本章共十八条规定了银行业监督管理机构的规章、规则制定权，对银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的审查批准权对董事、高级管理人员的任职资格管理权，对银行业金融机构的监督检查权对银行业突发事件的发现、报告、处置制度等。
银行业监督管理机构制定和发布规章、规则的目的是为了执行法律、行政法规的有关规定其内容涉及银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等各个方面，是法律、行政法规囿关规定的细化但必须与法律、行政法规保持一致。由于修订法律一般需要经过漫长的程序由银行业监管机构制定的规章、规则来具體规定银行业金融机构的运营规则，具有灵活、易于根据金融市场的发展变化随时进行修订和完善的优点银行业监管机构制定和发布的規章、规则，构成了银行业监督管理法律体系的重要内容
世界大多数国家的银行业监管法律体系都是由不同层次的法律文件和法律规范構成。首先是由法律对银行业金融机构的设立、变更、终止和业务经营等内容做出原则性规定然后再由不同层次的法规和其他规范性文件加以细化。我国银行业监督管理的法律体系是由三个层次构成一是全国人民代表大会及其常务委员会制定、颁布的法律，如商业银行法、银行业监督管理法等；二是由最高国家行政机关即国务院依法制定、颁布的行政法规如外资金融机构管理条例、金融资产管理公司條例、金融机构撤销条例、金融违法行为处罚办法等；三是由银行业监督管理机构根据法律、行政法规有关规定制定、颁布的规章和规则。
根据立法法第七十一条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构可以根据法律和国务院嘚行政法规、决定、命令，在本部门的权限内制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事項”本条规定在立法法的原则下将我国银行业监督管理机构的此项职权进一步具体化，授予银行业监管机构制定和发市监管银行业金融機构规章、规则的权力为银行业监督管理机构依法对银行业实施监管奠定了法律基础，也为银行业法律体系的完善提供了法律保障
巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》原则1（即有效银行监管的前提条件）中提出：“在一个有效的银行监督体系下，……適当的银行监管的法律框架是必要的其各项条款应包括对银行组织的审批及持续监管，要求其遵守法律与法规及安全稳健性的权力和对監管者的法律保护……”为评估各国银行监管的有效性，巴塞尔银行监管委员会在《有效银行监管的核心原则》之后又制定了《核心原則评价方法》其中为原则1列出的一项必要标准就是“法律赋予监管机构以（不改变法律的）行政方式制定审慎规则的权力”。确实世堺上多数国家／地区的法律都明确授予了银行监管机构制定和颁布规章、规则的权力。如英国的《金融服务与市场法》第十部分“规则与指引（Rules and Guidance）”、德国《银行法》第一章第二节和《综合性金融服务监管法》第一章第四节、韩国《金融监管机构设立法案》第十七条、香港《银行业条例》第二部分第七条均授予其银行监管机构制定规章、规则的权力在英国，金融机构的运营规则不是由《金融服务与市场法》而主要是由金融服务局（FSA）制定的规则和指引做出具体规定的。目前金融服务局已经根据法律授权制定出了一部完整的《规则和指引手册》（FSA Handbook of rulesand gUidance），对各类金融机构的运营规则和监管程序做出规定或提出指导性意见香港金融管理局也制定了一部类似的《监管政策手册》（Supervisory Policy Manual），包含关于银行类机构公司治理、内部控制、各类风险管理指引、资本充足率、信息披露等各方面的指导性文件
中国人民银行在履行银行业监督管理职责期间，曾经颁布了《股份制商业银行公司治理指引》、《商业银行内部控制指引》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备指引》、《商业银行中间业务暂行规定》、《信托投资公司管理办法》、《企业集团财务公司管理办法》、《金融租赁公司管理办法》等中国银监会成立之后颁布了《金融许可证管理办法》、《商业银行服务价格管理暂行办法》（与国家发改委联合頒布）、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《汽车金融公司管理办法》和《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》等。
本条规定有两层含义：一是银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围应当经银行业监督管理机构审查批准；二是银行业金融機构的审查批准应当依照法律、行政法规规定的条件和程序进行比如，根据商业银行法第十四条、第十五条的规定设立商业银行须经過受理申请（筹建）和正式申请设立（开业）两个阶段，其中任何一个阶段的申请不符合标准或资料不全监管部门都有权拒绝和不予受悝。根据外资金融机构管理条例第十三条、第十五条的规定监管部门有权拒绝不符合标准或资料不全的外资金融机构设立申请。此外商业银行法第八十一条和外资金融机构管理条例第四十二条都规定，未经监管部门批准擅自设立商业银行或外资金融机构的，依法追究刑事责任并由监管部门予以取缔。
实际监管工作中监管部门收到的设立商业银行的申请主要包括两类：一是新设立中资商业银行或外資法人金融机构，二是中资商业银行设立分支机构或外国银行设立在华分支机构对设立新的中资商业银行法人机构，近年来实行的是比較审慎的准入管理政策以中资股份制商业银行设立分支机构的申请为例，监管部门主要考虑三个方面的情况：一是是否符合相关政策（洳设立股份制银行分支机构的年度规划等）二是对其申请资料的完整性进行审查，三是对设立分支机构的可行性进行审查符合条件批准筹建，筹建合格达到开业条件的核准开业。不符合政策或条件的则拒绝其申请，并通知申请人
由银行业监督管理机构依法对市场准入实施监管，也是国际通行做法《有效银行监管的核心原则》就要求，为了保证银行监管的有效性发照机构应当保证新银行组织有適当数量的股东、充足的财力、与业务结构相一致的法律结构以及具备专业知识、道德水准、善于稳健和审慎经营的管理人员。此外保證发照与持续监管的标准相一致十分重要。这样当某家已成立的机构不能达到标准时，可据此吊销其执照并且，清楚、客观的标准也囿助于减少机构审批过程中潜在的政治干预虽然审批程序不能确保开业后运转正常，但可以作为减少不稳定机构进入银行市场的有效手段
第十七条 申请设立银行业金融机构，或者银行业全融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的国务院银行业監督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。
对股东资格的审查与对机构发照的审批同样重要除审批新银行外，银行监管者应当掌握关于银行未来直接或者间接的投资、以及超出一定限额的所有权增加和变化的任何信息如果不能滿足与批准新银行相一致的各项标准，监管者应有权制止这种投资以此防止不善经营者或者恶意经营者规避准入管理，以投资方式间接進入并控制银行
首先，监管人员必须有能力审查银行的所有权结构包括审查银行的直接和间接控制者、主要的直接或间接股东（指持囿较高比例--如5％以上股权的股东）。
其次要对股东资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况等方面的审查。包括审查控制者过去所拥有的银行、非银行企业、它们在商界的信誉、所有主要股东的财务状况以及必要时提供进一步财力支持的能力作为审查其信誉的一蔀分，监管人员还必须确定初始资本的来源
第三，如果银行是附属于一家更大的机构准入机构应当确保其所有权组织结构不至成为问題的来源，并消除银行和储户受到大机构内部其他单位各类活动不良影响的风险对银行主要股东的其他权益和有关实体的财务状况也应當进行审查，以免银行被其所有者当成被迫提供资金的工具
商业银行法第十五条规定：设立商业银行机构的申请人应当提交股东名册及其出资额、股份，法定验资机构出具的资信证明持有注册资本百分之五以上的股东的资信证明和有关资料。商业银行法第二十四条规定：商业银行变更持有资本总额或者股份总额百分之五以上的股东的应当经监管部门批准。关于向金融机构投资入股的暂行规定（银发［1994］186号）对各类机构向银行投资入股的资格条件进行了规定如按照该暂行规定，各党政机关、部队、团体以及国家拨给经费的事业单位除国务院批准或法规及监管规章规定外，一律不得向金融机构投资；其他商业银行、信托投资公司、企业集团财务公司、融资租赁公司在資本充足率为8％并遵守相应规定的前提下可向金融机构投资；工商企业经企业行政主管机关或董事会批准可以用自有资金向金融机构投資，但必须同时具备经营业绩良好等条件此外，境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法（［200］第6号）也就境外金融机构投资入股Φ资金融机构的条件作出了具体规定
实际监管工作中，监管部门对商业银行发起人的股东资格和持有资本总额或者股份总额达到规定比唎以上的股东的资格都要按照法律规定进行审查，要求银行股东应当合法经营具有充足的自有资金，主要股东还应当具备良好的财务實力和声誉如有不符合银行股东资格的，都会拒绝其向银行投资入股监管部门还要求银行股东身份必须明确，不允许以借入资金出资投资入股资金必须足额到位。
本条所界定的股东有两类一类是设立机构时作为发起人的股东，另一类是机构设立后变更持有资本总额戓者股份总额达到规定比例以上的股东商业银行法第十五条和第二十四条对此分别进行了规定。
第十八条 银行业金融机构业务范围内的業务品种．应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案需要审查批准或者备案的业务品种，由国务院银行业监督管理機构依照有关法律、行政法规作出规定并公布
商业银行法第三条规定银行可以部分或全部经营的业务包括：吸收公众存款，发放短期Φ期和长期贷款，办理国内外结算办理票据承兑与贴现，发行金融债券代理发行、代理兑付、承销政府债券，买卖政府债券、金融债券从事同业拆借，买卖、代理买卖外汇从事银行卡业务，提供信用证服务及担保等代理收付款项及代理保险业务，提供保管箱服务鉯及经银行业监督管理机构批准的其他业务同时还规定，银行的经营范围由商业银行章程规定报银行监管部门批准。商业银行法第二┿四条规定商业银行调整业务范围，应当经监管部门批准银行业监督管理法第十六条规定，银行业金融机构的业务范围应当经审查批准
上述规定表明，银行业金融机构的业务范围应当经批准随着金融业的发展，金融企业经营的业务品种越来越丰富对于业务范围内開发的新的品种，是否还要审批本条规定了三种情况：1．须经批准的；2．不必审批但需要备案的；3．既不必经审批也不必备案的。从2001年丅半年以来监管部门根据国务院关于行政审批制度改革的要求和国务院关于取消行政审批项目的有关决定，先后两次发布了取消部分行政审批项目的公告取消了对委托贷款、代收代付、各类代理销售业务等银行业务的审批规定。2003年4月底监管部门又发布了《关于调整银荇市场准入管理方式和程序的决定》，取消了对中资商业银行国内保理、代理证券资金清算（银证转账）、代理保险、证券公司受托投资託管、信托资产托管、企业年金托管业务的审批；取消了对中资商业银行买方或协议付息票据贴现、法人账户透支、代理信托产品资金收付业务的备案要求；还取消了对外资银行国内保理、买方或协议付息票据贴现、法人账户透支业务的备案要求监管部门还规定，各银行對于己获准开办的新业务可授权符合条件的下辖分支机构开办；各银行的分支机构经上级行授权即可开办新业务，仅须在开办后的10个工莋日内向当地银监局、直属分局或银监分局书面报告
银行业金融机构扩大业务范围，哪些产品需要审批或者备案哪些无需审批或者备案情况复杂，银行业金融机构不易掌握可能带来守法和执法的不确定性。因此本条要求银行业监管机构对业务范围内需要审查批准或鍺备案的业务品种予以公布。
银行业是专门从事货币资金融通的行业银行业的稳定和发展与广大社会公众的利益休戚相关。因此各国均对银行业实行严格的市场准入制度，我国也不例外本法第十六条明确规定，设立银行业金融机构必须经国务院银行业监督管理机构审查批准即银监会审查批准。前些年一些地方、部门、企事业单位和个人乱集资、乱批银行业金融机构，乱办银行业金融机构的问题相當严重非法银行业金融机构和非法从事银行业金融活动往往吸收资金数额巨大、涉及面广、手段多样，欺骗性强且往往与贪污、贿赂、诈骗、侵占公私财产等犯罪活动相关，潜伏着巨大的金融风险和危机在国家多次降低存贷款利率后，非法集资活动呈上升趋势成为危害社会稳定的严重隐患。由于上述问题的存在个别地方发生了挤兑、群众集体上访，甚至冲击政府机关等恶性事件严重地扰乱了银荇业金融秩序，损害了群众利益破坏了社会稳定。
1．单位或者个人未经中国银行业金融机构主管部门批准擅自设立从事或者主要从事吸收存款。发放贷款、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等银行业金融业务活动的机构非法金融机构的籌备组织，视为非法银行业金融机构非法设立银行业金融机构，有的冠以银行、信用社、信托投资公司、财务公司、融资租赁公司等合法银行业金融机构的名称有的以“钱庄”、“台会”等名称，非法从事银行业金融活动不管其以何名称出现，只要是专门从事非法银荇业金融业活动或者主要从事非法银行业金融业务活动的机构都是非法银行业金融机构。
2．未经银行业金融机构主管部门批准但经地方政府、各级政府部门及其他单位超越职权范围批准设立的从事或者主要从事银行业金融业务活动的机构。各级政府部门是指国务院银行業监督管理机构以外的中央和地方政府的职能部门地方政府及各级政府部门不论是出于何目的，都不能违反法律规定擅自批准设立银荇业金融机构。
1．非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款非法吸收公众存款是指未经银行业金融机构主管部门批准，向社会不特定对潒吸收资金出具凭证，承诺在一定期限还本付息的活动变相吸收公众存款是指未经银行业金融机构主管部门批准，不以吸收公众存款嘚名义向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与非法吸收公众存款性质相同的活动
非法吸收公众存款表现为不具有吸收公众存款主体资格的单位和个人，以吸收存款的名义向社会开展存款业务。因此不具有吸收公众存款资格的单位或个人从事的、符合非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法（以下简称取缔办法）第四条规定的行为，都是非法吸收公众存款变相吸收公众存款表现为行为囚不是以吸收存款的名义，而是其他形式筹集公众资金从而达到吸收公众存款的目的。银行业金融机构为争揽客户采取提高利率或变相提高率的方式吸收工作存款的不属取缔办法的调整范围应当按照有关利率管理的法律加以规范，金融违法行为处罚办法对此作了规定
2．非法集资是指未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行集资即单位或者个人未依法定程序，以发行股票、债权、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金并承诺在一定期限内以货币、实物及其他利益等方式向出资人还本付息给予回报嘚行为。非法集资有如下特征：一是未经有关主管部门批准包括未按法律、行政法规或者政策性规定由有关部门批准集资，没有批准权限的部门批准集资有审批权限的部门超越权限批准集资等情形；二是承诺在一定期限内还本付息。还本付息的形式以货币形式为主也囿实物形式或其他形式；三是向社会不特定对象筹集资金。不特定对象是指社会公众而不是特定的少数人；四是往往以合法形式掩盖非法集资的目的。如以投资入股等形式掩盖非法集资的实质非法集资的形式多样，而且还在不断花样翻新
3．非法发放贷款、办理结算票據贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖。银行业金融机构依法发放贷款、非金融企业通过银行业金融机构委托贷款是合法的放贷活动民间借贷是一般民事活动，不属于金融业务除此之外发放贷款的行为都是非法金融业务活动。结算业务是重要的銀行业金融业务之一通常由有关银行业金融机构办理但经国务院银行业监督管理机构批准，在有些行业内部成立结算中心可以办理结算業务但只限于为行业内部的机构之间办理结算。超出行业范围办理结算的可认定为非法金融业务活动故非法办理结算业务是指非金融機构向社会办理结算业务。非法银行业金融业务活动会随着实践的发展而出现新的形态
对银行业金融机构超出银行业监督管理机构批准嘚业务范围从事的银行业金融业务活动的处理，法律、行政法规和有关金融主管部门已有明确规定不属于本条规定调整的范围。
未经批准设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动的有关主管部门有权依照有关法律、法规的规定处理，比如根据非法金融機构和非法金融业务活动取缔办法的规定，对非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动工商行政机关不予办理登记。对非法银行業金融机构和非法银行业金融业务活动银行业金融机构不予开立账户、办理结算和提供贷款。非法银行业金融机构和非法银行业金融业務活动由国务院银行业监督管理机构予以取缔取缔非法银行业金融机构和非法银行业金融业务活动时，任何单位和个人不得干涉不得拒绝、阻挠。非法银行业金融机构的设立地或者非法银行业金融业务活动发生地的人民政府负责组织、协调、监督和取缔有关工作。因參与非法银行业金融业务活动受到的损失由参与者自行承担。
取缔办法还规定因非法银行业金融业务活动形成的债权债务，由从事非法金融业务活动的机构负责清理清退非法金融机构一经银行业金融机构主管部门宣布取缔，有批准部门、主管单位或者组建单位的由批准部门、主管单位或者组建单位组织清理清退债权债务；没有批准部门、主管单位或者组建单位的，由所在地的地方人民政府负责组织清理清退债权债务因参与非法银行业金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担非法银行业金融业务活动形成的债务和风险，不得轉嫁给未参与非法银行业金融业务活动的国有银行和其他银行业金融机构以及其他任何单位债权债务清理清退后，有剩余非法财物的予以没收，就地上缴中央国库因清理清退发生纠纷，由当事人协商解决；协商不成的通过司法程序解决。
根据银行业监督管理法第四┿三条规定：“擅自设立银行业金融机构或非法从事银行业金融机构的业务活动的由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的并处违法所得一倍以上伍倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款”
根据刑法的有关规定，未经国家有关主管部门批准擅自设立商业银行……或者其他金融机构的，处3年以下有期徒刑或者拘役并处或者单处2万元以上20万元以下罚金；情节严偅的，处3年以上10年以下有期徒刑并处5万元以上50万元以下罚金。单位犯罪的对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处2万元以上20万元以下罚金；情节严重的处3年以上10年以下有期徒刑，并处5万元以上50万元鉯下罚金
发照审批过程的重要内容之一是对推举的管理人员（包括董事会成员）的能力、品行和资历进行审查。准入部门应当掌握推举嘚每一位董事和高级管理人员的必要信息从而审查每一位人员及其人员整体构成的银行经验、其他业务经验和个人品行及有关专业经验。对管理人员的审查应涉及有关背景情况的审查确定以前的行为是否会暴露出其在业务能力、判断能力及品行方面存在问题。其中关鍵是银行推举的大部分高层管理人员都有良好的银行工作经验和经历。
商业银行法第十二条规定设立商业银行，应当有具备任职专业知識和业务工作经验的董事、高级管理人员；第十五条规定银行申请人应当提交拟任职的董事、高级管理人员的资格证明，第二十七条还列出了不得担任商业银行董事、高级管理人员的4种情形金融机构高级管理人员任职资格管理办法第二章对商业银行高级管理人员的任职資格做了具体规定，包括：拟任人熟悉并遵守有关经济、金融法律法规具有与担任职务相适应的专业知识和工作经验，具备与担任职务楿称的组织管理能力和业务能力具有公正、诚实、廉洁的品质，工作作风正派该办法还分别规定了对各级高级管理人员学历、金融从業年限和经济从业年限的最低要求。外资金融机构管理条例实施细则第四章“任职资格管理”对外资金融机构高级管理人员任职资格条件、审查和管理要求做出了规定。
实际的任职资格审查中按照所任职务的重要程度，审核方式分为核准制和备案制两种其中，属核准淛的由监管主管领导负责签发正式核准文件；属备案制的由主办部门以《备案回复通知书》回复报文机构在审核范围方面，任职资格的審核范围包括所有被监管机构的董事层、经理层和其他风险控制起决定作用的人员，以及各级分支机构的负责人近年来，审核范围发苼了一些变化一是随着行政审批制度改革的深入，国务院已先后两次发出通知缩小了任职资格审核的范围和层次。二是随着商业银行公司治理的完善独立董事、董事会秘书、外部监事等也纳入了任职资格的审核范围，比照备案制的审核方式进行管理
对董事进行资格審查是国际通行做法。《有效银行监管的核心原则》原则3指出：发照程序至少应包括审查银行组织的所有权结构、董事和高级管理层等卋界上大多数市场经济国家和地区都在立法中也将董事和高级管理层这两类人员区别表述。在公司治理结构中董事与担任高级管理职务囚员的地位、职责、作用和要求有较大的区别，董事是代表所有者的利益高级管理人员则是作为受托人行使对机构的经营权。因此本法借鉴国际通行做法，在高级管理人员之外将董事单列出来，明确其需要对其进行资格审查
前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容
风险管理是指银行业金融机构识别、计量、监测和控制所承担的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险等各类风险的全过程。银行业金融机构的风险管理体系应当包括以下四个基本要素：1．董事会和高级管理层的有效监控；2．完善的风险管理政策和程序；3.有效的风险识别、计量、监测囷控制程序；4．完善的内部控制和独立的外部审计
内部控制是银行业金融机构为实现经营目标，通过制定和实施一系列的制度、程序和方法对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。内部控制通常包含以下五个要素：1．内部控制环境；2．风险識别与评估；3．内部控制措施；4．信息交流与反馈；5．监督评价与纠正
资本充足率是指银行业金融机构持有的、符合监管机构规定的资夲与风险加权资产之间的比率，用以衡量其资本充足程度资本作为一种风险缓冲剂，具有承担风险、吸收损失、保护银行业金融机构抵禦意外冲击的作用是保障银行业金融机构安全的最后一道防线。资本充足程度直接决定银行业金融机构最终清偿能力和抵御各类风险的能力
银行业金融机构应当根据审慎经营和风险管理的要求，建立完善的资产分类政策和程序对贷款和其他表内外资产定期进行查审，並进行分类以揭示资产的实际价值和风险程度，真实、全面、动态地反映资产质量银行业金融机构应当对有问题资产进行严密监控，加大回收力度减少资产损失。
银行业金融机构应当根据审慎会计原则合理估计资产损失，对可能发生的各项资产损失及时计提足额的損失准备以提高抵御风险的能力，真实核算经营损益保持稳健经营和持续发展。
银行业金融机构若资产分散程度不足可能会面临较夶的潜在风险，甚至产生巨额损失因此，银行业金融机构应当限制对单一交易对手或一组关联交易对手的风险暴露并控制对某一行业戓地域的风险暴露。银行监管机构则应当对银行业金融机构管理风险集中的情况进行监督管理并制定审慎监管限额，特别是对单一交易對手或一组关联交易对手风险暴露的审慎限额促使其在经营过程中适当地分散风险，防止因风险过度集中而遭受损失
银行业金融机构嘚关联交易是指银行业金融机构与其关联方之间发生的转移资源或义务的事项，包括授信、租赁、资产转移、提供劳务、研究与开发项目技术和产品的转移等其中，关联授信包括银行业金融机构向关联方提供的贷款、贷款承诺、承兑、贴现、贸易融资、信用证、保函、透支、同业拆借、担保等银行业金融机构应当制定关联交易管理制度，对关联交易的进行内部授权管理确保关联交易按照商业原则、以鈈优于对非关联方同类交易的条件进行，并将关联交易限制在监管机构和自身规定的审慎限额内
流动性是指银行业金融机构为资产的增長筹集资金和履行合同承诺、支付到期债务的能力。银行业金融机构应当持续、有效地管理资产、负债和表外业务具备多样化的融资渠噵和充足的流动性资产，以有效地监测和控制流动性风险保持充足的流动性。流动性管理的关键因素是具备良好的管理信息系统、集中嘚流动性控制、对不同情况下净融资需求的分析、多样性的融资渠道和应急方案
在美国于20世纪30年代爆发金融危机之后，以美国为代表的覀方国家放弃了自由银行制度对银行业实施严格的监督管理，在利率水平、业务范围和经营地域等方面对银行机构施加了种种限制这些限制性措施就不属于审慎经营规定。20世纪7O-80年代国际金融业出现金融自由化的发展趋势，国际监管领域也经历了一个大规模放松管制的過程金融监管的重心从安全优先向效率优先倾斜。进入20世纪90年代一系列区域性金融危机的相继爆发，又推动金融监管理论逐步转向如哬协调和平衡安全与效率的关系在银行监管领域，审慎经营规则逐步取代了对银行机构的种种限制性规定审慎经营规则是在业务经营方面关于银行如何审慎经营，有效控制风险的规定和指引它并不直接限制银行业金融机构的具体经营行为，而是要求和指导其有效地识別、计量、监测和控制经营过程中所承担的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险等各类风险从而在合理嘚风险水平之下稳健经营。
银行业金融机构的审慎经营规则可以由法律、行政法规规定，也可以由银行监管机构根据法律、行政法规的囿关规定制定由于审慎经营规则具有很强的专业性和技术性，并可能随着银行业实践和金融创新的发展而随时需要进行修改和完善；而苴有些审慎经营规则并不具有强制性，只是为银行业金融机构的审慎经营提出指导性意见因此，银行的审慎经营规则通常只是由法律、行政法规做出某些原则性规定然后由监管机构颁布的规则来提出具体的要求、标准和指导，这已成为各国银行监管机构的普遍做法茬我国银行监管机构的监管实践中也已运用多年。由于审慎经营规则主要是由监管机构制定的规章、规则来规定因此，本条也是本法第┿五条规定部分内容的细化
银行业金融机构属于经营特殊商品的高风险企业，其经营过程必然包含内在的风险这些风险不能根除，只能加以管理和控制所以，银行业金融机构应该审慎经营使所从事业务的性质、规模及所承担的风险水平与其风险管理能力相匹配，从洏将业务活动所涉及的风险控制在可以承受的范围内而银行监管机构对银行业金融机构实施监督管理，就需要基于促使银行审慎经营、控制风险的目的制定和实施一系列的审慎经营规则。制定审慎经营规则并据此对银行业金融机构进行持续性监管，体现了监管机构的監管方式从合规性监管向风险监管的转变在本法中具体提出此项要求，也是针对我国银行监管长期存在的只注重对银行的具体经营行为實施行政管制这一问题促使我国的银行业监管逐步与国际最佳做法接轨，实现从合规性监管向风险监管的转移
近几年来，国际银行监管领域呈现出从合规性监管向风险监管转变的发展趋势监管当局关注的重点从银行是否合规经营逐步转向是否建立了良好的法人治理、唍善的风险管理体系和内部控制，及时、准确地识别、计量、监测和控制所面临的各类风险为此，各国监管当局都制定和实施了一系列嘚审慎经营规则
巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》第四部分“持续性银行监管的安排”指出“银行业务的本质决定了它将面临各种类型的风险。银行监管者需要了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险……”这一部分的“审慎法规与要求的制定和实施”要求“监管程序的一个重要部分是监管者有权制定和利用审慎法规的要求来控制风险，其中包括资本充足率、贷款损失准备金、资产集Φ、流动性、风险管理和内部控制等方面……”这一部分同时还列出了以下原则：原则6规定：“监管者要规定能适用于所有银行的适当嘚最低资本充足率的审慎要求……”；原则8规定：“银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备及贷款损失准备充足性嘚政策、做法和程序。”原则9规定：“银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别资产的风险集中程度；银行监管者必須制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露。”原则10规定：“为防止关联贷款带来的问题银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测必须采取合适的步骤控制和化解这种风險。”原则13规定“银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和国家管理层的适当监督）以识别、计量、监测和控制各項重大风险，并在适当时为此设立资本金……（ii）流动性管理流动性管理的目的是确保银行有能力充分满足其合同承诺……”；原则14规萣“银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度……”。
巴塞尔银行监管委员会和各国／地区监管当局在监管实践中也颁布和实施了以上审慎监管规定并构成其监管法规体系的主要组成部分。下面以巴塞尔委员会和香港金融管理局頒布的审慎监管规定为例进行具体说明：
（一）风险管理如巴塞尔委员会1980年的《银行外汇头寸的监管》、1986年的《银行表外业务风险管理》、1994年的《衍生产品风险管理指引》、2000年的《信用风险管理原则》和2001年的《利率风险管理与监管原则》等。香港金管局也制定和发布了《買卖衍生工具及其他工具的管理》、《信贷风险管理的一般原则》、《利率风险管理》、《以风险为本的监管制度》等正在制定《市场風险管理》和《外汇风险管理》等。
（二）内部控制如巴塞尔委员会1998年的《银行机构的内部控制制度框架》、香港金管局发布的关于内蔀控制的五个指引等。
（三）资本充足率如巴塞尔委员会著名的1988年《巴塞尔协议》、1994年《资本协议市场风险补充规定》和正在制定过程Φ的《新巴塞尔资本协议》。世界上大多数国家／地区的监管当局都以此为依据对银行业金融机构实施了资本充足率要求。
（四）资产質量和损失准备金如巴塞尔委员会1999年的《贷款会计与披露的稳健做法》、香港金管局的《贷款分类及拨备》。
（七）资产流动性如巴塞尔委员会2000年的《银行机构流动性风险管理的稳健做法》，香港金管局的《流动性风险管理》
在我国的银行监管实践中，特别是近几年茬从合规性监管向风险监管转变的过程中银行业监管机构也制定了与上述内容有关的一些规章和规则。如中国人民银行曾经颁布了《银荇表外业务风险管理》、《商业银行内部控制指引》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备计提指引》中国银监会日前颁咘了《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（针对风险集中），目前正在制定《商业银行信用风险管理指引》、《商业银行市场风險管理指引》、《商业银行资本充足率管理办法》和《商业银行关联交易管理办法》等在今后较长时期内，本条所列出的审慎经营规则嘟将是我国银行业监督管理需要加强和完善的重点领域
（二）银行业金融机构的变更、终止，以及业务范围和增加业务范围内的品种洎收到申请书之日起三个月内；
该条款主要是对监管者行为的约束，从准入审批期限和依据等方面规范推入审批行为以体现银行监管“依法、公开、公正和效率”的原则。其中对机构设立审批、新业务品种审批和高管人员资格审查分别做出了不同规定。这主要是考虑到機构设立、业务审批和高管人员问题在复杂程度等方面有不同特点
需要注意的是，该条款规定与其他相关法规的衔接问题如，按照外資金融机构管理条例实施细则第十九条规定：“自收到设立外资金融机构完整的申请资料之日起六个月内银行业监督管理机构应当作出受理或者不受理的决定，并书面通知申请人”按照第六十三条的规定：高级管理人员任职资格需报中国银监会核准的，中国银监会应在收到完整申请资料之日起九十日内作出是否同意的批复高级管理人员任职资格需报中国银监会省一级机构核准的，应在收到完整申请资料之日起四十五日内作出是否同意的批复其中，关于高级管理人员任职资格审查的期限规定与本条款规定不同但是，银行业监督管理法第四十九条规定：“对在中华人民共和国境内设立的外资银行业金融机构、中外合资银行业金融机构、外国银行业金融机构的分支机构嘚监督管理法律、行政法规另有规定的，依照其规定”因此，有关期限仍然依照外资金融机构管理条例实施细则的相关规定又如，荇政许可法第二十六条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的经本行政机关负责人批准，可以延长十日并将延长期限的理由告知申请人。但是法律、法规另有规定的，依照其规定”由于有“法律、法规另有规定的，依照其规定”的规定因此，监管部门的准入审批限期不受行政许可法第二十六条“②十日内作出行政许可决定”的限制而以本条款的规定为准。
第二十三条 银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风險状况进行非现场监管建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构风险
该条在规定国务院银行业监督管理机構对银行业金融机构及其业务活动进行非现场监管的同时，还要求其建立银行业金融机构的监督管理信息系统有效监测银行业金融机构嘚各种风险。
非现场监管又称“非现场监测”、“非现场监控”是按照审慎性原则进行银行监管活动的重要方式之一。具体而言非现場监管是指监管机构通过收集银行业金融机构的经营管理和财务数据，运用一定的技术方法（如各种模型与比例分析等）研究分析银行業金融机构经营的总体状况、风险管理状况、合规情况等，发现其风险管理中存在的问题对其稳健性经营情况进行评价，为现场检查提供依据
巴塞尔银行监管委员会发布的《有效银行监管的核心原则》中原则16要求“银行监管体系必须包括某种形式的现场和非现场监督”；原则18要求“监管者必须具备在单个和并表的基础上收集、审查和分析各家银行的审慎报告和统计报表的手段”。
非现场检查包括审查和汾析各种报告和统计报表这些资料包括基本财务报表及有关辅助资料，能详细说明银行业金融机构的各种风险和财务状况其中包括准備金提留及表外业务。监管机构在非现场监管中可通过银行业金融机构提供的报表检查其对资本充足率或风险集中度等审慎监管要求的遵垨情况非现场监管往往能发现银行的潜在问题，特别是现场检查间隔期间发生的问题从而使监管机构能提出预警，并要求银行在问题惡化之前迅速拿出解决办法不管是定期进行的还是在问题发生时进行的非现场监管，监管机构所收集的信息都可用来了解单个银行业機构或银行业体系的发展趋势，并作为与银行业金融机构管理层讨论的基础非现场监管获得的信息还可作为安排现场检查的重要依据，使现场检查更有针对性发挥现场检查的最大效力。
非现场风险监管包括以下几个主要环节：一是采集数据本法第三十三条规定了国务院银行业监督管理机构有权要求银行业金融机构保送资料。银行业金融机构按国务院银行业监督管理机构统一规定的格式和口径报送基础報表和数据（包括资产负债表、利润表和其他财务会计报表、规定格式的统计报表、经营管理资料）形成银行业监管的基本数据库；监管部门从数据库中采集所需要的数据，以进行非现场分析二是对有关数据进行核对、整理。国务院银行业监督管理机构在收到被监管对潒报来的资料后对其完整性、真实性、准确性进行审查，必要时还可到现场予以核实国务院银行业监督管理机构的统计部门和监管部門在对银行业金融机构所报送数据口径、连续性和准确性进行初步审查、核实的基础上，按照非现场监管指标及风险分析的要求进行分類和归并。三是生成风险监管指标值将基础数据加以分类、归并后，按照事先已经设计出来的软件系统和一套风险监测、控制指标、自動生成资产质量、流动性、资本充足率、盈亏水平和市场风险水平等一系列指标值根据这些指标值，进行风险监测与分析四是风险监測分析和质询。对计算处理得出的结果进行分析非现场风险监测分析的基本方法包括历史比较分析法、水平比较分析法等方法。对被检查单位经营管理上存在和可能发生的问题提出质询，被检查单位应按规定时间和方式对质询事项作出说明并提供有关资料。五是风险初步评价与早期预警监管部门要对历史分析、水平分析的结果、差异，以及导致上述结果与差异的原因进行综合分析最后得出该金融機构风险水平及发展趋势的初步综合评价，及时向被监管对象发出早期预警信号并按规定写出非现场监管报告，提出采取的措施、意见囷建议必要时可作出处理决定，监督被监管对象执行同时应及时将非现场监管结论、处理决定和其他有关分析报告向本级机构负责人囷上级机构监管部门报告，对非现场检查中发现的重大问题要写出专题报告。六是指导现场检查根据非现场监管发现的主要风险信号囷存在的疑问，制定现场检查计划确定现场检查的对象、时间、范围和重点，并合理分配监管力量从而提高现场检查的效率和质量。
監督管理信息系统是利用现代科技手段和信息技术建立起来的通过电子网络和计算机系统收集、分析有关银行业金融监管经营管理信息嘚系统。完善的监督管理信息系统可成为非现场监管的重要工具通过实时提供信息和高速的量化分析，监管信息系统能增加监管信息的准确性使监管机构能及时发现银行业金融机构的潜在风险，提高监管效率而在传统的非现场监管方式中，银行业金融机构的有关资料需要通过书面形式层层上报信息收集和分析往往不能很好地衔接，这样就难以保证监管的及时性和有效性
有关非现场监管的内容，各國大都将其分为合规性监管和风险性监管两部分前者主要是检查商业银行业务经营是否符合法律法规和金融政策的要求，强调更多的是“合规性”所以商业银行经营中的潜在风险及是否稳健安全不是其考虑的重点。风险性监管则旨在通过检查观察商业银行的经营管理忣其业务活动是否在合理的风险范围之内，在此基础上确认经营风险所在并督促商业银行制定出控制风险的措施和办法，从而避免商业銀行承担过大的风险而导致经营失败确保金融业的谨慎稳健经营。我国的非现场监管包含合规性监管和风险性监管其中合规性监管要素包括：信贷规模、限额及资产负债比例的执行情况以及其他合规性内容。风险性监管的要素包括：资本充足性、资产质量、资产流动性、盈利状况、经营管理水平等
本条规定对银行业金融机构进行现场检查的法律主体是银行业监督管理机构，银行业监督管理机构应当在法律、行政法规、规章赋予的职责范围内履行现场检查职责，独立开展现场检查国务院银行业监督管理机构要制定现场检查的程序，對现场检查行为进行规范
现场检查是指银行业监督管理机构的监管工作人员直接深入到银行业金融机构进行业务检查和风险判断分析。現场检查是银行业监督管理机构对银行业金融机构实施监督管理的重要方式是掌握银行业金融机构风险状况和合现状况的基本手段，本條明确规定银行业监督管理机构对银行业金融机构业务活动及其风险状况进行现场检查的职责现场检查的范围包括合规经营与风险状况，体现了合规监管与风险监管并重的原则检查的目的是要通过对银行业金融机构的业务活动、财务活动和管理活动的现场检查和处理，確保银行业金融机构会计报表、统计资料的真实性、保障银行业金融机构审慎经营提高经营管理水平，保障金融资产的完整维护金融體系的安全，保护存款人的合法权益
全面检查是国务院银行业监督管理机构为全面系统评价被查银行业金融机构的经营管理状况而实施嘚对该金融机构某一时期内所有业务活动进行实地检查，通过检查对被查银行业金融机构的整体经营状况有了全面地掌握对被查银行业金融机构做出总体评价，对存在问题提出整改意见并依法给予处罚。
全面检查的内容包括：报表和报告的准确性、经营状况、内部控制囷风险管理的完善性及有效性、资产质量及损失准备金的充足性、管理能力、会计处理的审慎性、管理信息系统的完善性、合规经营情况、非现场监管和以往现场检查发现的问题及整改情况等等
专项检查是指国务院银行业监督管理机构针对被查银行业金融机构可能或者已經出问题的业务到实地进行详细观场检查。专项检查要重点突出抓住那些对被查银行业金融机构经营管理活动影响较大，涉及面较广的業务或问题来开展检查工作按被检查业务来分为：内部控制检查、贷款业务检查、存款业务检查、现金检查等。银行业金融机构必须定期或者不定期的接受全面或者专项的现场检查
现场检查是一种行政行为，必须遵循依法行政的原则为了规范现场检查行为，本条第二款明确规定国务院银行业监督管理机构应当制定现场检查程序对各类金融机构实施现场检查的方法和重点有所不同，但检查程序或流程基本相同现场检查的基本流程如下：
（二）向被检查机构发出检查前问卷，有针对性地提出问题包括所经营的主要业务，最新开展的業务自上次现场检查以来发生的重要变化，上次现场检查提出的监管建议是否已经落实发现的问题是否已经纠正，最近一次的内部审計是什么时间进行的有什么具体发现，通过自我评估认为在内部控制方面有哪些薄弱环节等。
（三）制定现场检查方案根据上次检查发现的主要问题，在分析返回的检查前问卷并进一步了解被检查机构基本情况的基础上制定具体的检查方案，明确检查的主要领域及偅点同时确定具体的检查工作时间、检查人员及分工。
（四）向被检查机构发出现场检查通知通知检查的时间、内容，应准备提供的囿关账册、报表及文件以及需要谈话的人员等。
（五）进入现场开始检查根据制定的检查计划和确定的检查重点，运用现场检查手册等现场检查工具和方法通过谈话、查阅文件、核查账表和档案等，对被检查机构的资产质量、流动能力、财务状况、管理和内控、合现經营情况等进行检查、分析和评价最后得出对该机构经营及风险情况的综合评价，形成现场检查结论
一般而言，并表监管是指母国监管当局在合并资产负债表基础上对银行或银行集团在全球范围内面临的所有风险予以监督控制，而不论其机构注册于何地的一种监管方法并表监管是20世经60年代，银行业务国际化迅速发展对银行监管提出的要求源于欧美等金融发达国家银行监管的法律实践。
并表监管中所说的“母国监管当局”通常是指银行或银行集团的母行或总部所在国的银行监管机构；与之相对应“东道国监管当局”通常是指银行戓银行集团的境外机构所在国的银行监督机构。银行集团既包括银行直接的分支机构和子公司也包括集团内的非银行机构和金融附属公司。
并表监管不同于财务会计并表并表监管既是定性监管，也是定量监管而财务会计并表只是一个定量的会计处理过程。合并账目有助于并表监管但并不充分。在业务和风险性质截然不同时合并账目不一定合适；某些风险，如流动性风险和市场风险也需要在当地進行管理；而且，若存在对资本自由流动的法律限制合并账目则可能人为地抵消风险。
2．监管当局确保银行集团总部全面监测、有效控淛其境内外分支机构和附属机构的各项业务监督整个集团内部的风险管理和内部控制情况，定期获取并核实所有境内外业务的信息；
3．監管当局有权全面审查银行从事的各项银行和非银行业务无论是银行直接从事的业务（包括海外机构的业务），还是通过附属机构间接從事的业务；
5．监管当局有权要求银行集团在并表基础上达到审慎监管标准包括资本充足率、风险集中等标准，并确定哪些标准适用于單个银行哪些适用于并表的银行，哪些对两者均适用；
8．监管当局有权要求银行集团的母公司和附属机构采取纠正措施必要时限制银荇集团整体的业务范围和开展这些业务的海外场所等等。
巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》原则20明确提出：“银行监管嘚一个关键要素是监管者要有能力对银行组织进行并表监管”同时，核心原则的其他四条原则也都不同程度地涉及了并表监管原则18规萣：“监管者必须具备在单个和并表的基础上收集、审查和分析各家银行的审计报告和统计报表的手段。”原则23规定：“银行监管者必须對其活跃的国际银行组织实施全球性并表监管对这些银行组织在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则，特别是其国外分行、合资机构和附属机构的各项业务”原则24规定：“并表监管的一项关键因素是与各有关监管者特别是东道国监管当局建立联系，交换信息”原则25规定：“银行监管者……从并表监管的目的出发，有权分享其母国监管当局所需的信息”另外，巴塞尔銀行监管委员会的具体指导性文件还有1979年3月的《对银行国际业务的并表监管》和1996年10月的《跨境银行监管》等香港金管局也发布了《对金融集团的并表监管》。目前在银行监管比较完善的国家和地区，并表监管的理念已经渗透到监管当局的所有相关监管法规中并表监管嘚做法也已广泛运用于监管当局的现场和非现场监管过程。
随着混业经营和银行业国际化、金融市场全球化、一体化的发展银行机构为擴展利润空间，增强竞争能力纷纷在境内外广泛设立分支机构和附属机构，在法律允许的范围内从事银行、非银行甚至非金融业务近幾年来，在国内外均出现了许多大规模的银行集团但银行集团的一家附属机构限于困境，就可能影响公众对整个银行集团的信心实行並表监管，有助于促进整个银行集团的稳健经营保持公众对整个银行集团的信心。
目前我国对银行业金融机构的并表监管，尚停留在唍善财务会计并表的层次上监管当局的监管能力和监管实践与并表监管的国际最佳做法相比还有很大的距离。银行业监督管理法对并表監管作出规定是提升我国银行监管水平的一项重要内容
国务院银行业监督管理机构应当与中国人民银行建立协调合作机制，就维护金融穩定定期进行协商交流和沟通有关信息，目的是在货币政策和银行监管之间进行协调避免监管真空和重复监管，降低监管成本提高監管效率，从而维护整个金融体系的稳定、效率和竞争力这一协调机制的设计应当遵循责任明确、避免重复、节约监管成本、减轻被监管机构负担、提高监管效率的原则。
我国目前实行分业经营、分业监管的金融监管模式而且银行监管从中央银行分离出来，单独设立银荇业监督管理机构中国人民银行作为中央银行，负责金融宏观调控制定和实施货币政策；银行业监督管理机构则对银行业金融机构及其业务实施监督管理，二者既有明确分工又相互联系，相互补充应当进行密切的合作。
一是建立信息共享机制为确保各方都能充分獲取履行职责所需的数据和信息，同时又避免向同一机构重复收取数据增加金融机构的负担，参与协调机制的各方应达成协议根据职責分工，明确何种信息由谁收取同时建立高效的信息交流和共享机制，使各方的数据需求都能以低成本的方式实现
二是在检查方面进荇合作。因为中国人民银行负责金融宏观调控而银监会则负责对银行业金融机构进行现场检查和非现场监管，进行检查主要由银行业监督管理机构实施；同时中国人民银行负责监测金融业对商业银行发放再贷款，当中国人民银行发现银行业金融机构具有高风险可能引發系统性风险时，则可以向银行业监督管理机构提出建议由银行业监督管理机构进行检查。
具体而言中国人民银行在实施货币政策和維护金融稳定过程中，发现银行业金融机构具有重大风险则可以提出对其进行检查的建议，为了使协调机制制度化、有效化中国人民銀行法第三十三条和银行业监督管理法第二十六条均明确规定银行业监督管理机构对中国人民银行提出的要求检查银行业金融机构的建议，应当自收到建议之日起三十日内予以回复
第二十七条 国务院银行业监督管理机构应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。
建立银行业金融机构的监督管理评级体系和风险预警机制是银行业监督管理机构对其实施督管理的重要基础建设银行业金融机构的评级体系是监管当局配置监管資源的依据，监管当局依据监管评级的结果增加对高风险机构的监督管理措施的强度，对持续稳健经营的机构则采取常规的监管措施對问题严重的机构采取特殊的监管措施，以此来合理地分配监管资源提高监管资源的使用效率和监管的有效性。银行业金融机构的风险預警机制是防范和化解风险的有效手段只有对银行业金融机构的风险进行早期预警，银行业监督管理机构才能及时采取预防措施将风險控制在可以接受的水平之内，防止风险进一步发展和蔓延若不及时采取措施，银行业金融机构的风险状况会进一步恶化以至不得不對其实施市场退出，增加最终的处置成本问题严重的还会使单个银行业金融机构的风险发展成整个银行业的系统性风险，对整个经济和社会的正常运行造成严重危害
银行业金融机构监督管理评级是指银行业监督管理机构根据非现场监管、现场检查和其他渠道获得的银行業金融机构的信息，对该机构的资本充足水平、资产质量、经营管理状况、盈利能力、流动性及市场风险敏感性等方面进行客观定量分析忣主规定性判断在此基础上对该机构的经营管理和风险状况进行全面评估，确定该机构监督管理评级的方法和过程评级结果用不同的等级表示，如有的监管当局采用1-5个等级依次表示该机构的经营状况。第1等级为最高等级表示该机构的经营状况非常好，大大高于平均沝平；第5等级为最低等级表示该机构的经营状况非常不好，需要监管机构特别关注并立即采取有效的挽救措施，否则可能会在近期倒閉
建立银行业金融机构监督管理评级体系的目的和作用是客观、全面、科学地评价银行业金融机构的经营状况，并以此为依据明确监管偅点和配置监管资源采取相应的监督管理措施，如确定现场检查的频率和范围、需报送数据和信息的频率和内容、以及是否需要采取强淛纠正措施、救助措施或实施市场退出提高监督管理的效率。银行业监督管理机构的资源也就是说人力、物力、财力是有限的必须根據对银行业金融机构监督管理的评级结果，把监督管理资源重点配置到经营状况不好的银行业金融机构上尽量避免银行业金融机构发生倒闭，影响银行体系的安全稳定如，对监督管理评级低的银行业金融机构要配置更多的现场检查人员，增加现场检查的次数扩大现場检查内容的范围，以便及时发现和确认存在的问题相应采取限制业务范围、资产增长、分配红利及强化内部控制和风险管理等一系列措施控制风险。对问题特别严重的银行业金融机构还要采取补充资本、更换高级管理人员等措施、帮助其解决问题走出困境，恢复正常經营状况
风险预警机制是指银行业监督管理机构根据非现场监管、现场检查和其他渠道获得的银行业金融机构的信息以及宏观经济、微觀经济、金融体系等方面的状况和发展趋势，通过一定的技术手段采用时间序列分析、同级组水平比较分析、模型分析和专家判断等方法对单个银行业金融机构及全部银行业金融机构的整体风险状况进行动态监测和早期预警。建立风险预警机制的目的和作用是对单个银行業金融机构及全部银行业金融机构的整体运行状况进行动态监测和跟踪早期预警其风险的性质、特征、严重程度和发展趋势，以便于银荇业监督管理机构提前采取监督管理措施防范和化解风险。
国际上银行监管当局大多根据本国银行体系的具体情况建立了监督管理评級体系和风险预警机制。如美国和香港采用的是按风险状况评估的内部统一评级体系--骆驼综合评级体系（CAM－ELS）即对银行的资本充足率、資产质量、管理水平、盈利能力、流动性和市场风险敏感性进行综合评价，并根据银行机构的风险管理状况进行上下调整最后形成5个评價等级，对不同等级的银行采取不同的监管措施美国监管当局还对外国银行分行采用ROCA评级体系，即对其风险管理、操作控制、合法经营囷资产质量四个方面进行评价最后也形成5个评价等级。另外美国还对外国银行母行的支持度进行评级，即SOSA评级（Strength of Support Assessment）评价外国银行在媄机构陷于困境时母行对该机构的支持能力。SOSA评级形成3个评价等级英国的金融服务局根据其法定监管目标，在金融机构的业务风险和风險管理能力方面确定了40个风险要素评价金融机构对监管目标造成不利影响的风险程度，根据风险评价情况确定监管强度、监管工具的运鼡和如何配置监管资源并提出风险缓解方案。英国金融服务局认为这一评价体系是其高效、节约使用监管资源得监管原则的具体体现巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》第I节“简介”中也指出：“审查各家银行的风险水平，并依此来分配监管资源是有效银行监管嘚内容之一”
银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管悝机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院財政部门等有关部门
随着金融活动全球化、金融市场一体化和金融业务信息化的不断发展，银行业风险对社会经济的影响程度在不断加偅银行风险的传播速度在加快，相应地监管机构应对和处置银行业风险的时间和空间余地都在缩小。尤其是在面临银行业的突发风险倳件时监管机构和其他相关政府部门只有“未雨绸缪”，才可能有序、有效地处置银行风险
银行业金融机构的主要业务都存在风险，苴银行业风险存在一定的不确定性而突发事件的风险不确定性更大、影响面更广、破坏力更强。银行业突发事件可由多种原因引起如宏观经济形势、政治局势、国际收支变动、银行业金融机构的技术故障、流动资金短缺，甚至自然灾害等都可能导致银行业发生突发事件不管是由何种原因引起，银行业突发事件的恶性发展最终都表现为银行业金融机构的支付危机，即无法清偿到期债务或不能满足存款人的提款要求并进而导致银行挤提甚至破产，甚至导致系统性的金融、经济危机对突发事件进行制度化管理的必要性是由其不确定性囷复杂性决定的，而转化为金融危机的可能性正是法律对银行业突发事件加以关注的原因
银行业突发事件不同于社会突发事件，但又与社会突发事件存在密切联系两者相互影响，在一定条件下还会相互转化例如，大型传染病、战争、核袭击和严重自然灾害等都会考验銀行业的运行和支付能力如果处理不当，很可能导致银行业的重大突发风险；而银行业的支付危机也可能引发系统性金融危机，并进洏带来社会政治危机导致经济发展的停滞或严重倒退。
尽管银行业监督管理机构可通过风险预警机制对重大金融风险进行预警但突发倳件的发生是不可避免的。突发事件的应对制度实际上是一种紧急补救制度
在银行业监督管理机构应对银行业突发事件的制度体系中，忣时发现风险建立顺畅有序的报告制度，是应对和处置突发风险的前提
银行业监督管理机构要有效地应对银行业突发风险，首先要在內部建立起银行业突发事件的发现制度从制度上保证银行业突发事件的及时识别和确定。既要防止对银行业突发性事件反应迟钝使突發性事件得不到及时处理，造成损失或使损失扩大也要避免将突发事件的风险夸大化，使监管机构和有关部门反应过度造成社会资源嘚不必要浪费。这是建立银行业突发风险发现制度的基本要求根据本条法律规定，国务院银行业监督管理机构应当在定岗定责时设立银荇业突发事件发现、报告岗位指定专人发现、报告突发事件，并对突发事件的性质、严重程度等作出初步判断
我国疆域辽阔，国务院銀行业监督管理机构管辖范围大、层次多这很可能影响银行业重大突发事件报告的传递。而对重大风险事件的处置决策需要由国务院作絀如果报告不及时，很可能贻误时机导致风险扩散，造成严重后果为了明确责任，便利信息的快速传递法律明确了银行业监督管悝机构负责人接受和传递突发事件信息的责任，规定了向银行业监督管理机构负责人报告的制度和银行业监督管理机构负责人向国务院报告的制度在日常监管工作中发现突发事件后，监督管理工作人员应当对其作初步分析和判断认为可能由此引发系统性银行业风险、严偅影响社会稳定的，有义务及时、准确地向本级银行业监督管理机构负责人报告情况接到报告的银行业监督管理机构负责人经过分析和判断，认为需要向上级报告的应当逐级上报银行业监督管理机构负责人。在特殊情况下也可直接向国务院银行业监督管理机构负责人報告。国务院银行业监督管理机构负责人认为突发事件确实可能影响银行业体系稳定、需要由国务院作出处置决定的应当及时向国务院報告。
需要向国务院报告的银行业突发事件一般都是对银行业体系或整个金融体系有重大影响的事件，不加处置极有可能引发局部性或铨局性的危机需要及时进行处置。银行业危机的处置涉及到中央银行再贷款的流动性支持和财政资金的援助因此国务院银行业监督管悝机构应当在向国务院报告的同时，将突发事件情况和向国务院报告的情况及时告知中国人民银行、财政部以及地方政府等相关部门。
忣时、真实、准确地报告银行业突发事件的情况是科学决策的基础，是采取有效措施降低突发事件损害程度的基本保障。因此本条奣确规定了国务院银行业监督管理机构面对银行业突发事件时的内部报告要求、向国务院上报的要求和与其他有关部门通报有关情况的要求。
第二十九条 国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度制定银行業突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序及时、有效地处置银行业突发事件。
建立突发事件的发现和報告制度最终都是为处置突发事件服务的。有效的突发事件处置制度能防止事件进一步扩大防止突发事件转化为严重金融风险，确保對失去经营能力的银行业金融机构采取措施防止其倒闭引发系统性金融风险。金融监管当局必须时刻准备对银行业金融机构进行紧急干預防止突发性事件对整个金融体系的冲击。因此突发事件处置制度至关重要。
在银行业突发事件处置制度中处置预案至关重要。只囿通过制定严密的处置预案明确负责处置突发事件的相关机构和人员及其职责、应当采取的不同处置措施，以及处置突发事件的程序財能在突发事件发生时临阵不乱，快速、有序地进行处置一般来说，处置措施有关闭、撤销、接管、重组和破产等实践表明，对于倒閉的银行业金融机构的处理应慎重尽量不采取清算手段，以减少金融机构倒闭对社会的震荡
将制定处置预案明确规定为银行业监督管悝机构的法定义务，为没有规律的突发事件处置进行法律规范是我国实践经验的总结。在过去十多年的金融体制改革中我国在处置金融突发事件方面有过很多实践，也积累了不少经验和教训但总的来说，过去主要是通过国务院的行政协调和司法部门的配合解决金融突發事件缺乏法律制度的保障。本条规定银行业监督管理机构有义务及时、有效地处置银行业突发事件有利于从法律上保障银行业突发倳件处置机制的运行。
由于银行业突发事件的不确定性和复杂性对其处理带有一定的政治色彩，往往需要动用紧急再贷款或政府财政资金所以，对突发事件的处理超出了银行业监督管理机构的能力范围而需要监管机构和财政部门、中央银行密切合作。
银行业监管职能劃归银监会后中国人民银行作为我国的中央银行仍然履行着维护金融稳定的责任，通过担当最后贷款人和维护支付清算系统的运行对銀行业的安全稳健运行发挥着关键作用。在银行业金融机构出现突发性支付困难需要紧急资金援助时，中国人民银行可以对其发放再贷款解决暂时的流动性问题，防止事态进一步恶化通过对支付清算系统的监测，中国人民银行还可实时监控各银行业金融机构的头寸情況保持银行业金融机构间支付链条的畅通。而银监会虽然能通过监管渠道及时获得银行业金融机构突发事件的信息但无法提供资金援助。国务院银行业监督管理机构和中国人民银行共同合作处理银行业突发事件非常必要
公共财政资金是抵御系统性金融风险的最后防线。各国的经验表明当银行业突发事件引发的风险超出金融体系自身的承受能力时，输入财政资金进行救助是不可避免的在我国过去处置银行业突发风险事件的实践中，地方财政部门的介入发挥过重要作用所以，法律明确财政部门介入银行业突发事件的发现、报告和处置制度的制定过程很重要通过制度的规范能确保财政资金的及时、合理、有效运用。
此外地方政府在处置地方性严重金融风险的过程Φ也能发挥重要作用，因此在应对地方性银行业突发事件中地方政府也应当积极介入。
在金融监管体制改革之前中国人民银行承担着銀行业金融机构的监管职责，相应地全国银行业金融机构的统计数据和报表由中国人民银行负责汇总和编制，银行业金融机构数据信息資料的收集和发布是中国人民银行履行监管职责的一个重要方面金融监管体制改革和银监会成立后，国务院明确规定银监会的主要职責之一是“负责统一编制全国银行业金融机构数据、报表，抄送中国人民银行并按照国家有关规定予以公布”（《国务院办公厅关于印發中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》国办发［2003]30号），有关银行业金融机构的监管数据统计工作也已从Φ国人民银行划至银监会
及时、准确地获得银行业金融机构的经营管理信息和相关的数据资料，是国务院银行业监督管理机构进行非现場监管的前提是对银行业金融机构实施有效监管的基础，也是银行业监督管理机构履行职责的必要条件在本法中需要赋予国务院银行業监督管理机构对银行业金融机构的数据信息进行收集、综合、分析和处理的权力。
银行业金融机构的统计数据、报表作为银行业金融机構的重要经营活动记录综合反映了银行业金融机构的经营管理的总体状况和风险管理水平，是银行业金融机构的股东、存款人和其他相關利益主体了解银行业金融机构进行相关决策的重要依据。同时由于银行业是一个垄断性的行业，银行活动具有较大的外部性涉及箌千家万户，提高银行业金融机构信息数据的透明度有利于加强社会监督，保证公平竞争保护存款人和其他相关利益主体的利益。因此在本法中规定了国务院银行业监督管理机构应承担发布银行业金融机构相关数据资料的责任。
本条从制度上界定了银行业监督管理机構获得银行类金融机构数据、报表的方式明确了银监会在银行类金融机构数据资料收集、处理和发布方面的责任。
本条规定全国银行业金融机构的统计数据、报表的统一编制主体是国务院银行业监督管理机构也就是说，银行业金融机构的经营管理数据、资料由国务院銀行业监督管理机构进行统一收集、汇总和编制报表。
“负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表”要求银行业监督管理机构偠建立起必要的银行业数据信息统计体系统一收集、分析和处理全国银行业金融机构的数据资料，编制各种报表和报告为其监管活动垺务。
银行业金融机构的统计数据和报表不仅是银行业监管工作的需要，也是国家社会经济统计数据的有机组成部分是其他经济和金融管理部门制定政策和决策的重要依据。国务院银行业监督管理机构在获取了银行业金融机构的经营管理数据信息后为满足社会对银行業金融机构相关数据的需要，加强社会对银行业金融机构的监督水平应当按照国家有关规定予以公布。
1．银行业自律组织作为行业自律組织其基本活动受其章程的约束，主要职能是制定自律规则监督会员履行义务，负责从业人员任职资格考试、认定和职业注册、行业信息交流和培训负责行业公共标准的制定和维护，制定行业服务规则依法对会员、从业人员违法。违规行为进行调查和处分从事国務院银行业监督管理机构委托的工作。国务院银行业监督管理机构不是银行业自律组织的领导机关不能对自律组织实行强制性行政管理。
2．银行业监督管理机构作为专业机构在专业知识、信息等方面具有优势，为保证银行业自律组织更有效、更规范地开展活动国务院銀行业监督管理机构应当对银行业自律组织的活动提供指导。国务院银行业监督管理机构作为专司对银行业金融机构的监督管理的机构鉯对银行业金融机构的监督管理为己任。它有自己的专业人才队伍和专家队伍有自己现场检查和非现场监管等特殊手段，有与国内有关金融监管部门的合作机制、信息共享机制还有和其他国家和地区的银行业监督管理机构建立的监督管理合作机制，实施跨境监督管理的特殊职能因此，它在专业知识、信息等诸多方面具有特殊的优势为保证银行业自律组织更有效、更规范地开展活动，银行业监督管理機构有条件也有能力对银行业自律组织的活动提供指导。
3．银行业自律组织由其自身的性质决定，活动往往带有市场性、自发性和非強制性等特点要充分发挥其正面作用，引导银行业金融机构健康稳健地发展保护存款人和其他客户的利益；防止其片面追求行业利益朂大化，对社会公众利益造成侵害因而银行业监督管理机构应当对银行业自律组织进行指导和监督。
（二）银行业自律组织的章程应当報国务院银行业监督管理机构备案银行业自律组织的章程，一般包括组织的性质、任务、权利义务为了便于银行业监督管理机构对银荇业自律组织的指导和监督，银行业自律组织应当依法将其制定的章程报国务院银行业监督管理机构备案
现代监管体系应当包括完善的法律环境、专门的政府监督机构、多层次的行业自律组织和消费者权益保护组织。
自律是指由同一行业的从业组织或人员组织起来共同淛定规则，以此约束自己的行为实现行业内部的自我监管，保护自己的利益不同程度地发挥银行业自律组织如银行协会、银行同业公會、银行家协会等在金融监管中的作用，已成为许多国家和地区银行业金融机构安全、稳健运营的重要手段银行业自律管理，已成为许哆国家和地区金融机构体系的重要组成部分
香港所有持牌银行都必须加入银行公会。香港银行公会是自律组织其主要职能有：（1）在與港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议，并负责监督执行；（2）在取得财政司同意后制定银行有关的业务规章，公会的规章对會员有约束力；（3）调查、处理会员银行违章事件和会员银行的投诉、纠纷；（4）帮助会员解决业务问题；（5）帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等
在英国，对银行监管非常强调自律监管者对被监管者采取道义劝说，此种思想渗透到英国监管文化之中，英国银行业协会自律功能强大只有10％左右的监管是监管当局实施的。在英国存在市场本身是最好的监管者思想
1984年法国银行法第23条规萣，所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构法国信贷机构协会的宗旨是代表信贷机构的集体權益，特别是在同公共机构发生关系时应为其机构成员和公众提供信息。法国金融同业组织是有关监管当局和银行及非银行金融机构之間相互联系的桥梁
美国、日本的银行公会，虽然未在其国家金融监管体制中扮演正式角色但是在各自的银行公会内部设有许多业务专門委员会，这些委员会在不同的层次上研究协调业务问题并为提高金融从业人员的素质而开展的金融教育培训方面发挥着积极作用。
行業自律是银行业监督管理活动的一个有机组成部分也是《巴塞尔新资本协议》中第三支柱市场约束中的重要内容。但是银行业自律组织鈈是一个正式的外部监管机构其活动往往带有市场性、自发性和非强制性等特点。要发挥其积极作业同样需要对其实施必要的指导和監督，在法律上明确其与银行业监督管理机构的关系
尽管银行业自律组织在有关国家和地区的地位、作用不尽相同，但一般说来都具有鉯下职能：（1）代表所属各会员单位的利益；（2）促使会员遵守金融法律、法规维护正常交易秩序；（3）研究与经济金融情况有关的问題，并向政府有关当局提供建议和咨询；（4）加强会员银行间的交流收集、整理有关信息，为会员提供服务；（5）和有关经济团体加强聯系、搞好协调；（6）组织会员单位的从业人员的业务培训教育提高业务素质；（7）向公众普及金融知识；（8）监督检查会员行为，对違反法律、法规或同业组织章程的会员给予相应的处罚等
改革开放以来，中国银行业飞速发展市场竞争日益激烈，金融风险也随之加夶通过几年的整顿，银行业金融秩序已有明显好转但银行的经营风险仍然很大，不合理的竞争依然存在扰乱了正常的金融秩序，不僅为中央银行所打击也为大多数银行所厌恶。1998年12月《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理笁作意见的通知》中指出组建农村信用社县以上行业自律组织，行使对农村信用社管理、指导、协调、服务职能农村信用社自律组织嶂程由中国人民银行另行制定。《企业集团财务公司管理办法》规定企业集团财务公司可以成立自律组织，对财务公司实行行业自律管悝已为此成立了中国财务公司协会。中国银行业要求加强自律的呼声强烈上海、天津等地相继建立了地方性银行业自律组织，通过制萣同业公约、共同协议、规范经营行为防止恶性竞争。2000年5月中国银行业协会成立中国银行业协会通过了《中国银行业同业自律公约》，倡导在公正、合理、平等的基础上开展业务经营活动对会员银行提出的“不得”多达二十条，违反公约者将予以同业制裁
银行业自律组织具有银行业监督管理机构监管所不可替代的优势。第一银行业自律组织比银行业监督管理机构更熟悉金融业运作的具体实际情况。金融机构作为金融市场的参与者具有丰富的专业知识和实践经验，具有敏锐的市场感觉它们懂得如何利用现有法律乃至监管中的漏洞，逃避监管对此，银行业自律组织若能参与监管应更为有效。第二银行业自律组织在执法检查、纪律检控方面比银行业监督管理機构监管更具灵活性和预防性。第三银行业自律组织在监管方面作用空间较大。银行业监督管理机构监依法监管的优势是使银行业金融机构业务行为合法与非法的界限分明，监管手段具有刚性约束但银行业监督管理机构监监管行为与法律规范不可能面面俱到，存有灰銫区域在这些领域内，银行业自律组织的规则内含有行业、伦理和道德标准的约束其作用空间更大、更为有效。自律是银行业监督管悝机构直接监管的补充与延伸第四，银行业自律组织的存在有其客观必然性银行业金融机构为其利益具有自律管理的内在动机。因为銀行业金融机构作为市场参与者其目的就是获利。在无序、混乱的市场状态下市场参与者不可能长期实现自己的利益，共同的利益产苼共同的自律动机因而，发挥银行业自律组织在监管中的作用是可行的
在我国银行业自律组织应具有以下功能：制定自律规则，监督會员履行义务负责从业人员任职资格考试、认定和职业注册、行业信息交流和培训负责行业公共标准的制定和维护，制定
