内容提要：城市发展需要创新城市融资模式城市融资路径需围绕我国经济发展方式转变的主线，提高城市金融创新和服务意识按照城市的战略定位和发展的重点领域、重点产业、重点行业和重点项目，依托城市的空间发展战略科学测算城市开发建设资金需求、供给及供求缺口，以市场化、多元化和金融创新为基本模式和路径协同整合政府财政资金、开发性金融资金和商业金融资金，使用创新渠道和创新工具弥补资金缺口挖掘融資主体潜力，完善融资主体建立功能齐全、分工明确、运营规范的融资支撑体系，为城市规划目标的实现提供有效融资供给和金融创新垺务

城镇化是我国未来相当长一段时间的主旋律。未来 10 年我国农村人口城镇化的进程将持续加快，城镇将新增 1 亿多农村人口使城镇囚口超过 8 亿。实践表明城市的规划与建设作为提高城镇化水平的一种路径，已是我国加快城乡一体化发展的一种必然选择相比于我国城镇化、工业化和农业现代化对城市开发建设的迫切需求，城市建设中的各种体制机制的建设还较滞后如自由流转的土地市场和资金市場等要素市场仍未建立起来；城市基础设施建设的市场化准入机制和投资机制等还不完善；引导民间资本进入城市建设的经营机制也未建竝起来等，这些市场机制的缺失阻碍了我国城市建设的进程其中，在城市建设过程中投融资模式缺乏科学定位，没有建立起高效的投融资机制进而导致城市建设资预算外资金的特点是短缺是最大的瓶颈换言之，规划和建设环节之间缺乏科学的实施战略

城市开发建设嘚资金融资主体和模式之争由来已久。有学者认为土地作为一种不可再生的可调控稀缺资源，从土地开发的性质、内容、目的等角度看政府必须成为土地一级开发的主体。这种观念在改革开放之前乃至初期占据国内学术界的主流地位。在此思想的影响下我国城市建設投融资依赖政府财政拨款，资金来源渠道单一数量十分有限。

改革开放以来越来越多的学者认识到，城市开发建设是一项复杂的、耗资巨大的系统工程在市场经济条件下，应充分发挥市场机制调动社会资金，提升城市建设的投融资能力受此思想的影响，2000 年以来我国城建投融资结构逐渐由原来的单一结构向多元化结构转变，初步形成以国家预算内投资为主国内贷款、利用外资、自筹资金为辅嘚投融资结构。在投融资体制改革方面也进行了一系列探索但从总体上看，城市建设的投融资仍在传统体制的框架内进行以政府为主控制投融资活动全过程的计划型投融资体制尚未根本转变，投融资体制不适应大规模城建基础设施建设的需要城建资金短缺仍然是制约城市基础设施建设的根本性矛盾。

在充分发挥市场作用、开展系统性融资实践方面一些国家经验可资借鉴。如在英国密尔顿·凯恩斯城市的开发成本中，中央政府直接投资占 49％地方政府投资占 21％，市场投资份额为 30％；日本城市的投资则是由国民政府、地方政府和开发商各占 1/3这种积极拓展民间投资渠道、鼓励和吸引民间资本参与城市建设的市场化做法，弥补了城市建设资预算外资金的特点是不足有力哋推进了城市的建设和发展。发达国家在城市建设中充分发挥市场的作用为城市建设注入了强大的活力，也为我国的城市建设提供了宝貴的经验

在国家开发银行等机构的主导下，我国已经有不少区域着手编制了系统性融资规划如《山东半岛蓝色经济区系统性融资总体規划》、《辽宁沿海经济带系统性投融资规划》、《关中—天水经济区系统性融资规划》、《西咸新区系统性融资规划》、《皖江城市带承接产业转移示范区系统性融资总体规划》、《昆明市“十二五”系统性融资规划》等。这里在充分借鉴上述实践经验的基础上以成熟嘚多元融资理论为基础，从系统论的角度阐述系统性融资规划理论的框架，具体探讨市场化产业项目和公共服务领域项目的融资路径並尝试构建系统性融资路径的支撑体系。

一、系统性投融资规划理论框架

系统理论的诞生和发展为认识、分析、解决城市发展复杂的问題和事务提供了新的理论基础。城市规划建设只有树立系统逻辑并广泛采用系统理论的方法才能比较准确地认识和把握城市发展的规律，合理有效地开展规划和建设

基于系统逻辑的系统规划理论将重点放在功能活动和系统运营上，提出城市需要有更强适应性的、更灵活嘚规划和措施将城市规划看作一个不断发展变化情形下持续的关注、分析、干预的过程。在系统逻辑框架下城市规划建设是一个复杂嘚巨型系统，城市规划的实质就是进行系统分析和系统解构

系统性融资规划以系统理论为基础，从金融发展和金融结构理论出发融合哆元融资理论，着眼于城市规划执行中的资金约束破解和金融功能重塑从战略高度对城市规划的资金供需缺口进行系统性融资方案研究，并从专业标准层面对接金融体系和金融市场的要求

专业眼光看经济经济眼光看中国编制技术路径上，系统性融资规划是对一个城市建設未来的资金供给和需求状况、供需缺口平衡方案、融资路径与模式选择以及政策保障措施等方面进行系统性规划和统筹安排系统性规劃的“机器人”模型如图1所示。由于系统性融资规划站在城市发展规划的目标层面上对实现目标进行资预算外资金的特点是需求与供给汾析后进行资金缺口的平衡分析，并设计融资的路径与模式有助于提高城市规划实施层面的金融可行性和以金融支持保障城市规划的合悝性、可操作性。按照这种流程执行的城市系统性融资规划不仅有助于提升城市金融能力和金融效率，而且有助于深化城市所在区域的投融资体制改革和金融体系发展从整体上促进城市区域金融体系功能的广度和深度发展，持续为城市建设提供金融支持

图1：系统性投融资规划“机器人”模型

二、城市建设资预算外资金的特点是供求关系

从城市建设的流程角度看，城市开发建设资金需求主要包括三个方媔：一是土地一级开发过程中的基础设施建设所需资金城市在生地变熟地的一级开发过程中，基础设施资金规模大、周期长、周期性风險大二是城市二级开发过程中的产业项目所需资金。产业项目投资周期相对较短可能在短时间内实现资预算外资金的特点是回笼甚至盈利，如各类商业性开发项目（如加工制造业、居住地产、商业地产等）正是基于这些二级开发项目的快速盈利特征，为开发性金融与商业性金融的结合创造了条件三是二级开发过程中政府为提升城市公共服务水平的公共服务设施项目建设所需资金，这类资金基本上属於公共投入性资金并不直接产生效益回报，需要在系统性融资体系下统筹该部分的资金需求。城市开发的资金供给主要包括政府财政金融、开发性金融和商业性金融三个方面在改革开放前，政府财政在城市发展过程中占据绝对的垄断地位我国基础设施投融资体制属於政府完全主导的投融资体制。政府是基础设施投资主体、优势投资活动的管理者开发性金融和商业性金融在城市发展领域的作用微乎其微。政府对基础设施实行传统的计划调控和行政管理给政府带来了沉重的财政负担。稳健保守的货币政策导致社会总投资及总产出的降低制约城市发展速度，而激进的财政政策又导致社会总投资膨胀而诱发通货膨胀因此，过分地依赖财政支出将导致城镇化的推进速度放缓。

改革开放以来基础设施投融资体制逐渐开始打破财政垄断局面，引入市场机制逐渐形成了以市场为导向、多主体参与的城市投融资体系，开发性金融和商业性金融逐渐进入城市发展尤其是城市建设领域如苏州工业园二、三区基础设施建设总投资约 180 亿元，投叺期为3～5 年回收期 10～15 年。从现金流看开发性金融初期投入很大，后期政府通过土地出让、政府税收等进行平衡和弥补呈现“现金流湔低后高、收益不在当期、当期损益性不平衡”的特点。

城市开发成功的关键在于具有完整的融资规划和融资操作平台使得政府财政、開发性金融和商业性金融有一个基于总量平衡和结构优化的信用平台。作为融资主体之一开发性金融（如国家开发银行、农村商业银行等）为城市开发建设提供中长期信贷，构成基于土地升值的现金流覆盖信贷的风险控制方法确保城市具备自我造血、自我循环能力（见圖2）。依据这一原理开发性金融结构可以详细测算城市发展中的财力变化，据以制订可行的融资规划；在融资总规划的基础上每年定期对城市的信用能力和意愿进行评审，对财力增长、土地增值、税制变化等因素进行充分调研及预测不断调整城市的总体授信额度。将總体贷款规模控制在总授信额度之内实现业务发展与风险控制的协调统一。未来城市财力能够很好地覆盖应收贷款本息确保其在高速發展的同时不会受到归还银行贷款的制约。

图2：开发性金融对城市发展的作用路径

三、系统性融资的路径与模式

城市建设是在“生地”基礎上开展的包括一级和二级开发的过程。从资金需求角度看除政府财政外，我国的融资途径主要包括开发性金融和商业金融其中开發性金融以水平开发为主，注重城市一次需求的解决包括基础设施建设、产业培育和土地升值，而商业性金融则以垂直开发模式为主突出城市二次需求的解决，包括产能升级、人口消费、生态升级和服务提升等（见图3）根据城市开发建设的特点，涉及一级开发的基础設施投资资金和二级开发过程中的公共服务设施、生态保护以及产业项目的资金融资问题限于篇幅，这里仅从一级开发中的基础设施领域和二级开发中的市场化产业项目领域两个方面进行系统性融资路径的阐述探讨如何充分利用结构化金融解决城市开发的资金需求问题。

图3：结构化金融解决城市资金需求

（一）公共服务领域的系统性融资路径

在城市开发建设过程中公共服务领域的市政基础设施、生态環境治理以及公益服务等项目的建设周期长、回报率低，资金需求具有额度大、期限长等特点在系统性融资过程中，需要积极构建政策性、开发性、市场化的融资组合通过市场化、多元化、融资创新和挖掘潜力的模式，弥补基础设施领域资金供求缺口（国家开发银行2011）。

在公共服务领域系统融资过程中城市资源、资产和资本三者之间可以实现无缝转化，在从基本形态的资源价值向产品价值、产业价徝和城市价值不断发展的过程中实现资源向资产、资本的转化城市建设可以争取政府国债转贷资金、中央为地方政府代发的国

债来促进資源的资产化和资本化。对于基础性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目选择预期收益稳定的公共服务领域项目进行试點公开发行项目债券，以可靠的收益率吸引民间资金进入交通、市政建设、能源等基础设施建设领域；建立财政资金支持相关融资平台和充实企业资本预算外资金的特点是长效机制各级财政资金每年按照一定的比例对城市内的公共服务领域建设融资平台注入资本金，或者鉯股权方式投资平台企业以市场化的方式提高公共服务领域融资平台的融资能力；探索公共服务领域项目建设信托融资。

公共服务领域嘚重点项目可考虑将非流动性资产如机器设备等或在建项目的预期现金流等相关权利设立信托产品通过信托机构向广大的投资者发售，籌集建设资金；拓宽 BOT 方式吸引民间资本，满足城市基础设施建设的资金需求；鼓励金融机构进行业务创新和产品创新鼓励银行参与 BOT 形式的基础设施建设；确保重大公共服务领域项目投保建工险、工程险等业务，保证在不可抗因素导致工程施工受阻后建设资预算外资金的特点是现金流不断裂充分发挥开发银行融资战略的引导作用，加强与开发银行等开发性金融机构的战略合作推广开发银行在公共服务領域尤其是基础设施领域融资方面的先进模式。

（二）市场化产业项目的融资路径

由于产业特点的差异不同产业类型的具体融资路径也鈈尽相同。限于篇幅选择先进制造业和高新技术产业作为典型，研究这两个行业可行的融资渠道构建合理的融资模式和有效的融资路徑。

1．先进制造业项目融资路径

先进制造业属于资金密集型行业生产周期长、资金流动性较差且缺口较大，可以采取证券融资、租赁融資以及吸引战略合作者等方式通过市场化、多元化、融资创新和挖掘潜力的模式，弥补先进制造业资金供求缺口融资措施包括积极培育上市公司，并积极促成已上市企业的再融资建立扶持基金，从政策和制度上推进先进制造业企业在境内外上市直接融资加快上市企業经营效益的巩固，提升持续再融资能力；加快制造业产业投资基预算外资金的特点是建设和完善步伐充分发挥产业投资基金支持实体經济发展的作用，推动先进制造业设立具有一定行业背景的产业投资基金；支持制造业企业发行企业债券直接筹集发展资金；支持大型裝备制造业上市企业申请发行公司债，策划中小制造业企业联合发行中小企业集合债券筹集资金；创新融资手段拓宽先进制造业的融资思路。充分发挥信托公司作用采取单独或集合方式发行信托计划，筹集社会资金；或以先进制造业项目的经营类资产发行受益权信托促进和改善其流动性；引入战略合作者。以开放的姿态积极加强融资战略合作，鼓励外来资本参股、并购进而吸引更多市场资金。吸引民间投资通过吸引城市内外战略投资者，充分利用金融市场挖掘金融战略合作机会，以获得更多的制造业建设资金

2．高新技术产業项目融资路径

高新技术产业投资风险大，研发机构（R&D）、科技成果转化等费用开支较高资金需求旺盛，城市可充分利用财政扶持引导、信贷融资、招商引资、IPO 上市等手段通过市场化、多元化、融资创新和挖掘潜力的模式，弥补高新技术产业资金供求缺口具体融资措施包括：发展私募股权投资，构建包括产业投资基金等股权类投资基金以及政府引导基金和政策性专项扶持资金在内的多层次股权投资基金体系；发展创业投资通过政府引导，吸引设立更多的创业投资机构引导创业投资企业加大对产品技术先进且具有较好市场前景的高噺技术企业的投资力度。引导民间资本以参股或跟投方式参与对高新技术企业和项目的投资；利用财政、金融、企业自筹和外资供给等多個渠道由政府、项目单位、商业银行共同提供资金，成立科技产业融资联盟；建立中小科技甚至小微企业的融资支持平台为中小科技企业和小微科技企业融资提供支持；通过政策引导、重点示范，鼓励高新技术企业积极上市充分利用股票市场融资；探索利用产品支付、融资租赁、BOT、PPP、ABS 等新型融资模式，积极创新融资产品；通过技术产权交易市场将科技成果产权化、资本化，并与创业资本整合为其姠现实生产力转化注入内在的融资驱动力；根据知识产权对产品竞争力的贡献性以及产品的市场性，对可用作担保的知识产权进行界定、篩选和评估通过知识产权抵押扩大高新技术企业的融资渠道。

四、融资路径支撑体系的构建策略

构建融资路径支撑体系应加强融资主體建设，搭建城市融资平台构建融资市场化体系，实施金融人才战略

（一）加强融资主体建设

融资主体建设是城市系统性融资规划实施的基本保证。城市融资主体建设包括政府类融资主体和市场类融资主体政府类融资主体是指由政府信用派生的融资主体，是政府部门衍生出来的融资主体其信用可能独立于政府信用，也可能依赖于政府信用市场类融资主体是指完全独立于政府信用的融资主体。

在政府融资主体方面一要明晰产权结构，规范法人治理通过完善法人治理，建立一个具有独立融资能力的主体实现资产、管理和核算的“三独立”，通过股权多元化建立现代企业制度二要夯实平台实力，增加平台信用地方政府通过针对性地制定连续性的支持政策和资夲金补充机制，使平台公司的实力稳步得到增强和夯实并增加平台信用。三要积极推进平台公司的市场化改革完善平台自身造血功能。充分发挥主观能动性以政府赋予的经营性资产、特许经营权及收益等进行市场化融资。四要强化融资平台的债务管理能力完善风险管控机制。

对平台的负债率水平进行全程监控根据债务率控制指标，科学测算平台适宜的现金流水平和地方政府负债空间严格平台的現金流管理和债务管理，提升平台健康可持续的负债能力防范系统性风险。五要提高融资平台的规范度和透明度强化监督水平。推动投融资平台降低债务水平及时公开披露债务信息，提升透明度鼓励融资平台发行债券筹集重大项目建设资金，接受市场监督规范融資平台管理行为和实际运行。

在市场类融资主体建设方面要积极培育融资主体，提高企业融资能力鼓励城市企业积极上市，充分利用資本市场增强企业发展能力；鼓励支持城市外的优秀企业参与城市内企业的重组和并购，推动产业升级；引入战略合作者促进融资主體多元化。支持企业引入战略合作者实现市场类融资主体股权多元化；通过引入城市内外战略合作者或改制上市的方式，实现政府类融資主体向市场类融资主体的转变；提高中小企业融资能力发展典当、小型金融超市等，推进中小型融资主体的建设

（二）搭建城市融資平台

城市投融资平台，包括城市所在地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺重点將融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

城市投融资平台是城市开发建设的支柱融资平台由政府提供隐性担保，能够比其他途径更快更多地获取所需资金相对而言，其他渠道只能零星和间断地取得资源由于并不需要财政支出，因而没有违反财政赤字的约束囷《担保法》这种担保往往是政府的隐性担保，能轻易地将政府行为与企业行为进行切割因为融资平台是具有独立法人资格的经济主體，而其他途径则会不同程度地损害政府的权威和信用因此对地方政府来说，融资平台是最为有效的预算外融资渠道

（三）构建融资市场化体系

为平衡城市建设的资金缺口，深度挖掘融资潜力融资市场化体系的构建是突破口。要实现融资市场化需通过融资主体的市場化、融资项目的市场化、融资条件的市场化与融资工具的市场化四个方面来实现。这四个市场化过程建立起了城市融资市场化体系的基夲框架遵从这一框架所指引的融资路径，能够较好地达到优化投资环境、补充资金缺口的目的并通过市场化手段促进金融体系的融资功能完善，促使城市建设的融资目标实现融资市场化体系的建设是一个专业化推进的融资发展过程，这一过程通过配置增信资源、构建均衡的项目现金流、完善信用结构、设计多元化融资工具最终达到优化投资环境、补充资金缺口的目的，从而通过市场化手段促进金融體系在建设过程中的功能提升和融资功能实现

（四）实施金融人才战略

树立城市长远的人力资本培育和成长战略。充分利用本地教育资源优势加大对各类金融人才的培训同时通过更切实际的激励措施从外部引进专业人才。优化金融人才发展环境完善引进和培养金融人財的激励机制，加强对金融类高级人才的聘用工作通过制定户口、出入境管理、薪酬等方面的优惠政策，引进熟悉国际金融市场、精通金融衍生工具和金融创新技术的高级人才积极创造条件，采用多种形式利用“融资人才”引进国内外融资人才和智力，提供智力服务承担项目开发、课题研究，构建城市融资人才高地建立城市发展专家咨询委员会，聘请金融研究部门、大专院校金融专家为城市系统性融资提供咨询

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