《公共管理概论》模拟试题一；一、名词解释1、公共管理；是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会；2、社会公共问题；是指涉及社会公众利益、影响社会发展进步的社会问题；一项议案只有获得全体投票人的一致赞成才能获得通过；是指企业用于寻找交易对象、订立合同、执行交易、洽；指信息不对称所造成市场资源配置扭曲的现象；指的是在通过\多数原则\实现个人选择到集体选择
《公共管理概论》模拟试题一
一、名词解释 1、公共管理 是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会公共利益，运用社会公共权力对社会公共事务所实施的管理。 2、社会公共问题 是指涉及社会公众利益、影响社会发展进步的社会问题，如社会治安问题、市场秩序问题、贫富差距问题、通货膨胀问题、人口问题、资源环境问题等。 3、一致同意规则 一项议案只有获得全体投票人的一致赞成才能获得通过。根据这种规则做出的集体决策可以满足所有投票人的偏好。 4、交易费用 是指企业用于寻找交易对象、订立合同、执行交易、洽谈交易、监督交易等方面的费用与支出，主要由搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本构成。企业运用收购、兼并、重组等资本运营方式，可以将市场内部化，消除由于市场的不确定性所带来的风险，从而降低交易费用。 5、逆向选择 指信息不对称所造成市场资源配置扭曲的现象。 6、投票悖论 指的是在通过\多数原则\实现个人选择到集体选择的转换过程中所遇到的障碍或非传递性 7、机会成本
是指当把一定资源用于生产某一种产品时所放弃的另一种产品的数量，这一概念现在已被延伸到很多领域，表明人们为获得某一利益而牺牲的其他利益水平等。 8、招投标制度 公共产品生产，通过多个厂商的公开竞争，竞价与竞质等方面的较量，然后将企业的资质、信誉进行公示，接受消费者监督，而且还要防止厂商间的相互串谋，提高承接价格一种制度形式。 9、公共组织 就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。 10、首长制 又称一长制或独任制是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。 二、简答题 1、公共管理与公共行政有什么区别？ 从管理主体方面看，公共行政的主体是国家行政机关，公共管理的主体是社会公共组织，包括了政府和其他非政府公共组织，管理主体扩大了。从管理理念方面看，政府由过去单纯地注重效率，发展到效率、效益及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益、保持社会公平、公正放到了突出的位置。 从管理方式方面看，公共管理意味着打破传统的由政府垄断的管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供公共服务的领域，更多地引入市场机制，用企业精神改造政府管理，并把管理的主体也扩大到非政府公共机构领域，运用授权、委托、代理等方式，调动更多的公共机构参与到公共服务与管理中来，不断探索实行公私合作的途径。从管理过程来看，政府由过去更多地关注管理过程，发展为更多地关注管理的结果，并把投入、产出、成本、效益等重要概念引入公共部门的管理之中 。 由此可见，公共管理不是对公共行政的简单否定，而是对公共行政的积极发展，是政府适应外部环境的变化，对自己履行管理职责的理念、方式以及管理过程的控制等方面所做出的新的选择。 2、市场失灵的原因是什么？ 利用市场机制配置资源虽然有它的积极作用，但也有它的消极作用，其原因是盲目地追求自发的市场经济，造成了\市场失灵\。所谓\市场失灵\是指利用市场法则的结果造成对市场发展的阻碍。市场失灵的直接原因是因为市场机制在配置资源过程中存在的：⑴自发性。即各个分散的企业只从自身的局部利益出发，按照市场信号调整微观经济的资源配置，往往使整个社会资源配置处在无政府状态。它需要经过长期的、无数次的反 1 复，才有可能达到社会总供给与总需求的平衡。⑵滞后性。各个市场主体在接受价格信号时，所获得的高于或低于商品价值时，已是在交换之后的事了，此时再行调整，一方面已发生了供应不足或供过于求的状况，另一方面这时的调整也不能及时满足供求平衡的需要。市场机制的作用自身不具备预见经济变化的功能。⑶不稳定性。当市场机制的作用使社会总供给与总需求达到平衡时，不会因此而被稳定下来。各企业从自身利益出发，还会将资源从效益低下的部门向效益相对较高的部门转移，同时造成这一部门供求平衡的损害。市场机制的竞争是各企业为追求自身利益最大化的竞争，哪个部门获利相对丰厚，生产者就会调动自己的资源要素向哪一部门转移，从而造成供需平衡的不稳定性。从根本上说，造成市场失灵的原因是对市场行为的过份依赖与放纵。
3、特殊利益集团是怎样影响公共选择的？ 特殊利益集团是来自于各自共同利益的选民或某一团体，甚至团体之间的组合体。它们在自己的活动过程中利用两个管道影响政府经济决策与政治力量。一是通过提供资金、游说和拉选票等活动对政党施加影响；二是通过选民集中程度对官员施加影响，以谋求所起草和制定的经济政策符合自己的利益。具体的方式有，第一，将自己拥有的信息提供给政府，以使政府决策有利于自己，这种情况可以视为\跑政策\或称\用脚投票\。第二，利用组织起来的选票集中度对政府施加压力，可称为\用手投票\。第三，通过提供资助（如在总统竞选中提供竞选活动资助，或给某一政党的日常活动提供资助）来影响政府决策这种情况可以称\用钱投票\。第四，在议会开展游说活动，说明自己的愿望和主张，这种情况可以视为\要政策\或称\用嘴投票\。特别当议会要讨论通过某项政策方案时，相关的利益集团都会开展大规模的游说活动，这时谁嗓门大似乎就谁有理。 4、税收的主要形式特征是什么？ 税收的形式特征是税收的基本标志。与其他财政收入形式比较，税收具有无偿性、强制性、固定性三大基本特征。（1）无偿性税收的无偿性是指国家征税以后，税款即归国家所有，不再直接归还给原纳税人，也不直接向纳税人支付任何报酬或代价。（2）强制性税收的强制性，是指税收是国家凭借政治权力并运用法律、法规手段强制征收的。（3）固定性税收的固定性是指国家在征税前，就预先规定了征税对象、纳税人和征税标准等征纳行为规范，征纳双方都必须共同遵守，不能随意变动。 5、什么叫委员制，具有什么特点？委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通上委员会议集体执掌的组织体制。 委员制的优点是：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点是：责任不明确，容易造成争功诱过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。
三、问答题 1、公共产品有哪些供给模式？ 基本上可以分为政府模式、私人模式、公私合作模式、组织或集体模式四种。 (1)政府供给模式 政府拥有强制性征税权，可以解决私人企业因非排他性而导致的收费困难，但是由于政府可能会追求自身利益的最大化，并不能保证以符合效率的原则来提供公共产品。由政府直接供给公共产品主要包括：体现国家意志的公共产品，如军队、警察、法庭、监狱、法律法规等；与社会公平分配目标有关的公共产品，如医疗、卫生、基础教育、社会保障等 ；与社会发展有关的公共产品，如环保、科研等。 (2)私人模式私人供给公共产品面临的关键问题是私人是否愿意提供，是否能够解决排他的问题。现实生活中，随着技术和制度的变化，有些公共产品是能够排他的，当条件适合私人供给时，私人供给就成为可能。当然，私人供给并非意味着比政府供给有效率，但至少是人们对公共产品的供给多了一种选择。私人供给的公共产品主要有：医院、学校、道路等。（3公私合作模式在排他可能的情况下，私人垄断供给会导致收费过高，政府供给会造成过度使用。单纯的供给模式并不能很好地解决问题，那么我们可以采取公私部门的伙伴关系。（4）集体合作供给模式 不管是政府供给还是私人供给公共产品，只要各利益相关者不能有效地进行合作，就会使得大量的社会资源耗费在各成员之间的讨价还价与相互排斥的过程中，即非合作的公共产品供给会带来一定的社会利益的损失 。而公共产品享用者的联合不但可以增加自身供给公共产品的能力，还可以形成一个更有影响力的团体，迫使政府部门或其他主体供给公共产品 。如此，产生了集体合作供给或由一个共同利益者组成的组织来供给公共产品更为有效的观点。
2 2、我国传统公共管理职能体系有何特征？在新的历史时期其发展趋势如何？ 我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征： (1)以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。 (2)经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。 (3)社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。 (4)在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。 在新的历史时期其发展趋势：自十一届三中全会以后，我国进人了社会主义经济体制转轨时期，相应地，公共管理体系的重心及其基本构成必然也要作出相适应的调整与转变。（1）职能重心的转移公共管理职能体系也由'以阶级斗争为纲\、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展职能为重心。（2）公共管理职能体系的转变由于职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加人世界贸易组织(WTO）及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势： 1)国内统治职能日益次要化，地位相对弱化； 2)宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占主导性地位； 3)教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制； 4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能； 5)国家防卫职能也将适当加强。（3）职能方式的转变职能重心与职能结构的转变，必然要求公共管理职能的运行方式作出相应的调整。具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征： 1)在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。 2)在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。 3)在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。在传统计划体制下，单一化的公共管理部门，也就是各级政府直接运用行政权力，通过行政命令等强制性的行政手段来实施各项管理职能。（4）职能关系的转变职能关系主要涉及不同职能由谁来行使及主体间职责权限的划分间题。分清职能，理顺关系，划清职责权限是职能转变的一个关键环节。当前，我国公共管理职能主体之间关系不顺、职责不清的现象还相当严重，甚至于在公共部门与私营部门之间也存在一定程度的职能交叉。因此，进行职能关系调整与转变，也是实现我国公共管理职能优化的一个重要环节。主要处理好以下几个方面的关系： 1)中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系。一方面，要确保中央与上级政府制定的各项政策、目标得到顺利的贯彻落实，另一方面也要使得各地方及下级政府能够及时、有效地处理辖区或职能范围内的相关事务。 2)理顺政企关系。 3)党政关系及各国家权力机关间关系。 4)政府与其他公共管理主体间关系。 3、我国公共财政管理存在的主要问题是什么？有何对策？ 答：问题：（1）公共财政管理尚未得到全社会的足够重视。人们对建设与市场经济相适应的公共财政不存异议，但对公共财政管理仍有不同看法。一种普遍的看法是将公共财政管理狭隘地理解为财政权力关系的明确过程，或仅是一种\分蛋糕\的新框架，而忽视其\管理\的深刻内涵。因此，公共财政的基本职能定义十分清楚，但因缺乏有效的操作管理手段而得不到根本落实。各级财政管理部门仍存在按中央指令办事的思维模式，对于结合实际运用现代公共财政管理技术的热情不高，更谈不上实现公共财政管理的理论创新、制度创新和技术创新。（2）预算管理与社会经济发展存在矛盾。在编制方法上，我国目前仍普遍采用基数法，各项基数经过长期历史积累，已具有刚性，不能真实反映实际情况，同时也难以更改。在编制程序上，我国目前采用公历年制，但实际上由于全国各级人大一般在次年二三月份召开，这就造成预算方案的批准滞后于实施约一个季度，为预算约束留下隐患。并且，预算编制时间中央部门为一个月，地方各级政府最多两个来月，在如此短的时间内实难作出科学的预测。（3）公共收入管理不尽合理。虽然分税制实施后我国的公共收人管理情况有了很大改观，但仍有不少不尽合理之处。一是税收征管成本偏高，征税行为存在不规范、不廉洁、低效率的问题。二是税费没有科学区分，政府收费种类繁多，随意性大，极不利于保证公共收人的稳定增长。三是公债管理权过度集中，地方政府一直未被赋予举债权，只能通过担保形式为地方发展项目融资，使地方财政的潜在风险增大。（4）公共支出管理亟需规范。公共支出仍没有从竞争性领域中退出来，政府投资的营利性企业仍大量存在。政府采购尚缺乏统一的操作规范，虽然从2000年起我国在县级推行政府采购制度，但存在机构设置混乱、职能定位不准、采购量小等问题，出现了县级政府采购泡沫化的情况。（5）公共财政管理法律制度不健全。公共财政的一大特点是法治财政。但我国目前在公共财政管理上法律制度并不健全，有些方面尚未立法规范，许多法律需要重新修订，如《预算法》自1994年沿用至今，在一些重要方面与现实需 3 要不相适应。法律制度的缺失使有效的公共财政管理失去了重要支撑。
对策：（1）完善公共预算管理。在预算方式上放弃基数法，采用绩效管理等先进方法，把绩效管理作为预算管理改革的重要目标。当前我国各地正积极推进零基预算，但需要结合实际。零基预算实际上并不是从零开始编制预算，因此必须防止零基预算改革回到基数法的老路上去。要结合政治体制改革的进展，加强对预算的立法监督，使财政管理的公共性得到真正体现。（2）加强公共收入管理。要按照市场经济发展要求，进一步完善现行税制，建立体制健全、分配科学、征管有力的公共收人管理制度。适时开征社会保障税等新税种，调整有关税种税率，强化税收征管，降低征收成本与遵从成本，打击偷税、骗税和抗税行为，规范税式支出，充分发挥税收的收人调节作用。大力推进税费改革，促进政府收费规范化。科学运用公债工具，促进经济稳定增长。（3）改革现行公共支出管理制度。确定公共支出的合理领域和重点，调整公共支出结构，在从竞争性领域退出的同时，加大对教育、科技、农业、卫生、社会保障、生态环境保护等的投人，维持社会经济的可持续发展。大力推广和完善国库集中收付、部门预算、政府采购等制度，提高公共支出的效率。（4）加强对公共财政管理的审计监督。制定合乎市场经济要求和中国实际的政府会计准则，全面推行政府会计制度，提高财政透明度。（5）健全公共财政管理法律制度。做好旧法规的废止与修订和新法规的制定工作，明确公共财政管理的原则、目标、范围、方式及补救措施等内容，规范公共财政管理行为。（6）注重信息技术在公共财政管理中运用。结合我国\电子政府\的建设，实现公共财政管理信息化，促进公共财政管理绩效的提高，提高政府通过公共财政管理驾御经济的水平。（7）加快公共财政管理专业人才培养。在计划经济下，财政收支计划服从于国家宏观经济发展规划，因此财政部门的工作主要表现为对计划部门工作的事务性细化，财政管理不一定需要专业的技术人才。随着我国公共财政的建立，社会对公共财政管理人才需求大大增加，毕竟公众越来越关心人民创造的公共资源是如何使用的，用得值不值，是否体现了公平与效率原则。 四、案例分析 英国犯人到澳洲 18世纪末，英国人来到澳洲，随即宣布澳洲为它的领地。这样辽阔的大陆，怎么开发呢？当时英国没有人愿意到荒凉的澳洲去。英国政府想了一个绝妙的办法：把罪犯统统发配到澳洲去。一些私人船主承包了大规模运送犯人的工作。起初，政府以上船的人数支付船主费用，至于到了澳州上岸时还有多少人活着就与船主无关了。当时运犯人的船大多是很破旧的货船改装的，船上设施极其简陋，没什么药品，更没有医生，生活条件十分恶劣。而船主为了牟取暴利，尽可能多装人，却把生活标准降到最低。一旦船离了岸，船主按人数拿到了钱，对这些人能否活着到达澳洲就不管了。有些船主甚至故意断水断食。3年间从英国运到澳洲的犯人在船上的死亡率达12%，有一艘船上424个犯人竟死了158个，死亡率高达37%，不仅英国政府遭受了巨大的经济和人力资源损失，英国民众对此也极为不满。英国政府于是想了很多办法。每艘船上都派一名官员监督，再派一名医生负责船上的医疗卫生，同时对犯人的生活标准做了硬性规定。但死亡率不仅没降下来，有的监督官和医生竟也不明不白地死了。政府后来查清了原因：一些船主为了贪利而行贿官员，如果官员不听从，干脆扔到大洋里喂鱼。问题没解决，还出了新问题，政府多花了钱，却照常死人。一些绅士提议，把船主召集起来进行培训，还教育他们要珍惜生命，告诉他们送犯人去澳洲开发是为了英国的长久大计，不能把金钱看得比生命都重要。但情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。一位英国议员想到了制度：那些私人船主钻了制度的空子，而制度的缺陷在于政府付给船主的报酬是以上船人数来计算的！假如倒过来，政府以到澳洲上岸的人数为准计算报酬呢？政府采纳了他的建议--不论你在英国上船装多少人，到澳洲上岸时再清点人数支付报酬。问题迎刃而解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能让每一个人都健康抵达澳洲。因为在船上死掉一个人就意味着减少一份收入。 一段时间以后，英国政府又做了一个调查。发现自从实行上岸计数的办法后，船上的死亡率降到了1%以下，有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一人死亡。问题：请结合公共管理学知识谈一下这个案例对你的启示。 答：上面的故事中所反映出来的，就是制度的力量。靠人性的自觉、靠说服教育、靠他人的监督都解决不了的问题，靠完善的制度却完美的解决了。启示：传统的绩效考核考评方法存在的问题是：从目标到绩效结果的形成过程缺乏控制，没有绩效改善的组织手段作为保证。而且在考核时，也会对员工造成很大的压力，从而引起员工的反感。而最大的问题，就是造成组织内形成急功近利、没有长远打算的文化。只有把绩效管理与公司战略联系起来，变静态为动态管理，借助信息技术的发展，推行更为精细的绩效管理，把管理工具也由单一目标向多维综合方向发展，才能避免上述弊端，创造一种清晰的组织文化，用来保证组织的核心力量，推动企业的持续发展。
4 《公共管理概论》模拟试题二
一、名词解释 1、公共行政 是指国家行政机关依法行使国家行政权力，组织管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。它是实现政府职能的管理活动。 2、多数票规则 是民主国家经常使用的投票规则。这种决策规则就是少数服从多数。这里的\多数\可以是简单多数即超过半数，也可以是特定多数如三分之二等。 3、道德风险 指的是人们享有自己行为的收益，而将成本转嫁给别人，从而造成他人损失的可能性。 4、政治学 是研究在一定经济基础之上的社会公共权力的活动、形式和关系及其发展规律的一门学科。行政管理学是政治学的一个分支，它本身融合了政治学、法学、企业管理学等各种现代社会科学，其研究对象为国家行政组织对社会公共事务的组织管理，包括政府行政部门自身事务的组织管理。 5、招投标制度 公共产品生产，通过多个厂商的公开竞争，竞价与竞质等方面的较量，然后将企业的资质、信誉进行公示，接受消费者监督，而且还要防止厂商间的相互串谋，提高承接价格一种制度形式。 6、集权制 是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。 7、帕累托改进 帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。 8、竞争性 是指对同一个产品在消费中不同的消费者之间存在相互竞争的关系，一个人对产品的消费会减少或妨碍另一个人对该产品的消费，或者说会减少另一个消费者对该产品的可得性，如果要多增加一个人的消费，就必须有额外的支出。 9、社会保障 既是对公民基本生存条件的保障，也是确保社会经济活动正常运行的风险规避机制。在市场经济条件下，一国社会保障体系主要包括两个方一面：一是社会保险体系，这是社会保障的核心，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等四大类；二是社会救济体系，这是对社会保险体系的补充。 10、外部性 是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。 二、简答题 1、公共管理具有什么特点？ 以实现社会公共利益为目标；以社会公共组织为依托；以社会公共权力为基础 ；以多样化科学方法为工具；强调公平与效率、自主与责任的统一；必须接受社会公众的监督 2、税收的主要形式特征是什么？ 税收的形式特征是税收的基本标志。与其他财政收入形式比较，税收具有无偿性、强制性、固定性三大基本特征。（1）无偿性税收的无偿性是指国家征税以后，税款即归国家所有，不再直接归还给原纳税人，也不直接向纳税人支付任何报酬或代价。（2）强制性税收的强制性，是指税收是国家凭借政治权力并运用法律、法规手段强制征收的。（3）固定性税收的固定性是指国家在征税前，就预先规定了征税对象、纳税人和征税标准等征纳行为规范，征纳双方都必须共同遵守，不能随意变动。 3、公共组织的构成要素有哪些？
公共组织的构成要素主要包括以下方面：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息 4、什么叫委员制，具有什么特点？
5 三亿文库包含各类专业文献、行业资料、幼儿教育、小学教育、中学教育、文学作品欣赏、应用写作文书、高等教育、公共管理概论模拟试题及答案72等内容。　
　公共事业管理概论试卷6套含答案(大学期末复习资料)_管理学_高等教育_教育专区。...公共事业管理概论第一套试卷 姓名 学号 成绩 题题得 号分分 一 15 二 10 ... 　2015电大本科公共管理学考试答案 (精选排版必过)_成考_成人教育_教育专区。公共管理学一、填空题 ? (参与式评估法)是指管理人员和受益者(公众)共同组成评估小组,... 　《公共管理概论》模拟试题一一、名词解释 1、公共管理 5、逆向选择 第 1 题第...公共组织 10、首长制 是指社会公共组织为推进社会整体协调发展和增进社会公共利益... 　公共管理概论练习题_研究生入学考试_高等教育_教育...是建立和完善社会主义市场经济体制改革逐步深 入的...公共事业管理概论第一套试卷答案 一、1---5 AAC... 　公共管理概论模拟题二_管理学_高等教育_教育专区。一、单选题 1、下列事业产品...有意识地针对公共项目的目标进行 6、所谓具有非竞争性和一定的排他性的事业产品... 　问题:为什么要建立人民检察院的业务经费由国家财政统一保障,分别列入中央和省级预算的制度? 《公共管理概论》模拟试题五 公共管理概论》模拟试题五一、名词解释 1、... 　计算机科学计算答案+第二章... 21页 免费 第三章...公共管理概论重点复习 隐藏&& ?一、单项选择题(10...资源状况和外部环境而制定的,指明了整个公共事业组织... 　公共管理学概论思考题汇总_管理学_高等教育_教育专区。山东大学mpa考试参考用书公共管理学概论思考题汇总 公共管理学概论复习思考题及答案 汇总 第一章 公共管理与...〔内容摘要〕 公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府治理理论以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与社会、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。 & 〔关键词〕公共行政 管理主义 反思性批判 & 一、 导 言 & 自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empirical analytical science)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(critically oriented science)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。 & 二、 公共行政管理主义之内涵 & 从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-based Public administration)、企业型政府(entrepreneurial government)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(New Right)(Gray,1993)、新治理(New Governance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(New Paradigm)(Owen E.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面： & （1）企业管理技术的采用； & （2）服务以及顾客导向的强化； & （3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson & Stewart,)认为，它包括：（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；（2）创造市场或准市场的竞争机制；（3）扩大个人以及私部门自理的范围；（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；（5）契约或半契约配置的增加；（6）由市场来测定绩效目标；（7）弹性工资。 & 学者胡德(Hood,1991)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为： & （1） 在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理； & （2） 目标必须明确，绩效必须能够加以测量； & （3） 特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；（4） 走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来； & （5） 转变为更大的竞争性； & （6） 重视私部门型态的管理行为； & （7） 资源运用上的克制与节约。 & 从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般从供给者与需求的互动过程中取得经费，另一方面也要与其它组织进行竞争；第三，配合市场导向和市场机制的运作，公共行政也应强调顾客导向(Customer Driven)的观念；第四，政府应该扮演&导航者&的角色，政府的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，政府应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯法则是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及成果的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家精神的方向发展。 & 三、 公共行政管理主义的历史背景 & 在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种政治人物所信仰的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、 政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制，其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击，如胡斯所言，对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是政府的范围，政府自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是政府行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。 & 2、 经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。在此情况下，思经政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。 & 3、 社会问题与政府不可治理性的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、环境恶化问题、消费者保护问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东西方国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrative arrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrative imperialism)，均引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。在此情况下，政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。 & 4、 新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，&管理主义&是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新右派在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义政治倾向的政党在西方执政，新右派的政治主张抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生&预算最大化&；公共服务系垄断型态的运作模式；政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不利于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府之失灵比市场更为严重。对于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，政治控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。 & 四、 管理主义的反思与批判 & 公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?夸大伎俩&，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成伤害，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义&顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的&，并认为这是一时之狂热(Cargo Cult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好政府治理(Good Governance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会公民对有效率的政府服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具启发性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度迷信，也是一种&致命的自负&。从反思批判的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面： & 1、 对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(Public Choice Theory)，委托－代理人理论(Principal Agent Theory)以及交易成本理论(Transaction Cost Theory)、新古典经济学理论(The Neoclassical Theory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）理性行动者是由自利所激励；（2）理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于这种假设，理性行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，同胞爱、互惠性、互信、容忍、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?习焉不察&的现象，即我们失去了对自私和麻木不仁的道德敏感度，逐渐接受&利己不损人&的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。 & 2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程的正当性的丧失管理主义看来，政府施政的基本价值在于&三E &：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具理性(instrument rationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的信息与使命。行政学家邓哈特(Roberts Denhardt,1993)认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的&道德系络&(Moral Content)。学者佩龙和葛尔力(Bellone and Goerl, )曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与民主政治价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?Autonomy Vs Accountability)、个人远见与公民参与(Personal Vision Vs Citizen Participation)、秘密性与公开性(Secrecy Vs Openness)、风险承担与公共财的监护(Risk-Taking Vs Stewardship of Public Good)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，代理人理论等确立的管理主义对于&民主价值&是无益而经不起深究的。现代政府的正当性或合法性必须奠基于足以承担责任，并能实践民主社会的价值前提。 & 3、市场基本教义和对市场机能的不当崇拜管理主义以方法论上的个人主义为基础，以自利与理性为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于政府，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故政府效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少政府的职能，使政府更加小而美。然而这种市场基本教义（Market Fundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的限制，福利经济学承认市场机能的失调(Market Failure)，政府以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以挽救消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是政府存在的目的。晚近的组织经济学(Organizational Economics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论限制，间接展现市场与政府权力之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，政府的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政府政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(Barriers to Entry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的限制的。也就是说公部门引进市场机能的限制，就是市场机能本身的限制，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contracting out)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。&在竞争市场上，私人公司通常比政府体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场考验的私人组织会带来效率，将是不实际的想法&(Dohahue, 1989, P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。管理主义对市场的迷信，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其&全球资本主义的危机&一书中认为：&市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险&，&对政治的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使政治失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内&，吾人值得深思。同如布隆克所言：&自由市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现&（布隆克，2000年中译本，P.5）。 & 4、向私部门学习之自我解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(Generic Management)。无论是在政府机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?企业型政府&几乎成为政府再造的精神支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行政府改造，进行自我解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之&公共&本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便揭示了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom, 1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以民主宪政为基础，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失其应有的真正意义。 & 5、不恰当的&顾客&隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－政府间的关系，因此强调顾客满意(Customer Satisfied)作为政府施政的目标，并认为顾客导向的理念会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；依对象的不同，对民众提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(Osborn and Gaebler, 6)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同样公民亦是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。正如佛里克森(G. Federickson, 1997)所言，民众是政府的&所有者&(owner)，而非顾客，&所有者&概念具有主动性，它可以决定政府的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在开放社会下人民要求政府服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，政府在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，政府的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，政府不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以保证公共利益的存在，而且事实上，无非公民的一切期求都是合法的，政府满足的仅是公民合法之期待。其四，政府服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所企图的优点。的确，政府与人民间的互动关系，切忌不可单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主之对话机制，并使各自既分享权利又履行义务。 & 五、 公共行政重建之理论与实践之思考 & 应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong ,J 1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?概念架构&(Conceptual Framework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(Puzzle Solutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(Before the Fact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以&市场机制&、&小而能&、&顾客导向&、&效率至上&的企业型政府视为一种绝对的信仰，构成一个不当的&市场中心主义&，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的政府治理，政府治理应随时代政治、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的批判性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题： & 1、 公共行政应更多视为一种民主国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程； & 2、 公共行政应承认政府在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成&空洞化的国家&； & 3、 公共行政应关注其公共性，避免公共精神的丧失； & 4、 公共行政应从政府与社会、公共部门与私人部门、政府与公民的互动角度思考问题，避免两极化之思考； & 5、 公共行政应跨越&左&和&右&的意识形态，发展较为中性的整体观点； & 6、 公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要走向&自我解构&，甚至于反国家的道路。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性； & 7、 公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需； & 8、 公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、 公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣老子曾谓：&天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之为善，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以圣人处无为之事，行不言之?。并谓&不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长&。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。 & 主要参考文献：Allison,G.T., 1980 ,Public and Private management : Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? OMP Document 127-52-1,pp.27-38.Barzelay,Michael ,1992, Breaking Through Bureaucracy : A New Vision For Managing in Government , university of California PressBellone,C.J. and Goerl, 1992, Reconciling Public Entrepreneurship and Democracy,PAR,Vol.52,No.2Bozeman and Straussman ,1990, public Management Strategies ,Jossey-BassCaiden,G E. 1992 , Administrative Reform Comes of Age ,Walter de GruyterDenhardt,R.B.,1993, Theory of Public Organization. Brooks/cole.Farnham ,D and Horton, 1996,Managing the New Public Service ,MacmillanFlynn,N.,1997 ,Public Sector Management, Prentice-Hall.Frederickson,H.G.,1997,The Spirit of Public administration , Jossey-BassGoodsell,C.T.1993, Reinvent Government or Rediscover It? PAR,Vol 53.Gray,J., 1993, Beyond the New Right ,RoutledgeHenry,N,1999,public administration and public affairs,prentice-HallHood ,C.,1991,A Public management for all seasons? Public administration,69,pp.3-19Hughes,O.E.,1998, Public Management and Administration, ST.Martin's PressIngraham,P.G.,1994,New Paradigms for Government, Jossey-BassJun,Jong,1994 ,Philosophy of Administration, Daeyoung Moonhwa InternationOECD,,Public management Developments, Paris: OECDOsborne, David and Gaebler, Ted,1992 Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector Reading,MA: Addison-WesleyOtt, J. Steven, Hyde, Albert C. and Shafritz, Jay M.1991, Public Management :The Essential Readings, Chicago:Lyceum Books/Nelson HallPeters,G.,1996, The future of Governing ,university of kansasPollitt, 1990, Managerialism and the Public Services, Basil Black-wellRainey,Hal G.1991,Understanding and Managing Public Organisations ,Jossey-BassRanson,S. And Stewart,1994 Management For Public Domain ,St.Martin's PressRosenbloom,D,1998, Public Administration ,McGraw-HillTerry,L.,1998,Administrative Leadership, Neo-management and the public management movement ,PAR,Vol.58,No.4Waldo,D.1948, The Administrative State, Holmes and Meier publishersWamsley,G.L.andWolf,1996, Refounding Democratic Public Administration,Sage &
　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：（6-06　　一、绪论　　自从20世纪80年代我国行政学恢复重建以来，经过众多学者的不懈努力，我国行政学取得了长足进步。在二十多年的时间里，我国行政学界引进了大量的西方理论，也发表了无数作品。然而我国行政学界的研究偏爱于宏大叙事的规范研究，倾向于政治学、历史、哲学、社会学等视角论述问题，喜欢使用“机制”、“模式”、“制度变迁”等宏大的概念。我国行政学研究的现状是概念演绎分析和问题演绎分析性质的对策研究泛滥，而采用逻辑实证的方法对具体数据、经验材料进行定性、定量的调查、研究、分析却极端匮乏，仅占研究总数的5%左右①，即使有数据收集与分析也只是很简单地罗列。这一方面是由于我国处于社会转型阶段，社会矛盾激化，许多重大的价值问题还未确定等原因，促使了规范研究的繁荣。但另一方面也反映出公共行政学界在科学实证方面的训练极其匮乏。这种严重的“结构性失衡”造成了理论与现实的脱节，阻碍了行政学知识的增长，也导致了公共行政学科严重的合法性危机。我国公共行政学实证研究与规范研究的分化严重，这在世界上有没有先例？如果有的话，有没有什么共同的思想源流？这种分野除了与我国所处的时代背景有关之外，与公共行政学科之间有什么必然关系？或者是学科本身的什么原因导致了这样的区分？　　从我国的具体问题联系到世界范围的公共行政学科，实际上在学科发展的历史中，效率与民主就是公共行政学中最根本的矛盾论题，贯穿着学科的百年历史。而学术研究中的实证研究和规范研究的分化与争论，主宰了公共行政学术研究发展的历程。日本学者西尾胜归纳了公共行政学这两大谱系[1]，一个以科学管理为源头，它关注管理技术、组织理论等内容；另一个以政治学、法学、哲学为源头，它重点关注公民权利、政府责任、社会公平与正义等价值内容。前者的目标在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最经济方式从事行政管理和提供公共服务；后者则努力体现公共行政的公共性价值。效率准则与民主（或公共）精神是公共行政学交织又排斥的双重诉求，公共行政学正是在对这两大谱系的应对、协调中获得了自身发展。　　公共行政学的这两个谱系形成了两大理论范式：传统的“威尔逊-韦伯范式”和“民主行政范式”。“威尔逊-韦伯范式”服膺于技术理性和专业主义的巨大成就，认为行政学应成为一门研究如何高效执行且普遍适用的“科学”，哲学方法论应立足于逻辑实证主义。“民主行政范式”强调对行政过程的参与，注重民主精神、公共性、社会公平和正义等价值问题，方法论则认为立足于政治哲学的规范研究。本文的论述涉及这两大范式及其各自具有代表性的大师西蒙、沃尔多的理论对话，并将这种争论与我国行政学的研究现状结合。这将有助于我们更好地理解和反思我国公共行政学的现状，也有利于更清晰地认识行政学下一阶段研究应该选择的路径。　　二、管理主义与逻辑实证主义价值观　　（一）管理主义特征　　公共行政研究中管理主义与逻辑实证主义价值观有一个重要信条：效率至上。这与公共行政学建立的时代密切相关。19世纪中期以来，伴随西方国家工业化、全球化和城市化进程的逐步深入，各种社会问题和政治问题日益凸显，小且弱的政府和政党分肥制越来越无法适应社会的发展变迁。另外，当时政治腐败盛行。公共工程的承包合同往往给那些贿赂政府官员的人或者关系亲密的人。因此，19世纪末以来进步主义的政府改革运动，都强调公务员队伍的职业化、价值中立以及竞争力，其逻辑基础均是效率[2]。　　伍德罗?威尔逊也是进步主义改革运动的参加者，其思想价值观自然是以效率为准则的。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何通过最少的金钱和精力成本，以最大可能的效率来做这些恰当的事[3]。威尔逊由此将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。　　公共行政学初期在古德诺、泰勒、法约尔、古利克、厄威克等学者的推动下发展，逐渐形成了单中心主体、政治-行政二分、强调命令-服从的组织模式、价值中立、效率至上的价值观。包括梅奥主义也被认为是强化了家长主义，因为强调他的目标同样是提高工人生产率，用一种更成熟的方式强化了控制[4]。　　西蒙是管理主义途径最具代表性的大师，他被认为与沃尔多联手结束了公共行政学的正统时期。西蒙虽然对正统行政学理论提出了批评，但同样更多地关注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原则，并提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，也同样认为“决策前提中最重要的……就是效率准则”[5]（p.218）。西蒙对效率价值的坚守，以及对行政学的本质看法与他所批判的古利克并无二致。　　管理主义取向与政治过程取向的区别，一个很重要的方面体现在对公共预算的态度上。因为预算涉及资金，容易计量。管理途径的公共行政支持理性的效能预算体系。“成本效能”是预算制定时考虑的重点。在此途径下，不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配，主要取决于成本利益关系。而政治途径则认为，预算是政治问题而非事务性的。预算分配代表政治系统对于各种价值顺序的正式偏好，是不同团体竞逐公共资金的结果。这种结果会与不同群体、政治人物的力量变化及公众政治观点的变化相联系[6]（pp.2234）。而西蒙认为预算文件可以为成本收益提供比较依据，把预算当做控制效率的工具使用[6]（p.231）。这深切地反映了西蒙对公共行政学的科学主义定位和价值倾向。 & 　　（二）逻辑实证主义的方法论与价值观　　在方法论上，管理主义取向坚持采用价值中立的逻辑实证方法对公共行政进行构建和研究。逻辑实证主义认为行为规律可以通过仔细观察显露的行为而逻辑地总结出来。它遵循特定严格约束的科学研究方法：确立问题，提出相关因素关系的假设，设计和执行能验证这些关系的研究方案，而且这些研究必须是经验性的，是以对客观现实的观察为基础而非主观的信念[7]（p.74）。西蒙认为“化学实验从其可重复性中获得有效性――即科学权威性；如果不能足够详细地描述化学实验的可重复性，那它就没什么用。在行政中，我们连说明在行政‘实验’中发生了什么现象的本领都很匮乏，更不用说保证实验的可重复性了”[8]。由此可见，管理主义学者在方法上追求研究设计的严谨性，资料收集和分析的精确性，结果的可重复性，强烈反对规范研究散文式的写作，认为这类研究论断新奇、充满争议却缺乏清晰的证据，并不是严格的科学和学术。　　在对公共行政的学科定位问题上，西蒙的管理主义、逻辑实证主义价值观决定了他对公共行政的科学主义定位，主张建立一门真正的“行政科学”。他力主将价值要素与事实要素分离（这与威尔逊将“政治-行政”分离有某种程度的重合），并提出评价决策是判断决策与宗旨之间的纯粹事实关系[5]（pp.4951）。在如何将公共行政科学化的问题上，西蒙首先给出科学的基本设定是：第一，科学只关心论断含义的事实层面，而不是道德层面，而事实要素才是行政科学的本质。第二，实践科学与理论科学只在道德方面存在差异[5]（p.310）。然后将行政科学（“Science of Administration”中文版翻译成“管理科学”，但翻译成“行政科学”也许更恰当）归纳成以下结论：行政科学同任何一门科学一样，只关心事实论述。科学体系中没有道德论断的立足之地，一旦有道德论述的出现，我们总可以将其分解成事实和道德两部分，只有前者与科学有关[5]（pp.312313）。在西蒙看来，自然科学和社会科学，以及不同的学科之间的“科学论述在逻辑上并不存在不同。它们之间的任何差异，都是由于研究对象的不同，而不是内在本质不同”[5]（p.231）。西蒙把公共行政置于“统一科学”思想的指导下，为公共行政学科学化与学科化做出了巨大贡献。　　管理主义取向的学者对民主价值都表现出不同程度的冷漠，甚至是对立。一方面，公共行政创设的时代背景是美国政府处于极度腐败、低效、无能的状态，因此学者们主张将行政从肮脏的政治中剥离出来，试图建立一个纯粹技术性的执行领域。另一方面，公共行政的理念更多的是来自工商界，而工商界集权式的管理在19世纪创造出了巨大的财富。因此管理主义学者在不同程度上认为民主造成了分裂、低效、腐败等问题，这颠覆了18-19世纪民主、分权的信念[4]。例如伍德罗?威尔逊就认为“权力只要不是不负责的，就没有危险。如果权力被拆分，并分配给很多人共用，那它就会变得模糊；而当权力变模糊，也就变得不负责任”[3]。不得不说的是，责任主体匿名化问题确实是民主的一个软肋。西蒙虽然没有表现出如此极端地反对民主的态度，但他也主张价值中立，只考虑“事实要素”，而不考虑道德伦理。　　三、政治哲学取向与规范研究的价值观　　（一）政治哲学取向特征　　过于强调科学管理与效率准则的取向导致公共行政研究与民主政府的基本要求相去甚远，因而遭到了一些学者的强烈质疑与批评。批评者认为，这种机械式的效率，忽略了许多重要方面，不利于学科的发展，而且非人格化的官僚制体系压抑了人性。例如马尔库塞就批判道：“工艺的合理性已经成为政治的合理性”，“（技术理性）广泛合理性（这种合理性促进效率和增长），本身就是不合理的”，“科学管理的产物，……削弱了否定思考能力，理性的批判能力”[9]（pp.487498）。奥斯特罗姆则批评“伍德罗?威尔逊、他的同代人以及他们的追随者所进行的范式转型可以看作是一种倒退，而不是进步性的发展”[10]（p.170）。Lilienthal则体现了美国独特的反国家主义思想，他提出：“我们怎么能为了享受一个强大的中央政府带来的便利，就逃避臃肿、强大的政府带来的长远的邪恶呢？”他认为只有彻底的分权才是解决之道[11]。　　与管理主义、实证主义的学者敌视、漠视民主相反，众多持有政治哲学取向的学者在批判“威尔逊-韦伯”范式的同时，很早就意识到民主价值是公共行政不可或缺的组成部分，并认为只有民主价值才能弥补这种范式的局限。莱维坦指出，“一个民主国家的公务员，除非他对民主的意义、公民的尊严、人民公仆观念持坚定的赞赏态度，否则他是无法履行好自己的职责的”[12]。他还提到“行政体系的性质与政府哲学原则的性质同等重要。行政体系在执行法律时渗入民主精神和意识形态、尊重人的尊严，这具有至高无上的重要性”[13]。Kingsley则认为“一个科学的手段，只有在这样一个稳定的社会环境中才可能运行：接受共同思想体系的有效政治纲领，拥有一个普遍的价值观”[14]。也就是说单靠技术理性是无法支撑社会运作的，技术手段的运行必须以共同的价值为基础，在西方这价值就是民主的思想。Fries则从另一个角度论述行政民主，“在技术的世界，政治和立法过程无法单独保证民主。但这不意味着我们不能朝着民主现在的方向前进”[15]。事实上，正因为政治与立法过程无法保证民主，行政民主才显得尤为重要和珍贵。　　众多政治哲学取向学者已达成共识，公共行政的效率研究必须建立在民主精神、宪政原则、社会正义等规范性价值基础上。现代民主社会中，行政直接关系到公众的切身利益，不能脱离民主。因此“民主制行政”的新范式应该成为公共行政的目标。　　（二）规范研究的方法论与价值观　　在方法论上，政治哲学取向的公共行政学倡导充满价值关怀的规范研究方法。规范研究是以价值问题为核心关注点、以解读和诠释文本为主要表现形式、通过逻辑、想象、思辨等方法来回答某个学科的基本问题乃至世界重大问题的研究路径[16]。规范研究在公共行政学领域中倾向从价值方面理解政治生活和公共行政，注重对政治思想史上重要文本的诠释与批判，也强调回答“应当是什么”等规范性价值问题。政治哲学取向坚持公共行政学的研究要维护对宪政、民主等政治传统，要关注公平、正义等基本价值，要能促进美好社会等目标，学术的研究不能被科学主义统一。 & 　　在学科定位上，逻辑实证主义者将民主、正义、美好生活等价值目标寓于效率过程中或者是排除在效率过程之外，不予讨论，只是通过实证途径来研究行政效率，致力于建立一门普遍适用的行政科学。但一些思想家认为这种盲目追求所谓的科学方法，实证主义，排除价值的研究方法，压抑了人性，限制了知识的来源，也压制了学术的创造性与批判能力，“实证主义必须在现实中找到实现概念的手段，理论与实践、真理与事实间的一致。哲学的思想变为肯定的思想；哲学批判只能在社会结构内部进行，并且把种种非实证的概念诬蔑为纯粹思辨、梦想或幻觉”[9]（p.560）。　　规范研究者则认为公共行政研究离不开规范价值的分析，公共性是效率研究的前提，行政效率研究必须置于特定的价值文化背景中，必须与有关自由、民主、国家的作用等问题的政治学理论相结合。因此他们不认为公共行政学必须是一门严格的科学，不应用狭义的“科学”来衡量公共行政学的所有知识，并将不符合所谓“科学”的知识斥之为伪科学，排除在公共行政学的领域之外。公共行政学可以是科学，是艺术，也可以是一门专业，或者都是。社会科学不应该只关注科学，还要着眼于社会变化[8][17]。规范研究者没有匆忙地为公共行政划定僵化的学科边界，他们诉求知识来源的多元性，广泛借用其他学科的理论成果，将公共行政学建立在广泛的政治、历史、哲学文化、社会的基础之上，也使得公共行政更加具有人文关怀的色彩。　　四、西蒙-沃尔多之争　　1947年，西蒙出版了《管理行为》一书。稍后，另一位重要的行政学者沃尔多出版了《行政国家》。公共行政领域的这两本至关重要的著作突显了公共行政学中两种学术旨趣之争：是实证取向的行政科学，还是价值取向的政治哲学？这场争论的导火索是沃尔多在《民主行政理论的发展》一文中对西蒙理论进行批评，“我认为不存在一个可以将价值加以排除的‘事实决策’的领域。决策就是要从备选项中进行选择；在备选项中选择就是导入价值。赫伯特?西蒙的（逻辑实证主义）方法论阻碍了他对行政学研究作出更大贡献”[4]。对西蒙的效率至上观念，沃尔多也进行了抨击，事实上，西蒙的《管理行为》一书在捍卫行政学是一门抽象科学，以及核心价值是效率的观念。然而普遍趋势很清楚，就是弱化、扩展、社会化甚至是拒斥效率观念[4]。这暗讽了西蒙的理论已经过时。　　西蒙对沃尔多的批评给予了强烈反击，辛辣地讽刺沃尔多及其代表的政治理论家不懂逻辑，“我相信脚注中的断言是不正确的……期望沃尔多先生会更加特别地指明逻辑的断裂是在哪儿发生的，指明还有什么是达到我所得出的结论的正确前提和推理思路”[18]。西蒙还批评沃尔多没有用严格的逻辑实证方法，得出结论并不可靠，“沃尔多先生在文章中没有定义关键术语，因为他没有系统地设置前提，他的观点从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来”[19]。西蒙在文章中抨击了政治哲学取向的规范研究方式。他认为大多数规范研究的政治理论家采用“散漫的、文学性的、隐喻性的方式写作”，因此大多数政治理论“装饰着断言、谩骂、隐喻，但很少具有说服力”[18]。西蒙讽刺政治哲学家根本就不懂实证主义，又怎么能诬蔑实证主义妨碍了民主行政？德鲁克也在该文章对沃尔多提出质疑：没有严谨地定义民主，没采用严格的推理方式，回避了自己提出的大组织的问题，以及将私人组织与公共行政统一对待造成混乱等。　　沃尔多对西蒙、德鲁克的反击又再次做出了回应。沃尔多直截了当地表明对逻辑实证主义抱有敌意。但沃尔多并非全盘否定实证主义，他并不反对作为“思想、调查技巧或行动的实证主义和经验主义”，但认为实证主义不是“哲学的终点和哲学本身，只是研究的工具，不能垄断真理”[18]。我们看出在对待逻辑实证主义的态度上，西蒙认为它本身就是目的，而沃尔多则是工具论的观点。对于西蒙批评的政治理论家不懂实证主义的问题，沃尔多认为并不一定非要懂逻辑实证主义才能评价它，才能得出正确的结论，用非实证的方法也能得到实证主义的结论，例如《管理行为》中的“沟通”那一章节，完全可以用非实证主义的方法得出。“人的思维过程还是个秘密……许多科学家的重要结论是通过将前提作废而得到的。”[18]在谈论到政治理论没有严谨的逻辑结构，在不同的领域跳来跳去，沃尔多评论到，“我不后悔‘从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来’，因为我的行政研究领域是多元的。我不用严谨的三段论形式，是因为我不需要”[18]。　　西-沃之争实际上就是代表了公共行政的管理主义与政治哲学这两种思维方式和哲学方法论的冲突，从宏观的角度说是代表了以工具理性为特质的现代性与以民主为特征的政治传统的紧张。他们以及所代表的两种取向的争论焦点可以归纳成以下几点。　　其一，学科定位：公共行政是一门科学吗？　　西蒙的逻辑实证主义主张用自然科学、逻辑实证主义的方法，研究行政组织、行政行为、行政决策等问题，进而发展成一门真正的行政科学。前文已经论述过西蒙将行政学科学化的方式，这里就不赘述了。沃尔多则认为公共行政不能用狭义的科学去衡量，它更像是一门专业。社会科学不仅是理论学说，也是社会中一切的现象、制度安排等。社会科学与自然科学同样都为人类发展做出了巨大的贡献。　　其二，哲学方法论：实证还是规范？　　从对学科的定位上我们可见这两者在方法论上的区别。西蒙主张将公共行政从行政谚语中解放出来，他的方法就是引入逻辑实证主义和行为主义的社会科学方法。西蒙以一种经验主义立场，采用严密的逻辑推理和自然科学技术手段，将公共行政学统一于科学的观念之下。沃尔多等政治理论家认为逻辑实证主义的方法将人性置于危险的境地：把人当成手段而不是目的。民主的伦理应该是康德式的[4]，民主的精神应该渗透到公共行政的研究中。众多规范研究取向的学者对科学一统甚至神化的趋势十分敌视，安克斯密特曾说，“后现代主义的目的是，抽取科学和现代主义的根基”[19]。法伊尔阿本德也曾批评：“科学是最新、最富有侵略性、最教条的宗教机构。”[8]在哲学取向学者那里，公共行政学不能回避讨论什么是应该的，什么是好的等规范性价值问题。公共行政的知识应该有广泛的来源，得出正确、有意义、有价值的结论的方式也是多元的。 & 　　其三，价值问题：效率至上还是民主本位？　　西蒙的管理主义取向试图将事实要素与价值要素分开，而行政科学在他的理论中与任何科学一样，只关心事实论述。只关注事实要素就是行政学意义上的价值中立，不考虑其他哲学价值，而效率就成了事实要素里的最高价值尺度。虽然效率准则在非商业组织比在商业组织中的应用复杂得多，但西蒙明确地讲到“效率准则是价值的共同衡量尺度”，“每项决策的制定，必须把决策当成效率问题来处理”[5]（pp.222，254）。西蒙将效率置于公共行政的基础地位，使之具备了学科身份和地位。但沃尔多所代表的政治哲学取向强烈谴责这种中立和效率至上的价值观，“效率这个观念是价值中立的甚至是反民主的，它是民主行政理论进一步发展的主要障碍。坚持效率作为行政“科学中的核心地位……这样的看法侵蚀着美国社会的根基”[4]。这些学者认为公共行政必须引入其他价值观，诸如公共性、宪政原则、正义精神等，其中最重要的就是民主。技术合理性不能成为政治合法性，行政不应该凭借效率就能获得合法地位，“在一个民主社会，能使一样东西获得合法性权威的只有民主本身”[5]。而对于公共行政中如何实现民主的具体问题，沃尔多等人尝试性地给出了一些途径，比如文官应具备民主意识、尊重公民权的态度[13]，可允许各种公民团体参加到行政过程中表达利益、帮助行政决策[4]，等等。　　公共行政学的百年，就是始终在这两条冲突的路径上摇摆着发展。实际上，这两条路径彼此冲突，但也彼此支撑。威尔逊曾论述到，“作为美国行政科学基础的原则，本质上应该包含民主政策的原则”[3]。只是这条原则通常被我们忽略了。公共行政由两部分组成，“公共”有赖于政治哲学，若没有民主等价值作为目标，逻辑实证主义就是无根的浮萍，“不断上升却又哪都到不了”[18]。但公共行政同时又依赖于“行政”的管理主义理性。若是没有管理主义的实证研究，我们就无法了解和解释真实世界的情况，这种情况下得出的规范性结论必然是低质量的或虚假的。　　五、结论与展望　　“西-沃之争”对公共行政学的发展起到了双刃剑的作用[20]。一方面“西-沃之争”引起了公共行政学的身份危机。公共行政学没有自己原创的理论，没有达成普遍共识的学科核心问题与概念，没有自己独特的方法论等，都使得公共行政学至今的学科地位和身份依旧不断受到挑战与质疑。另一方面，正因为没有统一的理论范式，才使各种知识都能自由进入该学科，才会更广泛地关注理论界与实务界各种现象，这极大地丰富了学科的知识。而且管理主义与政治哲学取向两个路径在完善自身发展的同时，良性竞争，借鉴吸收彼此的长处，使得公共行政学能保持长久的活力。　　公共行政学两种途径的争论对中国行政学的发展有什么影响呢？一方面，我国政府管理专业化与法制化不足、公务员制度等规范化程度很低，执行低效而成本高昂，腐败盛行，也就是典型的科层化不足；另一方面，我国又处于社会转型时期和发达国家高度示范的国际环境中，许多重大的规范性价值问题并没有解决，各种维权运动日渐兴盛，人民的公平、民主意识开始觉醒。这就决定这两条路径都对中国公共行政的学术界和实务界有巨大的价值，不可偏废任何一方。　　然而我国公共行政学研究呈现明显的“结构性失衡”，实证研究进展仅占5%左右①。缺乏实证主义的研究，缺乏对真实世界的深入调查了解，却想当然地得出结论，给出价值判断，这样的规范性研究质量可想而知。实际上很多研究连规范性研究都说不上，很多研究没有深厚的哲学理论功底，没有历史学的素养，没有文献批判性评估，没有理论对话，只相当于有感而发。这显示出公共行政学门槛极低，缺乏学科的共识性问题与价值观，指导实践的能力严重不足，因此身份危机的发生也就成为必然了[21]。　　研究结构失衡并非没有先例，在美国公共行政学研究的早期阶段，管理主义式的研究占有压倒性优势。因此失衡并不可怕，我们要有面对问题的勇气，正确选择发展路径，逐步改进公共行政学的研究。各高校、研究机构应大量开设实证研究的课程，教授收集的各种科学方法、分析工具的应用资料以及统计学、数学等方面的知识内容，对学生的考核也应偏重于逻辑实证方面的测试。各主流公共行政学期刊、政府项目资金支持也应该在这方面发挥重要的引导作用，以扭转这种畸形的状态。此外，积极构建国内外学术的对话平台、学者们的反思与自觉也相当重要。只有进行这些方面的调整，中国的公共行政学才能逐渐形成这样一个健康的格局：大部分的人主要从事实证研究，致力于更好地了解和解释真实世界，而另一部分人主要从事规范研究，探寻本学科最基本的问题[22]（p.5前言）。　　注释：　　①董建新，白锐，梁茂春：《中国行政学方法论分析：》载于《上海行政学院学报》（2005年第3期；何艳玲：《我们在做什么样的研究”：中国行政学研究评述（）》，参见马骏，张成福，何艳玲：《反思中国公共行政学：危机与重建》，中央编译出版社2009年版。
　　中图分类号：F272.92 文献标识码：A 文章编号：（2014）-07-00-02　　江泽民同志曾经说过：“人力资源是第一资源”，在当今世界政治经济发展中，人力资源的开发和管理，不仅关系到一个组织的生存，而且也直接影响到一个国家的综合实力和竞争力。而公共部门作为向社会提供公共产品的部门，公共部门的人力资源开发和管理就显得尤为重要。但是，在我国传统的人事管理中是一种以职位为本位的非人格化管理，已经不适应社会的发展，因此需要创新和发展。　　一、人力资源及公共部门人力资源　　人力资源这个概念是有德鲁克于1954年在《管理实践》中首先正式提出的，他所认为的人力资源是指组织员工所天然拥有并自主支配使用的“协调力、融合力、判断力和想象力”。我认为人力资源就是人在劳动中创造某种价值和组织绩效而运用的体力和智力的综和。　　公共部门一般包括第一部门和第三部门，即包括国家政权机关，同时也包括国家直接投资在所有制形式上属于国有的公有企业、公立学校和公立医院与得到行政授权的机构等。公共部门的人力资源就是指最大化谋求公共利益为原则，以公法调整其活动，具有履行公共管理职能，提供公共产品和公共服务为最高宗旨，并在公共部门活动中的具有公共管理技能和知识的人力资源的总和。　　二、公共部门人力资源管理的发展趋势　　（一）“以人为本”成为管理的主导理念　　传统的人事管理是以职位的非人格化的管理，它是建立在人是经济人的假设的基础上，倾向于围绕职位的管理，而非对占有这个职位的人的管理。然而在现时期公共部门的管理中，对人的管理是一种社会管理，管理的主体和客体都是能动的，是追求一定的目的和能进行思考的人。尤其是管理的客体是具有相对独立性和社会能动性，他并不是单独的被动执行来自管理主体的决定，而是能够独立选择实现决定的途径的积极、主动的执行者。当今的人力资源管理是人性化管理，强调以人为本，注重对人性的尊重和人的需要的关注以及对人的潜力和创造性的挖掘。　　（二）公共部门管理和企业部门管理方式的融合化　　公共部门和企业部门的人力资源管理的客体都是人，因此两者有相同之处。它们的理论、方法和管理模式都有相互借鉴和利用之处。从某种意义上说，公共部门的人力资源管理是企业人力资源管理在公共部门人事管理活动上的推广和应用。人力资源管理模式和理念不仅适用与企业部门，而且适用于公共部门特别是政府部门的人事管理，况且企业人力资源管理理论或者模式得宜于公共部门的，特别是政府人事管理的实践包括政府人事管理的相关法规制度环境的改善。　　（三）管理手段的现代化　　信息和网络技术在公职人员管理中的运用，推动了管理手段的更新。在现阶段人力资源管理活动中往往借助数学分析方法、模拟方法、社会学方法、预测方法、统计方法、定量分析方法和心理测验方法等来提高管理的科学性和精确性。而如今我国政府大力发展的政府上网工程，网络化办公为公共部门人力资源管理与社会发展趋势相吻合提供了物质基础。人力资源管理的信息化和网络化不仅能缩减办公成本，提高工作效率，而且促进人力资源战略和政策制定，加强了公职人员的沟通和交流，改善了管理。未来的发展趋势主要包括：电子人力资源政策、法规、人力资源资料库、电子招聘、福利支付和动态管理等。　　（四）人事职位体系由人统型转变为分类型。　　我国目前的公务员制度改革，就是要把行使国家行政权利、执行国家公务的工作人员进行现代化管理，以确保国家行政机关工作人员的优化、精干、廉洁、稳定以及行政指挥系统的优质和高效。公务员制度的建立和完善将带动党务、企业、事业和社会团体干部人事体制改革的顺利进行，从而建立起个具本系统特色的全新的人力资源管理系统。　　（五）管理责任的个人化　　在传统的非人格化人事管理中，公共部门的职员只是按照基本上固定的路线行进，超越职责擅自作出改变是不被允许的，这样也意味着公务员个人无须承担太多的责任，只要依赖层级节制、法规和管制就可以了。但是随着扩大民主参与和分权制的改革，使得公务员在获得很大选择权的同时必须对自己的选择权承担责任。特别是组织的精简和职务的非常任化改革，传统的组织对成员的特有的凝聚力已不存在，公务人员不在只是为了忠诚组织而工作，更多是为了目标和使命而努力工作，员工个人成了创业者，每一个人都管理着自己的职业生涯，管理责任更加具体化和个人化。　　（六）政府管理行为由微观化转变为宏观化　　其一，人事部门将弱化微观管理职能，强化宏观管理职能，其管理职能侧重于战略性、政策性和服务性。其二，管理方法和手段，将从过去的依靠指令和计划行政手段转变为借助于主要依靠法律和经济手段进行间接管理，科学管理，依法管人。　　三、我国公共部门人力资源管理的改革和创新　　提高我国公共部门人力资源管理水平，一方面从宏观层次上给各部门创造高效人力资源管理体系的宽松环境，变直接的行政计划控制为间接的监督管理和市场竞争性管理；另一方面，公共部门自身要以人力资源管理的理论为科学依据进行管理。　　（一）在管理理念上，更新管理观念。　　首先要确立人本管理的理念，提倡“以人为本”。尊重知识，尊重人的首创精神，在公共部门的改革中显的尤为重要。二是要认识到公共部门人力资源是促进政府管理发展的第一要素。现代人力资源管理是促进公共管理的有效途径，在影响政府效能的诸多要素中，公共部门的人力资源是最重要的要素，因为人力资源是其他要素的掌握者和使用者，其本身就是作用与组织生产力的资本资源。 & 　　（二）建立一套与市场经济发展相适应的人才发展机制　　首先，建立人才分类管理机制。根据公共部门的不同属性，对公务员、事业单位专业技术人员和管理人员进行不同的制度安排，切实完善公务员制度，对人才资源进行多层次，多方面的开发和管理，从而实现人力资源的最佳配置；再者，建立人力资源的整体开发机制。从传统的人事管理到现代人力资源管理的发展，要作好人才规划、人才招募、职位设置、薪酬和福利、绩效考核、生涯规划和员工培训七个方面的工作；最后，建立不拘一格的人力资源激励机制和选拔任用机制。建立完善的公共部门人力资源录用使用制度、考核制度、竞争上岗制度，建立和完善关键技术职务和管理职务聘任制，打破论资排辈的陋习，实行能上能下的机制，实行评聘公开，自主聘任的职称制度，建立竞争性的报酬体系等。　　（三）建立宽松和合理的环境，促进人力资源合理流动和达到有效配置　　传统的人事管理认为，人才静态的数量是衡量人事部门工作成效的主要指标。从人力资源管理的意义上理解人才合理配置，不是在静态上的固定不变，而是要从动态上看，着眼于引进，发现和发挥人才的作用。通过人才的合理流通，创造宽松的环境，实现留人的目标。　　（四）建立科学合理的绩效考核评价体系　　当今公共部门的人力资源考核制度是工业经济条件下考核体系的延伸，与经济发展水平相差甚远，急需改革和完善，这主要表现以下几个方面：第一是考勤制度。在传统的人事管理中，公务人员的出勤状况是主要的考核指标，但是随着网络技术的发展，出现虚拟化办公，传统的上班观念已经发生变化，因此传统的考核方法已经没有意义，对人员的考核应相应的变换为任务型，只要按时、按质、按量的完成任务就属于考勤合格。第二是建立以顾客满意度为导向的绩效评价体系。服务于顾客，向顾客提供高品质的产品和服务，满足顾客的多样化的需求，提高顾客的满意度同样是公共部门追求的目标，是评价公共部门人力资源管理水平和能力的重要标准。公共部门要将为顾客服务的思想和精神贯穿于组织文化中，通过有效的管理体制和评估体系，激励员工追求高品质的服务，加强同接受服务的顾客的交流与沟通，将公民中心，顾客至上的精神融于员工的日常工作生活中。　　四、结束语　　我国公共部门人力资源管理尚处于起步阶段，但关系到国家经济体制改革和社会主义市场经济秩序能否良好运行，因为人力资源是最重要的资源。我国要进行公共部门人力资源管理的改革和创新，建立完善的人力资源体系还有很多路要走，必须作到与时俱进，抓住机遇，努力开创公共部门人力资源管理工作的新局面。
　　公共事业管理专业在我国开办较晚，1998年教育部正式将其列入普通高校本科专业目录，1999年云南大学和东北大学首次开办公共事业管理专业。经过十几年的发展，本专业建设呈现如火如荼之势，开设的学校不断增加，到目前为止已达408所。随着我国政府行政体制改革的推进，社会组织的发育以及国家和地方对于社会服务的愈加重视，公共事业管理专业的发展前景广阔。但与此形成鲜明对比的是，公共事业管理专业尤其是地方综合院校公共事业管理专业的人才培养成效却让很多教育管理者、专家学者感到焦虑。他们认为当前的公共事业管理专业建设、人才培养方面存在很多问题，这严重影响了公共事业管理专业学生就业及本专业发展前景。那么，如何培养出高质量的公共事业管理专业人才，这将是公共事业管理工作者需要长期面临的课题，也是本研究的重要目的。　　一、公共事业管理专业人才培养模式研究现状　　国内很多专家学者对当前公共事业管理专业建设进行了广泛探讨，内容涉及公共事业管理专业内涵[1]、发展困境[2-3]、人才培养模式[4-7]等。在人才培养模式方面，经过多年教学实践和教学研究，公共事业管理专业的发展方向逐渐明晰，学者们对于本专业的人才培养模式，基本上形成了比较一致的看法。大家普遍认为公共事业管理专业人才培养需要从以下几个主要方面努力：　　1.明确具有地方特色性多元化才培养目标。教育部将公共事业管理本科专业的培养目标定为：“培养具有现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力，能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位从事管理工作的高级专门人才”。各高校在具体实践中，培养目标的确定要以教育部人才培养目标为基础，以地方经济发展和社会需求为导向，结合院校学科专业优势综合确定，总体上要突出特色，并与地区社会经济发展相结合。同时，公共事业管理人才培养上要走“应用型”“多元化”“多维发展型”发展模式，可在文教、体育、卫生、环保、保险、社区等公共事业单位及行政管理部门就业。　　2.设置反映地方社会经济发展需求的理论实践课程教学体系。在课程设置与教学上，本专业要以理论与实践相结合的模式进行，建立适应多层次、多方向发展要求的课程体系。课程设置要兼顾地方社会发展与需求现状，以管理学为核心，兼顾行政学、经济