农贸市场开展食品流通许可之浅见
农贸市场开展食品流通许可之浅见
衢州市工商局&
农贸市场，又称农贸自由市场，或自由市场，是在城乡设立的可以进行自由买卖农副产品的市场。浙江省自从2003年“农改超”、“农超对接”全面展开，农贸市场不再仅限于卖菜功能，居民的日常生活所需用品均可在农贸市场购得，农贸市场的商贸业态逐日提升。但农贸市场既然着眼于“农”字，就说明农贸市场还是以销售鲜活农产品和农民销售自产自销的生活必需品为主。
《食品安全法》颁布实施后，规定工商部门对在流通环节从事食品经营依法核准许可。但农贸市场作为一个集中交易场所，食用农产品初级加工小作坊(含水产品初级加工，下同)、食品生产加工小作坊、食品流通小作坊、餐饮服务小作坊以及食品摊贩等多种经营业态共存，根据《食品安全法》“监管全覆盖、分段监管、无缝衔接”的要求，众多经营业态究竟哪些需办理工商部门的食品流通许可，至今尚无定论，为此，笔者试图对此作粗浅的思考和探讨。
一、农贸市场举办主体办理食品流通许可的实践操作。
为深入贯彻《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和国家工商总局《食品流通许可证管理办法》，进一步加强对流通环节食品安全监管，规范食品市场主体准入行为，监督和引导食品经营者合法经营，确保流通环节食品安全，有必要对有食品经营项目的封闭式农贸市场核发食品流通许可证。
农贸市场举办者应当依法办理食品流通许可。市场举办者以柜台出租形式经营的，在食品流通许可证经营方式栏中标明“批发、零售”或“批发兼零售”后加“（出租柜台）”。
农贸市场内食品经营者应当办理食品流通许可。食品流通许可证经营场所栏中标明“市场名称+字号（或柜台号）”。
农贸市场及场内食品经营者申请食品流通许可现场核查标准，应按照国家工商行政管理总局《食品流通许可证管理办法》和《浙江省食品流通许可现场核查规范（暂行）》（浙工商食〔2010〕6号）要求进行；场内食品经营者现场核查标准中涉及共用部分，以农贸市场举办者申请许可时核查结果为准，即市场举办者现场核查场内共用部分核查合格即视为场内食品经营者该项目为合格。
农贸市场内食品经营者办理食品流通许可证应当按照《食品流通许可证管理办法》第十条规定提交申请材料。其中经营场所使用证明，需由市场举办方提供，并注明为“食品经营柜台”。
农贸市场举办者应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反《食品安全法》经营行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门。
&&&&&二、农贸市场内必须办理食品流通许可的经营业态
《食品流通许可证管理办法》规定：“食品流通许可事项中的经营项目按照预包装食品、散装食品两种类别核定”。为此，农贸市场内“独立销售”预包装食品和散装食品的经营户都应该办理食品流通许可证。
所谓预包装食品，《食品安全法》附则中定义“预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品”。国家质检总局《食品标签通用标准GB7718－94》的规定，预包装食品的标签中必须具备食品名称、配料表、净含量及固形物含量、生产者名称及地址、质量等级、产品标准号等内容。
所谓散装食品，《食品安全法》未给出明确定义，由于《食品安全法》将“食品安全标准制定”的职权赋予卫生部门，其有效规章应当作为我们执法的依据。卫生部制定的《散装食品卫生管理规范》（卫法监发[号）的定义“散装食品是指无预包装的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鲜果蔬，以及需清洗后加工的原粮、鲜冻畜禽产品和水产品等”，同时还规定：“出厂的散装食品必须采用符合卫生标准要求的包装材料和容器进行密封包装，并在标签上标明以下内容：食品名称、配料表、生产者和地址、生产日期、保质期、保存条件、食用方法、包装规格”。
根据上述规定可以得知，预包装食品是一种以工业化形态生产的食品，在出厂时预先包装，进入流通环节后按照出厂时包装的形态来销售的，以其预先最小包装为销售单位，一般不存在拆包销售的情况。散装食品同样是一种经过加工生产的食品，但是其工业化、标准化程度要低于预包装食品，销售者整包购入后，可以拆开零卖，可以根据消费者需要的具体数量分拣、分割和另外包装。食品的材质不是区分预包装食品与散装食品的标准，同样材质的食品，可能因为其工业化生产和包装标准程度不同，分属于预包装食品、散装食品和初级农产品。例如农贸市场内销售的豆腐，若经过工业化加工，按照标准生产和定量的包装，以预先包装“论袋（包）销售”的，属于预包装食品，阮小二食品有限公司批发到农贸市场销售的豆腐即为此类；若只是经过农业合作社的初级工业化加工，大袋包装，到超市后可拆零销售的，则为散装食品；若只是农户简单加工，既不存在预包装，也不存在包装后拆零销售，而且最为重要的是农户自己简单加工自己销售的，则可以归属于初级农产品范畴或食品小作坊类型，无需进行食品流通许可。
&&&&&三、农贸市场内无需办理食品流通许可的经营业态
1、销售食用农产品无需办理食品流通许可证。《食品安全法》第二十九条第二款规定“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可”，这一点规定非常明确，也很容易理解。但《食品安全法》第二条第二款却又规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。”为此，就不能推定农贸市场内其他销售食用农产品的经营户需要取得食品流通许可。
《食品安全法》之所以没有将食用农产品纳入行政许可范围，想必是有其原因的。因为食用农产品不同于预包装食品，无法通过标签、包装等来明示生产日期、保质期等重要信息。在没有专业设备、专业技术、专业知识、专业人员的情况下，根本无法对食用农产品进行鉴别和监管。从卫生部门近两年许可的情况来看，不论是农贸市场还是商场、超市，其销售的鲜果蔬、原粮、冰鲜畜禽和水产品均被排除在卫生许可范围之外的。
《行政许可法》说的很明确，没有法律法规规定的，不得设置前置许可。《食品安全法》明确，食用农产品适用《农产品质量安全法》，所以《食品安全法》中有关前置许可的内容不适用食用农产品，而国内目前其他所有的法律法规并没有针对食用农产品的前置许可的规定，所以食用农产品不用前置许可。至于初级农产品的范畴，国家局和省局目前都倾向于，既然农业部没有统一的规定，那么商务部、财政部、国家税务总局2005年发布的《食用农产品范围注释》，完全可以作为参考。《浙江省实施&中华人民共和国食品安全法&办法》（0805草案）第四十六条也规定：果蔬、水产等食用农产品的批发、销售等经营活动，由有关部门按照《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定监督管理。专门从事果蔬、水产等食用农产品经营的经营者，应当向工商行政管理部门办理工商登记。
实践中，食品与进入流通领域食用农产品界限不是很明显的情况下，上头有规定就按规定区分，没有规定的，各县（市、区）局、工商所受委托许可的，认为农贸市场内经营户“独立销售”的食用农产品是经过深加工的预包装食品和散装食品，而且对此许可有利于工商部门对其加强监管的，可探索性地进行许可并注意收集此类许可的信息，以便向政府相关部门及时汇总、汇报。涉及我市一些特色农副产品，比如蜂产品基本不属于食品流通许可范围，通过去杂、浓缩、熔化、冷冻等处理的蜂蜜、鲜王浆、蜂蜡、蜂胶，晒制的药材等等，都属于带有保健功能的食品，但这种食品均不属于法律意义上保健食品的范畴，基本上都属于食用农产品的范围，无需实施流通许可；蜂产品中口服液、王浆粉、蜂胶等则属于保健类食品，由食药局监管。茶叶属于食用农产品范围，但精制茶、边销茶及掺兑各种药物的茶和茶饮料则应该进行食品流通许可。
2、销售食品添加剂无需办理食品流通许可。食品添加剂既不是食品也不是食品原料，不能直接入口,与食品有着本质区别。与食品添加剂有关的食品安全问题，往往是由于食品添加剂的生产、使用（一般情况下，食品添加剂的使用过程与食品的生产过程同步）引起。因此，《食品安全法》第四十三条规定：“国家对食品添加剂的生产实行许可制度。申请食品添加剂生产许可的条件、程序，按照国家有关工业产品生产许可证管理的规定执行”，这意味着国家对食品添加剂实行特殊的许可证制度。因此，农贸市场内销售食品添加剂的经营者，不需要取得食品流通许可。
但工商机关需承担以下监管职责：监管销售的食品添加剂是否取得生产许可证，即是否建立相应的索票索证。销售未取得生产许可证的食品添加剂，按照《工业产品生产许可证管理条例》第四十八条以及六十五条第二款规定处理。监管食品添加剂标签是否符合法定要求。食品添加剂无标签或者标签、说明书不符合法定要求的，按照《食品安全法》第八十六条规定处罚。标签、说明书含有虚假、夸大内容，可以依照《广告法》或者《反不正当竞争法》处罚；标签、说明书涉及疾病预防、治疗功能的，不属于工商部门管辖，而应移送质检部门处理。
3、销售乳品、转基因食品、食盐以及生猪屠宰无需办理食品流通许可。《食品安全法》第一百零一条规定：“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”根据以上规定，以及《乳品质量安全监督管理条例》、《农业转基因生物安全管理条例》、《生猪屠宰管理条例》和《盐业管理条例》，都没有明确规定销售乳品、转基因食品、食盐以及生猪屠宰必须实行食品流通许可证制度，因此，农贸市场内销售乳品、转基因食品、食盐以及生猪屠宰不在食品流通许可证发证范围之内。需要注意的是，生猪屠宰不同于农贸市场或超市等场所的鲜猪肉等牲畜肉品的销售，后者属于食用农产品的范畴，应由《农产品质量安全法》调整。
4、小作坊无需办理食品流通许可。依据《国民经济行业分类》(GB/T)，小作坊包括食用农产品初级加工小作坊(含水产品初级加工，下同)、食品生产加工小作坊、食品流通小作坊、餐饮服务小作坊。其中：食用农产品初级加工小作坊主要指农(渔)民家庭兼营或收购单位对收获的各种食用农产品进行去籽、净化、分类、晒干、剥皮、沤软或大批包装以提供初级市场的服务活动，以及其他食用农产品初加工活动的小作坊。食品生产加工小作坊主要指按照一定的工艺流程，加工、制作、分装用于销售的食品小作坊，具体包括按照标准中规定的C类制造业中农副食品加工业、食品制造业、饮料制造业中食品生产小作坊。食品流通小作坊主要指按照标准规定的，在百货商店、超级市场、专门零售商店、售货摊等场所，主要面向最终消费者生产加工食品的小作坊，包括在同一地点，后面加工生产、前面销售的小作坊;不备有餐具，前店后厂加工制作熟食制品的小作坊。餐饮服务小作坊主要指按照标准规定的，在一定场所，对食物进行现场烹饪、调制并出售给顾客主要供现场消费的服务活动，包括设有餐桌椅，以现场就餐为主的餐饮小作坊;为固定客户提供送配服务的，自己备有流动餐车或制作设备，为顾客提供简单现场食用食品的小作坊。
《食品安全法》第二十九条规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”&&&
国家质检总局在《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》中，将小作坊界定为“固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人”，并授权省级质量技术监督部门根据本地区实际情况制定纳入食品生产加工小作坊监管范围的产品目录。
实践中，卫生部门称小作坊为“自制零售”，工商部门概称“小熟食”，质检部门则称之为“前店后厂”。目前，在农贸市场内有卫生许可证和营业执照，达不到食品生产许可证（QS）取证标准的小规模食品生产者，以及部分无证无照季节性生产年糕、团子、青饼等传统食品的加工点，还有接近食品生产性质的蛋糕房、糕点铺，接近餐饮性质的熟禽畜制品加工坊，不论其是制作后销售，还是现做现卖，都应当根据《食品安全法》第二十九条之规定，按照“它项优先”、“是否同址”、“是否自产”这三个基本标准来把握其许可和监管：只要带有生产加工性质，生产销售均在农贸市场内，且所销售食品均为自制的，工商部门都没有许可和监管的职责。
《浙江省实施&中华人民共和国食品安全法&办法》（0805草案）第二十九条规定：设立食品小作坊应当符合本办法第二十八条第（一）项至第（四）项规定的条件，并经县级质量技术监督部门核准，取得《食品小作坊生产加工许可证》后，凭《食品小作坊生产加工许可证》办理工商登记。未取得《食品小作坊生产加工许可证》、工商营业执照的，不得从事生产经营活动。第四十二条规定：食品小作坊现场销售食品的活动，由质量技术监督部门监督管理。
5、食品摊贩无需办理食品流通许可。农贸市场内的食品摊贩主要有三种形态：一是带有餐饮性质，即时制作销售的早餐、小吃点；二是流动销售预包装食品、散装食品的摊点；三是销售食用农产品的经营摊点。除去无需许可的食用农产品外，前两种业态都需要明确管理部门和职责。食品摊贩不在食品流通许可证发证范围之内，只是其生产经营活动应当符合“与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害”。食品摊贩之所以不需要办理食品流通许可证，是因为《食品安全法》为了减少食品安全事故，需要通过立法来提高准入标准。
对于食品摊贩和农贸市场内销售的卫生部门已停止许可的无包装熟食、豆制品、鱼丸，还有市场内店铺单纯销售的白斩、熟素食、卤味等等，我们若要对此进行许可并监管，应当把握二个问题：一是核定的范围应当是散装食品；二是及时将此类食品的监管汇总分析并及时呈报政府，及早向当地政府和上级部门汇报，争取由政府来协调解决。
实践中还要注意区分农贸市场内的食品餐饮摊贩与餐饮服务店铺。《食品安全法实施条例》附则中关于“餐饮服务，指通过即时制作加工、商业销售和服务性劳动等，向消费者提供食品和消费场所及设施的服务活动”的规定，很容易让我们对食品餐饮摊贩的归属产生错觉，也成为了药监部门努力反对将餐饮摊贩纳入其监管职责的主要理由，对此应该有清醒的认识。
《浙江省实施&中华人民共和国食品安全法&办法》（0805草案）第三十八条规定：食品摊贩经营者应当符合本办法第三十七条规定的条件，并向当地乡镇人民政府或者街道办事处备案取得备案证明后，方可从事食品经营活动。乡镇人民政府或者街道办事处应当及时将食品摊贩备案情况报送县级食品药品监督管理、工商行政管理、城市管理行政执法部门。
农贸市场经营业态包罗万象，《食品安全法》颁布实施后，各部门监管集聚于此，互相交叉、重叠，对农贸市场内办理食品流通许可的范围、对象以及把握的原则进行条分缕析，有助于我们工商干部认真履行职责，严格依法行政，确保食品经营主体资格合法有效，切实做好食品流通许可管理工作，以便更好地履行好法律赋予的职能。
【参考导读】
<font COLOR="#、《中华人民共和国食品安全法》；
<font COLOR="#、《中华人民共和国农产品质量安全法》；
<font COLOR="#、《中华人民共和国行政许可法》；
<font COLOR="#、《中华人民共和国食品安全法实施条例》；
<font COLOR="#、《工业产品生产许可证管理条例》
<font COLOR="#、商务部、财政部、国家税务总局2005年发布的《食用农产品范围注释》；
<font COLOR="#、国家工商总局《食品流通许可证管理办法》；
<font COLOR="#、国家工商总局日《与食品流通许可相关问题的整理汇总》；
<font COLOR="#、国家质检总局《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》；
<font COLOR="#、国家质检总局《食品标签通用标准GB7718－94》；
<font COLOR="#、《国民经济行业分类》(GB/T)；
<font COLOR="#、《浙江省人民政府办公厅关于部分领域食品安全监管职责的意见》（浙政办发〔2010〕11号）
<font COLOR="#、《浙江省实施&中华人民共和国食品安全法&办法》（0805草案）；
<font COLOR="#、《浙江省食品流通许可现场核查规范（暂行）》（浙工商食〔2010〕6号）；
<font COLOR="#、《合肥市政府明确现做现卖食品企业监管主体》（合府法协[2010] 1号）；
<font COLOR="#、《黑龙江省工商行政管理局关于集中交易市场食品流通许可有关问题的通知》（黑工商发〔2010〕90号）
<font COLOR="#、浙江省吴兴工商分局沈雪根《浅淡卤味等现做现卖（前店后厂）发放流通许可证的不可行性》；
<font COLOR="#、浙江省衢州市工商局何小英《食品流通许可范围纵横论》。
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近日，菏泽市工商局开发区分局依据规定，为辖区小作坊颁发第一个《食品流通许可证》。
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（责任编辑：刘嵩岳）
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食品加工小作坊的前置问题
关于进一步明确食品流通监管职责和食品流通许可证发放对象的通知各省辖市工商行政管理局：《食品安全法》明确了工商行政管理部门食品流通环节监管和食品流通许可职责。由于食品经营活动的复杂性，出现环节界线不清，政策把握不准的现象，基层工商局普遍要求对食品流通监管职责和食品流通许可证发放对象进一步明确。经省局研究并请示国家工商行政管理总局，现就食品流通监管职责和食品流通许可证发放对象明确如下：一、《食品安全法》明确的食品安全分段监管体制和食品安全监管部门的职责确定《食品安全法》第四条第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”同时，《食品安全法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”二、“三定”方案确定的工商行政管理部门食品安全监督管理的职责《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕88号 ）明确国家工商行政管理总局“承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任”。在国办发〔2008〕69号文件和国办发〔2008〕 100号文件中，同时明确了“承担国内食品、食品相关产品生产加工环节的质量安全监督管理责任”和“负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理”的部门。《河南省人民政府办公厅关于印发河南省工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（豫政办〔2009〕54号）明确河南省工商行政管理局“承担监督管理全省流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任”。在豫政办〔2009〕56号文件和豫政办〔2009〕88号文件中，也同时明确了“承担全省食品、食品相关产品生产加工环节的质量安全监督管理责任”和“负责餐饮服务许可和安全监督管理”的部门。三、《食品安全法》对食品生产加工小作坊和食品摊贩管理的规定《食品安全法》第二十九条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度”，该条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”依据上述规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩是否需要取得行政许可，哪些情形需要取得行政许可，哪些情形不需要取得行政许可，应由省人民代表大会常务委员会制定具体管理办法。四、目前国家食品安全整顿涉及食品生产加工小作坊分工管理的规定日，《国务院办公厅关于印发食品安全整顿工作方案的通知》（国办发〔2009〕8号），明确了七个方面整顿任务，其中食品生产和进出口环节要求“重点整顿小企业、小作坊，解决行业内影响食品安全的普遍问题。”日，《国务院办公厅关于印发2010年食品安全整顿工作安排的通知》（国办发〔2010〕17号），确定了2010年食品安全整顿工作主要任务，在加强食品生产加工环节整顿中要求“建立对食品生产加工小作坊和食品摊贩加强监管的长效机制。”日，卫生部、工业和信息化部、农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监督管理局《关于贯彻实施〈食品安全法〉有关问题的通知》（卫监督发〔2009〕52号），明确规定“国家各有关部门正在加快制定完善与《食品安全法》配套的规章制度，在新的配套规章制度公布前，各食品安全监管部门原则上要按照现行规定开展监督执法工作”。五、《食品安全法》对食品生产经营许可的特殊规定《食品安全法》第二十九条第二款规定：“取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生产和流通的许可；农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可。”六、需要进一步明确的食品流通许可证发放对象（一）在省人民代表大会常务委员会发布实施食品生产加工小作坊和食品摊贩具体管理办法之前，食品生产加工小作坊和食品摊贩可以直接向所在地工商行政管理机关申请注册登记，不需提供前置许可手续；省人民代表大会常务委员会发布实施食品生产加工小作坊和食品摊贩具体管理办法之后，按照具体管理办法的规定执行。（二）网吧、歌厅、洗浴、棋牌等文化娱乐或其他服务场所销售食品的，需要取得食品流通许可。（三）加油站、高速公路服务区等不具备法人资格的经营单位或机构销售食品的，需要取得食品流通许可。（四）仓库、冷库、物流公司等只提供仓储、运输服务的，不属于食品经营主体，不需要取得食品流通许可。（五）食用农产品的经营者，不需要取得食品流通许可。& && && && && && && && &二〇一〇年六月二十二日
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