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我国的破产重整制度到底怎么走
许美征　王佐发
经济参考报
　　●破产重整在我国已实施十个年头，实践中，有实行DIP制度，有实行管理人制度。管理人方面，有指定当地的律师或会计师，也有指定清算组，而清算组也有不同类型。建议最高院对不同类型的重整案例进行认真的解剖分析。我国的重整采取什么制度是有效的？十年中已进行的DIP制度是否有效？如果能统一认识，则对重整采取何种制度以及有关的制度如何完善，应该有明确的规定。如果认识不统一，也可以按不同意见继续试验，同时要向大家有个明确的表态，不要让参与重整的人各取所需或无所适从。
　　●对指定清算组为重整管理人的问题应认真研究。债务人自行管理的可不必采取清算组的形式，而还原为债务人自行管理；而以官员为主组成的清算组主导重整，是违反市场原则的，应该取消。重整需要政府的支持和协调，但重整不能由政府主导，而应该由市场主体自治，发挥市场的作用。
　　我国2007年实施的新《破产法》引入DIP破产重整制度，但从法律规定、有关的司法解释以及近十年重整实践来看，司法界、实务界都存在分歧。因此，需要通过总结经验、统一认识，才可能明确重整制度如何改善，才可能正确发挥重整制度有效的积极作用。
　　我国破产重整的制度和实践存在混乱现象
　　从法律规定看，《破产法》第八章重整的第七十三条和第八十条第一款规定“经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人监督下自行管理财产和营业事务”，“债务人自行管理财产和营业事务的，由债务人制作重整计划草案”；但在七十四条和第八十条第二款又规定“管理人负责管理财产和营业事务的”，“由管理人制作重整计划草案”。立法者的意思是否表明，我国的重整制度既可采取DIP制度，也可以采取管理人制度；那么，什么情况下可以采取DIP制度，什么情况应采取管理人制度？
　　2007年《最高人民法院关于对审理破产案件指定管理人的规定》，这个规定没有区分破产清算和破产重整，一律都要指定管理人主导破产程序，这与第七十三条与第八十条第一款相违背。
　　最近《最高人民法院关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》第四点“积极完善管理人制度”，提到“为适应企业重整需要，管理人要吸收企业家、经营者、管理者乃至科技人员……”这条的意思是否表示通过增加管理人的组成人员就可完善重整制度，并不需要进行改革，如实行DIP制度。
　　破产重整已实施十个年头，实践中，有实行DIP制度，有实行管理人制度。管理人方面，有指定当地的律师或会计师，也有指定清算组，而清算组也有不同类型。建议最高院对不同类型的重整案例进行认真的解剖分析。在分析总结实践的基础上，也需要到有关国家进行实地考察，然后进行认真的讨论：我国的重整采取什么制度是有效的？十年中已进行的DIP制度是否有效？采取指定外部人，如律师、清算组等为管理人主导重整是否成功？如果将管理人的成员增加一些经营人员、技术人员是否就能使管理人制度适应于重整等等？
　　通过讨论，如果能统一认识，则在统一认识的基础上对重整采取何种制度，以及有关的制度如何完善，应该有明确的规定。如果认识不统一，也可以按不同意见继续试验，同时要向大家有个明确的表态，不要让参与重整的人各取所需或无所适从。官员们希望采取由官员主导的清算组为重整管理人；律师们希望从管理人名册中指定管理人；而在管理人体制下无发言权的债权人和无自主权的企业主则希望采取DIP制度。
　　应认真研究指定清算组为重整管理人问题
　　最高院法发【2009】36号文第12条认为：指定清算组为重整管理人是合适的。同时，第一批进入重整的大都是上市公司，而证监会要求上市公司进行重大重组必须聘请有资质的、具有投资银行专业的财务顾问和有资质的法律顾问。于是，申请重整的上市公司的实际控制人加上其聘请的财务顾问与法律顾问组成清算组，法院受理后指定清算组为重整管理人，此时的清算组是由公司的实际控制人加财务顾问与法律顾问组成，清算组的成员与债务人自行管理的组成人员相吻合，就这样清算组融进了DIP制度。这类清算组被指定为重整管理人的多数案例取得了成功。
　　但这种组合并没有稳固的基础，因为没有明确的制度保证。因此，由于进入重整的不是上市公司，一些地区的政府对经济干预比较多，同时指定管理人的司法解释规定清算组可以由政府部门派员和律师、会计师组成，之后，清算组的成员演化为由当地政府官员加上当地的律师或会计师组成，清算组被法院指定为重整管理人，主导重整的是政府官员。重整计划的制定过程不是债务人和债权人等利益方之间的充分谈判、协商和博弈，也缺乏具有投资银行专业的财务顾问提供多种工具以平衡各利益方的利益，致使制定的重整计划往往不公平，甚至很不公平，违背利益方共同分担重整损失和共享重整收益的重整原则。当极不公平的重整计划遭到债权人等利益方反对时，法院往往以强裁批准通过。如帝贤股份，债权的清偿率2%，债权人损失98%，而出资人的权益毫无损失，重整方案遭债权人强烈反对，法院以强制批准通过。如锦华股份，债权人损失95%，出资人只损失1%。锌业股份、金城股份，债权人损失95%，出资人损失35%。这些案例也都遭到利益方的反对而由法院强裁批准通过。
　　对比实行DIP制度的盛润股份。盛润由于严重资不抵债，资产的清偿率只有2.16%，经过债权人与债务人的反复协商，大股东与全体股东用无偿转让部分股份偿债，使债权的清偿率提高到30%，重整完成，恢复上市，股价上升，债权的清偿率又上升为50%。重整计划获得各组高票通过，债权人组的通过率91.9%，出资人组通过率是99.13%。其余两家按DIP进行重整的深中华、中科健情况与盛润股份相仿。
　　当前，一些地区把一些产能过剩、债务违约的企业和企业集团送进法院重整，法院指定清算组为管理人。在管理人主导下，重整计划用减债、推迟还债或债转股等，使那些长期亏损、重生无望的企业，甚至是僵尸企业继续活下去，阻碍了该退出市场的企业及时退出，影响了国家经济结构的调整。
　　总之，对指定清算组为重整管理人的问题应认真研究。债务人自行管理的案例可不必采取清算组的形式，而还原为债务人自行管理；而以官员为主组成的清算组主导重整，是违反市场原则的，应该取消。重整需要政府的支持和协调，但重整不能由政府主导，而应该由市场主体自治，发挥市场的作用。具体建议如下：
　　允许债权人成立债权人委员会参与重整
　　美国《破产法》第11章实行债务人自行管理的制度，要求债务人聘请有资质的财务顾问和法律顾问协助其拟定重整计划，同时也允许债权人委员会聘请财务顾问与法律顾问，与债务人聘请的中介机构谈判、协商，共同拟定重整计划。这就是DIP制度，要求参与重整的利益方共同通过谈判、协商、博弈达成共识，制定平衡各方利益的重整计划，这种协商和制衡制度可以避免拟定重整计划以牺牲债权人的利益而偏袒债务人或大股东利益的问题，能够制定出平衡各方利益的重整计划，从而能够避免“强制减债”。
　　最近，银监会规定，大型企业陷入困境，有三家以上债权银行的应成立债权人委员会，协同债务人共同重组困境企业。不久前，马凯副总理对大型企业英利重组的批示，要求英利的债权人委员会协同英利共同制定重组方案，马凯副总理的批示和银监会的规定都符合DIP制度的要求。建议最高院将马凯副总理的批示和银监会的规定纳入DIP破产重整制度的司法解释中。
　　由实际控制人从市场上选聘专业人员
　　实行债务人自行管理的重整制度，债务人聘请专业机构应该由主导重整的实际控制人从市场上选聘优秀的合格者，而不能按《规定》由法院从当地管理人名册中指定。因为当地管理人名册中的专业机构中有法律顾问而没有财务顾问；同时，一个县、市管理人名册中的机构，其专业能力尚不能承担复杂的重整任务；更重要的是当地的专业机构难以抵制本地政府对重整可能有的行政干预。
　　特别需要强调，专业机构中首先是财务顾问，因为重整不同于清算，对一个陷入困境的企业，尤其是大型企业的重整是复杂的投资银行业务，重整既有债务重组，又有资产重组，还有引入重组方进行股权结构调整以及业务调整等，因而需要有资质、有经验、具有投资银行专业的财务顾问承担。如美国著名通用汽车公司的重整案，债务人聘请的财务顾问是著名的AlixPartners，是专门从事破产重整的专业机构，债权人聘请的财务顾问是著名的国际投资银行华利安（HoulihanLokey）。
　　申请重整的债务人应提交初步重整方案
　　对于申请重整的债务人，应提交初步的重整方案，指明债务人企业具有的重整价值，通过重整能重获新生，否则不予受理。避免借重整而逃废债务，或借重整以延缓僵尸企业生命的案例进入重整程序，并通过“强裁”批准，利用重整保护这些应该退出市场的企业，阻碍经济结构的调整。
　　修改“强裁”条款并加强对“强裁”的管理
　　实践中，一些极不公平的重整计划，如债权人的债权削减了98%，而出资人的权益只损失0.92%，以及通过大幅度减债以延缓僵尸企业的生命的案例，在遭到债权人反对后，都由法院强制批准而通过，引起债权人的极大不满。美国的破产法允许“强裁”，但实践中，强裁的案例很少，法院批准“强裁”需遵守绝对优先原则，应该研究美国是如何严格控制“强裁”的。
　　法院在审理债务人提请法院强制批准重整计划时，要充分保护债权人和中小股东的利益，允许他们聘请有经验、有权威的专业机构对重整计划进行论证。经评估重整计划草案确实存在损害债权人或中小股东利益的问题，应该要求债务人及其专业机构重新调整重整计划，不能强制批准。
　　滥用“强裁”批准不公平的重整计划的主办法官，应该受到批评、处罚，以制止“强裁”的滥用。
　　监督人制度应该进行修改
　　对第七十三条关于指定监督型管理人问题，建议修改《破产法》时应取消，而应以国家成立破产管理局的行政机构派出监督人员进行监督，任务是监督债务人是否有欺诈行为。
　　目前指定的监督型管理人并没有发挥监督作用，其作用与企业聘请的法律顾问的任务重复，而且收费过高。在《破产法》未修改之前，法院对自行管理的债务人指定的监督型管理人，不能按《规定》的收费办法支付费用。
　　建议研究制定庭外协议重整法
　　庭外协议重整法有利于提高效率，降低重整成本，而且企业愿意接受。如果债权人主要是银行而且比较集中，采取庭外协议重整是可行的。庭外协议式重整要解决的主要难点是重整协议要求债权人一致同意才能有效，对不赞成重整协议的债权人，一般采取回购债权的方式。韩国的庭外协议重整法规定，对不同意重整协议的债权人，可以用公平价格回购，而债权人会议提出的公平价格应由权威的仲裁机构裁定。英国的大企业重组主要根据“伦敦原则”实行庭外式重组，英国陷入困境的大型企业都愿以这种形式重组，效果也很好。建议组织研究制定庭外协议重整法，英国、韩国的经验值得借鉴。（作者许美征为原国家经济体制改革委员会副司长，王佐发为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）
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专家表示，区块链技术发展势头迅猛，正成为投资的风口，今年区块链创业项目获得的融资额已经超过14亿美元。　　摘要：新的《破产法》法规定了破产重整制度，　自该法开始施行以来，为我国破产案件的审理及为我国的困境企业的重新发展奠定了" />
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浅析我国破产法重整制度中存在的问题及其解决对策
　　摘要：新的《破产法》法规定了破产重整制度，　自该法开始施行以来，为我国破产案件的审理及为我国的困境企业的重新发展奠定了较好的法律基础。而我国重整制度中存在着具体重整申请主体不清、重整程序中对债权人和债务人出资人利益保护不充分、与重整制度配套的相关制度不完善等问题。因此本文详细论述重整原因中涉及到的法官需要考量的要素。 中国论文网 /3/view-6056322.htm　　关键词：重整原因 重整审查 完善措施 　　一、破产重整的特征 　　与相关破产清算和和解制度比较，破产重整具有以下两方面的特征：第一，破产重整目标具有多重性的特点。一方面，通过破产重整，能使企业摆脱困境，走出破产“泥潭”，实现企业自身价值的提升。另一方面，如果企业破产重整成功，则会使破产企业债权人之债权得到最大限度的清偿。第二，破产重整原因较破产清算原因较为宽松。从破产法第二条第二款可知，只要债务人企业出现有可能难以清偿债务，或者财务发生困难之时，即使并不必须发生债务人现实不能清偿债务，或资不抵债的客观情形之时，申请权人就可以向法院申请破产重整。 　　二、破产重整原因 　　关于破产的原因，笔者赞同在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（一）》颁布之后最高人民法院民二庭负责人关于破产申请的两个原因的答记者问。 　　《破产法司法解释（一）》对企业破产法关于企业破产原因的规定作出了进一步解释，人民法院在审查时应当注意哪些问题？ 　　我国企业破产法采取概括主义立法模式对破产原因作出了规定，但由于法律条文的表述以及我国立法所采标准的特殊性，实践中对破产原因的认定标准，存在不同理解和认识，因此有必要予以明确。根据企业破产法第二条第一款的规定，判断债务人是否存在破产原因有两个并列的标准，一是债务人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务，二是债务人不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力。我们在《破产法司法解释（一）》中通过几个条文分别对破产原因中“不能清偿到期债务”、“资产不足以清偿全部债务”和“明显缺乏清偿能力”几个关键概念作出了解释。要特别强调的是，由于民事主体具有独立的资格和地位，对每一个单独民事主体的清偿能力须分别审察，不同民事主体之间不存在清偿能力或破产原因认定上的连带关系，其他主体对债务人所负债务负有的连带责任是对债权人的责任，而不能视为债务人本人清偿能力的延伸或再生，因此，相关当事人以对债务人的债务负有连带责任的人未丧失清偿能力为由，主张债务人不具备破产原因的，人民法院不予支持。从上述规定可以看出，破产重整的申请一方面在出现上述两种原因时可以做出申请，另一方面在出现债务人可能无法清偿债务的情况时，破产申请人也可以提出申请。 　　三、破产重整的重整计划 　　笔者认为如果只允许债务人提出重整计划，其有可能在制定重整计划之时难免会利用自己的权力，做出更多有利于自己的决策，从而降低重整计划的公正性。因此如果立法允许其他主体可以制定重整计划，那么管理人或债务人在制定重整计划的时候就会更加注意多方利害关系人的意见，以促成重整计划的通过，增加了重整成功的可能性。所以我国破产法司法解释应当借鉴国外经验，允许债权人、股东、新出资人制作或参与制作重整计划草案，但考虑到现行破产法的规定，其制定的重整计划草案应交由债务人或管理人提交债权人会议讨论。 　　四、重整程序相关的完善措施 　　与企业破产重整制度相关的法律法规有《公司法》、《担保法》等，只有当企业破产重整制度与这些相关的法律、法规相配套适用，才能够推动企业的重整成功。从目前我国法律规定来看，企业在破产重整中的债务重组和资金筹集等方面缺乏法律制度的支持是完善相关配套法规的重要内容之一。因为重整成功的关键措施之一就是要筹集资金，我们知道常见的筹集资金的方法有增加资本、催缴股本、处分公司财产、贷款等，　前三种方法属于从公司内部筹集资金的途径，　但是往往难以起作用，加上由于重整的前景难以预测，股东一般也不愿在追加投人，而在重整时处分公司财产则有可能导致重整物质基础丧失，因此必须考虑开辟新的资金渠道，即从公司外部借入资金来为企业的“复苏”提供资金保障。 　　如何获取维持企业的营运、进行重整程序所需的资金，　是进入重整程序的企业面临的主要问题，　重整中的企业有无资金的来源，　直接影响着企业重整成败。为筹措重整所需资金。因此必须强化对资金提供者的保护。为此，笔者认为从外部借入资金的同时，为借入的资金提供担保是解决企业重整中资金短缺的重要途径。而为保障此制度的实施，也因此需要完善《破产法》、《担保法》中相关的规定。 　　参考文献： 　　［1］李曙光，有关破产法中的重整制度，《法学研究》2004年第5期。 　　［2]http：///view/3fabec3d5bb751f.html，，日星期日访问。 　　［3］《试论重整制度之立法完善》，王新欣，《昆明理工大学学报（社会科学版）》　2010年第5期 　　［4］《我国公司重整制度的检讨与建议――以债权人利益保护为视角》，汪世虎，《现代法学》，2006年3月 　　作者简介： 　　王尧（1988- ），男，四川人，就读于四川大学法学院，硕士在读。研究方向：比较民商法。
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作者：许浩 李曙光
来源：中国经营报
　　编者按/ 新《破产法》自从日实施以来，已四年有余。
　　该法起草之时，试图通过引进重整制度与管理人制度等先进的破产制度，实现其市场化破产导向的目标。因此，该法被法学界给予了极高评价。
　　一位资深的香港执业律师认为，从形式上看，新《破产法》的先进性超过市场经济法制更发达的香港《破产法》。
　　在新破产法的制度设计中引入了一个非常重要的制度&&重整制度，为此新《破产法》中专设一章，对重整制度专门作了规定。可以说，新《破产法》中重整制度的引入，填补了中国市场经济法律的空白。
　　但由于对该制度理解认识不足，导致在具体实践中面临诸多困境，影响了企业重整的实际效果，部分企业的重整甚至偏离了该制度最初的立意。
　　近期，《中国经营报》记者专访了中国政法大学研究生院常务副院长、破产法与企业重组研究中心主任、新《破产法》起草组成员李曙光教授，对重整制度的原则做了详尽的解读。
　　《中国经营报》：在《破产法》实施的4年多时间当中，重整制度的实施情况如何?
　　李曙光：自日新《破产法》实施以来，中国政法大学《破产法》与企业重组研究中心一直在跟踪《破产法》实施以后的情况。
　　根据我们掌握的数据来看，目前破产重整案件中，上市公司的重整36起，非上市公司重整大概有近200起。
　　总的来看，《破产法》在引进重整制度之后，在中国已经开展实施了。但是由于种种原因，破产重整制度在立法预期与司法实践之间，还是存在一定差距的。
　　《中国经营报》：重整制度是新《破产法》借鉴国际经验引入的一项重要制度，这项制度设计的初衷和基本原则是什么样的?
　　李曙光：新《破产法》草案是中国市场经济法制完善的一部界标性的法律，具有重要的历史意义。其中有一个非常重要的一个制度设计，就是重整制度。
　　重整制度的前提实际上是基于市场经济的一个假设，这个假设就是优胜劣汰的原理。
　　在现实社会当中，很少有哪个企业是在一夜之间突然死去的，我们看到大多数的案例中，企业从生到死是有一个过程的。
　　在这个从生到死的过程中，有的企业可能会得到拯救，比如通过外部资产注入、改变经营方案等，从而恢复生机。
　　正是基于这样的假设，新《破产法》中设计了重整制度，目的是使得陷入经营困境当中的企业，有一部分是可以通过重整获得新生。
　　所以《破产法》在重整制度设计当中，有五个基本原则，第一就是拯救的原则。
　　《破产法》对陷入流动性困境的企业提供了三个制度选择：重整、和解以及破产清算。《破产法》的第八章规定重整制度，第九章规定和解制度，第十章规定破产清算。其篇章结构的布局就反映出这是一部拯救型的《破产法》。立法鼓励陷入流动性困境的企业先选择拯救程序，只有确实没有拯救的能力或者拯救价值的企业才选择破产清算作为最后的选项。
　　第二是市场化的原则。也就是说，重整是一种市场化的行为，它必须遵循市场化的原则，按照价高者得，自由交易，非强制性这样一些原理来运行。因此，重整制度的本质应该是市场化的自由选择。
　　第三是商业交易的原则。重整制度的本质就是谈判，就是利益各方一个博弈的过程。因此，在重整过程中充满了商业谈判，商业交易和商业协调，而不是一方的独断或者是一方的专制。
　　第四是让债权利益最大化的原则。该原则作为重整制度的一个很重要的原则，贯穿始终。
　　新《破产法》规定重整制度的首要立法预期是拯救营运价值，这是重整制度的基本价值目标。但是，任何制度都是由具有不同利益偏好的具体的人来执行的，在公司重整制度框架下，不同参与人的私利和困境公司的利益很难一致。
　　在诸多的利益主体考量中，债权人的利益应该被最大化，否则企业破产重整就失去了意义。
　　第五个原则是防止欺诈的原则。因为在重整过程当中，涉及到的利益主体很多，比如债权人、债务人、出资方股东、担保债权人等，每一个人都想把自己的利益最大化。
　　因此，不排除有一些人会在重整过程进行欺诈行为，会披露一些不真实的信息，或者是进行内幕操控、内幕交易等等。所以，防止欺诈是重整制度一个很重要的原则。
　　《中国经营报》：新《破产法》中具体设计了哪些制度来落实上述几个基本原则?
　　李曙光：在重整制度当中，根据上面五个原则做出了五个重要的制度设计。
　　第一就是重整程序的启动。实际上破产重整的门槛是非常低的，这是因为我们假设市场经济中的当事人都是诚信的，如果大家都欺诈都是不诚信的，那任何法律制度都是没有用的。
　　所以，在重整的启动方面，立法者不怕你作假，你作假要承担相应的法律后果。为此，把重整的启动门槛降低，只要企业陷入财务困境当中，想重整的话，实际上都可以重整。
　　当然，我们也限定一些必要的条件，但是这些条件相对于清算来说，门槛要低得多，甚至可以说没有门槛。
　　第二个制度是贯彻当事人自治的原则。重整是一种市场化行为，应该由当事人采取意思自治。
　　1986年颁布的《破产法》行政色彩浓厚，而新《破产法》的立法目标是实现破产的市场化导向，摆脱行政主导模式，当事人自己能解决的问题，法院尽量就不要去管。
　　为此，在新《破产法》当中引入了一个很重要的制度，就是DIP制度，我们把它叫控制债务人，或者叫经管债务人。
　　控制债务人来负责企业在进入重整程序之后企业的经营管理。《破产法》的第73条做出了规定，即按照意思自治的原则，由债务人去自行管理。
　　跟控制债务人相关的是管理人的设计，在重整过程当中，有三种形式的管理人，第一种是作为监督者的管理人，也就是说在DIP状态下，管理人去监督债务人的管理。
　　第二种是管理人作为DIP的一种替代，就是如果DIP的债务人本身的管理层出现了比较大的问题，这个时候我们可以用管理人来替代，因此此种管理人被称为重整人。
　　第三种管理人就是重整计划批准以后的执行期间，对于重整计划实施监督的人。
　　第四个制度设计是重整计划。重整计划是重整能否顺利完成的关键，企业能否摆脱困境的一个很重要条件就是它的重整计划和经营方案。
　　为此，新《破产法》第81条以强制性规定的方式，为重整计划的内容列出一份开口式的清单。该清单包括8项，其中第一项就是债务人的经营方案。
　　另外，《破产法》第87条规定法院批准重整计划必须遵循的标准，其中第6项规定：&债务人的经营方案必须具有可行性。&
　　第五个制度设计就是表决机制。重整当中的一些具体程序，比如重整计划、经营方案的确定都需要经过表决。这是出于对于债权人利益的保护。
　　虽然新《破产法》第87条规定有强制裁定的制度，但是法院使用强裁的时候要非常慎重。一般来说，我们对强裁的制度设计是在当事人的意思自治已经不起作用的情况下，同时当事人又有一定的重整意愿的前提下，法院对于有充分证据的，有充分商业前提的重整案件可以实行强制裁定。
　　《破产法》实践存在的六大问题
　　李曙光
　　《破产法》是一部重要的法律，它是中国市场经济法制完善的界标。但是这样一部反映先进市场经济理念的《破产法》，由于中国转型期的经济社会环境制约，立法的缺陷以及对《破产法》功能认知的不足，导致立法预期并没有在司法实践中圆满实现。
　　《破产法》实施已经4年有余，从《破产法》实施的情况来看，我认为有6个比较突出的问题，亟待解决。
　　破产重整的政治化、副制度化和高额成本
　　第一个的问题就是破产重整概念的政治化与地方利益化。新《破产法》的立法精神是要让重整制度成为一个市场化的制度，一个商业交易制度，一个拯救的制度。它应该是一个非常市场化的东西。
　　但是，在新《破产法》开始实施以后，我们发现重整这个概念被地方政府非常热衷的来使用。很多的重整案件都有地方政府的影子，而且很多案件是由地方政府直接在操纵。
　　为什么会出现这种现象，我想这主要跟我国目前市场经济的环境有关，以GDP为考核指标的畸形政绩观导致新《破产法》陷入困境。
　　现在地方政府对于GDP的竞争，已经演变为地方政府的公司化和企业化的趋势。大量的地方政府实际上干的是公司的事儿，很多市长就是总经理，这是整个市场环节非常糟糕的一点。
　　一般来说，政府的主要职能应该是提供公共服务，不应该介入一般的商业竞争。但是，现在我们政府的主要职能不是这些，或者说不仅仅是这些，也可以说更大的职能是被公司化了。
　　因此，我们可以看到，在很多的重整个案当中，涉及到的利益主体非常多。既涉及到广泛的债权人和股东的利益，也涉及到当地的债务人的利益。面对如此大的商业利益，政府觉得不能够袖手旁观。除此之外，重整还与地方的维稳、安置职工挂钩。因此，许多重整案例多多少少被政治化了，可以看到地方政府深深的卷入其中。相反，重整相关利益人的利益却排在其次了。
　　第二个问题是破产重整的副制度化现象。正制度就是国家正式颁布的法律法规。但现在大家都把它视为可有可无，有利于自己的就用，这种副制度化的趋势非常突出。
　　就这种现象我们可以举一些例子，一般来说公司重整的前提是要有营运价值，要有有效的资产。
　　但是，我们看到一些空壳上市公司，没有重整价值的公司进入到重整程序里。或者说，一些本应该被清算的公司，现在正在寻求用重整的方式来解决，这是本末倒置的。
　　早在10年前，证监会就曾经想让几家ST上市公司进行破产清算。但是基于当时的环境，最后这一步没有走出来。到了今天，上市公司中没有一家被破产清算的，一些应该进行破产清算的，反而最后都走了重整的路子。
　　此外，在很多的重整案件当中，有一些甚至没有经营方案，没有重整计划，最后甚至也通过了审核，这是非常奇怪的现象。
　　因此，在重整过程当中，有正常的、理性的、严谨的法律制度不用，大家更倾向于利用对自己有利的一些临时政策，一些潜规则，这就是所谓的副制度化现象，这里面充满着混乱。
　　第三个问题就是混乱的管理人模式和高额的重整成本。管理人模式在实践中有很多，实际上现行《破产法》第三章规定了管理人由律师、会计师、清算组来担任。
　　但是，现实中我们可以看到，地方政府大量通过清算组方式来操控重整市场。几乎每一个重整案件背后都有地方政府的影子，这样的重整是不可持续的，是非制度化的。至少目前我们没有看到完全由市场进行的重组、完全按照新《破产法》的原理进行的重组。
　　中介机构在重整里面实际上角色定位是非常复杂的，理论上重整当中有三种管理人，但是三种管理人在现实当中没有区分。
　　大多数管理人都把自己当做是一个直接的重整人，但是，他并没有参与也没能力来重整这些企业。重整是一种非常高度专业化、高度商业化的行为。在国外有CRO(首席重整官)，在中国没有这样的角色，也没有一些处理企业债务危机专业的机构。
　　中国只有简单的中介机构，但是他们拿到的重整费用是非常高的，这样实际上加重了重整的成本。
　　如果说重整的管理人是通过市场化的选择方式来确定的，比如由债权人来选择管理人，债权人对于支付如此的重整成本，他会得到多少回报，是有预期的。
　　但是，目前重整中管理人的费用是按照重整债务本身的总额来计算，这是非常有问题的一种计算方式，是非市场化的方式。
　　程序被利用、法院角色不清等问题
　　第四个问题是重整程序的被利用性以及对重整计划的忽视。现在很多企业的重整是由某一些市场的主体来运作的。
　　也出现了一些专门的债权公司打折收购债权，最后把债权集中，实际上是瞄准了《破产法》中的重整程序的可被利用性。
　　当然，任何一部法律，任何一个制度都是可能被利用的，这是没有问题的。问题是我们对这种利用，在立法设计以及相应的监督管理上跟不上。
　　这导致了重整本身的价值被忽视了，重整的微观上的拯救企业摆脱经营困境的作用，以及宏观上的社会效益最大化的作用，被忽视了。
　　第五个问题就是法院角色的不确定性以及法院的本地化的问题。一般来说，在涉及到比较大的商业利益重组的时候，当事人会按照意思自治的原则来进行谈判，最后达成一个结果。如果这种谈判不成的话，应该找一个相对中立的裁判者介入到这样的商业纠纷当中。
　　但这个裁判者必须是高度独立、高度公正、高度公平、高度透明的。在《破产法》的制度设计当中把这个角色给了法院。
　　然而在现实当中，法院在某些程度上成了地方政府的一个工具。一些法院不了解，也不懂得重整制度的核心原则是什么，甚至不懂得商业交易的原则。
　　很多时候，法院更多的是考虑本地的利益，它没有站在一个公正的、独立的、超脱的角度去进行裁定。这样的裁定会伤害到重整当中的各方当事人的利益。
　　第六是上市公司重整的法律衔接问题。
　　上市公司重整的特殊性在于它是公众性的公司，会涉及到众多投资者的利益。因此，上市公司重整的复杂性在于不仅仅涉及《破产法》的问题，也涉及到很多法律规范，会涉及到公司法、证券法，涉及到知识产权的保护，甚至会涉及到反垄断的问题。
　　比如，上市公司重整再复盘后往往对股价带来巨大的影响。为此，对于上市公司信息披露的要求，对于公司的重整方案的准确性、完整性、可操作性的要求是很高的。
　　上市公司是不是充分披露了这些信息，这些信息是不是准确?重整经营方案是不是一个可操作性很强的方案?这些问题实际会上涉及到如何与证券法、公司法相衔接的问题。
　　解决办法
　　那么该如何解决上述问题呢?我认为应该从以下四个方面解决。
　　第一， 对于重整制度、对于《破产法》应学习、学习再学习。目前对于《破产法》的精神理解，对于《破产法》原则的把握，很多人还是不清楚的。
　　第二，应该及时修改《破产法》，同时最高院应该尽快出台相关司法解释。《破产法》制度设计当中一些不太明确的问题还是可以通过司法解释的方式让其更具体化。
　　另外，经过4年多的实施，《破产法》中的有些问题，不是通过司法解释就能解决的，必须通过修改《破产法》予以解决。所以修改《破产法》也应该被提上议事日程上来。
　　第三，要继续深入改革，改善市场经济环境。当前，企业重整中的政治化、地方利益化倾向，严格说都不是《破产法》自身的问题，很多都涉及到市场经济的运行环境是否健康。
　　中国的市场经济体制应该说还属于非常初级的阶段，法治政府、成熟的市场理念、健全的市场信用体系都没有很好的建立起来。所以，纯粹的谈《破产法》解决不了这些问题。
　　第四，要着眼于司法改革。现在破产重整案件中出现这么多问题，跟我们没有一个独立的破产法院体系是相关的。没有一个独立的、有权威的破产法院体系，实际上就导致了一些企业重整的地方利益化，导致了对于非本地的债权人和投资者、股东、中小股东利益的一种变相侵害。所以，应有一个独立的司法体系。
　　同时，中央政府应该成立一个破产管理的专门机构推动《破产法》的实施。
　　我建议尽快设立破产管理局，作为信用管理者，代表政府管理市场经济的信用。一个有效运作的破产管理局，有助于推动我国市场经济的完善。这方面的国际经验已经很丰富，我国香港地区的破产管理署就是一个成功的例子。
　　本文为本报记者许浩根据李曙光教授在&上市公司破产重整法律研讨会&上的发言整理而成，经过本人审订。
*除《中国经营报》署名文章外，其他文章为作者独立观点，不代表中国经营网立场。责编：胡月
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