农村土地产权的归属、效率与改革方案_农林牧渔_范文大全
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农村土地产权的归属、效率与改革方案
农村土地产权的归属、效率与改革方案
　内容提要：本文采用标准的经济学分析方法，采用一个地租与税费模型，研究了地租与税费之间的关系，得出了一个结论：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。根据理论推导，研究了我国目前农村广泛存在的土地纠纷和农民税费负担沉重的问题，指出了一些流行的政策建议的错误，提出了“剥夺村委会的经济权力”的政策主张。
　　关键词：地租、税费、经济权力
　　一、引言
　　家庭承包责任制是中国农村自1984年起普遍实行的一种农业耕作制度。它是这样一种制度：集体在名义上仍然拥有土地的所有权，但是土地的使用权却在一个满足国家和农村社区税赋要求的合约下归属农户。家庭责任制使农户成为独立的农地使用者，并在一定程度上成为农业生产的经营者。 这种制度是自集体化以来第一次全面确立了以农民家庭为基础的耕作体系。最初，家庭责任制是一种短期的、只有1―3年的制度。1984年后，为了激励农户爱惜地力并对土地投资，家庭生产责任制合约延长为15年，1998年以后，又延长了30年。这标志着集体的土地产权制度逐渐地发生了变化，其中土地的使用权完成了由集体向农户的转变。
　　虽然家庭责任制显示了巨大的经济效率，但是随之也带来了很多弊端，这些弊端阻止了农业生产率的进一步提高，在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。其主要表现在：农业各种税赋沉重并有太大的随意性；虚拟的集体所有权导致的一些权力和权利滥用；农民拥有的各项产权的模糊性；行政权力对农民权利的任意约束等等。具体包括：土地承包期限的任意改变、农村收取的名目繁多的费用、价格管制对农民收益的侵犯、土地转让的各种纠纷等等。
　　2002年，政府出台了《土地承包法》，该文件蕴含了农村土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与以往的土地法案不同，而且，本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝大部分是归村委会的。进一步看，2002年土地法案实际上剥夺的村委会关于对土地各种权限的权力，这正是2002年土地法案光辉之处。但是，依据产权理论，如果不使私有产权落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也需要有效地保护产权。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如土地承包15年不变，或30年不变，但是由于农民不能保护自己的权利或保护自己的权利代价太大，其权利受到很大的侵犯。阻碍农民不能确保行使自己的土地权利的障碍有两个：（1）农民不能保护自己的土地权利，或者说村委会或乡政府越权行使自己的权力，侵占或剥夺农民的土地产权；（2）乡政府或村委会通过收取各项税费侵占或剥夺农民的土地收益或土地租金，变相侵占农民的土地产权。
　　本文从这两个问题出发，研究农村土地改革的方案设计问题，指出一些流行观点的错误，并提出可操作性的政策建议。
　　二、 模糊的土地收益权――租、税、费
　　农民的税费负担沉重[1]不仅成为经济学家研究的课题，也成为政治家和当局所重视的问题。在以家庭为主要经济组织的土地改革以后，关于土地的各种税费就不断地落入农民的头上。就这个时期的农村地税制度而言，既有明税，又有暗税。而暗税是软约束的，随意性相当大，往往夹杂着对农民的乱摊派、乱收费。关于这个问题许多学者发表了见仁见智的见解，归纳起来，就是一句话“农民负担太重”，政策建议也是一句话“减轻农民负担”。但是非常奇怪，中央政府三令五申的要求、命令禁止对农民乱摊派、乱收费，往往是按下了葫芦起了瓢，一项收费被禁止了，就改头换面换做另外一项甚至多项收费，农民总税费有增无减。看来靠政府的行政手段“减轻农民负担”并不是一种根治的方法，这项政策的理论依据也并未触及问题的根源。
　　本部分从土地的收益权角度论证农民土地税赋过重的问题。
　　为了清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系，本人先从一个简化的关系入手分析：假设农村土地制度只存在两个当事人：村集体（村委会）和个体农民。村委会拥有土地的私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的关系，如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系――土地的租赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，那么，这个村的土地供给就是既定的，因此面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率r，农民按这个地租率交纳地租给村委会，村委会按此地租率收取农民的地租。当然这暗含了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多于村委会拥有的土地数量，均衡地租率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济效率的角度看，此时资源达到了最优配置，经济是有效率的。
　　如果在这个简单的模型中加进政府，政府以征税人的身份出现，政府征收一个为t的数量税（征收从价税与从量税的道理完全相同），在土地供给刚性的条件下，税负t完全由村委会承担，农民的收入不受影响，土地的配置效率也不变，此时，村委会获得的实际地租为r-t。如果政府征收的税收t等于地租，则村委会得到的地租率就为零，即r-t=0。若政府征收的税收t大于r，则村委会每出租一亩土地将赔钱t-r块钱，这样村委会将放弃土地的所有权，从而政府也将不会拥有税收，因为无人耕种土地。因此从双方利益最大化的角度看，政府的税收不会高于地租率r，一般地说应该小于地租率。
　　目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费f，政府对农民征收一定的农业税。按中央文件，村委会承包给本村农民的土地所收取的承包费用是非常低的，若加进政府所征收的农业税，仍然低于市场上的租金率，即r-t-f&0。由于村委会除了征收土地承包费外不再征收地租，因此，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费f和政府的税收后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权。但是，土地的这部分地租并没有完全地归属于农民，村委会除了向农民代国家征收的农业税和为村集体征收的承包费之外，还向农民征收各种各样的费用。这些费用名义繁多，基本上包括税、费和义务工三部分，扣除农业税外，还需征收：农业特产税、屠宰税；费部分指乡政府征收的乡统筹和村提留，包括：民兵巡联费、计划生育费、五保户、现役军人费、教育附加费、城乡道路费等五统；村集体征收的村提留包括：公积金、公益金、管理费等三提；义务工包括：10个标准工作日的义务工和20个标准工作日的劳动累积工，另外还需加进各种集资款及不定期的杂费收取等等（部分项目在税费改革中已经被消除了），这些已演变成目前我国农村越演越烈的农民负担沉重问题。这些费用，有些是按人口征收的，可看作人头税，有些是按土地征收的，可看作是土地税。若令按土地征收的费用为h，则一亩土地的收费总额为：政府税t + 承包费f + 其他各项按土地征收的费用h。如果土地租金r扣除这些税费项目后还有盈余，即r-t-f-h&0,农民还拥有部分土地净收益，因此，农民还会继续耕种农田，但是，如果r-t-f-h&0，说明农民耕种土地的净收益为负，即每耕种一亩农田将赔钱，农民就会弃荒土地。就前者而言，因为农民拥有部分土地的净收益或部分土地剩余，这就为村委会滥收费提供了空间，村委会各项收费项目就有可能增加。若令h上升，直到r-t-f-h=0为止，农民处于放弃农地的边际上，这一点就是村委会增加各项收费的边界点，只要收费项目低于这一点，村委会增加收费项目就不会使农民放弃土地，只要高于这一点，农民就会放弃土地。
　　如果进一步假设，农业税t和承包费f是固定不变的，那么，变化的收费项目就是h，只要存在r-t-f-h&0，村委会就会增加h项目，直到r-t-f-h=0为止。这就解释了为什么有些地区农民负担会越来越重的原因：村委会在不断攫取农民的土地净收益。
　　若农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢？答案是否定的，这就是税和租的区别。
　　无论土地的所有权归谁，只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种，就会收取地租并归农民所有。如果政府开征税收，税赋负担将完全的落入农民头上，而不论农民自己耕种土地还是租给他用。假设政府的税收低于农民获得的地租，则农民将继续耕种或拥有土地；若税收高于地租，则农民就会将土地弃荒，不仅不会耕种，也不可能出租，若税收等于地租，则农民处于耕种与弃荒的边界。
　　同理，如果政府税收低于地租，但是村委会拥有继续征收其他土地费用的权力，那么村委会所征收的这些费用就相当于向土地的征税，这些费用依然用承包费f和其他杂费h表示，则总税费为t+f+h。
　　这些总税费将由拥有土地私有产权的农民负担。
　　由此我们可以得出一个结论：无论土地的私有产权归谁，各种税赋将完全由拥有土地剩余索取权的一方承担，而不是由产权所有者承担。
　　这个结论是出乎我们预料的，但事实确实如此。无论农民拥有土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权，只要农民拥有土地的剩余索取权，那么农民就将负担税赋，如果农民拥有完全的剩余索取权，那么农民将支付所有的税赋，但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此而得出如下推论：土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市场地租率。
　　三、 模糊的使用权――土地承包中的违约行为
　　家庭承包制通过家庭与集体之间的土地承包合约而使得农民拥有了土地的使用权。与人民公社时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权，这是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。关于这项权利，中央政府在各类文件中及其制订的法律中都明确规定应给予保护。在第一轮的土地承包合约中，中央文件明确指出，承包地的使用权归农民，承包期限为15年。在第二轮的土地承包合约中，则规定承包期限为30年。但是，在中国几乎所有的村庄，农民的土地使用权并没有受到保护，并且受到各级“集体”的极大侵犯和损害，各级集体或政府（主要是乡政府）侵犯农民土地使用权的普遍手段有：
　　任意行使村集体或乡政府的行政特权，强行单方改变承包期限，撕毁承包合约。山西孝义市的土地承包合约普遍是3－5年调整一次，少数村甚至年年有调整。自 1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整[2]。
　　缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14 625个村庄中有98%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定[3]。
　　强制性规定农民种植品种、播种面积、农产品销售数量甚至指定销售部门。并对不执行规定的农民予以重罚，运用政权的力量侵犯农民的经营自主权[4]。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。 在中原某乡，当地政府租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民改种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，1990年为了接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，1993年强迫农民种“红富士”，1994年又强迫农民种槲桑，1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜[5]。
　　任意剥夺农民的土地使用权，将农地改作他用。1998年，在洛阳市辛店镇的一个村庄，政府出动警察强制征用该村庄农用土地50亩作为县政府试验用地，导致农民与政府的激烈冲突。自1993年以来，广东、河南、陕西等地发生多起因土地征用问题引发的农民与政府的冲突事件。
　　还有一些村庄以家庭承包责任制下的“规模不经济”、“土地分割零碎”、“狭小的土地与现代化生产不适应”等为由，某些地方以集体名义开始搞“归大堆”、统一经营。个别地方开始试办“合作农场”，实行责任田反租[6]。
　　对如此明目张胆的违约行为，中央政府发布各种文件和法律予以制止，经济学家也对违约的原因作出各种解释，流行的观点有：承包期限太短，不应该是15年或者30年，而应当引入一种土地永久使用权制度；在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利；政府权力的滥用；产权关系不明晰等等。
　　上述观点虽然较为正确地解释了土地承包合约的违约原因，但是本人认为，这些原因都不是根本性的或者说第一原因。就合约的期限而言，违约与否并不是因为合约签订时间的长短，其他工商业合约没有经验数据支持这一结论，土地承包合约也没有经验数据支持这一结论。相反，村集体或乡政府几乎都是在中央文件明文规定土地承包合约期限内违约的，甚至是3-5年就更换承包合约，所以，是否违约与签约年限似乎无关[7]。
　　关于“在法律上没有确定土地承包权作为农民神圣不可侵犯的财产权利”的说法也并不能令人信服地解释这种违约现象。在中国，中央文件具有与法律同等的地位，而迄今为止，中国所有关于土地制度的改革措施都倾向于稳定农村家庭承包责任制，并详细规定了禁止基层组织随意调整土地承包权的各种措施。但是具有法律效力的中央文件并没有保护农民的土地使用权。
　　关于“政府权力的滥用”说，张孝直[8]先生认为：
　　国家广泛而又深入地介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，（如国家在农村建立基本农田保护区），也可以在微观层面上体现出来，例如，国家向农民征地，便是国家权力直接介入农村。如果从国家、集体与农户三者关系来看农村地权关系，人们便容易发现，尽管家庭承包责任制时代的地权制度与人民公社的财产权制度有很大的区别，但在权力地位最终决定地权归属这一点上，农村改革前与农村改革后没有实质区别。权力对权利构成现实和潜在的威胁，这是中国农村土地问题的总根源。
　　表面看，村集体或乡政府的单方面违约，是因为借助了政权或行政权力的力量，但是究其根本，权力只是对村集体或乡政府的土地所有权的一种保护或者说权力成为了它们成功违约的一种外部力量，这种力量使得合约双方――村集体和农民之间的权利不平等，进而言之，权力使得合约双方的权利不同或受保护程度不同，而不是使拥有权力一方违约的必要条件。
　　“产权关系不明晰”的观点也没有从根本上指出村集体必然违约的要件。由于交易费用的存在，任何产权的界定都是不完全的，从而任何合约或合约结构也都是不完全的。 产权关系不明晰只是埋下了违约契机，而不是违约的必然。换言之，无论土地的所有权甚或产权的归属如何，就土地承包合约而言，在交易费用的约束下，合约双方的责、权、利的规定是清楚的，因此，村集体单方违约的根本原因也不是因为产权关系不明晰。
　　本人认为，土地承包合约与其他各种合约没有什么本质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下，村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包合约，村集体的代理人（虽然委托人极其含糊，不过委托人越不清楚，代理人的权利就越大）――村干部与其他代理人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下，只要有更好的机会、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。有大量的经验事实支持这一结论：当国家征地可以使村干部获得大量的金钱或利益上的好处时，村干部就积极违约[9]。当农民承包的土地上（例如鱼塘、果园、专业种植场）的收益超过其他土地收益从而获得更高的利润率时，村干部就倾向于提高承包款以便更便利的供其使用，或者类似于“夺佃”，剥夺农民的承包权以便于将该土地承包给村干部的亲属或者承包给行贿者。
　　如果强迫农民种植某些特定的农产品可以给村干部甚或乡政府官员带来职位的升迁或突出的政绩时，乡政府官员和村干部也会积极的违约。土地承包这种单方面的违约行为与其他合约违约行为唯一的不同在于土地承包的违约可以动用政权的力量为其违约提供保护，虽然这种权利的保护是违法的，但是由于农民力量的弱小、知识的缺乏和保护自己权利的代价高昂（打官司的交易费用太高），使得农村这种违法行为屡禁不止，从这个意义上来说，张孝直先生的论断才是对的，但也仅此而已。
　　结论是，只要村集体和农民之间存在“承包土地”的合约关系，只要合约双方都遵循个人利益最大化的假设前提，那么，当要素或产品的相对价格变化后，合约双方都有违约的机会主义倾向。如果违约比履约获得更大的好处，那么当事人就倾向于违约，相反，就履约。实际上，当合约条件变得不利于农民时，农民也倾向于违约――弃荒土地[10]。只不过农民的违约会受到更大的限制或惩罚，但这只是表示合约双方的权利或权力不对称，而不能说明其他。
　　四、 模糊的转让权――限制的权利
　　土地的处置权利或转让权利归属于谁？从土地承包合约看，农民和土地所有者――村集体签订的是土地使用合约，因此，土地的处置权利应该归属于村集体。但是，我国法律对农民集体土地处置权或转让权实行非常严格的限制。无论是宪法、民法通则、土地管理法等都规定了任何组织或者个人不得侵占、抵押或者以其他形式非法转让土地，并规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”[11]。实际上，虽然集体拥有土地的所有权，但是并不拥有土地的转让权，土地的处置权利归属于国家。
　　但是，对土地的使用权的处置权利归属于谁？这却是一个“剪不断理还乱”的头疼问题。农民认为既然承包了土地，拥有了土地的使用权，那么在承包期内，土地使用权的转让权利应归属于农民，而村集体则认为，承包给农民的只是土地的使用权，而不包括使用权利的处置或转让。对于土地使用权的处置或转让问题，引发了经济理论界的大争论，也促使了我国关于农用土地的法律修正。
　　在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是归属村集体。在1998年土地管理法修正案第十四条、第十五条规定：在土地承包期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经过村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
　　从法律规定看，农民承包土地的使用权的转让或处置不归农民个人所有，但也没有明确将该项权利界定给村集体，而是采用了非常含糊的语言：要求村民会议解决。为了使村民会议更代表农民个人的利益，又添加了一项附加条款：必须有三分之二的村民或村民代表同意并报上级批准方可生效。正是由于模糊的权利界定，导致该项权利的一大块落入了共有领域，而农民和村集体之间对这块共有领域里的权利争夺，成为长期以来农村土地合约矛盾的焦点。
　　从土地使用权的转让和处置的实际实施看，村集体拥有这项权利的大部分，或者说，村集体攫取了共有领域里的大部分权利。村集体之所以能够攫取大部分共有权利，缘于两个原因：其一法律规定的“三分之二的村民或村民代表[12]”给了村委会极大的可操作空间。关于三分之二的数字认定，没有机构监督或监督成本太高。村民代表的产生直接受制于这个村庄的民主自治问题。关于该问题，各个村庄的差异也相当大，实际上，村民代表这个概念带有极大的模糊性。其二，“上级批准”的规定是将土地使用权的处置权利最后界定给了政府机构，政府机构批准与否决定了这项权利转让的合法与否，由于村委会与乡政府之间的行政隶属关系，这将给村集体更大的权力以攫取共有领域的利益，并为村委会贿赂乡政府官员提供了可能。经验资料也支持之一结论。农民与农民间的土地流转占土地使用权的转让部分非常小分点[13]。其余的部分都是由村委会行使的权利。
　　目前我国农村法律所允许的土地使用权的转让大概有这样一些项目：本村民之间的转包、改包；外村民的承包；政府征地（征使用权）。利益最大的是政府征地，但是，几乎所有的村庄，这项土地使用权的转让权利都被村委会所攫取，而农民对此几乎没有任何权利。
　　1998年土地管理法修正案规定了政府征用农地给予的补偿费用，第四十七条规定：
　　征用耕地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
　　征用耕地的补偿费用包括土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用的耕地的安置补偿费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
　　依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
　　土地法详细规定了国家征用耕地的补偿费用项为：土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。并对各用项的具体数额作了规定。但是因为这项土地转让权利归属不明确，关于补偿费用途的模糊性就变得非常大。第一，该项费用归属于原土地的使用者――农民，还是归属于村集体。单纯从权利角度看，如果村集体拥有土地使用权的转让权，那么这项权利应该归集体，但是，并没有法律明确界定这部分权利归村集体。从失去土地使用权的农民来看，土地的补偿费应该归农民，但是农民没有力量保护他的这项权利。所以，土地补偿费就成为共有领域里的利益，由于村委会的力量强大，甚至可以动用政权的力量，这部分好处就被村委会获得。第二，关于安置费。从字面的意思理解这项条款，此费用应该用于失去土地的农民的未来生活安置，但是，由于该项权利被村委会攫取，村委会就动用权力将该项费用截留，对于失去土地的农民给予较少部分的安置费或者采用重新承包土地、调整机动用地等办法给失去土地的农民一定的新的承包地。第三，关于地上附着物和青苗的补偿费，也是最小的一部分，给予失去土地的农民以补偿地上损失。从全国各地情况看，被征土地的农民得到的补助款项大部分是地上附着物和青苗的补偿费。1998年，洛阳市郊区人民政府为在当地发展所谓高科技农业，决定征地50亩。征地的费用是每亩33万元，而农民拿到手的只是赔偿每亩地青苗费1000元，其余征地款全进了镇政府的钱库，号称“镇管村用”[14]。
　　可见，由于权利的不清楚，绝大部分土地补偿款项被村委会以集体的名义所攫取。
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（佚名　2018年）
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