【摘要】2011年山东临沂零工市场的建立引领了一类新型农民工社会服务机构的发展，即融合社会公益类事业单位与农民工社会服务两大元素的事业单位性质农民工社会服务机构。本研究从产生缘起、服务对象、组织架构、运行效果四方面对这一机构进行探析，并识别出事业单位性质带来的优势和劣势。
　　【关键词】农民工 社会服务机构 零工市场 事业单位
　　【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A
　　事业单位性质农民工社会服务机构简介
　　农民工社会服务是政府和社会为满足农民工的社会需求（包括生存性需求和发展性需求）而为其提供的制度化的社会福利资源，例如就业培训、维权、社会保障与救助、住房、子女教育、健康与卫生、法律服务和休闲娱乐等。①完善农民工社会服务体系是完善整个公共服务体系的必然延伸，也是促进解决农民工面临的各种突出问题的方案之一。在我国市场化的进程中推进农民工社会服务体系的建设，改进和创新农民工社会服务的供给机制和方式，是一个兼具理论和现实意义的重要课题。②
　　目前，社会各界对农民工社会服务机构的研究主要集中于民办性质的农民工社会组织，关于“公办”农民工社会服务机构的研究几乎没有，当然，这也是我国农民工社会服务机构发展现状使然。本研究在简要回顾我国农民工社会服务机构发展概况的基础上，重点分析了一个在我国尚属首例的事业单位性质农民工社会服务机构的运作模式。研究对象为山东省临沂市进城务工人员综合服务中心（零工市场），研究方法包括参与观察、个案深度访谈和小组访谈，被访谈者包括零工市场的主任、科长、宿舍管理人员、前台工作人员、卫生室的乡村医生、保安、保洁、零工市场内餐厅及超市经营者等共计19名工作人员，以及37名居住在零工市场的农民工。通过对此零工市场服务对象、组织架构、服务内容以及机构性质的剖析，事业单位性质农民工社会服务机构的优缺点得以识别。
　　我国的社会服务机构包括政府、群团组织、社会公益类事业单位和社会服务类民间组织四大类（见图1）。在农民工社会服务领域，这四类机构都存在，但尤以“社会服务类民间组织”，特别是其中的纯民间组织，最为活跃。在其他三类农民工社会服务机构中，“政府”主要指农民工工作的主管行政机关―人力资源与社会保障部门，“群团组织”中对农民工关注比较多的主要是妇女联合会和工会。而正是“社会公益类事业单位”与农民工社会服务的结合催生了本研究所要探析的新型农民工社会服务机构―事业单位性质的农民工社会服务机构。
　　图1 中国社会服务机构的类型
　　如图1所示，我国的社会公益类事业单位有三类：第一类为全额拨款单位，其业务活动的宗旨、目标和内容，分配的方式和标准等都由政府规定，无偿提供公益服务；第二类为差额拨款单位，根据政府确定的公益目标自主开展业务活动，服务和经营收入全额纳入财政管理并用于公益事业发展；第三类为市场配置资源的事业单位，业务活动具有一定公益性，但社会化程度较高、与市场接轨能力较强，其代表即为山东省临沂市零工市场。这是第一类型政府全额拨款的农民工社会公益类事业单位。
　　新型农民工社会服务机构典型―临沂零工市场
　　山东临沂零工市场的产生经历了“马路市场”―“一元公寓”―“零工市场”这样一个发展过程。零工市场位于临沂市临西十一路，距离之前民办的一元公寓很近，即进城务工人员长期聚集区，占地35亩，总建筑面积8700平方米。这个集职业介绍、技能培训、餐饮住宿、维权服务于一体的综合社会服务机构由办公、服务、生活和休闲四个区域构成。办公区面积600平方米，设综合科、公共服务科、安全保卫科、卫生监督科，承担零工市场日常性事务。服务区面积1790平方米，可同时容纳4000余人交流洽谈，设用工登记、求职登记、住宿登记、技能培训、政策咨询、权益维护6个服务窗口。为便于双向选择，招聘区按工种划分为6个洽谈区，求职者和用工方可以根据自己的特长或需求在相应的区域内进行洽谈交流。服务大厅内设有18平方米的电子显示屏，滚动播放各类用工求职信息。生活区包括1处多功能餐厅和6座公寓。多功能餐厅面积1860平方米，可同时容纳400余人就餐。餐厅通过公开招标分别承包给三家食堂，目的是为让饭菜质量和价格有竞争，并由食品卫生等部门实行定期和不定期检查。合同上严格规定经营者的毛利润不能超过制作总成本的25%。政府还为务工人员投保了一次50万元、年500万元保额的公众责任险，并附加30万元食品责任险，消除他们的后顾之忧。餐厅北部设有培训室、阅览室，配有音响、投影仪等设备，方便务工人员掌握一技之长，拓宽就业渠道。公寓共有6排134间，每间公寓可住8人，可同时容纳1072人居住。休闲区位于中心广场，面积2200平方米，采用园林式绿化。正对广场处设有电子显示屏，为务工人员了解用工信息和休息休闲提供服务。此外，警务室、卫生室、超市、浴池、健身器材等配备设施也一应俱全。
　　零工市场的服务对象。本研究将临沂市的农民工主体界定为“兼业式农民工”：他（她）们年龄一般在40～55岁之间，属于农民工中的“老人”，户籍身份仍然是农民，且拥有一定的耕地，流动以农业生产季节为周期，农忙时在农村进行农业耕种，农闲时在城市临时从事诸如木工、瓦工等非农业工作；他们的文化层次较低，没有技术或拥有简单的技术，以出卖体力为主，工作内容和工作地点不固定，雇佣关系和劳动关系按日约定，因而务工的流动性和随意性非常强。
　　研究采用目的抽样的方法从2013年7月间在零工市场登记入住的867名农民工（其中男性828人，女性39人）中选出37人并对其进行分小组访谈。通过整理访谈资料并与相关文献资料进行对比分析，可以发现这些兼业式的“老一代”农民工与我国其他省市大量存在的新生代农民工有太多不同点，这也体现出了农民工群体内容的分化或分层。新生代农民工以青年男性为主，女性也占有一定比例并有进一步上升趋势，以初、高中及以上文化程度为主，部分接受过教育培训；而零工市场中的农民工以中老年男性为主，女性所占比例极少，以初中以下文化程度为主，几乎都没有接受过教育培训。新生代农民工倾向于认同自己是城里人，融入城市的意愿较强烈，他们的思想活跃，清楚自己的政治参与权益，也懂得运用法律的手段维护自己的合法权益，消费观念属于时尚消费型；而零工市场中的农民工认为自己一直是农民，没有脱离农村的想法，不了解政治参与也缺乏维权意识，消费观念属于传统节俭型。新生代农民工的外出动机是改变生活状况并追求城市生活，更注重事业发展；而零工市场中的农民工的外出动机主要是增加收入以改善家庭生活条件，没有事业的概念。新生代农民工的就业领域基本已转移到第三产业中的服务业，而零工市场中的农民工仍从事技术含量非常低的体力活。新生代农民工的生活方式更接近于城里人，现代又多元化，而零工市场中农民工的生活方式更类似于农民。 　　零工市场的组织架构。一是资金来源。临沂市级和兰山区级人力资源和社会保障部门提出临沂市零工市场要坚持政府主导和公益性，以政府投资为主，各部门多方协调配合，因而此农民工社会服务机构属于社会公益类事业单位中的公益一类，即享受政府全额拨款。
　　零工市场还沿用了之前民办“一元公寓”的做法，即入住人员每天缴纳一元钱的住宿费，这一点看似与全额拨款式社会公益类事业单位的运行原则不符，实则不然。零工市场的工作人员都深刻理解其中的寓意，那就是一元钱只是一个象征性的收费，目的是让来这里的农民工消除被救助的自卑感进而培养主人翁的责任感，共同把这个社区建设好。所收取的一元钱都会在随后的社会服务中以不同的形式返还给这些农民工。
　　二是人员配置。零工市场的正副主任和各科室科长总计有7人，其中6人来自区人社局直属事业单位，1人来自区卫生局，工资和编制均随原工作单位。此外，有12名工作人员属于社会招聘，其中有4名负责前台工作（1名兼出纳），6名为宿舍管理员，2名是水电工；还有18名工作人员属于劳务派遣，包括13名保安和5名保洁。零工市场与保安公司签订合同，保安的社会保险由保安公司负责，零工市场只负责发放劳务费。5名保洁是零工市场所在的街道和社区委派来的，社会保险由社区解决，市场同样也是只负责劳务费。此外，零工市场还有2名乡村医生是通过医疗卫生系统委派过来的。
　　三是部门设置。前面已提到，零工市场设有综合科、安全保卫科、公共服务科和卫生监督科。综合科与安全保卫科的科长由同一人担任。综合科的工作内容涉及招聘工作人员、工资发放（包括社会招聘的和劳务派遣的）、后勤、餐厅和超市经营户的管理以及调研接待等；安全保卫科负责整个市场的治安管理与服务。公共服务科的主要工作包括服务大厅里的用工登记、求职登记、住宿办理、职业介绍、职业指导、用工备案、信息查询与发布、就业信息监测，宿舍管理，维权服务和培训。卫生监督科主要负责公共场所卫生监督抽检的组织和管理工作，设立零工市场卫生所，承担市场内卫生防疫、疾病防控任务，负责对市场餐饮、超市、卫生室卫生违法行为进行立案、调查取证，提出处罚意见等。
　　零工市场的运行效果。截至调研结束，临沂零工市场运行已约有2年。两年来，零工市场的每一步都紧紧围绕服务对象的特点和需求展开，不仅得到了服务对象―累计40余万次兼业式农民工的认可，也得到了政府和社会的好评。首先，这个服务机构促进了农民工劳动力的供求对接，为零工与用人单位提供了供求信息对接平台，既满足了零工求职的需要，也满足了城市建设和企业用工的需求，已成为人力资源市场的重要补充。其次，集中服务有利于将散布的零工集中起来，实现了马路市场不可能实现的安全和保障，同时还可以向他们提供各类政策宣传、职业培训、权益维护等服务，提高了农民工社会服务的针对性和有效性。再次，也是最直接的方面，可以改善兼业式农民工在城市的生活，特别是住宿、饮食等最基本的生活条件。最后，从宏观方面来说，有利于改善城市交通和环境，提高城市管理水平。总之，这个农民工社会服务机构的建立与发展体现的是临沂市的一项民生事业。
　　事业单位性质农民工社会服务机构的优缺点。临沂零工市场作为一个具有事业单位性质的农民工社会服务机构，无疑具有事业单位的鲜明特点。这一方面成就了零工市场的优势，另一方面也产生了一些不足。第一，在中国，社会公益类事业单位相较于社会公益类民间组织更加具有坚实的民众基础，人们普遍认为事业单位提供的公益服务更为安全可靠，也更愿意到这类服务机构寻求和接受服务。第二，临沂零工市场这样的事业单位性质社会服务机构在人力、财力、物力等资源以及业务活动等方面均受到政府及相关部门直接或间接的政策支持，特别是经费来源于政府拨款，这样可以确保公益服务的持续、稳定和有效提供。第三，无论是事业单位编制还是劳务派遣，事业单位性质社会服务机构的工作人员相对稳定，流动性较低，而且他们的身份便于协调相关部门共同工作。
　　当然，也正是由于这样的性质，临沂零工市场虽是社会服务机构，其工作人员虽是社会服务人员，却也都被无意地冠以“官家”的身份，行政性明显高于服务性，管理色彩较浓。例如，被访谈的37名农民工中有26人针对“在零工市场居住期间，你希望与工作人员的关系是怎样的？”这一问题发表意见时都不约而同地传达出这样的心声：“来到这里就得按规矩办事，得听官家的话……”。所以，零工市场的农民工很少主动表达自己的需求，从来没有把工作人员当作服务人员看待；而工作人员自身虽然深知这项民生事业的意义也确实一直秉持服务的理念，但是传统的事业单位的行事风格决定了他们的工作在管理和服务两者之间更偏重前者。
　　此外，零工市场这样事业单位性质的农民工社会服务机构在服务项目资金审批和服务供给方面仍存在低效问题，正如前文提到的国家就业培训专项资金无法使用，政策和规定在实施过程中的灵活性有待提高。最后还需要特别指出的是，服务的专业性不高，缺少专业的服务人才和方法。在文章第一部分回顾的各种民办农民工社会服务机构都已不同程度地吸纳了社会工作专业的理念和方法，例如优势视角、社会参与以及个案、小组、社区社会工作等，但是这些在事业单位性质的农民工社会服务机构中并不多见。
　　从事业单位性质农民工社会服务机构的优缺点可以反观民间组织类（民办）农民工社会服务机构的优势和劣势。中外现有文献的主流观点即支持图1中“社会公益类事业单位”向“社会公益类民间组织”中的“政府支持类”或“契约型社会工作服务组织”类（特别是后者）转化。作为社会工作专业的研究和实践者，我们也已看到这两类农民工社会服务机构高效运作的实例，因而肯定这是一条可行之路。但是，在临沂零工市场，这样的观点被这个服务机构的服务对象―不同于我国主流农民工的兼业式农民工―拒绝了。他们认为现阶段国家的农民工政策对这类兼业式群体面临问题的特殊性考虑地还不够充分，很多内容并没有将他们纳入其中，临沂零工市场这样一个事业单位的出现让他们感觉到正在慢慢进入“体制内”，他们需要这样的机构。
　　因而，农民工社会服务机构的发展道路不能一刀切。事业单位性质的农民工社会服务机构作为一个新事物有其出现的必要性和优越性那就值得肯定，而尝试在这类服务机构中纳入专业要素，例如设立专业社会工作人才的事业编制岗位，对于此类事业单位和专业人才的发展都将是双赢的。
　　（作者单位： 中央民族大学民族学与社会学学院；本文系中央民族大学自主科研项目之子课题“农民工社会服务研究”的阶段性成果，项目编号07）
　　①马云献：“城市化进程中农民工社会管理及服务问题研究”，《农业经济》，2012年第8期。
　　②胡艳辉：“均等化视角下农民工公共服务体系建设研究”，《湖湘论坛》，2011年第2期。