发点和前提。组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求。组织目标从执行的角度可划分为法定目标和操作目标；从任务的角度可划分为工作目标和自身建设目标；从目标分解的角度可划分为总目标和分目标；从职责关系的角度可划分为整体目标、部门目标、单位目标和个人目标；从时间角度可划分为长期目标、中期目标和短期目标。行政组织的目标是依法、有效地管理国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务。
围绕组织目标，行政组织必须对其职能范围进行界定，明确行政组织的工作任务与活动范围。因此，职能范围是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。职能范围是行政组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。确定职能、改变或转变职能往往是行政组织改革或机构改革的重要问题。行政组织的职能范围只能是对国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务的管理。
政府机构是行政组织的实体，也是行使行政权力的载体。行政组织是通过一系列机构来体现的。行政机构设置就是承载行政权力的一系列特定的机构的确定，它是根据组织目标、职能范围在行政组织内部进行职能配置和职能分工的结果。行政机构设置是行政组织的核心，是决定行政织的研究起源于霍桑实验。它表明，正式组织中总存在着一些非正式组织，并对人的感情、情绪、地位、行为、爱好产生很大的影响。霍桑实验奠定了非正式组织理论的基础。首次提出非正式组织理论的是美国学者巴纳德。他在《经理的职能》一书中指出：“非正式组织应是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、相互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。”在巴纳德之后，学者们纷纷提出自己的观点，使非正式组织的理论日趋完善。国内外学者关于非正式组织的定义，可以概括为：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。
非正式组织的积极功能表现在：可以调节、弥补正式组织的不足，加强组织内部的意见沟通，增强成员内部的凝聚力，使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致，进而影响和规范人的行为，也可能给组织成员以社会满足感，改善组织气氛，促进人的全面发展。
非正式组织也有消极功能。当非正式组织和正式组织的利益不一致时，其成员往往为了在非正式组织中寻求满足，而忽视组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现。同时，非正式组织成员沟通频繁，容易传播、散布谣言，对正式组织及其成员危害极大。
因此，在研究行政组织时，对非正式组织的存在既不能一概否定，也不能视而不见，听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，扬长避短，最大限度地发挥非正式组织的积极功能，尽量降低其负面功效。
二、行政组织的构成要素
组织都是为了实现一定的目标而建立起来的，
目标决定着组织行为的方式和组织发展的方向，是组织赖以建立和存在的出发点和前提。组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求。组织目标从执行的角度可划分为法定目标和操作目标；从任务的角度可划分为工作目标和自身建设目标；从目标分解的角度可划分为总目标和分目标；从职责关系的角度可划分为整体目标、部门目标、单位目标和个人目标；从时间角度可划分为长期目标、中期目标和短期目标。行政组织的目标是依法、有效地管理国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务。
围绕组织目标，行政组织必须对其职能范围进行界定，明确行政组织的工作任务与活动范围。因此，职能范围是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。职能范围是行政组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。确定职能、改变或转变职能往往是行政组织改革或机构改革的重要问题。行政组织的职能范围只能是对国家事务、社会公共事务和行政组织内部事务的管理。
政府机构是行政组织的实体，也是行使行政权力的载体。行政组织是通过—系列机构来体现的。行政机构设置就是承载行政权力的一系列特定的机构的确定，它是根据组织目标、职能范围在行政组织内部进行职能配置和职能分工的结果。行政机构设置是行政组织的核心，是决定行政效率的关键。由于组织目标和职能是以纵向和横向逐步分解为各个部分或各个层级的，所以机构设置也沿着这两个方向进行。
行政组织是一个纵横交织的权责体系。为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和职责，探求行政组织集权和分权的适度点，做到权责分明。权责划分就是指行政组织中各个层次、部门、成员之间从属、并列等相互关系的确认，正是通过权力和职责的划分，保障了行政组织各组成部分的有序运行。因此，权责划分实质上就是行政体制问题，它直接关系到机构设置，关系到行政效率。
职位设置是指在行政组织内部，对各种职位包括职级、职数、职责的确定。职位是行政组织运行最基本的要素之一，有了职位设置，才能使权力的流动成为可能。
任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现，行政组织也不例外。行政组织由行政人员组成，行政人员是行政组织中的主体。组织和其成员是同步发展的。组织素质是其成员素质的整体表现；组织效率是其成员的工作结果；组织发展是其成员的工作能力、技术水平或工作绩效的提高。任何合理的行政组织，若缺少具有一定素质和合理结构的行政人员，是不可能体现行政组织的优越性的。行政人员的素质和智能结构，是行政组织的一个重要的因素。
行政组织是一个动态过程。在行政管理活动过程中，必须要有一定的办事程序和信息流程，这就要考虑如何缩短工序，减少中间环节，提高工作效率。行政组织的运行程序，要采取科学方法，以提高行政效率。
有效的行政组织，必须有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。行政组织的规章制度是指以规范性的书面文件等形式对行政组织构建、组织目标、职能、任务、内部分工、权责关系、活动方式、运行程序等进行严格规定。规章制度对行政组织成员具有普遍的约束力，这是正式组织与非正式组织最明显的区别。它保证了行政组织的整体性、连续性及其成员的组织性和纪律性。行政组织规章制度的完善程度，标志着行政组织健全的程度。
行政组织本身是一个极为复杂的组织系统。依据不同的标准，行政组织可以划分为不同的类型。
1．行政组织领导体制类型
一个行政组织内部，依据其最高行政决策权行使的人数区分，行政组织领导体制可分为首长制、委员会制和混合制三种类型。
（1）首长制。首长制是指行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。在首长制条件下，行政组织中的其他领导人只是首长的幕僚，只有建议权，最后决策权在首长一人。美国总统制是首长制的代表。首长制具有事权集中、责任明确、决策快、指挥灵便、行动迅速、行政效率高的优点。但首长制易于独断专行、主观片面，造成失误；权力集中于首长一个人，不易监督；易于拉帮结派、营私舞弊。
（2）委员会制。委员会制是指行政组织中法定最高行政决策权由委员会集体行使。瑞士联邦政府是委员会制的代表。一切行政大政方针均由委员会集体讨论决定。委员会制具有以下优点：集思广益，发挥群体的聪明才智；能协调各方利益，一致推行计划；互相监督，不易营私舞弊等。但委员会制决策迟缓，行动慢，权力分散，责任不明。
（3）混合制。混合制是指行政组织中一部分行政管理工作由委员会决策、另一部分行政管理工作由首长本人决策的领导体制。一般来说，重大行政事务的决策权由委员会行使，具体行政事务的决策权由首长个人行使。混合制兼有首长制和委员会制的优点，但如果运用不当，则会使首长制和委员会制的弊端一起产生出来。
2．行政组织权力体系类型
依据行政组织权力分配集散程度划分，行政组织权力体系类型可分为集权制和分权制。
（1）集权制。集权制是指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须根据上级机关的指令办事的权力体制。在这种体制下，中央和上级机关往往包揽较多的决策事务。集权制的优点是：政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。其缺点是：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能及时处理政务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志，滋生官僚主义。
（2）分权制。分权制是指地方和下级行政机关对其辖区或所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关不加干涉的权力体制。加拿大的行政组织体制就属于分权制。分权制的优点是：地方和各级行政组织可因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施切合实际，能适应客观环境的变化，各层级有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥，还可防止组织和个人独断专行。其缺点是：权力过于分散，政令不统一，下级组织机关彼此分离，容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义，甚至产生有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策等现象。
因此，集权制和分权制各有利弊，过分集权或过分分权都不利于行政管理。关键在于行政权的分配要适度，其适度点在于把行政组织权力分解为中央政府专有行政权、中央和地方政府共有的行政权、地方政府专有行政权。
根据行政组织的功能和作用的不同，行政组织机构可划分如下：
（1）领导机关。指各级政府领导统辖全局的决策核心。领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关，它统筹全局、运筹决策，是决定政府效能的关键。
（2）职能机关。指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关在领导机关领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、决策、指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使行政管理职能。
（3）监督机关。指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关，如监察机关、审计机关等。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。
（4）辅助机关，亦称幕僚机关。指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。它对各专业部门无直接指挥和监督的权力。辅助机关又可分为政务性或事务性的辅助机关。国务院和地方政府的办公厅（室）就是综合性辅助机关，它参与政务，掌管事务，协助领导进行决策，沟通协调各方面的关系，管理机关日常事务。各机关的人事、财务等部门是专业性辅助机关。政策研究室是政务性的辅助机关。机关事务管理局等则属于事务性的辅助机关。这些辅助性功能，在整个行政组织中是不可缺少的。
（5）咨询参谋机关。指由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策，提供各种建议方案的机构。各国政府越来越重视咨询参谋机关的作用。
（6）派出机关。指上级领导部门按管辖地区划分的授权委派的代表机构。在管理区域比较分散、不便于领导机关统一指挥的条件下，由派出机构承上启下实行管理。如我国省级政府管辖的县多在100个左右，为便于分区域管理，有的省设置若干地区行署，代表省政府对所属各县行使行政权。
第二节 行政组织的结构与编制
行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。在行政组织结构中，最重要的是纵向结构和横向结构，它们是行政组织系统的基本框架。
1．行政组织的纵向结构
行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
研究行政组织的纵向结构，应着重研究如下两点：
（1）管理层次与管理幅度的关系。管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。层次过多，公文旅行，手续繁杂，官僚主义滋生，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力；层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付。因此，行政机关的层次必须适当。在行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。管理幅度过大或过小，都会影响管理的效能。管理幅度与管理层次成反比例关系。管理层次越多，管理幅度就越小；管理层次越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理层次是影响行政组织结构形态的决定性因素。管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，因此，这类形态的行政组织结构被称为“尖形结构”；管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此，这类形态的行政组织结构被称为“扁形结构”。
（2）层次管理原则。一是层次节制的原则，即下一层次必须服从上层次的领导和指挥，通过这种层次节制，保证整个行政系统正常运转。二是只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次。这就要强调分层管理，层层负责。
2．行政组织的横向结构
行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。行政组织的横向结构，如果从各个工作部门的职能范围和业务性质看，一级政府可分为一般权限部门和专门权限部门。一般权限部门是一级政府的首脑机关，它负责统一领导指挥所辖行政区域内各行政机关的工作，其职权具有全局性和综合性。专门权限部门是一级政府所属的各职能部门，
旨在执行一般权限部门的指示和决定，只负责某一方面的行政事务，其职权具有局部性和专门性。行政组织的横向结构，使各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，具有分工精细、能减轻行政首长的负担、有利于专业化等特点。其缺点是事权分散、容易出现扯皮和推诿的现象。
3．行政组织的直线—职能式结构
行政组织的直线一职能式结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。我国现在基本上是采取直线一职能式行政组织结构。从纵向看，我国政府组织划分为中央人民政府—省、自治区、直辖市人民政府——自治州、辖区（县）的市人民政府——县、自治县、县级市人民政府——乡，民族乡、镇人民政府五个层次。同时，各级政府内部按业务性质平行划分为若干职能部门，它们主要对同级政府和首长负责，也接受对口的上级职能部门的领导。这样，形成了纵向上统一指挥、横向上分工协调、纵横交错的网络型的行政组织结构体系。
二、行政组织的编制管理
1．行政组织编制管理的含义及其重要意义
编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例所进行的管理。它包括如下具体内容：
（1）行政组织机构设置的管理。既要确定各级行政组织的完整结构，又要确定某个具体行政组织的内部结构。凡已达到限额的，增设机构一般不予批准。对于各级政府的工作部门，也应规定其内部机构设置的数额，以期做到对整个行政组织实行限额管理和有效控制。
（2）机构内部人员数额的管理。机构确定之后，就要根据机构性质和工作需要配备相应的人员。但是，在不同的机构中，人员配备多少，必须要由编制来规定。行政人员编制所确定的人员定额，是行政机构用人的定量标准，任何人不得随意更动。目前，我国对行政组织人员编制管理主要是控制编制总额，在总额范围内，由各级政府自行决定工作人员的部门分配和结构比例。这种做法是国家对人员编制进行宏观调控的基本手段，也是编制工作的主要内容之一。
（3）人员结构和比例的管理。行政机构是由各类人员构成的，这些人员应当有一个合理的结构和比例，只有这样才能保证行政管理顺利地进行。对人员结构和比例的规定有两种方式：一是规定各类人员的百分比，例如，领导类和一般类人员各占多大比例，专业人员和辅助人员各占多大比例，等等。二是规定各类人员的绝对数额，如某局行政编制规定，局长一正三副，办公室主任一正二副，处长一正一副，即是按各类人员的绝对数对人员比例加以规定。对于各类人员比例的规定应当严格，避免“若干人”这样的笼统规定，以防止单位领导人滥用名额，造成虚职、副职过多以及“官”多“兵”少等不合理情况发生。
行政组织的编制管理对于搞好行政组织建设，更好地发挥行政组织的效能具有重要的意义。
（1）编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。一定的机构和人员编制，是进行行政管理活动的基本条件。而建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高效协调地运转，必须依靠科学的编制管理。这是在行政管理体系中居于较高层次的管理。
（2）编制管理是防止官僚主义、密切政府与群众关系的重要手段。实践证明，机构臃肿，层次繁多，必然运转不灵，反应迟钝，影响领导与群众之间的及时沟通，使之脱离群众或者瞎指挥。人浮于事，职责不清，也必然造成互相推诿、拖拉扯皮、办事缓慢等官僚主义作风的产生。科学的编制管理，就是要依靠法律手段，严格按照编制设置机构和人员，以有效地克服上述弊端，为改进机关作风，密切政府与群众的联系，防止和铲除官僚主义创造良好的条件。
（3）编制管理有助于节省国家财政开支。机构和人员过多，势必增加国家财政支出。而科学的编制管理，可以做到对机构设置和人员配备进行严格的控制。近年来，我国把机构设置、人员编制与行政经费挂钩，超编者财政不予拨款，银行不予开支，这对节省国家财政收到了较好的效果。
2．行政组织编制管理的基本原则
行政组织编制管理直接涉及政府部门设置和人员配备，政策性强，影响深远。为了切实搞好编制管理，应遵循以下基本原则：
（1）精简原则。一切国家机关实行精简的原则，这是我国宪法的明确规定，也必然适用于行政组织的编制管理。精简原则包括精简机构、减少层次和精简人员、实行合理定编定员两个方面。这一原则要求严格根据行政管理职能、管辖范围等情况来决定机构和层次的设置，凡职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并。同时也要求采用科学方法，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，并严格按数额配备适合的工作人员，凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。
（2）统一原则。统一原则包括三个方面的内容：1）统一领导，严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、“土制度”、“土办法”来擅自建立工作部门、任意扩大编制。2）统一职能目标，明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务由相同行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。3）机构设置要统一完整，既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥又有逐级指挥与服从，既有分工又有合作的上下衔接配套、功能齐全的组织体系；还要做到机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。
（3）编制立法原则。编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。编制立法与行政组织法相比，是从更加具体、更加细微的角度去规制政府行政组织。行政组织编制立法的目的，就是要做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序、超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。为此，制定一部统一的《中华人民共和国编制法》已成为必要。
一、西方行政组织理论的演变
西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派。
这是西方早期的行政组织理论，主要包括：以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古利克为代表的行政管理组织理论；以韦伯为代表的科层组织理论。他们的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，提出了一系列具有规范性的组织建设原则；侧重于对组织内部的静态研究，但忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求。另一方面，他们又有所差别。科学管理组织理论把组织成员看做机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套标准化的、规范化的工作方式，从而最大限度地提高组织效率。行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、强化纪律和秩序等14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理7种职能理论。科层组织理论则主张依法管理、权责一致、分层定等、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等，认为只有这样，才是理想的组织。
新古典组织理论又称为行为科学组织理论，主要包括：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。他们的共同特点是：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。他们的不同点是：人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统，组织只有对有贡献的成员提供需要满足，确保其贡献与需要满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。决策过程组织理论认为，决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。其中，系统分析组织理论用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；行政组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的相互作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。权变组织理论则是在系统理论的基础上产生的，主张“如果……那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系确定；不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。
近年来，为了迎接知识经济时代的挑战，西方一些管理学者还进一步提出了组织设计理论。他们认为，组织设计作为有效知识管理的杠杆力量，在知识密集型经济中取得成功的思想观念将逐渐增强。因而，组织设计是比结构更为重要的程序，必须用可持续发展的观点来重新审视组织设计和创新问题。
从西方组织理论的演变过程中可以看出，西方行政组织理论经历了从重视行政组织的制度规范的研究到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行动态的、宏观的、综合研究的发展过程，其中有不少理论和方法是值得我们借鉴的。
二、马克思主义的行政组织理论
1．马克思、恩格斯的组织理论
马克思、恩格斯关于社会主义国家政府组织建设的理论内容包括：（1）主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选产生的代表。（2）主张建立“廉价政府”，简化机构，所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。（3）在政府组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式。（4）为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替官僚，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众的监督之下。
马克思主义发展到列宁主义时期，社会主义已由科学理论变成了实践。列宁对社会主义国家政府组织的建设进行了实践的探索和理论的总结，提出了行政组织建设的若干理论原则：（1）主张精简机构。列宁认为，必须尽量减少拖拉现象和不必要的形式，尽量精简机构；要改善、精简、革新管理机关。（2）强调民主管理，主张实行选举制、罢免制和监督制等民主制度。（3）列宁非常强调政府组织的效率问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，那么也就谈不上什么社会主义。为了实现社会主义的高效率，列宁强调行政机关要按“苏维埃办事程序”工作，并为国家机关规定了决策、办事、行文等程序，重视组织管理的科学化、制度化。（4）为了克服政府组织中的官僚主义现象，列宁强调应把行政机构改革提到重要位置。列宁关于社会主义行政组织的理论，丰富和发展了马克思主义的行政组织理论。
3．毛泽东、邓小平的行政组织理论
以毛泽东为代表的中国共产党人在民主革命时期的革命根据地建立了人民政权，创立了适合我国实际的行政组织理论，主要包括：坚持共产党对政府组织的领导；依靠人民大众管政府；强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，划分好中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性；实行精兵简政；注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。
邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论，主要是：针对我国存在的“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出我国改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，建立从上到下的强有力的工作系统；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。邓小平的行政组织理论为我国机构改革的深化指明了方向。
一、行政组织改革的必要性
行政组织改革是社会政治、经济发展的必然选择，具有必然性和必要性。
1．行政组织改革是适应社会发展规律、促进经济发展的必然要求
生产关系要适应生产力的状况，上层建筑要适应经济基础的状况，这是社会发展基本规律的要求。行政组织作为上层建筑的一个重要组成部分，归根到底是由经济基础所决定并为绎济基础服务的，随着生产力的不断发展、生产关系的改革和完善，必然要求行政组织也随之调整和改革，这是历史发展的必然，也是社会经济发展的必然需要。
2．行政组织改革是消除行政组织自身的种种弊端、提高行政效率的重要途径
第二次世界大战后，随着社会的发展和国家干预的加强，各国政府的行政职能和管理范围不断扩大，行政机构和人员编制日益增加。政府机构的剧增导致了机构臃肿、人浮于事、公共开支不堪重负、行政效率低下等弊端。为了摆脱政府的财政危机、管理危机和信任危机，
自20世纪70年代中期以来，西方各国政府都积极地推进改革，行政组织改革成为了世界性的热潮。就我国的情况看，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，与传统计划经济体制相对应的政府行政组织，极大地阻碍了企业经营机制的转换和国民经济市场化的进程，主要表现在：政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用；主要依靠行政手段管理经济和社会事务，许多本来应该运用经济手段和法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，也是通过设立政府机构来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上；政府机构重叠庞大，人浮于事的现象严重，不仅滋生官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重负担。面对这些弊端，只有进行行政组织改革，才能兴利除弊，建立科学合理的行政组织体系。
二、解放以来我国行政组织的改革
解放以来，为适应政治、经济形势的发展和变化，我国先后进行了八次大的行政组织改革。
1．1954年的行政组织改革
解放初期，我国成立了称谓为政务院的中央人民政府，下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个综合性委员会及其所属部、委、院、署、行、厅共35个。同时，在中央政府以下，省、直辖市以上设立了华北、东北、西北、华东、中南、西南6大区域性地方人民政府。至1953年底，政务院工作部门增加到42个。
1954年，首届全国人民代表大会召开，制定了我国第一部社会主义宪法，并在此基础上对政务院进行了较大的改革。这次改革将政务院改为国务院，撤消了4个综合性委员会，设立了分别协助总理处理政务的8个办公室，对部委进行了较大调整，设立了24个主管部门。调整后的国务院一共设置了64个工作机关。与此同时，各级地方政府比照中央政府对口设置了厅、局，形成了自上而下的以中央为主的、与计划经济相一致的部门管理体制。这是中央政府第一次较大的行政改革。这次改革奠定了我国高度集中统一的行政管理体制的基本模式。
2．1958年至1959年的行政组织改革
随着1955年至1956年城乡经济建设事业的发展，中央政府为了加强对整个经济建设工作的指导，推动国民经济建设各部门有计划、按比例地均衡发展，对国务院所属的财经部门的机构进行了调整。调整的结果是按行业、产品设置的经济管理部门分工愈来愈细，机构愈来愈多。到1956年底，国务院有部、委机构48个，直属机构24个，办公机构8个，1个秘书厅，总数达到81个，形成了建国以来中央政府行政机构设置的第一个高峰。国务院行政部门的大量增加，不仅使国务院本身机构臃肿，妨碍了行政效能的发挥和提高，而且强化了部门管理体制，加重了中央集权，影响了地方的积极性。对此，1958年，中央开始对管理体制进行改革，把一部分计划、基建项目审批、财政、税务、劳动管理、商业、金融和教育管理等权力下放给地方政府管辖，将中央直属的大部分即8
100余个企业、事业单位下放给地方管理，同时对国务院行政部门进行了精简调整。
到1959年底，国务院所属部门设部、委39个，直属机构14个，办公室6个和1个秘书厅，机构总数减少到60个，小于1954年的规模，形成了第二次较大的国家行政改革。这次改革是建国后关于国家行政管理体制分权的第一次尝试。
3．1965年的行政组织改革
从1961年开始，中央开始对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，认为对有限的资源实行统一领导和集中管理是恢复国民经济的惟一出路。因此，在总体指导方针上中央重新强调集中管理，将1958年以来下放的单位先后陆续收回中央管理。与此相适应，中央政府恢复和增设了机构。
到1965年底，中央各部门直属企业、事业单位由1959年的2 400余个增加到10 500余个。国务院部、委机构49个，直属机构22个，办公室7个和1个秘书厅，机构总数达到79个，形成了中央政府机构设置的第二次高峰。
“文化大革命”期间，国务院受到严重破坏，到1970年，国务院工作部门只剩下了32个，行政管理工作几乎瘫痪。这是一种极不正常的“变革”。
4．1982年的行政组织改革
粉碎“四人帮”后，从1977年开始，国务院很快恢复了部门管理体制，至1981年，国务院设部、委机构52个，直属机构43个，办公机构5个，机构总数高达100个工作部门，达到了建国以来的最高峰。
机构大量膨胀不仅使国务院机构林立、职责不清、人浮于事、运转不灵，而且导致了严重官僚主义的滋长。这一切显然背离了社会主义国家行政管理的原则。对此，邓小平同志尖锐地指出，这个问题不解决，不仅“四化”建设没有希望，而且可能要亡党亡国。在这种背景下，党和政府作出重大决策，下决心进行领导体制和管理制度的改革。经过一段时间的准备，从1982年开始，国务院率先进行较大幅度的机构和人员调整。
改革后，国务院的部、委机构减为43个，直属机构减为15个，办事机构减为2个和1个办公厅，机构总数共61个。
这次改革是在党和国家的工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的行政改革，它所提出和建立的关于改革的思想，在一定程度上为以后的行政改革提供了理论基础。但是，由于未能建立起与社会主义初级阶段的发展特征相适应的行政组织模式，所以，已经精简的机构很快又恢复起来，形成了精简——膨胀——越精简——越膨胀的恶性循环的现象。
5．1988年的行政组织改革
在认真总结经验教训、深入分析机构状况及存在问题的基础上，1988年又进行了第五次行政组织改革。如果说前几次改革是在计划经济体制内进行的话，那么这次改革则是在经济体制改革刚刚铺开的背景下开展的，党的十三大提出了政治体制改革的整体思路，提出了机构改革必须抓住职能转变这一关键，这可以说是1988年改革指导思想上的一次重大突破。以转变政府管理职能为基础，此次改革按照政企分开的原则，把政府部门直接管理企业的职能分化转移出去，强化政府宏观调控、行业管理和监督的职能。
这次改革的近期目标是转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系；长远目标是逐步建立符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。具体方针是紧紧抓住转变职能和理顺关系两个环节，实现“三定”（定职能、定机构、定编制）方案。基本要求是减少政府直接干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。这次改革调整了国务院机构的总体格局，强化了综合部门、经济调节部门、监督部门和社会保障部门，适当弱化了专业经济管理部门，也就是说强化了实行间接管理的部门，弱化了进行直接管理的部门。改革前，国务院有部、委机构45个，直属机构22个，办事机构4个，以及国务院办公厅，共72个常设机构。改革后，设部、委机构41个，直属机构17个，办事机构7个，以及国务院办公厅，共66个常设机构；非常设机构从75个减少到49个。精简人员方面，有31个部门弱化了职能，减少13
900人；有35个部门增强了职能，增加了6 000人。改革前实有人数52 800人，改革后为44 800人，减少8 000人。
6．1993年的行政组织改革
随着我国政治体制、经济体制改革的深化，根据八届人大一次会议关于机构改革的决议，我国从1993年起再次进行了机构改革。1992年党的十四大所提出的建立社会主义市场经济体制的目标，为此次机构改革指明了方向。此次改革的指导思想是，适应社会主义市场经济的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。这次改革对政府不同部门的职能转变提出了不同的要求。综合经济部门重点是加强宏观调控体系。专业经济部门重点是由部门管理转向行业管理，打破部门界限和所有制界限，实行以经济、法律手段为主的间接管理。流通部门重点是发展统一、开放的市场，逐步打破部门分割和地区封锁，制定市场法规，规范市场秩序。社会保障的有关部门，要逐步建立和完善社会保障体系，以利于企业转换经营机制，维护社会稳定。其他部门也要结合本部门特点，转变职能，简政放权。
这次改革，国务院各部委和直属机构作了若干调整，重点是经济部门，主要有：
——撤销航空航天部，分别设立航空航天总公司，进行一部分工业部门改为经济实体的探索。
——撤销轻工业部、纺织工业部，分别设立轻工、纺织总会，进行一部分工业部门改为行业协会的探索。
——撤销商业部、物资部，组建内贸部，促进全国统一、开放、有序市场的形成，发挥市场在资源配置中的基础性作用。
——将税务局分别改为国家税务局和地方税务局，以适应财税体制改革，加强税收征管和实行分税制的需要。
——组建国家经贸委，以利于协调日常经济活动，生产和流通结合，促进经济健康发展。
——组建政策性的国家开发银行，以配合投资体制改革，调整国家计委职能，加强宏观调控。
——根据职能配置，一些国家局并入部委（如物价局并入国家计委），或改由部委管理（如技术监督局、医药局改由经贸委管理），或改为事业单位（如气象局）。为加强对国民经济运行中重大问题的协调，综合经济部门中组建了国家经贸委。专业经济部门的改革分为三类，其中一类由政府部门改为经济实体，另两类改为行业总会。
改革后，国务院部委和直属机构、办事机构减为59个，85个非常设机构，经过清理和调整，改为29个议事协调机构和临时机构，精简66％。国务院各部门内设的司局机构精简8％。机关行政编制原有近5万人，经过1988年改革精简18％后，这次又精简20％，减为3万人，完成了八届人大一次会议确定的精简任务。
7．1998年的行政组织改革
1998年3月举行的第九届全国人民代表大会通过了国务院机构改革方案，以此为标志，新一轮行政组织改革的帷幕正式拉开。1997年召开的党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略，使1998年的机构改革体现了国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化的指导思想。
这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
改革的原则是：（1）按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。（2）按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。（3）按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。（4）按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。
按照上述目标要求，这次改革的具体做法是：
（1）加强宏观调控部门。适应政企分开的要求，改革计划体制与投资体制，主要运用经济手段和法律手段，保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进经济结构优化，实现经济稳定增长。培育与发展多元化投资主体，实现企业市场化、投资多元化。因此，将经济综合部门改组为宏观调控部门，其主要职责是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。这些部门为：国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行。
（2）调整和减少专业经济管理部门。在社会主义市场经济条件下，企业要求打破地区封锁、部门分割，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营的大型企业集团。要满足企业的这种要求，政府与企业之间就必须取消行政隶属关系，专业经济部门不再是企业主管部门，不再对企业的合法经营活动进行任何行政干预。政府与企业之间，只是政府国有资产部门对企业的资产产权关系，对企业的债务承担有限责任。企业自主经营、自负盈亏、依法经营、照章纳税。中央与地方的专业经济部门要彻底改变计划经济体制下的职能与管理方式，逐步融入以产业政策为主要手段的宏观调控部门。改革后的专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。专业经济管理部门要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。政府与国有企业的关系是：政府按投入企业的资本享有所有者的权益；向企业派出稽查特派员，监督企业资产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税；对国有资本负有保值增值的责任，不能损害所有者权益。这些部门为：铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部、对外贸易经济合作部、信息产业部、国防科学技术工业委员会。
（3）适当调整社会服务管理部门。政府社会服务管理部门的任务是提供公共服务，包括教育、卫生、文化、体育以及社会保障与社会福利。这种社会服务原则上应由中央政府制定法律、法规与政策，具体事务由地方政府去做。在计划经济体制下，许多社会事务是由企业办理的，企业不堪重负。在社会主义市场经济体制下，社会事务要由政府办理，企业要摆脱社会负担，成为名副其实的经济组织。
（4）加强执法监督部门。随着市场对资源配置与经济调节作用的加大，需要加强政府对市场的执法监管，以维护公平、有序的竞争，保护市场主体的合法权益。按照行政决策立法与行政执法监督分开的原则，行政决策机构制定市场运行规则，执法监管机构建立综合执法队伍，实行市场与社会的统一执法监督。要建立统一开放、竞争有序的市场体系，改变目前部门立法、条条执法，或者地区立法、区域执法的条块分割局面，打破部门垄断、地区封锁，消除市场障碍，这就要求进一步加强执法监管部门。
这次机构改革的重点是国务院组成部门。除国务院办公厅外，国务院原有组成部门为40个，经过改革，减少为29个。为适应改革的要求，国务院直属机构和办事机构也进行了调整，调整分为四种情况：一是保留原有的直属机构、办事机构；二是将国务院部、委调整为直属机构、办事机构；三是新组建直属机构、办事机构；四是将有的机构并入有关部门，作为部委管理的国家局。经过调整，国务院直属机构设15个，办事机构设6个。此外，地方各级行政组织也按照国务院的要求进行了相应的改革。
当然，由于我国社会主义市场经济体制还处于建立和完善的过程中，这次改革仍是过渡性的。随着经济体制改革的深入和我国加入世界贸易组织新形势的发展，现行行政管理体制仍然存在一些不适应的问题，必须通过进一步的深化改革加以解决。
8．2003年的行政组织改革
2003年3月第十届全国人大一次会议审议通过了新一轮的国务院机构改革方案，启动了新中国成立以来第八次大规模的行政组织改革。本次改革的目的在于解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。改革的重点是：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。机构改革涉及七个方面：深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；推进流通管理体制改革，组建商务部；，加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。
根据国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门共设28个。
国务院机构改革以后，地方各级政府机构改革也将在中央的统一部署下，结合本地实际，积极探索符合各地特点的改革路子。国有资产管理机构的设置要按照中央的规定，依法有序进行。其他的机构设置不搞一刀切，也不要求完全上下对口。
