林权吧流转是指所有权人或鍺使用权人将其可以依法流转的森林、林木的所有权或者和林地的使用权按照法定程序以有偿或者其他方式转移给他人的行为。

　　林權吧流转的市场不同于其他该中流通的商品是一种权能，本研究的范围界定在林地使用权、林木所有权和使用权

　　虽然林权吧流转市场中的商品，即权能不同于其他有形商品但也具有一定的使用价值和。中是物品对人的有用性也就是。是一种也是有价值的，所鉯可以用来衡量流转价格政策的合理制定，是使林权吧在流转市场上能够被正确估价的重要因素

　　林权吧供给方是林权吧的提供者，是在一定时期内在各种可能的价格下愿意并且能够提供出售林业产权的这类农户。该类农户的特点是：有大量可供自己支配的闲置林哋；愿意将其所持有的林地使用权出售或出租出去；该类农户大多是选择外出务工或从事其他非林职业

　　林权吧需求方是林权吧的需求者或者购买者，是在一定时期内在各种可能的价格下愿意并且能够购买林业产权的这类农户。

　　4．市场中的其他微观主体

　　林权吧流转市场中的其他微观主体包括各级政府组织、林业主管部门及各类中介服务机构。其中各级政府包括以国务院为代表的中央政府，以省、市、县、乡政府为代表及以村干部为代表的村集体组织林业主管部门包括国家林业局以及各级林业厅等。是各种林地流转政策嘚制定者、实施者和监督者是林权吧流转行为的引导者。各类中介服务机构包括林权吧流转交易中心、土地流转咨询公司林业资源评估机构、各银行金融机构，是林权吧流转市场得以顺利发展的中介辅助机构其作用不容小觑。

　　一个重要的目标就是发挥的基础性作鼡而流转方式合理高效与否是其改革成败的关键因素。

　　征收在我国特指国家为了公共利益的需要在有法律规定并通过法定程序在给予适当补偿的情况下把集体或个人的林地、林木、森林转归国家所有，在这种情况下发生所有权的单向流动

　　尽管是为了公共利益嘚需要且给予适当补偿，但是由于我国法律没有明确界定公共利益的界限且此种方式可能剥夺林农的长远可期待利益因而这种方式在使鼡时要慎重。

　　我国《农村土地承包法》第2条和《物权法》第124条规定了林地承包经营制度此次林权吧改革还是要充分保障林农的承包經营权，不能因引入大资金投资林业而产生农民失地现象

　　可分为和、“四荒”地、采伐迹地等可能有林地。对于有林地应该按户或鍺人口平均分配林地承包经营权使得每户或每个人都享有一定份额的林地承包经营权。然而由于林业产业的特殊性林地承包经营权平均分配之后可能不会产生应有的规模效应，这时可以由各户自愿结成联户来共同开发和

　　林权吧出资是指林权吧所有者以其林权吧作價入股，或者作为、合作造林、经营林木的出资、合作条件而使林木所有权或林地使用权发生转移的行为林权吧是一种，林农在不违背法律的禁止性规定和不损害公共利益的前提下享有充分的自主权林农可以将其作价入股成立林业公司，也可以作价入股投入到专业的林業公司之中

　　集体林中可能存在确实不易分割或分割后效益大减的集体林的存在。若通过承包方式中的联合经营仍不能解决问题时鈳以采取出资方式予以流转。先由通过、、等方式引入愿意投资的主体再将林权吧作价入股并给每一个农户一定的份额，或者由集体经濟组织统一经营管理但是需要按股分红。

　　互换在广大的农村中并不少见说这是林权吧主体当然之权利，但是若其互换后的林权吧未经登记则不能对抗。

　　林权吧转让是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下通过招标、拍卖、协商的方式，将林地使用权和林木所有权有偿转让给他人的行为林权吧租赁是作为将一定期限的林地使用权和林木租赁给使用，由承租者按合同约定定期支付租金的荇为林权吧的转让和租赁也是林权吧物权人行使其权利的方式，它既是林权吧主体处分权利获得利益的需要也是市场配置资源的客观需要。它能够促进林业的规模化生产也能实现林权吧主体获益的需要。转让侧重于一次性的大量获益而租赁时林权吧主体可能考虑的昰多次长期获利。

　　林权吧抵押权是对林权吧的一种限制而林权吧抵押也不必然导致林权吧之流转，只有债务不履行时才能产生林權吧之流转。

　　第180条规定抵押财产的范围：“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押”第42条第3款规定：“以林木抵押的，到县级以上林业主管部门办理抵押物登记手续”从上述可以看出，《物权法》颁布后不仅林木林地的承包经营权吔可以抵押。

　　关于林权吧抵押的效力《物权法》第15条规定当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律叧有规定或者合同另有约定外自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响《物权法》第129条规定对林地承包经营权的抵押采用，未登记的权利抵押合同有效而的效力具有相对性，有效性只存在于合同双方当事人之间不得对抗。

　　可见我国对林权吧的抵押采取登记对抗主义。林权吧的抵押合同自成立时起生效登记不影响合同的效力，只影响抵押权的效力抵押也是林权吧人行使其权利的重要方式，是筹集林业发展资金的重要手段

　　(1)有利于调动林业生产者的积极性。林业生产周期长、经营风险大如果权利人不能对林权吧進行合理有偿流转，则不能形成合理的收益预期势必影响造林育林积极性。反之若权利人可以对林权吧实行有偿流转，在权衡利弊后莋出理性选择或通过有偿流转实现近期收益，林业生产周期由长变短得以分散；或继续精心经营山林实现个人收益最大化。因而林权吧流转有利于调动林业生产者的积极性这样既有利于林农通过林地、林木使用权流转获得流转近期收益，同时通过参与林木管护取得较長期收益也有利于投资投资者对林木降低了，提高了林木生长量和优质商品材出材率最大限度保证了。

　　(2)有利于林业规模经营、許多专家认为，从生产力提高的角度来看林地分户经营这种方式忽略了林农的个体差异，有些人拥有林地不懂经营而一些有能力的经營实体和个人不能获取林地进行经营，造成了利用效率低下；同时林业生产环节对规模经营的要求比农业要强得多，无论是造林还是防火、病虫害防治、道路修建，以及日常管护等一家一户几亩、十几亩的经营是不能适应的。不能简单地搞一家一户小规模经营这不泹是小林业与大市场衔接的需要，更是林业生产本身特点的需要林业经营体制的目标模式应该是“林权吧分散，经营集中”(陈根长2002)。嘫而通过林权吧流转可将分散的林地、森林、林木有效集中，有利于激励有实力的生产者进行规模经营、集约经营由于林权吧向有资金、有技术、善管理的单位或个人聚集，促进林业生产要素之间的合理组合优化森林资源、、和等生产要素的配置，有利于充分发挥林哋和林业生产力达到社会福利最大化。

　　(3)有利于科技成果的推广由于以利益最大化为目的，他们最关心也最期盼应用林业的新品种、新技术以提高林木生长量，缩短林木轮伐周期和投资回报周期从而加快了科研成果转化为林业现实生产力的进程。

　　(4)有利于吸引國内外资金解决长期困扰林业发展资金不足的问题。以为纽带将森林、林木、林地使用权作价入股，或者作为合资、合作条件设立、匼资林业企业能够把大量民间和以聚集到林业开发领域，有利于林业生产和建设

　　一、林权吧流转的特点

　　1．流转主体多元化

　　在我国林权吧改革初期，农户之间私下的林权吧流转现象已经出现发展至今林权吧流转已经逐渐开始，林权吧流转也由单一主体变为哆主体

　　从林权吧转出主体方面看，在林权吧改革之前林地归集体所有，单个农户无权对集体林地做出支配林权吧的转出主体相對单一，大部分为村集体以及其他村民组织林权吧改革之后，尤其是在年确权到户的工作逐步完成，随着大部分林地使用权和林木所囿权赋予农户林权吧流转出让主体由原来单一的村集体组织转变为有村集体、村民小组、各种形式的联营及个体农户等多主体。

　　从林权吧转入主体方面看在林权吧改革之前。由于部分政策的限制林权吧转入方以林场、采育场、林业企业等国有单位为主。在林权吧妀革之后由于政策放开，政府鼓励林权吧的市场化发展转入主体由原来单一的国有对象转变为多种社会经济组织，作为可以是本村或其他村落农户作为可以是国有企事业单位、私有林业企业等。

　　2．流转形式和方式多样化

　　林权吧交易内容与形式的丰富程度与产權市场的成熟度密切相关许多研究表明，林权吧改革后林业产权逐步细分到各家各户，林权吧流转市场条件初步形成流转趋于活跃，流转形式多样化市场选择手段也开始丰富。

　　林权吧流转的形式按照不同的标准可以分为多类谢屹在研究林地林木流转问题时指絀，当前集体林地林木流转已出现多种形式可按照流转权属、是否保留流转后林地的收益权、流转标的等标准划分。另外林木流转按照是否已经办理采伐证。可分为活立木转让和采伐证转让多样化的流转形式促生了多种流转手段，不保留林地收益权的林地使用权流转┅般采取转让、租赁、拍卖、招标等形式；保留一定收益权的林地使用权流转一般采取股份合作、或者协议的形式

　　3．林权吧流转趋勢逐渐放缓

　　林权吧流转在根本上是资源要素流动和重新配置的过程，能够反映一个地区林业经营的活性福建和江西2个省是新一轮林權吧改革的试点地区，集体林地确权工作完成得比较彻底这2个区域的集体林权吧流转状况在一定程度上反映我国林权吧流转的总体趋势。

　　林权吧流转方式按照交易的公开程度可划分为私下流转和公开流转私下流转无从统计，就公开流转部分不少学者研究发现，林權吧改革之后南方集体林区林权吧流转趋势下降曾华锋、聂影分析了年福建省永安县林业要素市场的林权吧流转数据，认为林地流转发苼的频率不高刘祖军在对福建省集体林权吧流转的实证研究中发现。从年福建三明、沙县等地区林权吧交易次数和交易面积均呈现逐姩递减的趋势罔。谢屹指出江两省林地与耕地流转相比林地流转发生率较低，江西省集体林木林地流转尚不活跃宋娟在对江两省林权吧流转问题的研究中，得出了林权吧转效率低、林权吧流转的收益不合理的结论综合大部分学者的观点，我国大部分地区林权吧流转发苼率偏低林权吧流转速度放缓，部分地区呈现萎缩的趋势

　　二、林权吧流转制约因素

　　1．产权关系界定不清

　　多数学者认为农村林地产权主体不明晰，是导致集体林地诸多问题的罪魁祸首我国集体林地基本制度是所有权归集体所有，使用权归承包家庭所有是高度抽象的，谁能够处分集体共同拥有的林地不同的法律对这个集体有不同的定义。但是当前林地的所有权并不是林权吧流转的主要內容，林地的经营权、林木的所有权和使用权才是林权吧流转的主要标的这些权利在林权吧改革之后，主体是非常明确的因此，在林業产权问题上的主体不明确之说并不是影响林权吧流转的主要原因

　　在产权主体明确的情况下，林权吧流转过程中依然存在诸多问题其深层次原因在于中所包含的各个权属之间的界限不明确。黄和亮指出完善集体土地产权制度着力点不在于明确产权主体，应该在规范所有权和使用权的内涵和外延、所有权和使用权的关系上聂影提出我国集体林地产权关系界定不清严重影响林地流转市场化的进程。主要包括林地所有权和使用权之间界定不清以及林地使用者之间产权关系界定不清问另一些学者等发现在林权吧流转中，多主体争夺集體林地所有权行使代表身份、同一林地上的多种使用权关系不清、集体林地使用权与行政管理权冲突等林地权属问题比较普遍这些研究進一步反映了我国在林业产权立法中关于各种权能关系上界定不清晰的问题。

　　在林权吧流转的过程中部分地区出现了炒卖、倒卖林權吧的现象。谢彦明等在对云南省林权吧流转调研中发现农户在林权吧流转中对相关的政策信息以及对林地、林木资源的市场价格行情知之甚少，信息的不对称导致农户在林权吧流转过程中处于不利地位姚星期等则进一步研究了林权吧交易中的信息问题，提出信息不对稱所导致的成本会长期存在于林权吧交易中解决林权吧交易中的信息问题是阶段性的。

　　当前我国部分地区已经开始搭建林权吧流转嘚信息平台以解决林权吧流转中的信息不对称问题。随着林权吧流转的逐步推进林权吧流转信息透明化是一个基本趋势，林权吧流转過程中的信息不对称会逐渐消失加速该进程的关键在于对政府对农户的宣传和正确引导，另外林权吧交易中介组织的发展也是促进林权吧流转顺利进行的关键

　　交易成本较高也是抑制林权吧流转的原因之一，对此进行研究的学者较少郭志勤等提出目前我国林权吧交噫成本的本质是林权吧改革中新旧制度交替产生的“摩擦成本”。另外姚星期等和冷清波分别基于科斯的和博弈分析理论对林权吧交易進行分析，认为林权吧交易成本较大是阻碍我国林权吧交易市场活跃的重要因素之一提出对林权吧交易市场组织以及交换媒介的创新是降低交易成本的长久之计。

　　在林权吧流转过程中制度的供不应求是林权吧流转不顺畅的关键因素之一。许多学者从多角度对林权吧鋶转制度进行了探讨此类研究主要围绕林权吧流转法律依据不足、监管机制缺失、以及各法律政策的协调性不足等几个方面进行。

　　從法律依据角度看杜国民等在林权吧流转方面的规范性文件不足，林权吧流转法律依据不明农村土地实际产权制度供给滞后于潜在的。王世进等指出《森林法》对集体林权吧流转形式的规定与其他法律、政策规定不一致从林权吧流转监管角度，贺东航等认为政府监管存在制度上的缺位和盲点而当前制度安排无法满足林权吧流转市场化的需要。朱小静汲取福建省南平市林权吧流转制度有效改革改革的經验总结出我国林权吧流转制度在监管制度方面的缺失阎。从林权吧流转政策间的协调性角度邓扶平等认为林地经济私益与生态公益嘚立法不协调，目前没有专门立法的统一性和针对性来增强林地权属立法的科学性贺东航等、巩固等提出林权吧流转制度的协调性不足，部分法律法规与政策条文甚至冲突展洪德也提出林权吧转让条件过于苛刻，这在一定程度上限制了林权吧的流转

　　目前林权吧流轉所能依据的部分法律法规的时代背景已不能适应当前流转内容多样化形势，在林权吧流转方面存在很多真空地带大部分政策条款都过於宏观，缺乏具体的细则因此有很多规定还需要补充完善。在林权吧流转程序方面法律虽然已经作出了相关规定，鲜有人去遵守规定嘚根本原因不仅仅是监管机制缺失以及法律的强制性不够而是按法律程序进行林权吧流转的成本问题。如果制度完备而遵守制度的成夲很高，则会抑制林权吧的流转以及催生不合法的私下流转因此，不能只是从完善监管机制单方面去解决林权吧流转不规范的问题应該结合林权吧流转过程所涉及的各个方面去综合考虑如何规范林权吧流转，监管机制的完善应该在建立已经形成成熟的林权吧流转市场之後逐步进行

　　5．配套措施不健全

　　谢彦明等提出制约林权吧流转的因素在于森林资源的评估体系未跟上，大多数评估机构缺乏林业評估资质且评估成本高。赵少毅在其硕士论文中阐述陕西省还未存在专业的森林资源资产评估机构林权吧价格难以达成共识，林木流轉出现有价无市或者有市无价的现象圆廖元昌在研究云南省德宏州集体林权吧流转问题中指出缺乏专业的林权吧流转市场是制约林权吧鋶转的原因之一闭。聂影认为在市场条件下农民进行林业生产经营面临市场和自然双重风险，2种风险相互交织下没有完备的风险防范機制，林地有偿流转就会面临较大的风险而难以进行

　　从诸多已有的研究来看，当前我国林权吧市场无论在产权、、交易市场以及风險防范方面都未形成系统林业产权的市场化运作不是仅有几部法律就能实现的，必须从产权、定价、等方面进行共同维护各个方面必須协调一致才能共同促进林权吧市场交易。在林业产权方面必须有详细的权属界定；在林权吧定价方面，必须有统一的森林资源评估体系；在林权吧流转市场的构建方面必须要相应的风险防范机制等。

　　1．明确林业产权权属范围

　　当前我国林地存在所有权和使用權之间范围界定不清、林地使用者之间产权关系界定不清、多主体争夺集体林地所有权行使代表身份、同一林地上的多种使用权关系不清、集体林地使用权与行政管理权冲突等林地权属问题。无论是何种交易都是首要条件。从前文的分析中已经知道我国当前林业产权的主體是明确的而在林权吧市场化运作的过程中，却引起了诸多的产权纠纷根本原因不在于林地所有权、使用权、等各项权能的法律主体鈈清，而在于各个权能之间的关系规定不明确明确林业产权权属范围，就是要对各个权利的内涵和外延做出详细的规定这是从根源上解决产权问题的关键。

　　2．建立统一森林资源评估标准

　　有效的价格机制是市场形成的标志林业产权要实现顺利的交易必须要一个社会公允价格。林业产权的价格不仅仅取决于供求森林是一个复杂的体系，它具有经济和生态双重效益具有明显的外部性特征。统一科学的森林资源的评估标准是林权吧合理定价的必要条件。当前我国缺乏专业的森林资源评估机构且评估成本高，导致林权吧价格难鉯达成共识林地林木流转出现无价无市的现象。因此建立科学统一的森林资源评估标准是林权吧交易的必要条件。

　　3．出台专门的林权吧流转管理细则

　　林权吧流转法律法规缺乏是当前林权吧交易体系建设中公认的关键问题必须根据森林资源特点以及林业产业特征制定详细的、具有较强可操作性的林权吧流转专门性的法规。从林权吧主体范围、客体范围、流转方式、流转程序、流转合同规范、流轉后的监管等各个方面进行详细的规定以达到切实规范林权吧流转行为、保障流转双方利益的目的。

　　4．加强林权吧流转信息平台建設

　　针对当前林权吧流转信息不对称、林农在林权吧流转中总是处于弱势地位的现状我国应该鼓励林权吧流转信息平台的建设，利用信息平台发布林权吧流转相关信息实现林权吧交易买卖双方的信息对等，更多的社会资金参与林权吧竞拍提升林权吧的价值，保障普通林农的利益该平台不仅仅包括林权吧流转的微观信息，如当地林权吧流转的面积、数量、价格等基本统计信息还应该包括对林权吧鋶转未来价格、趋势的宏观指导。

　　一、“四位一体”的林权吧流转价值取向

　　在集体林权吧制度主体改革完成之后为进一步巩固妀革成果，促进林业发展政府推出了以林权吧流转为重点的集体林权吧配套改革。2008年中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权吧制度改革的意见》明确要求：“规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营權和林木所有权”。截至目前规范森林资源流转全国性法律规范尚未出台。各主要林业省份相继开始了林权吧流转的制度研究和实践探索任何制度的设立都有其基本的价值取向。是指为满足某方面的特殊需要而在所有的价值中进行的取舍因此，在制定林权吧流转制度時首先需明确林权吧流转的价值取向。按林业的社会属性和自然属性这里将林权吧流转的价值取向分为：经济价值、社会价值、和文囮价值。

　　1．经济价值是林权吧流转的外部驱动

　　在经过分山到户、明晰产权后广大林农成了林业经营的主体。然而一直以来林業经营分散、效益低下的局面并没有真正改善。同时随着工商业的快速发展和农村劳动力流转的加快，林农在非林产业获得的收入大为增加而林地经营的收入增长缓慢，林业经营的经济价值并未充分显现然而，传统的生产观念和林农对林地的依赖加之外出务工专业技能的限制，在广大的农村和山区林农依然对林地经营寄予厚望。因此经济价值催生了林农林权吧流转的意愿。

　　长期以来林业產业一直是农村经济的重要组成部分，林业经营也是农民获得收入的主要来源经过集体林权吧制度改革后，林农拥有排他性的林地使用權和对附属于林地之上的林木拥有所有权、、收益权、及法律规定的连带权利林农成为了林业经营的真正主体。可以选择林权吧流转来獲取更大的经济收益相比林农的分散经营，林权吧流转可以集中林业资源实现规模经营，提高劳动生产率增加。另一反面林权吧鋶转可以优化林业生产要素的配置。便于的推广提高资本的使用效率，进而促进林业生产提升经济价值。因此在市场经济条件下，解决林业生产比较利益低下提升林业经营的经济价值是林权吧流转的外部驱动。

　　2．社会价值是林权吧流转的内在要求

　　林业不只單纯地具备经济属性还富有社会属性，是一项因此，制定林权吧流转政策时不能单纯地考虑其经济价值还得着眼于其社会价值。随著小康社会建设的深入发展农村发展和农民增收问题愈来愈受到党和国家的重视。林区是中国农村的重要区域林农是中国农民的重要組成部分，其发展关系到国家发展的方方面面因此。包括林权吧流转在内的农村政策的制定不仅仅在于经济价值的提升更是关系到农村社会发展、城乡一体化等国家发展大局面，具有重大的社会意义因此，可以说社会价值是林权吧流转的内在要求是社会全面可持续發展的必然选择。

　　如果说林权吧流转的外部驱动是经济行为导致的那么社会价值则是林权吧流转的内在要求。林权吧流转制度作为噺时期农村发展的一项重要政策和实施指南是特色社会主义制度在农村的贯彻是国家层面的战略考虑。不能简单归结于经济发展的必须而是的社会大事件，是特色社会主义农村建设的内在要求它的价值取向始终指向中国特色社会主义现代化：林权吧流转本身不是单纯嘚林业发展问题，实质上是国家对农村社会全面发展的重要着力点；林权吧流转的目的不是简单地发展林业经济促进林农收入增加，更為关键的是基于农村现实情况的社会主义改造是国家全面发展的重要组成部分。因此在制定林权吧流转政策时应不局限于林业问题，鈈囿于经济发展应着眼于社会发展全局，才能把握林权吧流转的本质和价值方可避免政策实施过程中的短视问题。因此林权吧流转昰关系到方方面面的社会问题，其价值取向应始终不脱离社会价值

　　3．生态价值是林权吧流转的长远追求

　　在林业发展的初期，一菋追求林业的经济价值滥砍滥伐、侵占林地，极大地破坏了森林资源生态功能退化，自然灾害频发造成了巨大的经济社会损失。当湔《森林法》规定用材林、、以及国务院规定的其他的林地使用权可以依法流转，除此之外的其他森林、林木和其他林地使用权不得流轉并没有明确规定生态公益林能否流转。即使能够流转也应保证其用途不能改变并给予相应的生态补偿且对于用材林、经济林、薪炭林以及国务院规定的其他的林地在流转规程中也应将生态价值考虑在内。

　　林权吧流转过程中的生态价值是兼顾林业发展过程中经济和苼态效益的需要是林区长远发展的必需。生态价值首先表现为一种林权吧流转指导理念是绿色流转，生态流转的体现即在流转过程Φ不能随意破坏生态环境。不能更改林地的林业属性防止囤地炒地现象的发生。其次更是一种发展方式要改变过去高度依赖森林伐木業的林业发展方式，倡导林地绿色经营充分发展循环经济和。同时坚持林地和林木的生态功能。提供更多的林权吧流转不能以牺牲壞境和破坏生态为代价。

　　4．文化价值是林权吧流转的人文情结

　　中国浩瀚的历史发展过程孕育了丰富多彩的林业文化在广大的农村和山区，林地对于林农来说不只是谋生的工具也是一种文化和精神依托。林业文化是在悠久的林业发展实践中总结并推广的也必须在鉯后的林业发展中加以重视因此，在制定林权吧流转政策时必须尊重并攘括林业的文化价值传统的林业发展往往忽视了这一点，某种程度上甚至破坏了林业的文化内涵国家林业局2007年提出了林业发展的三大体系，即产业体系、生态体系与文化体系协调发展在以后有的林业发展实践中，应逐步构建林业的文化体系尊重并推广林业文化。在林权吧流转的过程中文化价值首先表现为以人为本的流转理念，必须坚持自愿流转的前提也是一种民生导向的林权吧流转，不能强制剥夺林农的林权吧应保障流转后失地林农的生活并给予文化抚慰。其次在林权吧流转过程中应倡导人们对林地、林木和林区的人文关怀，推崇森林审美意识建设绿色家园，积极鼓励林业文化创作形成健康向上的文化氛围，加强对林区文化建设改善林农的文化生活水平。建设富有文化气息的和谐林区

　　二、当前林权吧流转价徝取向存在的问题

　　1．林权吧流转过程中经济价值的低估

　　集体林权吧制度改革启动以来各地相继开始了林权吧流转的实践探索，林地、林木等森林资源资产的交易行为渐趋频繁然而在流转过程中由于缺乏科学合理的森林资源资产的评估和认定，导致林地、林木等經济价值的低估当前。在时很多地方大多采取简单估算的方法，甚至采取口头议价的方式造成评估价值与实际价值相差巨大，不仅慥成了集体资产的流失也严重损害了林农的切身利益。林权吧流转过程中的经济价值低估某种程度上也削弱了林农流转林地、林木等森林资源的意愿甚至打击了林农经营林业的积极性，对于林权吧流转和林业发展大为不利

　　2．林权吧流转过程中社会价值的削弱

　　林权吧流转对于林业发展来说具有重要意义，然而至今为止，国家层面尚未出台关于林权吧流转的法律法规然而。对于地方来说林权吧流转是促进林业要素自由流动增加林业收入的重要政策。由于国家没有明确的法律法规而各地又具备试点的权利，导致了地方政府各自为政开展了林权吧流转的实施。有的地方政府在的压力下为了招商引资不惜改变林地用途，将林地进行商业开发更有甚者通过種种方式变相地剥夺林农的林地经营权，导致了林业社会功能的退化引发了种种林业纠纷，给林区社会发展造成了不良影响也违背了國家推进林权吧流转的初衷。林权吧流转引发的种种社会问题正是林业社会价值削弱的直接反映

　　3．林权吧流转过程中的淡化

　　长期以来，林业生产一直处于低水平、的状态森林生态价值并没有得到认可。上世纪80年代由于木材需求旺盛，出现了过度采伐的局面導致了对林业资源的极大破坏。随着集体林权吧制度改革的深入一部分国有、集体所有森林资源通过流转进入了市场，由私人经营部汾经营者由于利润驱使，可能改变林地用途种植经济作物、采取过度采伐、不更新造林等竭泽而渔的不承担造林营林的责任。一味追逐經济价值淡化生态价值，导致森林生态功能的退化

　　4．林权吧流转过程中文化价值的漠视

　　虽然林地、林木等森林资源具有巨大嘚文化价值，但人类长期以来一直漠视甚至破坏了森林的文化价值长期以来形成的以物质和经济为主的林业发展理念也主导了林权吧流轉。在林权吧流转过程中依然漠视了文化价值主导者置林农对森林资源的人文情怀和森林资源本身的文化意义于不顾。颠覆了以人为本嘚文化价值观和森林资源可持续发展的文化理念破坏了人与自然的和谐。有些地方林权吧流转过程中的强制性流转和对自然森林的随意破坏严重剥夺了林农对于林地、林木等森林资源的文化寄托，也破坏了森林自身美的文化和文艺创作的源泉可以说，林权吧流转过程Φ对林业文化价值的漠视短期获得了却挤压了林业文化的生存空间。

　　三、完善林权吧流转价值取向的政策建议

　　1．完善森林资产評估制度科学合理认定经济价值

　　要合理认定林地、林木等森林资产的经济价值。必须建立完善的森林资产评估制度当前，我国森林资产评估制度较不健全对于森林等资源经济价值的认定较不准确。为此要加快组建森林资产评估机构，制定森林资产评估章程培養森林资产评估专业人才，规范森林资产评估流程规范森林资产流转行为。需要进行流转的森林资源资产应由经国家认定的具备专业资質的森林资源资产评估机构进行按森林资源的实物量进行经济价值的认定。为避免森林资产经济价值的低估应遵循以林业资源实物为評估基础，综合考虑森林资源的自然条件和市场价值并结合现实环境对森林资产做出合理的预期。同时为减少人为的对森林资产的低估，应保证评估机构的中立和规范操作

　　2．制定林权吧流转法律制度，从全局高度界定社会价值

　　当前的林权吧流转政策大多是基於各地的实际情况和以当地的利益为出发点而制定的不利于林业资源的整体配置，容易孤立林业的社会价值目前，我国尚未制定全国性的林权吧流转法律制度各地各自为政的现象突出。而林业的社会价值是居于整体社会和全体国民的地方政府往往只是顾及本地区的利益。对于林权吧流转的社会价值的实现较为不利当前。以明晰产权为主体集体林权吧制度已经完成继续推动以林权吧流转为重点的配套改革对于社会发展具有重大意义，关系到广大林区和林农的切身利益也事关全面建设小康社会。因此国家层面应抓紧制定全国性嘚林权吧流转法律法规，明确林权吧流转的方式方法规范林权吧流转行为。界定林权吧流转中的社会价值促进林业全面发展。

　　3．強化林权吧流转政府监管以行政力量保障

　　在林权吧流转过程中不能将保障林业的生态功能寄希望于市场和私人经营者，而应依靠于荇政力量私人经营者作为视经济利益为一切，较少关注同时，对于公益林的流转应慎之又慎应有明确的法律依据，公益林的流转应茬不改变公益属性和林地用途的基础上进行并基于实际给予。对于需要流转的森林资源政府应进行严格监管加强对林权吧流转的申报囷审核，建立林权吧流转的合同管理和登记备案制度加强林权吧流转的监督检查，从源头上制止流转过程中生态价值的削弱运用政府荇政力量保障林权吧流转过程中及之后生态价值的发挥。

　　4．注重林权吧流转文化建设以人文关怀推广文化价值

　　林权吧流转过程Φ流转的不只是林地、林木等森林资源，还应注重林业文化的传承长期以来，林农对森林资源倾注了大量的心血了祖祖辈辈的感情，森林资源对于他们不只是经济财产更是一种文化表达。同时在漫长的林业发展过程中也形成了丰富多彩的林业文化，森林资源已融入囚们的精神生活中因此，在林权吧流转过程中应充分倾听和尊重林农的文化诉求深入挖掘和宣传森林资源自身的文化，给予失地林农足够的人文关怀支持以森林资源为依托的文化创作。同时各级应从林权吧流转的收益中拿出部分资金来支持当地的文化建设，建立农囻书屋开展形式多样的文体活动，丰富和提高林农的文化生活促进林区的文化建设，彰显林业的文化价值

　　一、林权吧流转相关淛度的建设与发展

　　早在1995年，《林业经济体制改革总体纲要》中就明确规定：允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、等形式使森林资源資产变现，实现林木商品化经营1998年修订的《森林法》规定：用材林、经济林、薪炭林的林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作價入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件但不得将林地改为非林地。2002年新修订的《农村土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转2003年国务院制定的《关于加快林业发展的决定》中明確提出要加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。2008年国务院制定的《关于全面推进集体林权吧制度改革的意见》也规定在不改变林哋用途的前提下林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作條件，对其承包的林地、林木可依法开发利用由此看来，政府为推动林权吧流转制定了一系列的鼓励政策但是到目前为止，我国还没囿出台全国性的林权吧流转的具体操作和实施细则因此国家层面的林权吧流转审核制度也没有建立起来，当前森林资源流转的主要依据僦是《森林法》和《农村土地承包法》中的相关规定但是各个地方在规范林权吧流转的实践中，也总结了很多经验部分省份还制定了夲省范围内的森林资源流转条例，充分发挥政府在林权吧流转中的监管作用如江西省于2004年9月制定了《江西省森林资源转让条例》，福建渻也于2005年9月对《福建省森林资源流转条例》进行了修订

　　二、完善林权吧流转审核制度的对策与思路

　　林权吧流转审核制度的建立囷完善是一个复杂的系统工程，当前我国林权吧流转的现实迫切要求政府必须加强和完善对林权吧流转的监督与审核因此政府必须完善楿关制度建设，增加制度供给满足林业经济发展中的制度需求。

　　1、加强林权吧流转审核制度建设

　　要在明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的基础上制定和完善相关制度，加强林权吧流转监管推动林权吧合理、有序流转。现有的林权吧流转制度已經不能适应新时期林业经济发展的要求应该尽快制定全国范围内的《林权吧流转管理办法》，以适应新形势的需要在《林权吧流转管悝办法》中首先就要明确林权吧流转审核的主体与客体，明确政府在林权吧流转审核中的主体地位同时也要明确审核的内容，即林权吧鋶转申请审核、林权吧流转合同审核以及林权吧变更登记各地方省市也要根据本地林业经济发展的实际情况和国家《林权吧流转管理办法》，制定本地区的《林权吧流转实施细则(操作办法)》细化林权吧流转管理办法中的相关条例，形成国家、省、市、县四级林权吧流转管理办法全方位保障林权吧流转的顺利实现。

　　逐步完善承包和流转的法律制度对的投资能力、从事林业生产的技术经验等要进行規范，防止无能力及无心从事林地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利限制出租、转包、转让的最低林地面积。如果不对林地流轉面积进行最低限制会导致林地碎化，不利于林地规模经营和的发展趋势

　　2、强化政府在林权吧流转审核中的职责

　　在市场经济條件下，需正确处理政府计划和市场在不同地区、不同时期、不同阶段、不同层次中各自应发挥的作用使在资源配置方式上更趋合理性，使相互补充协调的资源配置方式在林业生态建设规划、引导与培育市场、科技兴林等方面发挥积极作用促进林业发展。林权吧流转涉忣面广需要政府的大力支持和有关部门的密切配合。如何在政府的宏观调控下实现森林、林木、林地资源的市场化配置是一个涉及、社会稳定和发挥的复杂问题。要实现森林资源的合理、有序、规范流转政府应强化自身职责，充分发挥在林业经济发展中的调控作用林权吧流转是对现有农村生产关系适应新时期农村生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善这给林业工作提出許多新的要求，各级林业主管部门应切实转变职能加强对林权吧流转的管理。啊在林权吧流转审核的过程中林业主管部门要强化自身職责，严格按照相关制度条例对林权吧流转进行监管从多个层面严格管理林权吧流转过程，既要为林权吧流转的顺利通畅创造良好的政筞环境提供优良的公共服务，又要严格规范林权吧流转的秩序从而使林权吧流转通畅而有序。

　　3、建立林权吧流转审核体系

　　(1)完善林权吧流转申请制度

　　集体林权吧流转必须向负责审批的县级以上林业主管部门提出申请按照要求提供完整的申请材料，林业主管蔀门必须对提交的申请材料的真实性进行核实对拟流转的森林资源都要再次进行实地勘察调查，并张榜公示30天公告期满无异议的，受悝流转申请的林业主管部门应当作出是否同意或者批准的决定并书面通知申请人。对公告期内有异议的由受理流转申请的林业主管部門进行复核后，再按有关规定办理认真审查村民会议尤其是村民代表会议有没有弄虚作假现象，推选村民代表有没有

　　(2)规范林权吧鋶转合同管理

　　林权吧流转必须签订流转合同，加强对林权吧流转的规范化管理林权吧流转合同是提高合同履约率的保障，其关键是防止违约或者减少违约以及由此产生的各种成本目同时对林权吧流转进行可以在一定程度上保障林农利益。集体森林资源的流转合同应當报同意或者批准流转该森林资源的县级以上人民政府林业主管部门备案林业主管部门对合同是否规范，合同是否公平合理是否有不規范不合法的条款存在，价格是否合理等都要进行严格的审核林权吧流转合同的内容由流转双方约定，一般包括下列内容：流转双方的洺称(姓名)和住所；流转的森林资源的林地类型、坐落位置、面积及四至界线、林种、树种、、蓄积量等；流转价款和；流转期限及起止时間；森林防火和病虫害防治责任；合同期满时森林资源存量的处理；；解决争议的方法等嘲省级林业主管部门应制订林权吧流转合同的礻范文本，供林权吧流转当事人在订立合同时参考

　　(3)建立产权变更登记制度

　　林权吧权属明晰是林权吧流转的前提和基础，权属不清或者存在争议的林权吧不得流转林权吧证是一种财产权利证书，林权吧证在林权吧流转过程中的作用十分重要只有以林权吧证为基礎，做到出让方凭林权吧证流转受让方及时办理林权吧登记，才能保证林权吧流转合法、有效、安全对权属已经合理流转，且流转受讓人已提出登记申请的要及时受理，认真审查流转合同符合条件的要及时办理变更登记；对流转合同虽有不规范和不完善，但没有损害且流转受让人已实际作了大量投入，通过协商加以完善和规范后办理林权吧登记手续。登记机关依法应当公开登记档案并接受公眾查询，使交易中的受让方能清楚了解出让方林权吧的真实性与合法性进而放心地进行交易。

　　一、林地流转的风险表征

　　随着的確立和经济全球化进程的加快林业市场化已成为我国林业和林区经济与社会发展的客观要求和鲜明特征，但是随着我国城镇化的推进、囚地矛盾的突出以及林木生产周期长林地市场的不确定性等因素，林地流转存在着诸多风险下面我们从生态风险、和社会风险3个方面來进行分析。

　　林权吧改革后山林化为小块确权由于森林资源具有生产经营周期长、资本长期沉淀等特征，林农不具备大规模投入的經济实力即使有一定的，森林经营的成本也很高所以部分林农将林地经营权集中交给了林地经营公司。林地集中经营的生态风险主要表现在：第一林木结构单一。经营者为了提高经营效率会使得区域林地中树种结构单一，这样林地生物多样性降低第二，局部或微域的气候异常造林公司在利益的驱动下可能会不顾生态环境的保护。从而使得整个林地生态系统的多元性层次遭到破坏森林生态系统內能流、气流和的交换降低，导致局部和微域的气候异常第三，生态环境恶化造林公司对林地的掠夺性开发会导致林地产出下降，地區抗灾能力差滑坡、泥石流等自然灾害频发，给生态环境带来巨大的压力如某林业公司在湖北J市的毁林事件。超过林地承载能力的掠奪式开发还会使森林植被遭到破坏土壤肥力逐年下降，土地的抗蚀能力降低区域水土流失程度加剧和面积扩大。

　　众所周知我国の所以要实施集体林权吧改革，目的之一就是试图通过林权吧制度变革达到提升林业产出。进而提高农民收入促进农村社会经济发展的目标在集体林权吧改之前，和耕地相比由于林地并没有直接关系到农民的“吃饭”问题，再加上山区普遍的封闭落后及信息不通畅林地价值很低，致使农民普遍认为“山场不值钱”大家对集体林权吧改革中的产权制度安排不太关注。而集体林改后至今由于山场持續升值。农民对林地林权吧的价值认知也发生了根本的变化他们对林地林权吧的态度也从过去的不关注到强烈关注。

　　政府政策性的減税让利不仅使得农民经营林地的大为增加而且改变了社会各界对林地经营的利益预期，促使社会资本包括各类投机性资本纷纷向林产業集中有的地方甚至出现了炒作林地之风。林业资本聚集的结果自然就导致了集体林权吧的迅速升值。费孝通在研究上个世纪30年代的蘇南“江村”时曾经注意到城镇资本对乡村投资的结果就是使得农民失去土地的所有权(费孝通，2001)虽然外来资本的涌入以及林业经营主體的多元化，可以为林业发展带来充沛的资金进而提高林业的规模化和集约化经营水平，但是也会导致广大农民失地失山特别是外来強势非农业资本的介入，很容易把脆弱的农村资本排斥在外认为。“社会排斥思想的真正意义在于强调了其关系特征所引起的能力剥夺鉯及贫困”(阿马蒂亚·森。2005)“贫困虽然表现为收入低，但是其根本原因是获得收入的能力的剥夺(capability deprivation)和机会的丧失”(沈小波等2005)。中国大部汾林区特别是山区林区，林地是大多数林农的主要生存来源广大林农由于自身的非农经营能力较弱，难度较大农村劳动力转移难以穩定，在缺少社会保障的情况下一旦林地被剥夺，林农的生存风险将很难化解林业企业建立，无论是采取哪种其背后都有当地政府甚至更高层面的政府参与。政府能否在林地流转中实行有效监管是林农的利益能否得到保障的关键所在。

　　林地流转制度是在较高制喥成本下形成、维持和强化的涉及到林农群体、造林公司以及乡村精英(权势)的阶层利益。由于林农缺乏有力的跟政府、开发商谈判的利益团体使得在很多情况下，林地流转出去了广大农民还不知情，最后到农民手里的只是很少一点补偿，或者农民根本就拿不到补偿福建省K县M村林地流转纠纷就是一个典型案例，处于弱势群体地位的农民在农地承包经营权流转过程中并没有多少发言权。

　　由于目湔村干部的身份并未纳入到国家的行政系统之中乡村干部作为相对独立的利益主体。具有抽取林业剩余价值的内在冲动在中利益的驱動下，他们很容易变为如杜赞奇先生所说的“盈利性经纪人”(杜赞奇1994)。当乡村干部逐渐转变为现代意义上的盈利性经纪人后．就有可能褙离的看守职责造成基层权力的滥用，出现“经纪人统治”他们会乘林地流转之机中饱私囊。因此在进行经济行为决策时。村干部艏要考虑的将是自身的利益他们在权力运用方面的行为不再是非歧视性的为林农提供，而是演变为有偿有选择的交易行为甚至是(钱忠恏，2003)在林权吧流转过程中，林农处于较弱的谈判地位而村级管理者把握着农地调控权，在土地流转过程中他们会积极介入以实现个人與组织的利益忽视甚至践踏林农的利益。如果不健全林地产权和利益分配的不公平将导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转迻加剧整个社会的不公平。因此政府应承担起林地公平合理分配的重任，建立林地流转监察机制确保穷人与富人在林地利益分配关系中的地位平等，缓和分配不公的现象

　　二、政府在规避林地流转风险中的作用

　　集体林权吧制度改革使林权吧分化到林农个体手Φ，在小农个体分化的情况下林地流转制度要取得明显的成效，必须考虑到上文提到的生态、经济和社会三大风险这就必然要求有外來的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程加以引导，如果说没有这种外来权利资源的强大干预让可以控制土地的分配和出让中获取利益的阶层自愿放弃这分权利，而把终极的排他的物权化为土地权利．公正的赋予农民是根本不可能的(管清友等2003)。这种权利资源往往与沒有直接的并且能够从林业整体和整个林区的发展来考虑制度的设计，中央政府应充当这一主体针对林权吧流转的机理和特点，在当湔市场监管的基础上政府应强化以下监管措施。

　　1．完善森林资产评估制度避免流转失序

　　森林资产价值的确定是森林资源流转嘚前提(姚世斌等，1999)森林资源评估是公有林权吧流转、林权吧抵押等必不可少的重要环节，也是判断国有、集体森林资源流转是否规范、公有资产是否流失的主要内容针对当前集体林权吧流转的新形势，不少地方已经成立了森林资产评估机构但这些机构质量参差不齐，茬实际操作中真正发挥作用的很少并且有些评估机构技术不过关，公信力不够甚至存在合法性问题。对此应采取以下措施：一是尽快將森林资源资产评估工作纳入国家资产评估工作体系设立国家注册森林资源资产评估考核制度，以解决森林资源资产评估机构和评估师嘚资质问题；二是确立林地流转的价格标准政府应委托相关的评估单位，依据林地生产类型、土壤肥沃程度、林产品的价值、区域人均林地面积等因素确定区域内林地流转的基准价格，把这个基准价格作为各地林地流转的最低市场价并根据林区经济发展和区位条件等洇素的变化，定期对林区林地流转基准价进行调整三是对各级评估人员进行，提高评估人员的业务素质并引入考核制度(景谦平等，2006)對评估人员进行，并颁发不同等级的职业资格证书对于评估能力和素质不过关的人员吊销其证书，避免因评估人员自身的素质不高而引起流转失序

　　2．构建信息披露平台。提高政府公共服务能力

　　信息是林地流转得以有效运行的重要基础许多林地流转的不法行为吔往往是因为林地流转信息的不对称引起的。由于信息不对称在林地流转过程中，可能造成林地发包者与承包者之间的利益失衡影响社会公平、公正原则以及林业资源配置的效率。

　　政府必须严格约束自身的行为明确自己的职责。在保障林农个人产权和林权吧交易市场独立性的基础上通过有效、合法、透明的方式对林权吧流转进行监管。一方面政府要确立信息披露标准统一各类林权吧交易的术語和以及信息披露的主体和时间、内容和程序等；另一方面，要建立规范的信息披露渠道政府应通过多种渠道定期公布林权吧流转的相關信息，这些信息可以是直接的林地流转的原始信息也可以是林地流转的相关法规、政策等。把林农所需要的信息送到田间地头使林農及时了解林权吧交易市场的、、价格、交易状况等，从而增强他们与承包方谈判的能力

　　3．建立有效的保障体系。保护林农权益

　　林农的权益不仅包括也包括话语权。在林权吧流转过程中政府不仅要构建林农的社会保障体系，还要培育林农的权益维护组织农囻在漫长的历史长河中，积淀了对土地的深深眷恋他们把土地当作命根子(谭日辉等，2005)目前，由于全面、正式的农村社会保障体系尚没囿确立林地仍然担负着林农特别是山区林农最基本的生活保障功能。在广大的林区农民失去了林地，就失去了赖以生存的依靠对于廣大林农来说，土地的社会保障功能强于生产功能(许月明2006)。构建一个城乡统筹的社会保障体系是解决林业劳动者与基层政府、造林企業主之间的矛盾，保障林农生存权的重要举措之一构建林农社会保障体系，一是要多渠道筹集社会保障基金可以通过政府的财政支持、林地使用权流转的部分所得、村集体补助、林农个人缴纳等多渠道筹集社会保障资金：二是建立符合林区情况的多层次的社会保障体系。不同的林区可以根据各自的建立起符合当地实际的、标准不同的社会保障体系；三是加快林农社会保障的立法建设，为林农社会保障提供法律支持不同的林区可根据本林区发展的需要出台相应的地方性法规。以促进林农社会保障体系的建立和完善

　　同时，要培育林业协会保障林农话语权。对林农而言细碎化的林地使他们在竞争中处于弱势地位，把分散的和缺乏有机联系的林农组织起来显得非瑺必要联合体不仅扩大了林地面积，平摊了更为重要的是增加了单个林农的话语权(戴星翼等，2006)增强了他们在交易谈判桌上与强势资夲讨价还价的能力。因此政府应积极培育林业协会，增强它们在林权吧流转中的功能

　　4．做好林地流转的后续监管，提高林地使用效率

　　集体森林资源不仅是可经营的社会资产也是自然资源的重要组成部分，无论是还是还是生态公益林。抑或是组成森林的各类動植物、微生物及其依附的各类林地及形成的生态、景观、文化等资源都是有价值的因此，政府应对流转后的林权吧进行严格的监管確保林地的使用效率和森林资源的可持续发展。政府一方面要加强流转后林地土壤肥力的保护、林业基础设施的建设和维护相邻林地的㈣至和界址的管理和维护。另一方面还要对流转后的林地使用进行和管理重点监督林地流转后林地用途是否按林地使用总体规划要求和林地流转合同约定的用途进行开发与使用。随着和城镇化进程的加快擅自改变林地用途的事件时有发生。在人口增加和城乡居民生活水岼不断提高的情况下社会对林产品的需求将呈刚性增长，同时由于全球气候变暖林地的生态效应显得尤为突出，这就要求今后我国必須保持必要数量的林地由于林权吧转让监管不力，林转后的林地除了大部分仍为林业用地外还有部分用于农业以及二三产业中。因此政府应努力做好林地流转的后续监管，严格控制改变林地用途的行为

　　林权吧是指森林、林木、林哋的所有权和使用权是森林资源财产权在法律上的具体体现，它是经济组织或对森林、林木和林地所享有的占有、使用、、处分的权利

　　按照通常的观点认为，是由、、和组成的一组权利束实际上，产权包括产权主体、产权客体和产权权利3个主要方面其中，产权愙体是指各具体权利所依附的带有的特定的有形物和无形物的总称依据产权理论，应将林权吧界定为以为林权吧客体所建立的所有权、使用权、收益权和处置权的一组权利束

　　林权吧之所以表现出远高于其他产权的复杂性，即在于森林资源具有高度的复杂性是由多個相互分离但又相互依赖的部分组成的统一体，包括森林、林木、以及以此为依托的野生动物、植物和微生物当生长于林地上的林木达箌一定规模和，结合其他生物构成的生物群落就称之为森林；未达到此标准则为或；当林木种植于房前屋后、宅旁村旁等非林地时则称之為零星树木；林木的生长和森林的形成都离不开林地林地却具有转变为其他用途的机会。可以说林木是森林的主体，林地是林木生存嘚基础林木又展现了林地的价值。

　　产权结构的一般定义是在特定考察范围内产权的构成因素及其相互关系和产权主体的构成情况。朱巧玲从权力结构、、主体结构、客体结构等方面更加详尽地解析了鉴于此，林权吧结构即为将森林资源的各项具体权利在林权吧主體之间进行配置所形成的林权吧主体、客体和权力之间的相互关系由于林权吧主体包括国家、集体和个人等，森林资源又包括森林、林哋、林木以及野生动植物和微生物基本权利包括所有权、使用权、收益权和处置权，且各项基本权利还可进一步分割因此，林权吧结構具有多样性和复杂性

　　在谈及林权吧的类型时，多将其划分为公共林权吧(或自由进入)、国有林权吧、集体林权吧和私有林权吧4种类型而在具体实践中存在着国有林国家经营、国有林集体经营、国有林私人经营、集体林集体经营、集体林私人经营、集体林国家经营、私有林私人经营、私有林集体经营、大户联营、股份合作经营等多种经营模式。实际上这些都是对林权吧的重新分配和组合所形成的不哃的林权吧结构。总结新中国成立后的林权吧结构主要表现为单主体林权吧结构和多主体林权吧结构两大类型。

　　(1）单主体的林权吧結构

　　狭义范围内的单主体林权吧结构主要是指森林资源作为一个完整的整体依附于其上的权利束完整地界定给同一个林权吧主体，即以林权吧客体的统一性和权利束的完整性为典型特征的林权吧结构(图1)林权吧主体在不同阶段主要包括国家、村集体、农户、团体、高級合作社、人民公社、生产大队、生产队以及由社队组建的林场或林业专业队等。广义范围内的单主体林权吧结构将范围扩大为包括将依附于部分林权吧客体的权利束相对完整地界定给同一个林权吧主体的情况其以林权吧客体的分割性和权利束的完整性为基本特征。通常凊况下依附于非林业用地上的零星树木和果树的权利相对完整地被界定给农户以及居住在城镇的干部、工人、教师和居民等。

　　(2)多主體的林权吧结构

　　在新中国成立之后的林权吧制度变迁史中单主体林权吧结构存在的时间和范围相对有限，多主体林权吧结构在更长嘚时问和更广泛的范围内占据着主导地位按照林权吧客体的分离程度的不同，可分为林权吧客体相对统一的多主体林权吧结构和林权吧愙体相互分离的多主体林权吧结构2种类型

　　1．林权吧客体相对统一的多主体林权吧结构

　　将森林资源作为一个相对完整的整体，将依附于其上的部分或全部基本权利在两个及以上的主体之间进行配置的林权吧结构即为林权吧客体相对统一的多主体林权吧结构各时期嘚合作林实行三级所有，对为基础政策时期的集体林都将依附于森林资源之上的所有基本权利在不同的林权吧主体之间进行配置(图2a)林权吧主体A和B可能为不同的村集体、或不同的个人、或村集体和个人、或国家和村集体，重点在于二者之间根据

或约定等契约形式将4项基本权利在二者之间进行配置

　　另外一种形式即为将部分权利在不同林权吧主体之间进行配置，通常情况下表现为所有权归其中一林权吧主體使用权、收益权和处置权在两个及以上林权吧主体之间配置(图2b)。在林权吧制度变迁过程中主要存在以下3种情况：1)A为国家B为集体或农戶；2)A为生产大队，B为生产队；3)A为集体B为农户。此外还存在所有权和处置权归国家，使用权和收益权在国家和集体之间；所有权归集体使用权归农户，收益权和处置权在农户和集体之问分配等其他配置方式

　　2．林权吧客体相互分离的多主体林权吧结构

　　由于我国經济发展水平的限制，在界定林权吧时主要考察林地和林木两方面近年来，逐渐对野生动植物、森林生态系统等方面予以关注因此，林权吧客体分离的情况主要是指林地产权和林木产权的分离林权吧客体相互分离的多主体林权吧结构主要表现为2种形式，一种是林地产權和林木产权相互分离并分别相对完整地界定给不同的林权吧主体，如图3a所示即同一森林资源中，林地产权和林木产权分别相对完整哋界定给不同的林权吧主体如A为、B为集体或农户；或A为集体，B为国家或农户

　　另一种是将分别依附于林地和林木的4项基本权利全部戓部分在两个及以上林权吧主体之问进行配置，如图3b所示在我国，只有国家或集体享有林地的所有权故而，此种林权吧结构常表现为2種配置方式：1)A为国家B为集体或农户；2)A为集体，B为农户图3中的虚线表示在进行合作造林或是合同、协议约定的情况下林权吧主体A才享有林木产权，否则林木产权被界定给林权吧主体B享有。

　　1．稳定林权吧转变职能，充分发挥林权吧证的效用

　　林权吧证的法律效力昰保证林权吧证效用发挥的前提林权吧证是依法经县级以上人民政府核发，由权利人待行的确认森林、林木、林地所有权或使用权的法律凭证是申请林水采伐、征占用林地、林权吧抵押贷款、林地林木流转的前置条件，是调处林权吧纠纷的法律依据林权吧证中载明了林地范围、面积、林木蓄积等森林资源状况，以及林地所有权人、林地使用权人、森林或林木所有者、森林或林木使用者等权利主体依法取得了《林权吧证》，权利人就拥有了该林权吧证记载范围内的森林、林木、林地的所有权或使用权就像一样。《林权吧证》载明的林权吧是一项受法律保护，任何单位和个人不得侵犯

　　林权吧证效用是“预期收益大小、法律保护程度和比较优势强弱”的函数。林权吧证载明的林权吧给个人带来的预期收益越大法律对林权吧保护越严格，林权吧证比较优势越强则林权吧证效用越大，人们越认哃林权吧证但在经济较发达的少林地区，部分林农对林权吧制度认识不足依法管林的观念不强，认为山还是那座山有无林权吧证无所谓。加之大部分农村青壮劳动力外出务工缺乏，很多山林疏于管护；林农从山林中就得的收益不大致使农户对山林的管护责任心不強，山林的积极性不高而村、组干部认为山林部分到了农民头上，用不着他们操心致使林权吧管理在基层几乎不闻不问。

　　政府要致力于建立长期有效的林权吧制度稳定收益预期；加强林权吧的实体保护，确保权益实现；拓宽林权吧证在、、、合作入股等方面的功能使其与其他权证相比具有优势。在实际工作中政府主要应实行“四个转变”：

　　①在上，从“以林为本”向“以人为本”转变鉯人为本是对产权主体的尊重，只有以人为本以农民经营森林的目标为切入点，才会逐步形成实现森林对农民收入增加的贡献率提高甴此激发农民培育森林资源的积极陛，进而使森林资源越来越多；

　　②在管理重心上从以“林木管理”为主向以“林地管理”为主转變。林地所有权稳定林地自然条件和面积大小相对固定，管理成本低；而森林、林木无论从树种组成、群落结构、生态系统功能及产权關系都是动态的因此，加强林地管理既可以解除对林木所有者的产权约束，又可为提供条件；

　　③在上从“”为主向“森林生态管理”为主转变。林业行政职能的重点放在生态公益林管理和经营对而言，政府的职责主要是进行商品林产权保护、林业宏观经济调控囷林地的生态环境监管；

　　④在上从“行政管理型”向“管理服务型”转变。顺应产权制度变迁的形势理顺，调整管理机构提高，以加强林业内部管理和服务能力建设为重点建立“精简、高效、”的，帮助林农和其他经营者提高林业经营管理水平

　　2．完善林權吧变更注销登记制度

　　林权吧的变更，有广义上的林权吧变更和狭义上的林权吧变更广义上的林权吧变更，是指林权吧主体的变更、林权吧内容的变更林权吧主体的变更，涉及某一主体取得林权吧而相对主体丧失林权吧狭义上的林权吧变更。仅指林权吧客体的变哽和林权吧内容的变更林权吧的消灭，是指林权吧与特定主体相分离就林权吧主体而言，就是主体丧失林权吧根据林权吧消灭方式嘚不同，林权吧的消灭分为林权吧的绝对消灭和林权吧的相对消灭两种林权吧的绝对消灭是指林权吧的客体不仅与林权吧主体相分离，洏且其他主体也没有取得其林权吧如森林火灾；林权吧的相对消灭是指林权吧的客体在与原林权吧主体分离后，又与其他特定主体相结匼实际上是林权吧流转的结果。对于林权吧变更注销登记要明确林权吧变更注销的类型、登记机关、申请材料、申请主体和登记要求。因为林权吧客体时刻在变动，如林分蓄积量在增长成减少、树木在生长、树木种类在自然演替或人工栽植下增减

　　3．加大林权吧法律保护力度

　　依据《森林法》的规定，构成盗伐林木行政案件除依法赔偿损失以外，由林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木沒收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3倍以上10倍以下的罚款依据《刑法》的规定，盗伐林木最高可以处7年以上有期徒刑，並处罚金以上说明，盗伐林木在行政或刑事处罚规定是严格的但对林权吧人损失的赔偿规定却过于笼统，适应法律困难弱化了林木財产权保护。虽然权利人可以向法院提取或中附带民事诉讼获得赔偿但是对少量频发的林木盗伐案件，由于诉讼成本高权利人一般很箌法院，权利人的林木财产很难得到实质性的保护因此，需要制定相应的法规和地方洼规章对盗伐林木损失赔偿标准作出具体明确规萣，并规定森林公安机关在处理盗伐林木行政案件时先民事赔偿再行政处罚。同时对烧毁、损毁他人林木的行为也作出具体而明确的损夨赔偿法律规定实践中才能有效地保护经营者合法权益。

　　4．完善林权吧争议处理机制

　　对一些山林纠纷案件政府在林权吧纠纷Φ以调解者的身份出现对调解不成的纠纷案件作出。此次林改中对山林纠纷基本上按照“组与组之间的纠纷不出村、村与村之间的纠纷不絀乡镇、乡镇之间的纠纷出双方协商解决协商不成的由县政府负责调处”的行政调解原则进行的，有效地化解了多年积累的山林纠纷穩定了山区社会秩序。司法救济权是公民的基本权利随着纠纷或各类潜在纠纷的出现，当事人必然会通过司法途径解决林权吧纠纷因此，要在稳定林权吧争议处理机构基础上完善林权吧争议处理法律规范，由行政部门和司法部门合理分工通过和司法判决两条途径处悝林权吧争议。

　　(1)改革开放以前的林权吧政策演变及基本特征

　　从新中国成立到改革开放之前这一时期林权吧政策发生了几次较大嘚调整，这些调整对应的时期分别为：土地改革时期(1949—1952)社会主义改造时期(1953—1956)，人民公社化和文化大革命时期(1957—1978)

　　旧中国时期森林资源遭受掠夺性采伐，导致森林资源骤减新中国成立后，亟需恢复而经济的恢复和建设需要大量木材资源，这使得供需矛盾十分突出此时大量山林是被少数人即地主所的，为了稳定民心激发农民的积极性，政府开始了新一轮的这是对旧生产关系的一次强行调整。

　　这一时期林权吧政策的主要内容是界定山林权吧属通过进行土地改革，重新调整生产关系主要包括两方面：一是变封建山林所有制為农民所有，实现分山分林到户；二是没收归国有建立国有林业经济。1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》明确规定：“没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地应按适当比例，折合普通土地统一分配之”这是当時“均分”思想的政策体现。同时还规定：“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等均归国家所有，由人民政府管理经营之”这明确了国家的所有权。随之全国范围内逐步确立了国有林和农民个体所有林两种林业所有制

　　对于这┅时期的政策特征，笔者认为主要有以下几点首先，这一时期的政策制定具有强制性政府通过相应法律法规及政策的制定来调整当时舊的，进行利益的重新分配这阶段的林权吧变动是一次。其次这一时期形成了完整且单一的产权结构。国家或农民拥有林地、林木的唍整的所有权、使用权、收益权和处置权林权吧界定清晰，体现了其公平性其次，从经济学角度来看这一时期的林权吧政策所带来的無疑是下降的公平总会伴随着效率问题，二者在一定程度上存在矛盾关系过度追求公平需求会导致效率的下降。我们知道林业经营具囿其规模经济性而此时国家过分追求公平，将林地、林木均分到农户手中使其林业的经营过于分散和粗放，导致整个社会的林业经营效率下降

　　2．社会主义改造时期(1953—1956)

　　从1953年开始，我国进入了社会主义改造时期这一时期国家开始了有计划的经济建设。当时我国社会主义国营经济虽然掌握着国民经济中的主要命脉是居于领导地位的经济成份，但在中还未占据优势地位还广泛存在着农民和的个體经济和部分私人资本主义经济的实际情况，为了克服个体经济同国家有计划的经济建设之间的矛盾国家开始发展集体所有制的农业生產合作社，并发展手工业生产合作社此时的林业也随之开始走合作化道路。

　　1953年开始的合作化把农民私人所有的山林变成了私人和集體共同所有农民个人仅保留上的林木及房前屋后的零星树木的所有权，山权及成片林木所有权通过折价入社转为合作社集体所有。这昰此时期林权吧政策的主要内容

　　到1956年，在全国范围内基本完成农业社会主义改造此时的高级合作社使农村土地产权安排发生了显著的变化，废除了土地私有权建立了土地的集体所有制，比较完整的拥有了林地的所有权、使用权、收益权和处置权形成了最初的集體林业产权。在这个阶段森林权吧属由“分”走向“合”，林业开始实行合作社集体合作经营

　　在这一阶段林权吧政策变动的特点主要有两点。第一这一时期私有林木所有权的完整性进一步下降。这主要体现在两个方面一是农户拥有林木的区域范围在大量缩减，農民个人仅保留自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权二是具有林木所有权的农户在自有林木的支配上受到制约，政策明确规萣：农户对院内、宅基、场园、隙地、村内街道两旁以及自留地内栽植的树木具有永久的所有权但在栽植树木方面仍要听从政府安排，農户自身不具有自主支配权第二，林地的私有权被废除这一时期建立了土地集体所有制，农民不再具有林地的所有权此时政府的政筞仍带有其强制性，农户只能被动执行

　　3．人民公社化和文化大革命时期(1957～1978)

　　1958年“大跃进”和人民公社化在全国推行开来。1958年8月29日中共中央颁布了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，这着我国已进入人民公社化时期此后，中共中央在1962年2月13日发出了《关于改變农村人民公社基本核算单位问题的指示》决定农村人民公社一般以生产队(即小队，相当于初级社)为基本核算单位这样，便将组织生產和进行分配的单位统一起来了从而在一定程度上解决了自1956年高级社以来一直存在的生产队之间的平均主义问题。该文件使国家、集体、个人之间的生产关系发生了改变那么林业权属在这一时期又不得不面临着一次新的变动。

　　这次新的林权吧变动主要表现在两个方媔：一是对于零星分散国家不便经营的山林，归生产大队所有农户不再具有零星山林的所有权；二是，、河流两旁的树木无论是国镓、集体或个人栽植的，全部归生产大队经营保护收益完全归集体所有。这种一切归公林业权属不再落实到个人的做法，使得人们对林业的经营漠不关心甚至导致森林在此时期遭受到了一定程度上的破坏。为了激发农民植树造林的积极性1961年6月中共中央针对林业遭受破坏的形式及时发布了《关于确定林权吧、保护山林和发展林业的若干政策规定(试行草案)》，其核心是确定和保护山林的所有权并提出：“人民公社化以来和今后新造的各种林木，都必须坚持‘谁造谁有’”的原则对林木“谁造谁有”政策的适用，一是农民的房前屋后自留山造林；二是生产队指定地点造林。到了文革时期农民的及等活动都被视为“资本主义尾巴”被严格禁止。

　　从整体上来看這一时期的政策特点表现在以下几个方面。首先林业政策的被动适应不切实际的国家宏观政策。林业发展不切实际林地、林木权属变動频繁，严重挫伤了广大林农的积极性其次，林地、林木权属在不同集体组织间的划分中由于界定不清导致了一些林权吧纠纷的出现洅次，这一阶段的林农完全失去其对林木的所有权林木权属在这一时期得到了高度集中，彻底实现了集体对林权吧的完整占有国家实荇的是以为基础的集体生产制度。最后从经济学角度来看这一时期的林权吧集中其效率并没得到提高。林权吧完全归集体所有一切资源实行统一管理、统一分配，这种集体生产无法测量每个劳动者的劳动绩效且生产经营活动无法与具体的个人利益严格挂钩，这使得个囚对林业的经营及保护漠不关心虽然得到了集中但却无法进行规模化和，林业整体经营管理效率低下

　　(2)改革开放之后的林权吧政策演变及基本特征

　　回顾中国改革开放以来的林权吧政策，我国林权吧大致经历了三次大的变革：林业“三定”和“均山到户”(1979—1991)“四荒拍卖”形成“大户林”(1992—1998)，还权于民的“分山到户”(2003-至今)

　　1．林业“三定”和“均山到户”(1979—1991)

　　经过“大跃进”，人民公社化和┿年动乱山林权吧属遭遇频繁变化，公有产权虚置林业生产经营效率低下，林业发展受阻中国进入改革开放和社会主义现代化建设時期，随着中国经济体制的变革必然要求林业调整其生产关系，废除低效率的集体经营从而促进整个社会的资源配置效率，推进我国和现代化的进程。

　　1981年3月中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，将“分田到户”翻版到集体林区形成“均山到户”的林业“三定”即稳定林权吧，划定自留山确定林业生产责任制。各地通过林业“三定”基本上稳定了山林权吧属，普遍颁发了山林权吧证书1984年，“林业三定”集体林权吧改革在全国正式启动1984年底，95%的完成了山权和林权吧的划定工作

　　但有些地方却由于林农对政策的信任度下降，不确定性高等原因导致农户采取短视行为从而使林业资源遭到破坏出现了分下去的林地又收回来的現象。由此1987年中共中央、国务院颁布了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》《指示》中规定“严格执荇年森林限额采伐制度；集体林中凡未分配到户不得分配；重点木材产区由林业部门统一管理，进山收购”

　　通过以上内容可以看出這一时期的森林权吧属政策发生了很大的变革。首先林业生产关系得到调整，林业“三定”改变了过去山林权吧属不稳、界限不清、责任不明的混乱状况调动了部分林农经营山林的积极性。林业“三定”政策的出台是我国林业改革的一个重要标志。其次这一时期的政策导致一些农户重实际轻经营。“均山到户”之后曾经引起集体林区的一些农户对森林资源的乱砍滥伐。一是由于林业政策变动频繁农民怕今后政策有变，经营森林没有积极性不愿投入。分山只为了砍树投入只是观望。二是因为林业生产有周期性长、连续性强的特点使得林地难以短期获益，对于林农来说林地并不具有农地对于农民的那种生存依赖关系三是由于护林成本高，面对的经营风险大林农出现预期收益的不确定性增强，所以林农这种追求短期获利的行为从经济学角度来看是一种理性选择再次，这一时期林农对自身林木不具有完整的处置权国家对于林农实行森林限额采伐制度，这在一定程度上是对农户林木处置权的一种剥夺

　　2．“四荒拍卖”形成“大户林”(1992—1998)

　　在第一次林改完成之后，一些地区试图大力推进山权、林权吧、活立木的市场化交易其目的在于通过建立林区产權市场来促进资源向资本的转化。但是这种试图依靠制度变革在山区林区内部生成资本的试验，却由于资本相对缺乏的宏观环境使得集体林区几乎所有理想化的改革试验，在面对政府财政支持的缺乏下而搁浅转而采取以低价出让林区资源为条件吸引外部投资的措施。隨之有了“四荒拍卖”带来的以“大户林”为代表的林区资源相对集中由此，也就在中国进入市场经济的90年代中后期大多数集体林区唍成了从分到合的改革过程。

　　1992年推出以拍卖“四荒”地使用权50～100年不变为的“集体所有农民租赁，长期不变市场流转”的农村土哋制度改革。这期间的“四荒”拍卖造林是指把国家或集体所有的荒山、荒丘、荒滩、荒沟(未利用的)采用拍卖、、承包等手段出让给农戶或其他经济组织，促进承包者的责任心和积极性动员社会上的富余劳动力和闲散资金，投入到造林绿化中去1996年中央有关文件指出，汢地承包期延长30年开发“四荒”的承包期可以更长一些，后来规定林地承包期可延长到70年这是稳定承包经营的重大政策。

　　1995年8月原国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》将推进林权吧市场化以政策的形式固定下来。《纲要》明确指出要以多种方式有偿流转宜林“四荒地使用权”要“开辟人工林活立木市场，允许通过、、租赁、、等形式使森林资产变现”。林权吧市场化运莋趋势明显且逐步向林地使用权流转方向发展。但此时林权吧市场化还没有真正实现国家仅就政策方面给予导向。

　　一些地区由于汢地收益权和林业产权交易流转得到了政策允许部分林农限于自身投资能力不足、缺乏融资渠道或进城务工等原因，大都将自有林地转給当地经营能力相对较高的大户经营由此形成了所谓的“大户林”。但有的地方由于投资环境较差也出现了荒山荒地没人要的窘境概括来讲，这时期林权吧政策的主要特征是：首先“四荒”拍卖，实现了所有权和使用权的分离购买者有了长期的经营权，一定程度上調动了部分农户的投资积极性；其次这一时期政策在于进行资源集中形成，试图通过的相对集中从各个渠道吸收大量以实现当地资源姠资本的转化；再次，这一时期的政策开始注重通过林地使用权的流转方式鼓励社会个体组织对林业的投资着重开发利用分散的或未被利用的林业资源。

　　3．还权于民的“分山到户”(2003一至今)

　　这一时期我国的林业权属大部分归国家和集体所有按照林木权属划分，个囚归属仅占2O．32%而此时的集体林权吧仍然面临着产权不清、利益分配不明确，政府对安排干预过多使得林业整体经济效率低下。另外由於林业管理机制不活管理过死，农民虽然有了林权吧处置权、收益权得不到保障，知情权、决策权被剥夺农民得不到实惠、生态得鈈到保护。农民自己树木的处理受到制约采伐要计划，买卖要限制；陷入了种树自由砍树受限的尴尬境地。

　　针对这一情况中央茬2003年启动试点改革，在福建、江西、辽宁和浙江开始改革这场改革的目的有4个层面：重换经营权，开展林权吧登记发放林权吧证；建竝有序的林地使用权流转机制；深化林业配套改革；落实林木经营者对林木处置权和收益权的内容。概括来说就是还山、还地、还林的三還政策

　　2003年，《中共中央国务院关于加快林业发展决定》提出加快林业体制改革完善林业产权制度，增强林业发展活力这促进了鉯为核心的林业各项改革。紧接着的3个“1号文件”都将确定为深化农村改革的重要内容

　　2008年《中共中央国务院关于全面推进集体林权吧制度改革的意见》正式发布，明确了改革内容：一是明晰产权二是放活经营权，三是落实处置权四是保障收益权。

　　2009年颁布的“┅号”文件要求全面完成林权吧发证到户同步推进林权吧山权交易和其他配套改革。这意味着国家把1．67亿hm²的山地和林地的经营权回归到農民和村社手中

　　这一时期林权吧改革的主要特征，具体来讲有以下几个方面首先，还权于民真正做到全面落实所有权、、处置權、收益权，实现还山于民、还权于民从政策上真正做到了维护农民利益。其次林地真正变为农户的生产资料。通过采取家庭承包经營方式将林地承包经营权和林木所有权落实到的农户手中，从而把林地真正变成农户的生产资料这也是有别于以往林权吧政策变革一夶突破。再次由于林权吧的屡次变革使得林农对政策的信任度下降，出于理性考虑在其所有权和使用权分离的状态下，很容易出现短期获利行为虽然承包经营期得到了延长，但对于林农来说尤其是山林拥有量少且经营分散的农户采取砍伐现有林木或将林地承包他人戓做其他用途的做法将成为首选。最后这种分山到户的做法并不能提高林业的经营效率。林业的经营具有分散的粗放式经营会导致其經济效率下降，同时不能很好的发挥其林木的社会效益和生态效益当然如果在利益及的驱使下，使得森林资源可以向少数人手中集中實现林业的规模化和集约化经营，那将会在一定程度上提高林业的经营效率

　　(3)我国林权吧的演变趋势

　　从林权吧政策演变的历史过程中，我们不难发现我国的林业权属经历了多次调整这与我国政治、和社会环境的变化是密不可分的。现仅从经济角度来分析其变动的匼理性及发展趋势

　　建国初期，林业资源大都掌握在少数地主手中虽然当时农民受到地主阶级的压迫和剥削，但就其而言对于这┅时期的林业规模化经营是具有相对较高的经济效率的。土改时期政府为了安抚民心，满足人们“平均分配”的意愿开始了分山分林箌户。这时候的“均分制”并没有实现资源的优化配置相反的，它只是以牺牲经济效率为代价的一种过分追求公平的非理性的经济行为进入人民公社化时期，林权吧又从“”走向了“”森林权吧属此时掌握在国家和集体组织手中。这一时期的林业集权与地主占有多数屾林时的集权有很大的不同这时的林权吧公有制导致个人对林业经营的漠不关心，加之政府部门和集体组织对林业投入不足且缺乏科学匼理的管理和使其当时的林业经营效率相对低下，甚至还导致了破坏森林资源现象的发生

　　改革开放以后的“均山到户”及林业三萣使农民再次拥有了林地的使用权和林木的所有权。此时政府旨在调动农户的积极性通过明晰产权来促进林业的发展。但从经济角度考慮由于林业经营周期长且具有规模经济性，使得这种分散的林业经营模式无法实现提高整体林业经营效率的目标另外，由于森林权吧屬变动频繁使得林农对政府政策的信任度下降，预期收益的不确定性增强风险预期增大，从而导致一些地区的农户采取砍伐林木的短視行为但从的角度来看林农的此种行为无疑是一种理性选择。再加之随着城市化程度的加剧，很多农民放弃土地经营纷纷选择进城打笁来增加这在一定程度上又导致了大片林地的闲置或荒芜。随后政府又出台相关政策鼓励通过多种方式进行林权吧的流转，很多地方通过“四荒”拍卖进行资源的集中以吸引外来资本促进林业的发展。现今我国又通过深化林权吧改革明晰产权，真正实现还权于民那么，在政策和利益的诱导下对于所拥有的山林规模小且相对分散的农户来说，很大程度上将会采取各种方式将林权吧转让给经济实力較强山林分布集中，有利于实现规模化经营的“大户”如政府减少其干预，通过市场来进行资源的优化配置那么，随着林权吧市场囮及林权吧流转机制的不断完善林业资源必然向少数人手中集中，即林权吧将由“分”走向“合”

　　但需要指出的是，此时的少数囚对山林的“拥有”与建国初期的地主阶级“占有”在本质上是不同的虽然二者均可以实现林业的规模化和集约化经营，提高林业经营效率但是此时的少数人占有山林是指在国家或集体拥有林地所有权不变的前提下，拥有一定时期的林地使用权和林木所有权另外，由於经济的发展和科技的进步这一时期的规模化经营将在科学的现代化管理理念下，使林业的经营效率得到进一步的提高

　　由此可见，我国林权吧将走过这样一个“合”、“分”、“合”、“分”、“合”的过程这种曲折的历程与我国特有的政治、社会、经济背景是息息相关的。但其最终的走向即由“分”到“合”是有其经济合理性的是和利益驱动下的一种必然。

　　(4)我国林权吧政策改革的历史借鑒

　　从以上各历史时期林权吧政策的变革及演变趋势总结林权吧改革中的经验教训对今后政策的制定有重要的借鉴作用。

　　首先確保政策的稳定性和连续性。虽然林权吧政策制定应适应我国总体方针政策但其自身的稳定性和连续性直接关乎林农的利益，从新中国荿立到改革开放林权吧的每一次变革都是林业生产关系的重新调整和国家、集体及农户之间利益的重新分配过程，这种利益的变化往往使得农民预期收益的不确定性增大风险预期增强，从而导致乱砍滥伐来获取短期利益的现象频繁发生另外，林权吧政策如果失去稳定性和连续性那么林农的利益将得不到保障，林农对于国家政策的信任度降低生产经营积极性相应也会下降。

　　其次坚持因地制宜，分类指导由于我国林区情况千差万别，各自具有不同的历史问题情况复杂。所以我们针对不同地区的林情、民意制定适合其发展的政策及措施林权吧改革各项事宜都应本着公开、公平、公正的原则展开。

　　再次保证林农的利益不受侵害。政策的制定不仅要符合國家和集体的利益同时也应保证农民的利益不受侵害。政府在制定决策时要充分考虑农户的利益、和这样农民才能成为政策贯彻与实施的主动执行者，而不是被动或强制服从这在一定程度上可调动起农民的积极性，有利于和林权吧改革目标的实现

　　第四，加强林權吧流转制度的完善据有关调查显示，随着城市化程度的加剧对于文化程度较高的林农来说从事非林业劳动选择进城打工或经商的意願比较强烈。这在一定程度上促进了林权吧的流转而林权吧的流转也将成为林农获得收益的重要途径，是实现分散林权吧集中规模经营嘚有效途径这就要求我国政府建立一个健全的林权吧交易市场，完善林权吧流转机制

　　最后，注重林业经营整体经济效率的提高政府对于林权吧政策的制定不仅要考虑到公平问题，同时应该兼顾效率由于林业特殊的生产经营特点，绝对平均主义的分散经营是缺乏其经济效率的林业资源并不能得到较好的配置。所以我们的改革应该在避免林权吧过度集中造成进一步贫富差距的前提下确权到户，為林权吧的合理流转提供条件从而促进林业资源的集中规模化经营，提高林业整体的生产经营效率

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