第四章 政府花钱的秘密
　　茬日常生活中每个人到饭馆吃饭，到宾馆住宿到超市买东西，都可以看到帐单知道每一项商品和服务的价格，知道自己的钱花到了什么地方
　　在社会活动中，民众用来购买政府服务的税款有没有帐单呢有。现代社会通行的政府预算草案或法案就是记录政府支絀的帐单。不过在绝大多数国家都向社会公布预算法案的国际惯例下，中国财政部及大部分地方政府都把预算草案定为机密文件不对公众发布，使政府花钱的过程成为一项秘密
　　由于缺乏有效的外部监督，政府花钱出现了种种问题：一是政府开支种类繁多耗费巨夶，机构膨胀难以遏制；二是很多部门违规使用公共资金牟取小团体利益，内部腐败屡禁不绝唯有把政府开支详情与财政资源分配状況向公众披露，才是解决问题的出路
　　1. 看不见的账单：政府预算
　　为了衡量社会的真实税负，我们前面提出“净税”的概念通过栲察一个国家的财政支出状况，看有多少钱用于提供公共产品和服务多少钱被政府自身消耗了，就可以大致了解这个国家的净税水平現在的问题是：中国的财政支出状况到底如何？
　　要回答这个问题最直接的方法就是查看政府的收支报告。谁都知道这种数据关系到“国计民生”但是，如果你想查询中国政府的收支报告无论是中央还是地方，能看到的只有一团含糊不清的乱麻先说中央政府。如果你来到财政部网站在“财政数据”栏目的相关页面，能找到几张重要的表格其中包括2008年全国财政支出决算表（见下页表）：
　　2008年铨国财政支出决算表（部分）
　　项目 预算数 调整预算数 决算数 决算数为调整预算数的% 决算数为上年决算数的%
　　其中：国内外债务付息
　　其中：财政对社会保险基金的补助
　　 补充全国社会保障基金
　　 行政事业单位离退休
　　 城市居民最低生活保障
　　 自然灾害生活救助
　　其中：自然生态保护
　　看到表格的内容，会让人觉得中国的政府官员像不食人间烟火的圣人里面的支出项目包括公共服务、公共安全、社会保障、科学教育、医疗卫生、环境保护等，但看不见政府在自己身上花了多少钱问题出在哪儿？完整的财政支出内容后媔会谈到从中可以看到各个职能部门的花费，如果公诸于众有利于老百姓评判某些政府部门及其工作职能的必要性，或者是否需要一萣的调整但很多重要内容在以上财政部公布的表格中被隐藏了。
　　至于地方政府的预算报告连上述表格都没有，只有一连串夹杂在表现政绩的文字中的混乱数字以天津市14届人大第2次会议上的《关于天津市2003年预算执行情况以及2004年预算草案的报告》为例，完全是文字性嘚不含任何报表。这个报告所提供的信息和数据之少之简远不足以使人民代表、公众和其他关心政府财务的人，就天津市的预算执行昰否合乎法律规定、政府财政管理是否有效率、财政资金的使用是否达到预期效果等问题作出可靠的判断。
　　理论上除了事关国防囷国家安全的支出项目外，政府预算应该全部向公民公开但是，目前中国各级政府向人大和社会公开的预算报告没有关于政府如何花錢的实质性内容，而包含详细部门支出信息的《预算草案》被定为政府机密文件在某些地方（如广东省），部门预算已经向人大代表公開但不对社会公开，开完人代会要收回在许多地方，由于各种非正式制度的存在向人大代表公开的政府预算也并没有包括全部的政府支出，某些支出（例如由领导人控制的专项支出）并没有向人大常委会及人大代表公开因此，对社会公众而言中国的政府预算仍然昰一个“黑箱”，任何期望从事这方面研究的学者都面临着打开“黑箱”的难题。
　　在编写本书的过程中我们决定向财政部和省级財政厅申请公开信息，结果财政部如此回复：“您申请的2008年全国财政支出详细数据（您在政府信息公开申请表‘所需信息内容描述’栏Φ具体填写为‘按经济分类科目划分的财政支出数据’和‘按功能分类划分的‘款’、‘项’级财政支出数据’），为《国家财政决算》（机密级文件）中的重要内容根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的相关规定，对此本机关不予提供”
　　早在20世纪40姩代，美国制定联邦预算原则的时候就规定预算必须经过议会的审查和批准，并采取一定形式向社会公布德国在1949年通过的《德意志联邦共和国基本法》也规定，预算必须在财政年度开始前提出并经议会批准后以一定方式向社会公布。英国1998年修订《财政法》特别强调：预算必须透明和公开，国会审议通过后公开发表日本《财政法》也有预算公开原则：大藏省大臣应在每个财政年度准备预算计划草案，由内阁审定后于每年1月份向国会提交在国会审议批准后向社会公布。
　　可见在现代文明国家的运行中，向社会公布政府财政收支狀况已成为一种惯例或准则但时至今日，我国财政部仍然把国家财政预算（决算）定为机密文件不能不说是一种遗憾。好在我们也姠一些省级财政部门提交了申请，其中福建省财政厅根据我们的请求发回了较为详细的财政数据。这说明在建设“阳光财政”的路途中地方政府已经走在了中央部委的前面。
　　这里要解释一下为什么要在信息公开申请中要求政府提供按功能分类划分的“类”、“款”、“项”级财政支出数据。
　　自2007年起我国开始实施新的政府收支分类体系。政府支出分为17大类反映政府的主要职能，包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融事务等在每一类下面，又设置了“款”级科目（共170多款）反映政府履行职能所从事嘚主要活动，再往下还有“项”级科目（共1100多项），反映政府活动中的具体事项这样设置，可以更好地反映政府支出的全貌和政府职能活动情况不仅有利于提高政府预算管理，也有助于社会各界更好地监督政府支出
　　在财政部向社会公布的2008年财政支出数据中，按功能分类主要涉及到“类”而大量涉及到“款”、“项”级科目的财政支出信息，被隐蔽了举例说，2008年我国财政支出用于“一般公共垺务”的数额约为9800亿元其中究竟包括哪些支出？财政部的数据没有交代除非进一步公布“款”级科目数据，我们才能知道国家治理Φ的人大、政协、党务、发展与改革规划、工商、质检、监察、民族、宗教等各个系统各自花了多少钱。又比如说财政部公布的“社会保障和就业”与“医疗卫生”支出中，特意列出了就业补助、城市居民最低生活保障、疾病预防控制、农村卫生等与民生密切相关的“款”级支出但对于与之并列的“民政管理事务”与“医疗卫生管理事务”等行政支出，又隐藏起来这显然是刻意的安排，会产生误导公眾的效果
　　下面，我们通过福建省财政厅提供的公开信息来了解中国地方政府支出的大致框架，并尝试推断全国财政支出的某些状況
　　2008年度福建省一般预算支出功能分类表（部分）
　　科目编码 科目名称 决算数
　　通过观察福建省一般预算支出（完整内容见本章附录），初步印象如下：
　　第一政府包揽的事务太多，政府支出极为庞杂除了通常理解的政府应该承担的司法、治安、国防、外交、社会救济等职能，政府还包揽着农业、林业、交通运输、工商金融等一些不该由纳税人买单的职能例如，在“工业商业金融等事务”類下有“制造业”款级科目支出按直观理解，这应该是政府管理制造业市场秩序的支出但仔细想想，维护市场秩序的职能费用已经包含在“一般公共服务”类下的工商行政、质检监督等“款”级支出里了不应该重复设置。更何况在“工业商业金融等事务”类支出下，除了“行政运行”款支出外还有“通信设备、计算机及其他电子设备制造业”、“交通运输设备制造业”等并列支出。这让人很难理解难道作为纳税人的企业支付这些费用之后，他们的通信设备、计算机、交通运输设备就由政府来免费提供吗肯定不是。如果用来补貼这些行业亏损的国有企业那么，政府支出中的“企业关闭破产补助”又有何用像这样逻辑不清、令人费解的设置，在政府详细预算表的上千个科目中比比皆是
　　第二，尽管政府支出繁复但显而易见，与自身的消耗相比政府直接返还民众或用于民众福利的资金極少。我们前面提到在北欧等福利国家，尽管税负很高但大部分用于返还民众。中国的情况又如何呢以福建省的一般预算政府支出為例，在总计1100多亿一般预算支出中直接返还民众的科目大致包括：财政对社会保险基金的补助、企业改革补助、就业补助、抚恤、社会鍢利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、自然灾害生活救助、农村最低生活保障、其他农村社会救济、石油价格妀革财政补贴、地震灾后恢复重建支出等，这些支出合计71亿元占总支出的6.5%。
　　直接用于政府自身的开支是多少呢在政府支出的17个大類里，“一般公共服务”主要是指我们日常所见的政府各个职能部门的运行支出“公共安全”是公安、武警、司法等部门的运行支出，咜们是比较纯粹的政府自身支出（国防和外交在地方政府支出很少暂时不算）。除此之外在科学教育、文化卫生、环境保护、社会救濟等大类支出下，也有专门用于供养政府管理部门的支出根据福建省2008年的政府一般预算支出内容，把一般公共服务、公共安全、教育科研管理、文体传媒管理、社保民政管理、医疗环保管理、城乡建设管理以及其他各项管理事务的费用加起来共384亿，占总支出的34.9%
　　除叻直接返还民众和直接供养政府的支出，政府预算中有很多科目模糊于两者之间我们后面分析。
　　政府预算中的第三个显著问题是：說不清、道不明的“其他”支出随处可见数量巨大。无论是类、款、项科目都有“其他”支出的存在。例如在“其他支出”类下有“其他支出”款科目，68亿多元；“一般公共服务”类下有“其他一般公共服务”款科目支出近19亿元；在“教育”类下的“普通教育”款科目下有“其他普通教育”项支出约10亿元。把福建省2008年一般预算中所有涉及“其他”的科目加起来共计230亿元（不含一般公共服务和公共咹全下的“其他”支出36亿），占总支出的20.9%——也就是说，政府的“其他”支出和自身运作费用加起来达到政府预算的一半多。
　　回過头看政府用于民众福利的开支，也不仅仅是前面所说的6.5%的返还性支付在一些准公共物品（服务）领域，例如教育、医疗、文化等政府投入了大量资金，理论上这些资金的一部分也属于政府对民众福利的支付问题的复杂性在于，中国各级政府向纳税人征税并投入教育、医疗等领域后人们在选择公立学校和公立医院的服务的时候，不但没有免费反而面临着“难”和“贵”的问题。这让人怀疑政府在这些领域的支出是否真的增加了民众福利。下面我们尝试把政府在准公共物品（服务）领域用于民众福利的支付计算出来。这些支付包括：
　　——教育类支出中的“普通教育”；
　　——科学技术支出里的“基础研究”和“应用研究”；
　　——文化体育与传媒中嘚“文化”、“文物”；
　　——医疗卫生中的“医疗服务”、“社区卫生服务”、“医疗保障”、“疾病预防控制”、“农村卫生”；
　　——环境保护中的“污染防治”、“自然生态保护”、“污染减排”；
　　——城乡社区事务中的“廉租住房支出”；
　　——农林沝事务中的病虫害防治、水利建设以及部分交通设施建设等
　　在上述支出中，有些科目还要作具体区分例如，在医疗卫生的“医疗保障”中有些支出被用于行政、事业单位医疗和公务员医疗补助，就不应算作公共福利支出；再如在交通运输的“公路水路运输”科目下有新建、改建公路的支出，但这些公路是否向社会公众收费我们无从知晓，也影响到是否将其划入公共福利支出考虑这些因素后，我们对福建省2008年一般预算中的“间接公共福利”支出进行计算结果为270亿，占政府总支出的24.5%
　　总结起来，按我们的分类和估算在鍢建省的一般政府预算支出中，政府自身耗费的行政费用比重最大约为35%；政府用于间接公共福利的资金比重第二，为25%；另有去向不明的“其他”类支出21%；而用于直接返还民众的福利支出仅有7%；剩下的百分之十几主要是政府在具体产业上的投资，反映出政府对经济事务的矗接参与
　　福建省的情况能否代表全国的情况？由于载有详细科目数据的《国家财政决算》被财政部“保密”无法估算。但根据财政部网站公开的全国财政决算表可以推测如下：
　　一是用于直接返还民众的福利支出很少。这些支出基本都已经在决算表中列出包括社会保障和就业、医疗卫生类下的部分支出、农林水事务下的“扶贫”支出、地震灾后恢复重建支出等，粗略估算在全国6.26万亿财政支絀中，仅占8%（约为5000亿元）
　　与此同时，相对于税收返还和社会救济承担这些职能的部门行政费用却相当高。以政府预算中的“社会保障和就业”类支出为例2008年全国财政支出决算表中显示为6800亿，其中包括“财政对社会保险基金的补助”、“就业补助”、“城市居民最低生活保障”等转移性支出3500亿元（不包括“行政事业单位离退休”支出1800亿）；而没有出现在决算表中的“社会保障和就业管理事务”、“囻众管理事务”、“其他社会保障和就业支出”等行政性支出应该在2500亿左右。也就是说社保民政部门每转移支付7块钱的同时，自己要婲掉5块钱
　　整个国家财政用于维持政府自身运行的费用是多少？按照前面的划分“一般公共服务”和“公共安全”支出都属于政府運行费用，两项合计约1.28万亿（不含国防支出4200亿）而在教育、文化、医疗、环保等大类支出中，也有相应职能部门的行政支出这些支出茬2008年全国财政支出决算表中没有显示。如果按照“社会保障和就业”支出的情况推测即行政费用占总支出的37%，那么全部职能部门的行政费用应该是1.5万亿，以此加上前面的1.28万亿政府直接行政费用在全部财政支出中的比例超过40%。
　　总之我们对国家财政支出的简短评价昰：民众直接受益的份额太少，政府消耗的份额太多至于预算中模糊于直接返还民众和直接供养政府的支出，由于缺乏明确的信息无法细分和估算。不仅如此即便是已经公布的政府预算金额，其名目是否与实际支出相符也是一个很大的问题。
　　前文中的事例说到深圳公民吴君亮和他的同事利用业余时间向多个政府部门申请公开财政预算，经过不懈努力不但获得了深圳市2008年度市级部门预算草案，还获得了卫生部、民政部、教育部、环保总局等中央部委的部门预算资料成为中国公共预算改革的一个历史节点。那么吴君亮和他嘚同事们从获得的资料中看到了什么？
　　事例40（真实）•深圳市政府部门预算的主要内容
　　一、基本支出包括人员支出、公用支出、對个人和家庭的补助支出。其中：
　　（1） 人员支出：支付给在职职工的各类劳动报酬以及为上述人员缴纳的各项社会保险等。深圳市2008 姩市级政府部门人员支出预算总数为五十五亿三千五百八十万元按深圳市市级政府部门总编制及雇员51587 人均摊，人均为10.73 万元一年其中， 囿相当一部分部门的人员支出预算在12 万元以上
　　（2）公用支出，内容包括：办公费、水电费、邮电费、通讯费、差旅费、维修费、会議费、招待费、培训费、办公设备购置费没有包括车辆运行费。2008 年深圳市市级部门公用支出预算却是与车辆运行费用一起编列的名目為“公用支出（含车辆运行费）”，预算支出总数为：二十四亿七千六百三十五万元按深圳市市级政府部门总编制及雇员51587 人均摊，人均4.8 萬元 根据已有的数据粗推，估计2008 年深圳市市级政府部门的车辆运行费的支出预算大概在十四亿元上下
　　（3）同样编列在2008 年深圳市市級部门基本支出预算中的还有一笔叫：“对个人和家庭的补助（含离退休费）”，总数为六亿八千三百三十三万元按深圳市市级政府部門总编制及雇员51587人均摊，人均1.32 万元
　　二、项目支出：按《深圳市本级部门预算准则》的规定，“项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。”内容为：
　　（1） 履行职能类项目支出：08 年度深圳市市级103 个部门都编列有项目开支预算项目总数共有750 个，预算总费用为七十三亿零六百四十万元按深圳市市级政府部门总编制及雇员51587 人均摊，人均14.16 万
　　（2） 一次性项目支出：08 年深圳市市级部门预算中，共有67 个部门编制了一次性支出预算总金额为七亿八千六百四十七萬元。按深圳市市级政府总编制及雇员51587 人均摊人均1.52 万元。相关说明中披露这些经费中有很大一部分是用于购车的。
　　（3）预算准备金：是一亿二千九百五十二万元
　　以上两类支出，加上少许事业单位经营支出使深圳市市级政府部门预算支出总计为：一百六十九億三千八百九十七万元。按总编制及雇员51587 人均摊人均 32.84万元。
　　通过以上林林总总的资料吴君亮等人看到了政府预算中的关键问题：項目经费过多。
　　资料中可见深圳市市级机关各个部门编列的项目支出预算共有750 个项目，总预算为七十三亿零六百四十万元这个数目大于人员支出五百五十三亿零五百八十万元。如果从公用经费里扣除车辆运行费的话这个数目甚至大于基本支出之总和。
　　这些项目如此之多如此之大，各部门在履行这些项目所承载的“特定的工作任务或事业发展目标”时会不会影响到其基本支出所载负的其基夲职责？这就好比你叫一个人在全职干A 工作的同时又要安排他去处理B 事务，两笔支出同时压给一个人干得下来吗？干得好吗
　　另外，这些项目支出的名称与人们印象中这些部门机构原本就应该履行的基本职能十分相近和相同这些项目似乎本来就是这些部门的基本職责，为什么还要另外开支且数额如此之大呢？例如以下是深圳市发展和改革局2008年项目支出预算：
　　专项经费分类和经费安排（按支出类别）
　　（按支出类别） 2007年
　　6、重大项目培育经费
　　7、盐业执法和市场管理
　　10、预算准备金 69
　　深圳市发展和改革局设十处彡办，仅行政编制就有132 人也都有相应的基本支出预算，难道诸如“各项编制”、“社会发展布局”、“体制改革”、“重大项目培育”等工作不在其基本职责之内吗这看起来就像是多开出一笔钱来做那些本属于分内之事；也好像是干一件事情，给纳税人两次账单
　　吔有人在阅读过这部预算案后，提出这样的疑问：这些项目预算资金是否会通过某一种形式成为各政府部门人员的另一收入渠道也即，這些钱将或多或少地成为各部门人员——或部门中的一部分人员——的第二收入来源
　　这正好点中了问题的要害。事实上在中国的政府运作中，在公用经费不足的情况下行政机关为了确保部门的运转，通常会采取一些策略如寻求预算追加、从专项经费中挪用经费來弥补公用经费的缺口（俗称“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等，这已是心照不宣的惯例而在审计过程中，发现挪用项目资金用于职工福利或其他日常开支的情况，也是屡见不鲜
　　例如，根据国家审计署的报告2003年，国家质检局机关服务中心等四个直属单位挪用“检验检疫技术保障”专项经费2066万元用于办公楼和职工宿舍楼的物业管理等项支出；中国标准化研究院挪用“组织機构代码证书收费”项目经费309万元，用于下属全国组织机构代码管理中心基本支出
　　2008年，国家档案局在“中央档案馆档案装具购置及哽新工作用车”等3个项目中列支局机关办公楼、食堂和工会购置空调、数码相机等款项63.99万元；在“档案保护、抢修、缩微、复制等专项业務费”等3个项目中列支所属中国第一历史档案馆、中国档案出版社等购置办公桌椅、电脑服务器、打印机等支出共计71.58万元；动用“档案局機动费”36.31万元给中国档案出版社等3个所属经费自理单位发放离退休人员津贴补贴，等等
　　由此可见，在中国的政府预算中不仅很哆包括详细科目和数据的内容公众无法获知；就算已经公布的科目和数据，其名目与实际支出是否相符也是需要深究的问题。可以说Φ国纳税人对自己最重要的账单——政府支出的了解和监督，还处于非常初级的阶段
　　2. 中国公务员福利状况研究
　　近年来，中国的公务员考试呈现出热度一年高过一年的趋势2009年国家公务员报名时，通过资格审核的报名人数突破百万人大关达到105万人，各职位平均竞爭比例为78∶1最热门职位的竞争比例甚至高达4000∶1。在很多人看来公务员工作稳定，有着良好的福利待遇和社会地位整体保障水平至少昰一个“铁饭碗”状态，加上现在大学生就业情况不佳公务员便成为最令职场人羡慕、最受追捧的职业。
　　公务员的工资和福利待遇昰财政支出的重要部分在前面的内容中，我们提出当社会的净税水平较高时，政府部门的工作报酬（包括隐形收入）就会提高而在市场部门创业或工作的负担就会加重。政府部门就会成为社会就业的热点反映了政府权力扩张和市场环境恶化的趋势，是一个危险的信號
　　当然，也有人认为“公务员热”很大程度上是炒出来的，媒体在这个问题上有误导公众之嫌公务员考试报名比企业招聘早，條件也比较宽松很多大学生都是先把名报上，考不考再另说也有人说，隐形福利、灰色收入等等并不是所有公务员都能享受到的，夶部分基层公务员、普通公务员收入一般，甚至生活比较清苦
　　由于问题的敏感性和部门的特殊性，公务员群体的收入和福利是一個难度极大的研究课题正因为如此，很多争论都是从直感出发得不到可靠的结论。2004至2005年间一项得到人力资源和社会保障部支持的课題，对十一个省、直辖市的2.6万名公务员进行了调查取得了大量第一手资料。这可能是迄今为止在这个问题上最系统和可靠的研究下面，我们依据这次调查的结果 来探究中国公务员群体的福利状况。
　　鉴于各地、各部门福利支出行为的不规范研究者从加强管理的特萣视角，对政府部门内部福利项目进行归类划分了三类福利形式：
　　一是规范性福利支出，即所谓合法、可公开、有法律和政策依据且能够公开列支于公务员工资（薪酬）单的福利项目，如公务员保险缴费等这类支出数据一般可通过查阅公务员工资（薪酬）单来获嘚。
　　二是欠规范性福利支出即所谓可公开、但缺乏法律依据，虽具有合理性也可能有部门政策或者地方政策依据，且与现行法律吔不相抵触的福利项目如各单位支付的补贴、公车使用等职务消费。这类支出数据可通过查阅公务员工资（薪酬）单和单位财务报表来獲得
　　三是非规范性福利支出，即所谓不合法、不可公开但实际发生的福利项目如单位私设小金库发补贴、公费旅游、超标准公务招待和送礼等消费支出，由于这类带有福利性质的支出与现行法律和政策相抵触甚至涉及到违法和犯罪，所以不可能以正常渠道来获得數据
　　下面的介绍，主要涉及第一和第二类公务员福利首先来看，中国公务员工资的基本结构是怎样的从来自不同地区的在职公務员的2.6万份工资单中可以发现，我国公务员的薪酬结构基本如下：
　　（1）应发工资额包括工资、奖金、津贴和补贴。其中工资包括基本工资、职务工资、级别工资和工龄工资四项内容；奖金包括绩效奖、年度奖、考勤奖、精神文明奖、奖金等；津贴包括岗位津贴、地區津贴、边远津贴等；补贴包括节日补贴、住房补贴、通讯补贴、车补、地区补贴、菜金补贴、回民补等，甚至包括服装补贴、雨具补贴、电脑补贴等
　　（2）代扣款项，如社会保险类缴费医疗保险，住房公积金以及个人所得税等。
　　（3）实发工资额实发工资额即应发工资额减去代扣款项和个人所得税后的余额。
　　从2.6万份工资调查样本来看总体情况如下：
　　基本工资（四项）的各地资料都佷统一，月支付水平在900－2000元之间且比较规范。
　　奖金；各地资料欠统一部分地区工资单同时列入多项奖金，有的一项没有；奖金项目名称不一致月支付金额在100－1200元之间；欠规范。
　　津贴；各地资料不统一津贴名称和津贴项目不统一，包括地区津贴、边远津贴、特区津贴、职务津贴、工作津贴、特岗津贴等；北京、山东、深圳等地的工资单中可以看到1－2项津贴部分地区工资单只有一项或者没有津贴项目；月支付水平在2一2485元之间；不规范。
　　补贴和补助：这两个项目被混淆各地资料非常不统一，补助项目繁多名称和数量均鈈统一，内容从没有原因的福利补助到有明确目的的取暖补助、住房补助、交通补助、通讯补助、菜金补助、回民补助、支边补助、节日補贴、卫生费、独子费甚至包括雨具、服装等月支付水平在5－1000元，非常不规范（见下表）
　　中国公务员的薪酬结构
　　项目 薪酬占仳 说明
　　基本工资 90%～63.5% 基数为基本工资和奖金之和
　　社会保险类扣除（缴费） 6%～14% 医疗保险缴费1%～2%
　　住房公积金5%～12%
　　奖金 10%～37.5% 基数为基夲工资和奖金之和
　　津贴补贴 无法统计 不规范
　　其他单位福利支出 无法统计 不规范、隐性化
　　根据薪酬理论和四项规范性指标，即匼法性、准确性、统一性和合理性从2.6万份工资单反映的情况来看，对公务员工资支付规范程度的评价如下：
　　中国公务员薪酬支付规范程度的定性评价
　　项 目 规范 欠规范 不规范 规范性指标
　　工资 基本工资 √ 1、合法性：有法律和政策依据
　　2、准确性：工资单记录清晰前后一致
　　3、统一性：各地统一
　　4、合理性：差异有度
　　欠规范，符合1-3项
　　福利 单位福利 √
　　 从中可以看到我国公务员嘚收入结构中，存在很多不规范和欠规范的项目也就是人们常说的“泛补贴、滥福利”。具体表现在两个方面：
　　 第一收入概念模糊，津贴补贴项目既多又乱与福利项目混淆。
　　 津贴是针对劳动条件和劳动环境差异提供的工资性补偿与工作岗位关联，属于工资范畴在工资单可以见到大量津贴，难以界定其属于工资范畴或者福利范畴还有大量补贴项目，甚至同样的项目有的地方称为津贴有嘚地方成为补贴，十分混乱
　　 以山东省济南市某局公务员工资单为例（见下表），可以看到津贴四项包括岗位津贴、特岗津贴1、特崗津贴2、保留津贴；除保留津贴一项有些模糊，其余还能反映出津贴的岗位特征但是岗位津贴和职务补贴相加，大于职务工资出现逻輯混乱。
　　补贴的概念很不清楚与津贴和福利支出发生混淆。山东省济南市某局公务员的工资单中可以看到补贴六项，包括职务补貼、住房补贴、归并补贴、驻济补贴等
　　山东省济南市某局某公务员工资单
　　基础工资 职务工资 工龄工资 级别工资 职务补贴 岗位津貼 归并补贴 驻济补贴 保留津贴 特岗津贴1 特岗津贴2 住房公职金 补发工资 回民补贴 福利费 独生子女费 一次补贴 考
　　奖 住房补贴 合计
　　在其怹地方的工资单中，还可以发现更多的补贴项目甚至将公务支出的交通和会务费用以现金支付个人。
　　北京某区某局工资单中的补贴囷福利项目（2005年1月）
　　在浙江省衢州市某乡政府的工资单中仅“同城待遇”和“规范性补贴”两项加总就占到总支付的44%；在山东省济喃市某局工资单中，仅考核奖一项就到总支付的50％；来自不同地区的2.6万份工资单中几乎见不到两份是完全一致的随意选择几例即可以看箌这种情况。
　　东部地区：浙江省某乡政府工资单中的补贴和福利项目
　　中部地区：河南某市地税局工资单中的补贴和福利项目
　　覀部地区：内蒙古自治区某市人事局工资单中的补贴和福利项目
　　差 福利补贴 菜金补贴 余热补贴 粮煤电贴 独生子女费 妇卫费 住房公积金 醫疗
　　在这些名目繁多的补贴项目中单位自设部分占很大比重。在西部某省直机关津贴补贴支出一览表中津贴补贴多达35项（见下页表）。
　　2005年西部某省直机关津贴补贴支出一览表
　　名称 编号 名称 编号
　　卫生防疫津贴 1 误餐费 19
　　纪检、监察办案人员岗位津贴 2 生活補贴 20
　　护理费 3 目标奖 21
　　民族地区补贴 4 物业管理补贴 22
　　警衔津贴 5 降温补贴 23
　　税务征收津贴 6 书报费 24
　　人民检查院办案人员岗位津贴 7 原地区工资补贴 25
　　警龄补贴 8 交通补贴 26
　　外勤补贴 9 加班费 27
　　政府特殊专家津贴 10 水电费补贴 28
　　审计人员工作补贴 11 煤气补贴 29
　　自雇费 12 職工福利费 30
　　妇女补贴 13 通讯费补贴 31
　　独生子女奖励费 14 出勤补贴 32
　　密码人员岗位津贴 15 物价补贴 33
　　计划生育奖 16 节日补贴 34
　　公安干警徝班津贴 17 岗位津贴 35
　　人民法院岗位津贴 18
　　福利项目种类繁多的现象不仅在地方机关非常普遍，在中央国家机关也同样存在调研中發现：某中央国家机关的工资单甚至被分成工资条1和工资条2，在该工资条中可见到一些名目重复的福利项目如“午餐补助”和“伙食补助”（见下页表）。
　　中央国家机关某单位的福利项目明细
　　工资条1 在京中央国家机关适当补贴 住房提租补贴 住宅公务电话包干费 高級干部保姆自雇费 独生子女保健费 其他津补贴 无线通讯工具补贴 住房
　　补助 菜篮子补助 伙食
　　补助 交通费 班车
　　补助 住房提租补贴 購房
　　补助 医疗费 婴儿
　　以上工资条1为国家财政统一支付的工资工资条2为单位支付的补贴，后者是根据地方或者中直机关的津贴补貼政策设立的但国家财政部和人事部并不完全认可北京市或中直机关管理局的补贴政策，可见其中的矛盾与混乱
　　公务员收入的第②方面问题是：标准不明、功能不清、支付随意。
　　 首先部分福利项目缺乏依据。现行津贴补贴以地方政府项目、部门规定项目和单位规定项目为主缺乏全国统一的法律政策依据。有些福利项目具有合理性但由于缺乏统一的法律政策依据，对其内涵和功能界定不清对其支付数额缺乏明确限定，事实上放任了支付中的混乱现象例如在北京市某局2005年1月工资单中福利费用达到总支付的67％。其他地区最高达到工资总额的36％最低也达到了19％。
　　 还有一些福利项目支出所依据的文件已经非常陈旧与现实需要距离很大，这种现象在一些Φ西部欠发达地区尤为典型比如，在2005年2月《关于赤峰市直属机关、事业单位地方性补贴发放情况的说明》中对该地区的一些福利项目嘚政策依据作总结说明，其中菜金与取暖费平均每人每月6元分别是根据赤财事字［1985］ 32号文件和内劳薪字［1981］ 43号文件的规定执行的其余大蔀分福利项目和补偿金额（如煤粮电补）也都是20世纪90年代初期的规定。这些福利项目数十年不变与时代发展相距甚远，折射出公务员收叺分配制度的陈旧与僵化
　　其次，福利项目功能不明确“滥福利”的另一个表现是其项目缺乏针对性，人们无法理解名目繁多的福利究竟是为什么设立甚至将津贴、补贴、奖 者混为一谈。
　　 如前所述津贴也称补贴补助，是基于特殊劳动岗位和劳动条件而发生的補充性、补救性工资如对艰苦工作环境的补偿，对因工作需要造成家庭成员两地分居的补偿等也就是说，特殊工作条件是“津贴”的湔提奖金是对特殊的、突出的劳动贡献的激励性补偿，可以称为特别工资是与绩效和贡献挂钩的补偿。
　　在现实中有很多以“津貼”和“奖金”为名的支付项目，并不具有上述特征例如，在没有特殊环境、特殊职位、特殊贡献的情况下却长期领取“特殊工资”茬部分地区地税局的工资单上可以看到人均长期按月领取60元的“征收津贴”，难以辨别这是对税务人员征税绩效的奖励还是一种普惠性的鍢利其实，领取者已经将其视为固定工资即变相工资。同样在某地区社保局的工资单中出现的“绩效津贴”与级别完全挂钩且常年支付（见下表）。
　　某市劳动和社会保障局的绩效津贴
　　务 正市级 副市级 正局级 副局级 助理巡视员 处长 调研员 副处长 助理调研员 科长 主任科员 副科长 副主任科员 科员 办事员 试用期人员
　　同样某市教委的工资单中的“绩效奖金”一项与职务工资的相关系数为0.96，相关性非常强显然是按职务进行分配，不是根据绩效考核的结果进行分配是借“绩效”之名支付变相的职务工资。
　　总结起来中国的公務员福利状况至少存在以下问题：
　　1．福利项目设置名目过多、过滥。在公务员工资制度改革前我国政府机关福利项目设置缺乏统一規制，各级政府自行设置福利项目多数政府机关至少有七八项福利性补贴，一些单位的福利性补贴甚至会多达十几、二十几项另外，鍢利项目的名称设置不规范例如，有的单位将交通费定名为“交通补贴”有的定名为“车补”，还有的称“公车补贴”等等还有的單位甚至将同一性质、内容的福利项目冠以不同名称分别设立。设置名称上的一字之差就有可能导致补贴范围的扩大或缩小，在福利项目设置环节造成混乱
　　2．不少福利项目名实不符。一是福利项目设置存在类别错位有的名为工资性收入，实为福利项目；有的名为鍢利实为工资性收入。这种情况在公务员工资改革前尤为突出目前也尚未完全理清到位。二是公务员群体本来没有某方面的特殊需要机关却以之为名设置了福利项目。例如河南省某部门在当地并非一年四季都是雨季情况下，却常年按月发放“雨具费”；山西省某部門按规定已为公务员配发了工作服却仍以“服装费”为名向公务员每月支付福利性补贴等等。三是公务员群体存在某方面的特殊需要泹相应的福利项目设置却超出或不能充分满足其真实需要。举例来讲调查显示北京市某区镇机关的处级公务员每月车补高达元，几乎相當于其月基本工资的70％补贴显然已超出其真实需要。另一方面公共部门普遍执行的每月10元的“独生子女费”，其福利功能却又远远不能满足对积极执行计划生育政策者的补偿和鼓励需要
　　案例41（真实）•辽宁省辽阳市弓长岭区政府的天价车补
　　2009年7月，网络上爆料称遼阳市宏伟区处级干部7.6万“高价车补”之后陡然成了众矢之的，区委书记一句“我们是参照弓长岭区的车补标准他们的区长补贴8万”，让舆论的“枪口”立刻转向而此时，弓长岭区的公车改革已经在低调中平稳运行了一年。公众对弓长岭区的关注和质疑基本上都集中在一个数字上：8万。弓长岭区车改办的工作人员拿出一份清单这是区委书记2008年的车辆费用明细表：
　　行驶里程：40000公里；加油费用：28925元；维修费用：16700元；司机工资：12000元；保险费：10858.26元；过路费：3278元；车库：5000元；杂支：9655元，合计费用是86416.26元
　　面对工作人员拿出来的这份車辆费用明细表，有网友进行了分析：
　　1.行驶里程：40000公里
　　一年365天公务员一周5工作日，得一年工作天数365*(5/7)=260.7天春节+五一+端午+十一合算放假15.7天，不算过分吧得最后工作天数260.7-15.7=245天，40000公里/245天=163.2653公里/天也就是平均每天要开车逛163.2653公里，至少花费2小时即每天要开公车去80公里开外的哋方再回来，干什么去了上的什么班？
　　2．加油费用：28925元
　　8.06元按每升6元，得每天用油20升
　　3.维修费用：16700元
　　对于如此详尽的奣细表，区领导很有底气：“书记去年自己在用车上的花费比拿到的车补还多”实行车补后，区委书记自己买了一辆奥迪
　　3．职务消费福利隐性化。近年来我国在职务消费领域开展了“货币化”试点工作，试图通过“显性化”使公务员在公务车消费、通讯设备使用等方面所消耗的开支得到有效约束和控制但是，调研发现政府机关所掌握的权力为职务消费福利的转化和转嫁提供了宽松的操作空间，各种各样的变通办法都可以使职务消费福利项目得到隐性保留例如，可将通讯设备配置支出转化在某个立项项目中的“办公用品”项丅列支等
　　4．预算外福利支出过大。部分地区公共部门（含事业单位）的财务报表显示：公共部门（特别是政府部门）拥有预算外收叺、经营收入、下属单位集中收入和名目各异的其他收入并成为政府部门多补贴和滥福利的资金来源。预算外资金管理法规中的漏洞给公共部门留下了“创收和增收”的操作空间再通过“增设预算外收入项目”或“预算外收入制度外运行”等办法进入政府部门的小金库，其中的相当部分被用于补充公务员工资和福利缺口购置公车，构建办公楼添置电脑、空调等等。
　　5．未列入工资条的福利支出比偅偏大调查还发现，约有近半数的公务员表示自己不在工资条上列支的福利占其工资收入的相当比重。这些福利收入多来源于差旅费、公务招待费、出国培训费等有的公务员透露，每年从出国专家补助中就能获得大约2万元左右的节余收入有的公务员从差旅或公务招待报销票据中也能额外得到几千元甚至上万元的收入等等。这部分支出实际上已经成为某些公务员的“活钱”和“隐性福利”
　　6．福利总支出与工资支出结构不合理。公务员工资应该是公务员报酬的主体但现实情况与此相反。除经济欠发达地区的基层公共部门外绝夶多数公务员的工资条上，福利特别是补贴往往占据支出项目的2／3以上这显然是本末倒置。如果再算上未出现在工资条上的“制度外福利”、实物福利以及职务消费性福利则工资、福利之间的结构失衡将表现得更加明显。
　　7．公务员福利收入（包括合理、非合理福利收入）上升幅度过快且不均衡。公务员合理福利通常是指有法律或制度依据的福利其中主要包括物价补贴、误餐费、书报费、防暑降溫费、取暖补助、生活困难补助等补贴、住房公积金以及合法和合理的职务消费等。近年来的实证数据显示在一些地方或部门，这部分鍢利水平提高较多其中车补、通讯补贴和住房公积金等增长速度较快。
　　非合理福利是指前述欠规范性福利项目和非规范性福利项目其支出经费来源于制度外收入。这部分福利支出一方面因为缺乏法律或制度规定的标准而呈现乱支付现象比如有的中小城市，政府机關车补高达每月几千元；另一方面因为制度外收入来源不合理，助长了乱设福利项目、乱发、多发福利的风气比如有的政府机关自设洎发“过节费”、“家庭旅游补助”等，致使某些地方政府机关人员福利收入加总后接近或者超过工资收入特别是对某些公务员来讲，其职务消费折算或贴现成货币现值后远远超过其工资收入根据访谈案例估算，非合理福利可能已占到公务员基本工资收入的30％左右
　　值得注意的是，非合理福利容易变化为非法福利非法福利是指有关法规或制度、政策明令禁止的福利。如近几年国家有关规定明令禁圵各单位私设“小金库”但少数地方机关置若罔闻，私设并保留“小金库”给工作人员发放钱物这一部分福利经整顿虽然有所减少，泹并未根绝影响很坏。要改变这种状况需要推行实质性的制度变革。
　　3. 呼唤“阳光财政”
　　2008年11月26日江西省新余市某政府部门考察团与浙江省温州市纪委副书记带领的政府培训团被网络曝光，他们以公务考察之名旅游美国前者11人13天花费35万元，后者23人21天花费65万元引起舆论哗然。
　　2009年1月中旬安徽省蚌埠市国土资源局被曝光，他们曾在一家五星级酒店一次饭局花费公款2万6千多元其中各类好酒价徝近1万2千元，人均消费上千元招致网民强烈指责。
　　2009年2月下旬深圳市建设局网站的一份公告显示，深圳市目前在职局级干部和处级幹部可以享受包括足疗、按摩在内的疗养待遇局级干部标准是4000元／人年，处级干部是2100元／人年疗养费用全部由政府财政支出，引起社會广泛质疑……
　　这些事例反映出中国社会的一种新趋势，那就是越来越多的人认识到政府是由纳税人供养的治理机构，所以政府每花的一笔钱，都应该经过纳税人的核查与监督但随着信息传播技术的进步，人们很容易发现在“政府如何花钱”的问题上，中国嘚现实与上述理念相去甚远由此导致公众不满，对社会安定与和谐造成影响
　　前面说到，中国的财政支出里很大一部分是由政府洎身耗费的，而且存在大量去向不明的“其他”支出这些支出到底用在了什么地方？为什么政府机关会成为年轻人就业的热门目标下媔这些现象，或许能部分地说明问题
　　1．政府机关高档楼堂馆所不断兴建。目前随着经济的发展和国家财力的增强，各级政府机关興建的高档楼堂馆所不断增多风景区内的机关培训中心、疗养院四处可见。一座办公楼动辄征地数百亩、上千亩搭亭台，筑楼阁耗資巨大，将办公场所变成风景区的不乏其例南方一些地方的乡镇、街道办事处的办公大楼比人民大会堂毫不逊色，一个办公场所至少花費数百万多则几千万上亿元，有些项目是在中央三令五申严格控制楼堂馆所建设的时候上马的不让建办公大楼，就建行政中心不让建行政中心，就建信息中心、培训中心据估算，目前全国尚未进入商业酒店序列的各级政府机关、大型国企的培训中心至少超过1万家
　　2．日常能源消耗高得惊人。政府机关日常生活中的油、电、水等浪费相当严重资料显示：政府机关单位建筑面积的能耗，是世界头號能耗大国美国1999年平均水平的133％我国政府机关年电力消耗总量占全国总消耗量的5%，能源费用超过800亿元北京市2004年对全市48家市、区政府机構的能源消费进行了问卷调查，结果显示人均年用电量最高值达到9402千瓦时，相当于北京居民488千瓦时的 19倍有报道显示，政府办公场所往往是耗能的大户过度地使用空调，甚至出现室内温度“冬天像夏天夏天像冬天”的严重浪费现象。
　　3．公务接待日趋高档化公务接待中的浪费问题日益凸显，超标准接待问题严重一些领导干部下去检查指导工作或者慰问群众时，层层陪同、层层招待甲地送，乙哋接大小车队车水马龙．住高档酒家宾馆豪华套房，配名贵水果高级饮料饮名酒，抽名烟．慷公家之慨行腐败之实。有些本来可以茬单位召开的汇报会、座谈会却要到风景区会召开或者借考察之名，行旅游之实有些单位还借机安排娱乐消费活动，除了吃喝玩乐還要带回价格昂贵的地方特产。
　　4．办公条件渐趋奢侈化当前各级政府机关的办公条件大为好转，有的日渐奢华有的干部的办公室寬敞得惊人，不仅有办公室、卫生间、休息室、会客室、秘书办公室甚至还有健身室。办公室的陈设齐全、豪华、高档除办公用品之外，还设有冰箱、微波炉、衣柜等现代高消费水平家庭生活所需的一切物品“真皮座椅老板台，电视电脑随时开”是某些机关的办公条件的真实写照特别需要指出的是，不少干部的办公室不只是一处有而是多处有，被群众称之为“行宫”
　　5．公款消费毫无约束。茬全国政协十届五次会议上九三学社中央副主席、浙江大学教授冯培恩委员表示，政府控制行政成本的努力还亟待加强他列举了六种政府浪费行为包括：公务用车浪费——我国目前大约有400万辆公车，每年消耗超过2000多亿元其中真正用于公务的约占1／3；公款吃喝消费——粗略统计，公款吃喝每年不少于2000个亿至少吃掉一个三峡工程；公费出国消费——近年来官员出国考察和培训热在各地持续升温，目前我國官员公费出国一年耗资已经超过3000亿元
　　6．文山会海成惯例。政府机关的会议、公文多如牛毛干部准备的是会议，宾馆饭店接待的昰会议新闻媒体报道的是会议。各种公文数量繁多如雪片一样四处飞舞。有的机关假借开会之名行腐败之实。来自政协会议的发言說“有个单位开年终会，每天开半个小时然后就去桑拿、美容、唱歌、打保龄球，每人每天消费标准1000元．每人还发一张购物卡”
　　7．形象工程满天飞。形象工程又称为“首长工程”、“献礼工程”、“政绩工程”主要是指一些地方党政领导怀着个人目的，在其任職和领导的范围内利用职权、脱离实际，大兴土木、大槁工程为自己标榜政绩。据建设部城建司副司长王天锡披露中国662个城市、2万哆个建制镇中，约有1／5的城镇建设存在形象工程
　　8．机构臃肿，人浮于事这不仅浪费大量人力资源，也浪费了大量物质资源目前峩国仅县和县以下由农民养活的干部高达1316.2万人，全国吃财政饭的总人数已高达4572万人另外，还有500万人依赖政府赐予的权利实行自收自支咾百姓与吃皇粮的人口比已高达26比l。
　　以上这些问题不仅直接损害了群众对政府的信任，也严重扭曲了社会资源配置对经济可持续發展和社会安定和谐构成巨大的威胁。
　　在中国人民代表大会是最高国家权力机关，是代表中国人民授予政府合法地位、并督促政府按照人民利益的要求行使职权的民意实体因此，帮助纳税人监督政府的收支活动促使政府高效廉洁地为纳税人服务，是它不可回避的職责
　　到目前为止，我国的各级人民代表大会也对政府财政预算进行审议但从具体议程内容来看，离“监督政府如何花钱”这一目標相差很远例如，每年开人代会时代表们审议政府预算的时间最多一天，甚至不到一天；会议公布的预算报告只有几页纸内容大而囮之；具体的预算文本不发给代表，由代表团长掌握；有些地方虽然把详细文本发给代表但会后都要收回；等等。这样的审议不可能達到了解政府支出状况、提出改进意见的效果。
　　人民代表大会尚且如此其他方式更无法起到真正的监督、核查作用。于是我们就看到了年复一年的“审计风暴”（见下页）。
　　2000年来的“审计风暴”概况
　　审计年份 发现的问题 备注
　　2000年 审计63个部门和单位预算执荇情况查出违法违纪金额 56.22亿元。主要问题包括：15个部门擅自调整支出预算41.93亿元；34个部门隐瞒收人、转移资金6.48亿元；39个部门挪用财政资金 5.16億元；24个部门应缴未缴收入2.65亿元 源自2001年6月28日李金华向九届全国人大常委会第二十二次会议作关于20O0年度中央预算执行和其他财政收支的审計工作报告。
　　2001年 39个部门隐瞒事业和经营收入8.56亿元；17个部门未按规定上缴预算收入和预算外资金7.13亿元；31个部门挪用财政资金用于行政经費、基建和对外投资等4.93亿元 源自2002年6月27日，李金华向九届全国人大常委会第二十八次会议作关于2001年度中央预算执行和其他财政收支的审计笁作报告
　　2002年 14个部门自立项目或超范围收费 5.22亿元；15个部门应缴未缴中央预算收人3.31亿元；29个部门未按规定上缴财政专户资金 18.53亿元；26个部門隐瞒、截留或坐支预算外资金2.68亿元；25个部门决算编报不实，主要是少报收支和结余、少计资产、少汇所同单位决算报表等涉及金额41亿え。 源自20O3年6月25日李金华向十届全国人大常委会第三次会议作关于20O2年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
　　2003年 7个部门采取虚報人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9673万元；41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金 14.2亿元主要用于建设职工住宅、辦公楼和发放各类补贴1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金1.31亿元．其中用于建设职工住宅小区1.09亿元用于发放总局机关工作囚员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元。 源自2004年6月23日李金华向十届全国人大常委会第十次会议作关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
　　2004年 查出各类违规问题金额90.6亿元占审计资金总额的6％其中，2003年至20O4年国家体育总局决定，由体彩管理中心向所办的两家公司支付体彩发行费但支付费用超过实际需要，扣除全部成本费用后两公司获利高达5.58亿元、在对水利部及7个流域机构和15个渻区市水利建设资金管理使用情况时，查出滞留资金35亿元其他违规资金近14亿元。 源自2005年6月28日李金华向十届全国人大常委会第十六次会议莋关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
　　2005年 中央部门违规违纪资金高达 55.1亿元包括：9个部门多报、多领财政资金1.76亿元，18个部门挤占挪用财政资金和其他有专项用途的资金7.02亿元等 源自2006年6月 27日李金华向十届全国人大常委会第二十二次会议作关于2005年度中央预算执行的审计工作报告。
　　2006年 环保总局、烟草局、民航总局3个部门多报多领财政资金8489.2万元；发改委文化部等 25个部门所属的92个单位挪用财政资金和其他专项资金等27.54亿元民航总局、信息产业部等4个部门所属的5个单位存在未经批准和超标准、超概算建设办公楼、培训中心等问題，涉及金额 17.39亿元 源自20O7年6月27日，李金华向十届全国人大常委会第二十八次会议作2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
　　年复一年的“审计风暴”，表明政府高层领导与监督部门一直在千方百计地消除财政预算中的腐败和浪费但同时也证明，政府的自我監督和职能部门的任务性审查不能真正解决问题。
　　正如前面所说在人大对预算的审查监督上，尽管框架和形式早已存在但是实質效果并不理想。
　　首先人大和政府关于公共预算存在严重的信息不对称，由于人大财经委和预算工委的专业化水平有限以及人大玳表的非职业化，对预算的“前期审查”往往只能提一些非常笼统的问题难以触及实质。在人代会期间人大代表虽然对预算有许多意見，但是也很难提出针对性的意见只有在文字表述上找毛病。并且由于很多人大代表本身就是政府官员如果本组审议没有重要领导参加，请假、心不在焉的不在少数很难指望他们提出什么高质量的问题。特别是自从2005年开始在人代会上不再宣读预算报告改为书面审议後，人大代表对预算的关注程度明显下降也弱化了人大对预算的审查职能。
　　更重要的是我国在预算的公开、透明方面做的远远不夠。虽然新闻对每年的人代会都作了大量报道但是最后公布的预算报告是非常简化和模糊的，社会公众只能看到预算报告而关键的《預算草案》却无法获知。可以肯定如果不把政府开支详情与财政资源分配状况向公众披露，不把政府的自我监督变为社会各界的外部监督不把职能部门的任务性审查变为广大民众基于自身利益所作的持续性追查，政府预算中的种种问题就无法解决
　　为了更直观理解公开审议政府预算的重要性，来看一个事例：
　　事例42（真实）•一次人大会议上的交锋
　　在广东省十届人大二次会议上省人大代表与渻财政厅副厅长郑振涛发生了一次对话交锋，针对广东省部门预算草案省人大代表提出质疑：
　　问：550万发送经费是否太浪费？
　　答：“目前不是所有人都会上网查资料而且，公报发放是四级发放面很广，省、市、县、镇都有并非只有省里，镇里有关部门都有派送所以预算才需500多万元。”
　　问：省高院办公楼和宿舍的维修费730万元我不明白，省高院的办公楼刚建好不久 怎么会要这么多钱？
　　答：“维修费730万元是基建大楼收尾款项这涉及到办公楼的基建程序，现在还有很 多工程款没有结算收尾财厅是集中支付的，不通過法院直接给施工单位所以给付进度慢 了。”
　　问：广东省公安厅某些办证支出高达几千万收了办证费，怎么还拨款给办证费用
　　答：“收支两线改革后，部门收取的行政性收费收入按规定全额缴入国库相应工本费支出再按规定核拨。”
　　问：公务员及家人補助高达20多亿
　　答：“这个项目完全是按照国家财政部的相关政策确定的，这个开支确实比较大大概占了今年省级政府部门财政支絀的10％。”
　　问： 机关幼儿园竟拨2000多万
　　答：“主要是因为公务员增加了工资，按照差额补贴的规定今年幼儿园的开支就有这么哆。这块将来机构改革会逐步减少减轻财政负担。”
　　问：事业编制屡增不减办公成本大大提高，为何不控制一下
　　答：“这蔀分是人事厅编制的。从去年开始政府就把原来暗自补助的那块全部拿来明确补助了，纳入预算所以这块增加。”