关于推进《社会保险法》立法进程的建议_滚动新闻_新浪财经_新浪网
关于推进《社会保险法》立法进程的建议
　　第一提案人 张鸣起
　　社会保险制度是国家重要的经济社会制度。改革开放三十年来，我国原有的社会保险制度有了较大改变，待遇水平稳步提高，各项社会保险制度覆盖范围逐步扩展，社会保险基金规模持续增长，但却缺乏一部相应的法律给予规范。而制定社会保险法是一项民心工程，有助于完善国家的社会保险制度，解决社会公众的后顾之忧，对于保证社会和谐稳定、国家长治久安具有重要意义。
　　社会保险法立法不仅涉及参保人重大权益的调整，更是对不同地区、不同群体既有利益的一次重新分配，伴随着利益、观念的冲突和争议，社会保险法的制定在各方博弈中艰难推进。虽然目前已经进行了三次审议，但在一些重大问题方面，各方意见仍难以统一。对此，建议如下：
　　一是尽快出台《社会保险法》。社会保险制度作为社会保障制度最重要的方面，其“调节器”和“减震器”的功能凸显，公众追求社会公平的意愿强烈，对社会保险的期待增加，社会各界也比较容易形成共识，为完善社会保险制度提供了重要契机。目前，我国社会保险的体系、框架、目标已经明确，许多社会保险政策措施已被实践证明是行之有效的，将其上升为法律的时机已经成熟，各方应通力合作，促成法律早日颁布，促使社会保险制度进入定型、稳定、持续发展阶段。
　　二是增强社会保险法的可操作性。社会保险法涉及全体人民的切身利益，应在全国规定统一的标准，地方不应有特例，部门不应有特权。目前，草案在重大制度方面授权性规定仍过多，这将导致社会保险法颁布后短期内因无具体法规规章规定而空置，权力仍集中在地方政府，法律实施后真正发挥作用的仍将是社会保险政策，从而使立法层次变相降低，损害政府的公信力和法律的权威性。建议减少重大制度方面授权性规定，充实草案的可操作性条款，给社会保险制度以明确的法律运作框架。
　　三是确定社会保险费征缴体制。社会保险费征缴关系到劳动者的切身利益。目前各地征缴体制各异，社会保险费或全部由经办机构征收，或全部由税务部门征收，或依据险种、市县的不同，既有经办机构征收，也有税务部门征收，征缴情况很不统一。目前形成的税务部门和经办机构并存的征缴体制发挥了一定的作用，但两种征收体制并存增加了管理成本，也为参保人利益损失埋下隐患。建议在立法中明确由一个部门统一征收，并严格遵循谁征收、谁负责的原则，保证社会保险费的征缴工作顺利开展。
　　四是进一步加强社会保险基金的管理、运营、监督。社会保险基金能够保障劳动者年老、失业、疾病、伤残、生育时的基本生活需要，其安全运营和保值增值，是发挥保险功能的根本保证，基金运营一旦发生风险，将直接影响社会保险对象待遇的实现，影响到国民经济和社会的稳定，国家必须采取有力措施，对基金实行严格监管，保障基金安全，切实维护劳动者的合法权益。建议从法律的高度健全社会保险基金投资管理的基本程序、内容和原则，提高社会保险基金投资管理的强制性，健全管理运营过程的重要制度，加强对社会保险基金管理和投资运营的监督。
　　五是加大处罚力度。社会保险经办机构肩负着保障社会保险制度良性运转，实现劳动者社会保险权益的直接责任。健康、持续发展的社会保险制度需要建立健全的社会保险经办机构。法律必须强化对社会保险经办机构的规范，加强其法律责任。草案中有关社会保险费用征收管理过程中违法行为的处罚过轻，应加大处罚力度。同时，也应对社会保险行政部门人员干预社会保险基金或费用使用的违法行为做出相应处罚规定，使社会保险参加人的权益得到切实保障。
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浅谈《社会保险法》颁布实施的意义
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《社会保险法》立法背景、基本原则、审议过程发布时间： 16:54:53
&&&&& 立法背景&&&&& “广覆盖、保基本、多层次、可持续”被草案确定为社会保险制度的方针，以适应我国经济社会发展水平。&&&&& 目前我国社保体系已初步建立，但各项社会保险分别通过单项法规或政策进行规范，缺乏综合性统一法律；社会保险强制性偏弱，一些用人单位拒不参加法定社保，或长期拖欠保费；城乡之间，地区之间，机关、事业单位、企业之间社保制度缺乏衔接。社会保险制度是完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要支柱性制度，社会各界对制定社会保险法的呼声越来越高。&&&&&& 《社会保险法》制定应遵循的六大原则&&&&& 全面性原则。法的最大特点就是其权威性，短期内不会随意更改。我国制定《社会保险法》的目的是化解劳资矛盾，处理好各方面利益关系，从而有利于社会和谐，促进社会稳定。因此，制定《社会保险法》要尽可能全面，避免挂一漏万。如目前我国机关事业单位人员实行同城镇职工不同的社会保险制度，农民工社会保险各地执行五花八门的政策，农村实施个人完全积累的养老保险制度。由于不同的人群实行待遇不同的社保制度，致使其相互间差距逐年拉大，不但没有促进社会和谐，相反却激化了社会矛盾。随着城市（镇）化进程加快，大批农民转变为城镇居民，城乡不同的养老保险模式如何衔接？如果对农转非人员实行“社会统筹与个人账户”相结合的养老保险模式，无疑会给政府财政“兜底”无限的压力，未来城乡统筹的社会保险制度如何改革等等问题？在新的《社会保险法》要有所体现。&&&&& 公平性原则。世界上没有绝对的公平，只有相对的公平。这不仅表现在不同人群之间的公平，而且体现在政府、企业与个人所承担责任的公平。应当清醒地看到，目前城镇职工社会保险制度是上世纪90年代为国有企业改革所设计的，没有考虑到其他所有制企业职工的情况，因而缺陷很明显。其中，最致命的缺点是政府回避相应责任，当初试图通过提高社保费率来解决城镇职工基本养老保险“转制成本”问题，而高缴费率制对就业具有排斥作用。按照国家相关规定，由企业缴纳的基本养老保险费率为20%，医疗保险费率为6%，失业保险费率为2%，工伤保险和生育保险费率各按1%。上述各险种费率相加，由企业缴纳的社会保险综合费率将达到工资总额的近30%，若再加上住房公积金和企业员工自己所缴纳的份额，大约相当于工资成本的50%。如此高的缴费率，不仅会抬升劳动力人工成本，削弱企业竞争力，而且迫使劳动密集型企业向资本、技术密集型升级，对扩大就业产生不利后果。同时，社会保险高缴费率会让一些投保企业想方设法降低企业职工总工资基数，达到漏缴、少缴社保费的目的。这些是部分企业拒缴、拖欠、少缴、漏缴社会保险费的深层次原因。另外，不同人群享受的社会保险待遇如何逐步缩小等等问题？在新的《社会保险法》要有明确的意见。&&&&& 安全性原则。社会保险基金是维持社保制度正常运转的”血液“。目前我国包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险在内的五大保险基金收支总规模逾2万亿元，基金累计结余超过8000亿元。随着社保覆盖面的不断扩大，基金的规模将越来越大，如何管理好老百姓的“保命钱”显得极为紧迫。目前预算外社会保险管理模式是造成各地社保案频频发生的重要原因，因此，必须加快建立在公共财政体制下的社会保险预算，积极探索符合中国国情的社保预算模式，为社保基金的安全性系上“保险”。&&&&& 效率性原则。这涉及许多方面，最重要的方面是积累的大量社保基金如何实现保值增值，以应对迅猛而至的人口老龄化？存银行、买国债看似安全性极强，但面临着极大的贬值风险，从而影响到基金的投资效率，可考虑把部分基金投资于安全性高且投资回报率较高的领域，如投资于经济适用房、垄断性经营行业和社会经济效益显著的国家基础设施项目、重点建设项目。&&&&& 可操作性原则。一部好的法律重要特点就是其可操作性，如果制定的《社会保险法》仅是些原则性话语，不能解决实际具体问题，倒不如不制定出台或暂缓制定出台。制定《社会保险法》要明确提出解决诸如养老保险个人账户“空账”、历史债务、基金保值增值难、统筹层次低、基金监管难、社会保险覆盖面应有多大等问题的具体建议。要把我国在社会保险制度改革实践当中一些行之有效的成功经验，加以吸收上升到法律层面，如“收支两条线管理”方法，建立“政府领导，税务征收，财政管理，社保支付，审计监督”的各职能部门分工协作机制。&&&&& 可持续性原则。制定《社会保险法》不应是权宜之计，更不是部门的法律，而应是有利于社会保险制度的可持续发展，通过立法来解决障碍此项制度可持续发展的不利因素。在我国人口老龄化加速，城市（镇）进程加快，就业形式多样化、经济全球化加深的大环境下，社会保险制度不仅要应对人口老化所带来的养老、医疗基金支出快速增长的压力，还要面对大量农民变市民，以及被征地农民、灵活就业人员如何参加城镇社会保险的问题。同时，也要考虑我国社会保险制度如何与国际接轨的问题。在新的《社会保险法》对这些要有应对措施。&&&&&& 一审：社会保险法草案一审 明确社会群体多种社保框架&&&&& 历时13载的社会保险立法正式破题。日至29日召开的十届全国人大常委会第三十一次会议上，《社会保险法》草案首次提交审议。&&&&& 确定所有社会群体多种社保框架&&&&& 强化社保资金监管&&&&& 诸多问题留有窨&&&&&&&& 尽管我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文件，但一直没有一部统一基础性立法。&&&&& 基本法律的缺位，各种规定层级无序、规范分散，导致我国社会保险制度难以定型，缺乏权威性、稳定性，全国各地的制度也不统一。&&&&& 由此，中国人民大学中国社会保障研究中心杨思斌等一些专家认为，目前的《社会保险法》草案更像是一个社会保险制度的指导原则框架。&&&&& 确定所有社会群体的多种社保框架&&&&& 2003年，由劳动和社会保障部牵头，新一轮社会保险法起草工作启动，几经争议、论证，最终形成目前提交审议的草案。&&&&& 关于立法模式，曾有过很大的争论。中国社科院法学所研究员邹海林就认为，如果统一的社会保险法不能为具体的保险项目规定细密的规则，必然要制定诸多的实施条例和细则，他认为目前已经具备分别立法的条件。&&&&& 但是，立法机关还是采取了综合立法的模式。各社会保险项目的具体操作，还需要相关单项立法和实施规则来细化。草案在附则中规定，基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的具体办法，由国务院规定。&&&&& 草案确定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，明确了我国社会保险制度的基本框架，对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面作了规定。&&&&& 在适用范围上，由于目前的养老保险、医疗保险主要限于城镇职工和居民，草案明确规定，国家建立农村养老保险和新型合作医疗制度，具体办法由国务院规定。&&&&& 在养老和失业保险上，并没有纳入公务员群体。只是规定企业、民办非企业单位及其职工，有雇工的个体工商户及其雇工，机关、团体、事业单位及其不适用公务员法管理的人员应缴纳基本养老保险费和失业保险费；城镇自雇人员、非全日制从业人员可以参加基本养老保险。&&&&& 工伤保险和生育保险也仅适用于企业、民办非企业单位和个体工商户的职工和雇工，以及机关、团体、事业单位不适用公务员法管理的人员。&&&&& 目前，适用公务员法管理人员的社会保障，主要还是采取国家和单位包办的形式。&&&&& 基本医疗保险则涵盖了机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位的职工，个体工商户的雇工、城镇自雇人员、非全日制从业人员以及其他城镇居民。政府对生活困难人员和城镇非从业人员的医保给予补助。&&&&& 草案还明确，失地农民(土地已被全部征用)应参加基本养老保险和基本医疗保险，应缴纳的保险费从安置补助费中支出，不足部分由当地政府从土地出让收入中支出。&&&&& 对进城务工的农民工，草案规定按照国家有关规定参加社会保险。&&&&& 草案还规定，所有参保人员以公民身份证号码为其社会保障号码，参保单位要办理社会保险登记，单位欠缴社保费的，社保费征收机关可以通知银行从其账户划扣，或者申请法院采取强制措施。&&&&& 强化社保资金监管&&&&& 草案一个关键内容涉及对社保基金的运营管理和监管。&&&&& 草案规定，社保基金实行专款专用，任何组织和个人不得挤占或者挪用。养老、医疗、工伤、失业和生育保险基金按险种分别建帐、分账核算，不得相互挤占或者调剂。&&&&& 草案还规定了社保基金预算制度，通过预算实现社保基金的收支平衡，对社保改革成本、社保基金缺口，由政府给予补助。&&&&& 社保预算由统筹地区的社保行政部门和财政部门共同编制，报本级政府批准。在保证安全的前提下，可以通过投资运营实现保值增值。而社保基金的财政专户管理制度的具体办法和投资运营具体办法，由国务院规定。在监督机制上，首先是社会保险行政部门的监督检查，其次是财政部门、审计部门依职责对社保基金收支和管理的监督。&&&&& 除此之外，草案还规定统筹地区可以成立由参保单位和个人代表、工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会进行社会监督，并提出咨询意见。&&&&& 在法律责任方面，草案明确了参保单位在社保登记、缴费等方面的法律责任。对骗保行为，以及与社保相关机构的违规违法行为，规定了相应的行政处罚和刑事责任。&&&&& 诸多问题留有空间&&&&& 由于在诸多问题上争议巨大，草案没有给出确定的解决办法，而是通过授权条款，为未来的解决留有空间。&&&&& 比如，关于个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的，草案规定按照国家有关规定办理。劳动和社会保障部副部长胡晓义曾表示，由于各地保障费用和筹资水平差异很大，完全实现全国各地统一标准、统一报销还有难度，保费报销问题有待通过两地管理机构相互的联系以及将来信息网络的建设来缓解。&&&&& 另一重大问题涉及社会保险基金的统筹层次。目前，我国社会保险各险种的基金统筹层次，大多为市县一级。截至2006年底，全国只有北京、吉林、新疆等13个省份实现了养老保险基金的省级统筹，辽宁、广西等7个省份和新疆生产建设兵团以市级统筹为主，其他省份仍以县级统筹为主。&&&&& 目前的草案规定，“基本养老保险基金实行省级统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定”。&&&&& 同样留有空间的还包括社会保险费的征收机构和办法。&&&&& 不久前，财政部和税务总局在探讨统一社保费征管体制，并考虑将社保费改为社保税，认为应该统一由税务机关进行征收，而劳动和社会保障部门有不同意见。由于争议巨大，此次草案对这个问题并没有明确，只是规定社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。&&&&&& 二审：社会保险立法细化五大保险规定构筑社会“安全网”&&&&& 全国人大常委会日二审的社会保险法草案，设立了五个专门章节，分别详细规定了养老、医疗、工伤、失业和生育保险。&&&&& 养老保险逐步全国统筹&&&&&& 养老保险随本人转移&&&&& 广东试水省级养老统筹&&&&& 社会保险法事关保护劳动者权益和保障人民生活，受到中国各界高度关注。草案一年前首次提请审议时，仅对五大社会保险的缴费规范和待遇作了原则的规定，有些常委委员、人大代表和地方、部门认为，这既显得分散，又难以掌握。&&&&& 全国人大法律委员会副主任委员张柏林表示，这次对草案结构作适当调整并充实内容，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险分别专章规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案，明确参保人员的权利义务。&&&&& 现实生活中反映最为突出的基本养老保险关系不能转移接续问题，在二审的草案中，有了明确的“说法”。草案明确，个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。&&&&& 关于社会保险的统筹层次问题，这次也提出了明确的方向。目前，中国部分省市基本养老保险已经做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势。草案规定，基本养老保险基金将逐步实行全国统筹。&&&&& “新农合”写进了社会保险法草案医疗保险专章。草案规定，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合。&&&&& 省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施。&&&&& 为更好保护职工合法权益，草案在工伤保险方面规定，用人单位未依法缴纳工伤保险费的，不影响职工享受工伤保险待遇。用人单位未依法缴纳工伤保险费而发生工伤事故，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付，由用人单位偿还，用人单位不偿还的，社会保险经办机构可按程序追偿。&&&&& 失业保险方面，草案对领取失业保险的最长期限作了明确规定。失业人员失业前所在用人单位和本人按照规定累计缴费时间满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费时间满五年不足十年的，领取期限最长为十八个月；累计缴费时间十年以上的，领取期限最长为二十四个月。&&&&& 在生育保险方面，草案明确由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工和未就业的配偶享受生育保险待遇。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。&&&&& 草案对政府支持社会保险事业作了具体规定。例如，县级以上人民政府在社会保险基金不敷支出时，应当给予补助；多渠道筹集社会保险资金，通过税收优惠政策支持社会保险事业等。&&&&&&& 三审：累计缴费不足十五年可转续&&&&& 日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议在京开幕，首次审议村民委员会组织法修订草案，继续审议侵权责任法草案、社会保险法草案、国防动员法草案、选举法修正案草案等。&&&&& 社会保险费实行统一征收&&&&& 增加“新农保”和城镇养老规定&&&&& 明确医保基金先行支付义务&&&&&&&&&& 退休后可以缴费至满１５年&&&&& 社会保险法草案增加规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金。”&&&&& 缴费情况定期告知用人单位和个人&&&&& 继续审议的社会保险法草案增加规定： “社会保险费征收机构应当按时足额征收社会保险费，并将缴费情况定期告知用人单位和个人。”&&&&& 全国社保基金定期公布收支情况&&&&& 草案规定：全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况进行监督。&&&&& 社会保险法草案提请全国人大常委会二审时，有的常委会组成人员和全国社会保障基金理事会提出，全国社会保障基金作为社会保障的战略性储备保障资金，在社会保险法中应当作出规定。全国人大法律委员会副主任委员张柏林表示，法律委经同有关部门研究，建议增加规定：国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。&&&&& 张柏林说，有的常委委员和部门、地方提出，对社会保险基金的监督是全社会十分关注的问题，应当加强人大对社会保险基金的监督。&&&&& 为此，草案增加规定：各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。&&&&& 根据现行政策，享受基本养老保险待遇的最低缴费年限为十五年。缴费不足十五年的，退休后不享受基础养老待遇，其个人账户储存额一次支付给本人。张柏林说，有些常委委员、地方提出，这样规定不尽合理。法律委经同有关部门研究，建议明确规定：参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以领取一次性养老保险待遇。&&&&&&& 四审：社会保险法3年4审获通过，五大热点解读&&&&& 日，十一届全国人大常委会第十七次会议上，社会保险法终获通过。&&&&& •养老保险可按月领取&&&&& •异地就医结算制度将建立&&&&& •社保基金不得挪作他用&&&&& •泄露参保信息将受处分&&&&& •中国境内就业的外国人参照本法规定参加社会保险&&&&&& 养老保险待遇，“多缴多得、少缴少得”&&&&&& 草案四审稿修改：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”&&&&& 解决异地就医报销医疗费难问题&&&&& 草案四审稿增加规定：“社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。”&&&&& 社保基金“保命钱”如何监管&&&&&& 草案四审稿增加规定：“社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。”&&&&& 工作人员泄露参保信息可追刑责&&&&& 草案四审稿增加规定：“社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员，应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得以任何形式泄露。”“社会保险行政部门和其他有关行政部门、社会保险经办机构、社会保险费征收机构及其工作人员泄露用人单位和个人信息的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；给用人单位或者个人造成损失的，依法承担赔偿责任。”&&&&& 在华外国人依法参加社会保险&&&&&&& 草案四审稿增加规定：“外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。”
主办单位：山西省长治市人力资源和社会保障局
地址：山西省长治市英雄中路1号社会保险法的立法原则包括 -中华考试网
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社会保险法的立法原则包括()。
来源：焚题库&&[ 日 ]&&【
多项选择题 社会保险法的立法原则包括（ ）。
A.贯彻党中央的重大决策部署
B.使广大人民群众共享改革发展成果
C.公平与效率相结合，权利与义务相适应
D.确立框架，循序渐进
E.各地政府根据当地实际情况分别制定
正确答案：A、B、C、D
责编：liujianting
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《社会保险法》立法面临三大困难
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郑秉文　　今年初，在《社会保险法》向全社会征求
后，社会各界对其热切的期盼与讨论也推向了一个高潮。从目前人们对《社会保险法》的讨论情况来看，这项立法工作还需要解决一些瓶颈问题。其中，主要存在以下三大困难：第一，在制度运行中存在很多问题尚未定论，难以立法的形式固定下来；第二，在激烈的博弈过程中，利益格局正在形成，需要极大勇气才能重新理顺利益关系，进一步完善社保制度；第三，在一些重大制度设计和模式选择上还存在较大分歧，远没达成广泛的社会共识。　　今年初，在《社会保险法》向全社会征求意见后，社会各界对其热切的期盼与讨论也推向了一个高潮。自十六届六中全会以来，社会各界将《社会保险法》立法视为是构建和谐社会的一个制度保证。从人们对《社会保险法》的热烈讨论来看，目前这项立法工作还需要解决一些瓶颈问题。笔者认为，主要存在以下三大困难。　　第一，在制度运行中存在很多问题还没有定论，难以立法的形式固定下来。众所周知，十多年前的社会保险制度肇始于国企改革。如今，当国企和正规部门已被全部覆盖进来并将推向全社会时却发现，实现保险制度还存在着一些难以适应的制度性特征，不得不“边改革，边完善，边推进”。所以，社保制度和结构始终处于不断变动之中，制度设计和运行中所存在的一些重大问题仍处于探索和摸索之中，难有定论。作为社会保险的一部基本大法，《社会保险法》在落笔时就一时难以决断，令人们左右为难。　　本来，一部《社会保险法》应该具有相当的可操作性，因为其基本理念、基本原则和基本目标已在《宪法》中明确下来，例如《宪法》第十三条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”在《劳动法》里也单独设立了第九章“社会保险和福利”，对基本框架、基本要求和基本制度做出了七条五款的详细规定。所以，制定《社会保险法》的依据早已给定，它们都是《社会保险法》的上位法，作为位阶较低的《社会保险法》理应予以细化，具有相当的可操作性。当然，《社会保险法》的下位法还应有很多很多，如五个险种的体例和社保基金监督体例等。　　《社会保险法》具有可操作性，这是一个国际惯例。但由于我国社保制度建设正处于变动之中，要解决的问题相互制约或互为条件，小到参保人和单位的费率水平确定、个人待遇权益的明确预期、社保关系转续的细致规定等，大到公务员和事业单位的参保办法、农村居民养老的方案，再到社保基金投资运营体制、实现省级统筹的时间和步骤等，都没有明确的规定，全社会没有一个预期，只能走一步看一步，这就为立法工作带来了许多不确定性。对这些没有定论的事情就不得不回避和简化，采取授权的方式“绕着走”，留下了较大的“真空”。　　毫无疑问，在立法过程中从执行部门到立法机关，他们都试图对这些问题给出一个相对明晰的“说法”，但一时却很难办到。于是，《社会保险法》处于两难境地：或是解放思想、实事求是，克服畏难情绪，知难而上，对社保制度进行一次反省，对制度设计进行一次改革，利用这次立法的机会使未定型、未定性、未定局的制度从此开始定型、定性、定局，把这个制度理顺，走出不断打补丁的怪圈之中，从根子上一次性解决全部的潜在问题；或是避重就轻，修修补补，简单地只对现存制度进行一次宏观的空洞肯定，对难以解决的困难采劝授权”的办法，把矛盾留给执行部门。　　比如，《社会保险法》无法明确规定养老金待遇水平的自动调节机制。一个社保制度的待遇自动调节机制应该明确下来，但自1997年明确统账结合比例之日起，养老金水平逐年下降就已开始，北京等地区已从几年前的60%下降到目前的40%，与机关和事业单位之间的差距越来越大。为此，国务院不得不决定采取连续调整养老金待遇水平的办法，对制度运行机制予以干预，今年已是连续第5年上调养老金待遇水平。对待遇水平的这种人为干预是不得已而为之的，这不但加大了社保基金的财务压力，而且也严重影响了社保制度待遇给付的内生机制。这说明，制定《社会保险法》时，要想单兵突破解决某一两个困难是办不到，也是不可能的。　　另外，很多基本问题也难有定论，这是因为一些主要制度特点始终处于不得不变动之中。例如，个人账户规模和是否做实账户应是建立“统账结合”制度的一个非常重要的制度特征，在立法中应予以明确。因为，它既涉及个人的责任，也决定了未来的收益，是社保制度设计当中的一个重要参数。但是，十多年来，个人账户规模始终处于不断的变动之中。2005年中央政府规定，全国个人账户比例统一下调到8%并完全由个人缴费形成。至于做实个人账户比例，在做实个人账户过程中遇到的困难也十分令人困扰，庞大的账户基金存量与当期统筹部分出现的较大缺口之间需要协调安排，投资渠道和增值方式问题更加尖锐等，但《社会保险法》对这些难题却只字不提。　　于是，在立法者与制度设计者不是统一的情况下，《社会保险法》就只能对现存制度笼统地进行“追认”，使之合法化，却回避当前的诸多困难，采取授权的办法为执行部门留下空间。同时，对未来的前景做出粗轮廓的描述，使之轻描淡写，模模糊糊。　　第二，在激烈的博弈过程中，利益格局正在形成，需要极大的勇气才能予以重新理顺。毋庸讳言，任何一种社保制度，都是不同社会集团与政府部门彼此博弈的结果，是特定制度安排下公共选择的产物，具有一定的必然性。我国社保制度的历史虽然不是很长，只有十多年的历史，但业已形成一定的路径依赖，各利益主体间的均衡正在形成，要想打破，也是需要极大的勇气。　　例如，个人账户基金市场化投资是大势所趋，但各省之间态度不一，部门间、中央与地方之间的利益不尽一致，账户基金投资政策始终难以出台。　　再例如，早在十多年前，实现省级统筹在中央文件中早已提出，但由于种种原因却难以实现。其中，一个重要阻力来自于地方。为此，有关部门曾拟定了省级统筹的标准：全省统一政策（指费率和费基等）、统一计发（指计发公式和统筹项目等）、统一调度（指省级直接管理、省级核算，结余基金由省级授权市县管理）、统一预算（指明确各级政府责任）和统一流程（指业务经办流程）。目前，这个“五统一”标准是17个省实现省级统筹的主要依据，其本质是“预算管理，两级调剂”。但《社会保险法》对统筹标准理应给出一个与国际惯例一致的权威概念解释，但面对复杂的地方利益主体，这又是十分困难的。　　此外，激烈的部门博弈还表现在社保费征缴体制上，这也是《社会保险法》征求意见稿又一个不得不授权国务院的领域。从目前来看，已形成了由社保经办机构负责或委托税务部门代征的“双重征缴”体制，由此带来的许多问题已“积重难返”。此次立法，或把困难“推给”国务院“另行规定”，或将“双重征缴”体制予以合法化。在这二者之间，《社会保险法》显然只能选择前者，这是“次优”选择。“最优”应是将此次立法视为厘清体制和机制不顺的一个机遇，彻底解决征缴体制不顺的问题。当然，这就需要一些时日，而不应急于求成。宁可慢点，也要好点。　　总之，《社会保险法》立法过程中充满了博弈，这是此次社保立法面临的一个严峻考验。鉴于我国社保制度中的各利益主体正在形成，如不利用此次立法的机会早日决断和打破这个僵局，它将严重制约和影响制度的运行质量。　　第三，在一些重大制度设计和模式选择上还存在较大分歧，远没达成广泛的社会共识。目前，制定《社会保险法》过程中遇到的第三大困难是，在许多重大问题上没有达成社会共识。　　在中国社保模式选择等许多重大问题上，中国学者的看法与意见相去甚远，即使在学者之间也会见仁见智，更不用说学者与决策者之间存在的差距了。一方面，这是好事，对分歧应采取百花齐放和百家争鸣的态度，但另一方面也说明在重大问题上远未达成共识。这不仅影响了中国社保制度的建设进程，致使社保制度改革在许多方面举棋不定。因为，在多年实践中所遇到的制度困境，已导致其改革步伐停顿下来，这就为制定《社会保险法》带来了许多困难，立法者不得不花费大量时间去做一些“前期”的研讨工作，甚至去探讨一些基本问题。　　多年来，在一些重大问题上远未达成共识的领域不胜枚举。这里，仅列举几例。　　首先，关于统账结合的部分积累制模式及做实个人账户问题的争论。早在十多年前，“统账结合”是就以中央文件的形式明确下来的一种制度模式，做实个人账户是实现这个模式的一个制度目标，这个制度模式和制度目标已成为历届政府的一个诉求。但是，随着改革的不断深入，在这个制度模式和制度目标的追求过程中，当年未曾预见到的一些问题和困难随之不断涌现，并且越来越复杂，压力越来越大，可供选择的政策工具却相对越来越少，在一些重大问题上形成了两难境地。例如，面对2亿多农民工的跨省流动困境，统筹部分已日益成为便携性的一个痼疾，农民工的“退保”现象有增无减。面对这样一个争论异常激烈但答案却十分简单的难题，《社会保险法》必然处于一个十分尴尬的境地。　　其次，关于提高社会统筹层次的路径与时间表的制度安排问题。其实，社会各界对提高社会统筹层次重要性的认识都已高度统一，但在立法过程中却难以明确这个问题，不得不采取授权的办法。如第六十二条规定，“基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。” 按目前的宣传，在2009年底实现全国范围的升级统筹，恐怕等该法出台时省级统筹早已“实现”，这就涉及统筹的衡量和判断标准问题。　　但从目前官方采取提高统筹层次的政策取向和给出的时间表上看，2009年底全国实现省级统筹，2012年实现全国统筹，显然是试图通过修修补补的行政手段予以“变通解决”，而不是通过制度改革的方式予以彻底解决。　　可以肯定地说，不改变目前的制度框架就试图提高统筹层次，必将潜伏着巨大的财政风险。在“统账结合”模式下，利用行政手段试图解决提高统筹部分与二元经济社会结构之间的严重冲突，是难以奏效的。　　再次，建立一个多层次和多支柱的社会保障制度，早已成为世界各个政府的共识。但是，在税优安排中，我国第二支柱补充企业保险的作用和地位却始终没有体现出来。虽然第二支柱已超出社会保险五个险种的范围，但作为“社会保险”的基本大法，在立法中对“社会保障”第二支柱给出一个基本原则是无可厚非的，它必将促进第二支柱的发展，有利于加快多层次保障体系的历史进程。不过，业内对这个问题也未达成共识，甚至还引发过公开的社会争议。实际上，关于企业年金的激烈争议，其本质还在于部门利益的博弈，这是没能达成社会共识的根源之一。
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