PPP，即Public&Private&Partnership，公私合营模式，多用于基础建设方面。PPP模式最早诞生于二十世纪八十年代的英国，历经30余年的发展，已经成为世界各国纷纷效仿、创新的模式之一。十八大后，各级政府纷纷出台支持PPP项目的相关政策和管理办法，使PPP模式从探索发展逐步转向规范化发展。2016年以来，PPP类项目需求不断扩大，入库项目已超过9000起，同时，以PPP为核心的产业基金也成为业内关注的焦点。PPP产业基金为何物呢？简单地说，就是通过产业基金投资PPP项目或运作PPP项目的运营公司，其基金上层资金结构多为政府、金融机构及运营公司多方参与，待基金存续期结束时，采用政府回购、份额转让等方式退出。从其本质属性来看，PPP产业基金仍属于我们熟知的私募股权基金，具备私募股权基金的诸多特点，所以并非想象中那般高冷。PPP产业基金有哪些种类呢？谈起分类，区分角度不同将产生各种不同的分类方式和类群，对此业内众说纷纭。笔者习惯性地用两种方式分类，一种是从基金的资金层面划分，鉴别谁是发起主体；另一种则是从法律组织形式的层面划分，沿袭私募股权基金的三种组织形式。笔者认为，事件的发起人往往也是利益的设计者，而法律组织形式多为其利益运作模式，PPP产业基金的运作本质离不开交易，而交易离不开利益相关者的关联结构。从基金的资金层面上划分，一般可分为政府主导、金融机构主导和社会企业主导。图为政府主导的PPP产业基金政府主导的PPP产业基金通常是由省级政府和地方政府以子母基金模式进行操作的。先由省级政府与金融机构发起成立省级母基金（俗称引导基金），母基金与地方政府、金融机构共同成立子基金，用于当地基建、交通等PPP类项目。并由地方政府作为劣后方，为项目风险兜底。这一模式贯通省政府和地方政府，政府资信高，吸引更多银行等金融机构的参与，当然对所投的PPP项目也是优中选优。图为金融主导的PPP产业基金金融机构主导的PPP产业基金多是由银行等大型金融机构作为发起人，通过地方政府共同成立专项资管计划，由资管计划再与负责建设的公司出资成立PPP产业基金，专项投资于某基建工程。通常，由负责建设的公司作为劣后方，不仅负责项目的建设运营，还作为基金风险的第一承担人。从国内已运作的项目来，这类建设公司多为大型集团企业，具备风险承担能力。这一模式不需要上升到省级的高度，专注于地方项目，减少了申报程序，降低了项目门槛儿，反而更接地气。 图为社会企业主导的PPP产业基金社会企业主导的PPP产业基金则是由企业作为重要发起人，多数是大型实业类企业为主导，这类模式中基金出资方没有政府，其资信度和风险责任承担均落在企业身上。但基金所投资的项目仍是政企合作的PPP项目，政府授予企业特许经营权或以特定方式购买服务。相比于上两种模式，虽然企业要承担更大的风险，但项目运作的灵活度更大，甚至可以实现市场化运营。以上是从基金的资金层面上划分，牵头人的性质将决定着基金运作的利益中心点和决策的制高点。有了牵头人，他们将选择适合运营模式的组织形式。PPP产业基金的属性仍是私募股权基金，所以其法律组织形式无外乎三种：公司型、契约型和有限合伙型。图为公司型PPP产业基金公司型PPP产业基金最有代表性的当属中国政企合作投资基金股份有限公司，该基金是由国家财政部、社保理事会及九家大型金融机构共同发起成立，总规模1800亿元，目前已与河南等省市地区签订首批投资项目。采用公司型的组织形式的PPP基金并不多见，毕竟要面临双重纳税的负担，但公司型基金的投资人即是股东，拥有相应的决策权，便于参与运营决策。中国政企基金的股东均是国字号企业或机构，对于他们决策权比税收更重要。图为契约型PPP产业基金契约型PPP产业基金相对简单，各基金出资人相当于信托中的委托人，将资金全权委托给受托人管理，如江苏省的PPP融资支持基金，由江苏省财政厅联合交通银行、江苏银行的金融机构成立，首期100亿，每20亿为一个子基金。采用契约型的组织形式，基金不具备法人地位，在投资企业或项目中无法作为真正的股东，在未来上市中存有一定的局限。不过也相应地减少了各类繁杂的登记手续。笔者认为，采用契约模式最重要的是选对专业、合适的基金管理人，契约型基金的基金管理人权限较大，直接决定基金的运作成败。图为有限合伙型PPP产业基金有限合伙型PPP产业基金是最常见、使用最广泛的模式，由有限和普通合伙人共同成立有限合伙企业（基金），相应承担出资责任和运营管理责任。相比公司型和契约型，有限合伙型既克服了公司型双重纳税的问题，又突破了契约型无法充当股东的难题，有较大的运作空间和延展空间，因此成为PPP产业基金广泛采用的模式。其他关于PPP产业基金的三种组织形式的优劣比较，笔者在此不做过多阐释，因其与私募股权基金类似，读者可自行脑补。利益相关者：政府、金融机构、运营企业、基金管理人从笔者上述的分类中可以看出，无论是发起人的角度还是组织形式的角度，PPP产业基金涉及的主体无外乎政府、金融机构、运营企业和基金管理人，他们作为利益相关者，构成了不同形式的PPP产业基金交易结构。那他们都打着怎样的&利益算盘&呢？随着近几年经济形势下滑，地方政府债务压力大，同时又要保证稳增长的业绩要求，PPP项目及PPP产业基金成为各级政府业绩增长的新希望。一方面，政府参与PPP属于表外融资，不计入政府的资产负债表，在完成基建的同时降低了政府的财政压力。另一方面，通过产业基金的方式，政府用资信和少量资金撬动大量社会资金，部分地方政府仅出资10%，杠杆高达1:9，突破了地方政府财政不足的局限。政府所撬动的社会资金，绝大多数来自于银行、保险等大型金融机构。作为出钱最多的主儿，并没想要挣个盆满钵满，&风险可控，收益可期&才是他们的心声。因此，风控是金融机构参与PPP产业基金的首要任务。他们不仅要带专业的人员去考察项目本身的合规性和投资回报的可行性，还要对当地政府的财政税收、财政预算等情况做深度调研。虽说PPP项目有政府的资信做担保，但因官员换届、财政入不敷出而违约的事件偶有发生，不得不防。不过，在优质资产紧缺的时代里，有政府资信担保的PPP项目仍具有投资较强的竞争力。政府和金融机构及其他社会资本成立PPP基金后，必然要选择一个基金管理人，通常是由地方政府或母基金与专业的基金公司共同成立一个新的基金管理公司，作为PPP产业基金的基金管理人，政府参股但不控股。这样一来，既有专业的投资管理机构对拟投资PPP项目进行筛选和判断，对投资额度定向定量；又有政府的话语权，保证决策的公正公允性。上述三个主体属于基金的出资主体和管理主体，基金最终投资于项目，需要实实在在的项目运营主体&&企业。部分老字号的基建企业一直和政府项目保持着密切的合作关系，从过去的BT、BOT、TOT到现在的PPP，模式的进化让企业获得了不少甜头。过去BT模式，企业仅仅是一个招标对象，政府授予其一定年限的特许经营权，到期有偿或无偿回购。这建设期间，企业要融资、要垫资、要运营，所谓的特许经营权并不受金融机构的青睐，企业的风险和收益难成正比，参与度也不断下降。而PPP产业基金模式恰恰解决了项目建设的资金问题，并由政府和企业共担风险，在强大的外力保护下，企业可以甩开膀子干，不断创新和优化过去传统的模式。结语：尽管PPP产业基金给政府、企业带来很多好处，但我们不能忽视这中间存在的各种风险，如资金时间错配风险、资金退出风险、政府信用风险等。万事万物都有正反面，各方利益体把握尺度才是致胜的关键。&风险可控，收益可期&，这话不仅是金融机构的风控准则，也是PPP产业基金需遵循的投资要领！笔者希望，PPP产业基金从根源上重新调整各方利益的交易结构，在完成基建、造福一方的同时，让政府、企业、金融机构共同受益！本文由作者刘烜宏 （微信号：lxh）授权创业邦（微信公众号：ichuangyebang）首发，转载请注明作者信息及来源，违者必究。
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《2016年PPP引导基金报告》发布，千亿PPP引导基金将撬动万亿资本
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（原标题：《2016年PPP引导基金报告》发布，千亿PPP引导基金将撬动万亿资本）
近年以来，在公共服务领域推广模式，为民营资本积极参与投身社会公共服务建设提供了畅通渠道同时也促进了各级政府职能的转变。国务院指出：发展PPP模式有利于使广大人民群众享受到优质高效的公共服务、利于培育经济增长新动力，促进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。
在此宏观背景之下，中央政府及各地区纷纷设立PPP产业（以下简称“PPP引导基金”）。PPP引导基金的设立，在助力于国内价值万亿的PPP市场的同时，也促进了国内PPP产业高效和规范化发展，为社会资本参与PPP项目保驾护航。值此市场背景之下，清科研究中心近日发布《2016年中国引导基金PPP模式专题研究报告》，报告将从我国PPP引导基金的概念入手，梳理国家及各地方政府关于PPP引导基金所制定的相关重要政策，统计国内PPP引导基金设立情况，并研究探讨目前国内各PPP引导基金的运作模式和实际落地参与项目的情况，望对私募股权投资机构及其他相关机构提供参考及借鉴。
PPP产业蓬勃发展，快中有稳方始上策
自十八届三种全会提出“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”这一核心理念之后，国家放宽了民间资本的投资渠道并赋予民间资本部分特许经营的权利。这一前瞻性理念的提出是对于激发民间资本活力的有力举措，我国PPP产业自此之后跨入了蓬勃发展时期。
在此基础之上，日，国务院下达了《国务院关于加强地方政性债务管理的意见》（以下简称“43号文”）。43号文的下发，可维护国内金融市场稳定，预防出现地方政府过度举债的现象，促进国内整体经济健康发展。文件指出，将以疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进的方针加强对地方政府性债务管理。自此，地方政府举举债渠道及额度得到了规范，但也使部分地方政府以大规模发债来投资基础设施建设的模式难以为继。在此基础之上，引入特许经营的先进理念，赋予社会资本一定的运营全力，以运营收入反哺项目投资的模式具备了更多的实际现实意义。
日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(以下简称“42号文”)。42号文的下达，明确了社会资本投资参与公共服务领域项目及获得特许经营权力的合规合法性，划时代地激活了民间资本与各级政府合作互惠共赢的新模式。
当PPP模式在我国快速推广开来之时，也浮现出一些发展中的问题：
首先，PPP项目在地域分布上发展不平衡。由已签约PPP项目数量分析，和PPP项目需求来看，贵州、河南、山东等省市的成绩均名列前茅，发展迅速。而某些省份对发展PPP模式的热情并不高。清科集团根据公开资料统计了我国PPP模式项目的地域分布近况如下：
图1 已签约PPP项目主要地区分布
图2 PPP项目投资需求地域分布（人民币，亿元）　
其次，我国PPP项目行业分布不均衡。 从数据来看，高投入，盈利模式清晰的市政交通建设、房产开发、医疗养老还是目前PPP项目的热点所在。 而社会保障、林业、科技等盈利模式不清晰，项目建成后特许经营期难获利的PPP项目热度并不高。清科集团根据公开资料统计了我国已签约PPP项目的行业分布近况如下：
图3 我国已签约PPP项目行业分布（项目数，个）　
图4 PPP项目投资需求按行业分布（人民币，亿元）
最后，部分PPP项目在提高项目盈利能力、保证社会资本投资收益和激发社会资本投资用踊跃度方面需要一定的激励举措。
引入设立PPP产业引导基金，携手社会资本撬动万亿市场
为了服务于国内PPP产业的发展，国内各级政府协同合作，颁布了一系列支持PPP产业的发展措施，如：财政部发布了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》和关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知。国家发改委研究提出了《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见等》。在一系列的国家支持政策之中，42号文提出的“中央财政出资设立支持基金”颇为引人注目。其核心理念可被通俗理解为可设立中央级PPP产业引导基金。 同年9月30日，财政部发布通知，“将联合十大机构设立1800亿PPP融资支持基金，该基金将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。要在财税、价格、土地、金融等方面加大对PPP项目的支持力度，保证社会资本和公众共同受益”。同时，李克强总理于2016年政府工作报告中，特别指出“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情”。
与此同时，我国各地方政府积极研究PPP引导基金设立方案，坚决贯彻执行中央的指导方针，PPP引导基金的设立模式在国内被广泛地推广开来。根据清科研究中心的搜集整理，目前已披露公开信息的国内PPP引导基金及成立现状如下：
表1部分国内设立PPP引导基金整理
部分国内设立PPP引导基金整理（截至2016年3月）
中央引导示范性PPP基金
政企合作投资基金
河南省财政厅
河南省PPP开发基金
江苏省财政厅
江苏省PPP融资支持基金
山东省财政厅
山东省政府和社会资本合作发展基金
云南省财政厅
云南省PPP融资支持基金
四川省财政厅
四川省PPP投资引导基金
新疆维吾尔自治区财政厅
新疆维吾尔自治区PPP引导基金
贵州省财政厅
贵州金砖PPP省级母基金（贵州省金砖城市一号基金）
山西省财政厅
山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金
福建省财政厅
福建省PPP引导基金（拟设立）
浙江省财政厅
浙江省基础设施投资（含PPP）基金
黑龙江省财政厅
黑龙江省PPP融资支持基金
河北省财政厅
京津冀协同发展基金
阿克苏地区财政局
阿克苏地区PPP引导基金
江门市财政局
江门PPP融资基金
常山县财政局
常山县政府和社会资本合作（PPP）引导基金
宁波市财政局
宁波市PPP投资基金
吉林市财政局
吉林市PPP引导基金
青岛市财政局
青岛市政府和社会资本合作发展基金
其他拟设立PPP引导基金省份：湖南；海南；陕西：甘肃
来源：清科研究中心整理2016.04&&&&&&
目前，PPP引导基金这一理念在国内属于较为新颖的理念，其设立核心理念有两点：一来成立政府级别的PPP产业引导基金，可以起到杠杆效应，通过应用政府部门的带动效应来起到杠杆的作用，撬动更大规模的PPP产业市场。二来，中央级和部分省级PPP引导基金设立中，明确表示将以社会资本身份参与投资PPP基金或PPP项目。“以社会资本”表明了政府PPP引导基金对其出资身份定位为社会资金而非政府资金。在未来合伙基金结算项目收益之时，PPP引导基金可使用自身收益设立标杆，用来衡量其他社会资本的回报利益。
PPP引导基金影响力广，未来投资模式有待观望　&
我国目前宏观经济增长速度同过去相比有所放缓，正处于结构性经济改革转型的关键时期。PPP模式的引入，能为以往地方政府单纯依靠举债投资来完成大型基础设施项目投建这一情况提供解决问题的新思路。在国家限制地方政府大规模举债后，预计未来PPP模式在公共服务建设领域将成为主流模式。在PPP的实际运作过程中，由社会资本方负责运营并回收其投资成本并获得收益是其核心理念：项目的启动实施多先由各级政府提供政策支持并委托政府出资单位发起设立PPP项目，当PPP项目通过项目合规审查入库之后，引入社会资本参与共同投资建设项目，最终项目落成后由社会资本方通过规范化运营回收项目成本及收益。同时，地方政府普遍会在项目合同中提供一定的优惠措施，如锁定收益率、规定回购价格、补偿价格或绩效考核奖励等措施，来保障社会资本的收益性，
在此基础上，设立PPP引导基金首先会起到加速国内PPP市场发展的作用，引导基金所具有的杠杆效应将会撬动更大规模的PPP市场。其次，PPP引导基金的设立也将起到监督规范国内PPP市场的作用，切实保护社会资本利益，使国内PPP市场健康有序地发展。引导基金PPP模式目前在我国尚处于广泛的探索尝试阶段，预计未来其投资模策略可能有：
1）.投资重点示范项目，宣传成功经验。通过对已知的PPP引导基金管理办法调研得知，多数PPP引导基金将会优先投资于被财政部纳入示范工程的项目。于是，在此指导政策之下，资金将会优先投入PPP示范项目以树立成功案例，为各方提供成功范例。通过此途径提高全国PPP项目的成功率。
2）. 投资PPP产业薄弱环节，促进产业均衡发展。 目前我国PPP项目普遍存在行业分布不均的现象，如众多项目集中于工程建设或基建领域，而科技、农业、教育等行业项目存量少，PPP模式发展较慢。类似问题也存在于地域分布之中，部分省份PPP模式发展速度慢，需要一定的支持。在此投资模式之下，PPP引导基金会优先投资于PPP模式发展的薄弱环节，起到宏观调控的作用。
3）.投资高收益项目，引导社会资本获利。在此模式之下，PPP引导基金可重点投资于现金流良好，回报有保障，高收益的PPP项目。PPP引导基金通常由专业投资机构负责投资及运营，因此社会资本参投PPP引导基金的投资安全性及收益性具有较高的保证。　
PPP模式于国内的广泛发展，是我国经济建设模式的一项重大突破。在政企协作、互惠共赢的先进商业模式理念带动之下，社会资本参与投资运营PPP项目的建设及运营，在缓解了地方政府的财政压力的同时，也提高了社会资本的运转效率。PPP项目建成之后无论采取社会资本运营、股权转让、绩效对赌或ABS出售等方法，均有助于PPP项目资金的快速回笼及再投资工作。另外，引入社会化专业管理机构并建立合规的物有所值评判体系有助于规范化运作PPP项目。在此行业背景之下，各类政府成立PPP引导基金即可以起到杠杆调控的作用，催化PPP市场运作；亦起到监督引导的作用，促进国内整体PPP市场健康发展，保障社会资本的核心利益。预计未来PPP引导基金将成功助力PPP模式发展，打造我国社会主义经济增长新引擎。
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上文引用数据来自清科研究中心私募通：。
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PPP基金与城市发展基金、城市产业基金区别在哪？
近年来，随着我国新型城镇化进程的加快推进，地方政府融资需求和债务量的不断激增，单靠财政投资来推动基础设施建设、升级产业模式难以为继。在此背景下，为推动城市化发展、产业化升级，完善基础建设设施与公共服务供给，应运而生出现多种融资渠道与各种平台模式，元立方金服研究员梳理后发现，其中又以城市发展基金、城市产业基金与PPP基金曝光率最高。(元立方金服，专注于PPP、市政基础设施项目投资的互联网金融理财平台)一、城市发展基金城市发展基金通过向特定机构投资者筹集资金，用于城镇化基础设施建设，并向其提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资方式。设立城市发展基金，可以较好地缓解地方政府的财政融资压力。城市发展基金是由地方政府牵头发起设立，并由财政部门负责，通过地方政府融资平台公司具体执行操作，募集的资金主要用于城市建设的基金。其投资方向为地方基础设施建设项目，通常为公益性项目，例如市政建设、公共道路、公共卫生、保障性安居工程等。通过财政性资金还款，还款模式主要为债权，最终由地方政府融资平台提供回购。二、城市产业基金（一）城市产业基金的定义根据原国家发展计划委员会2006年制定的《产业投资基金管理暂行办法》，产业投资基金（或简称产业基金），是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。按投资领域的不同，产业投资基金可分为创业投资基金、企业重组投资基金、基础设施投资基金等类别。其中，由地方政府产业园区或产业资本牵头发起设立的，用于某类特定产业发展的基金称为城市产业基金。（二）城市产业基金的特点城市产业基金定位于实业投资,其投资对象是产业尤其是高成长性产业中的创业企业的股权。即城市产业基金是通过直接投资企业来发展企业,通过发展企业来实现自身的增值。城市产业基金是一种专家管理型资本。它不仅为企业直接提供资本金支持,而且提供特有的资本经营、增值服务,与单纯的投资行为有着明显区别。城市产业基金是一种专业化、机构化、组织化管理的创业资本。它通过专业化的创业资本经营机构,实现了创业资本经营主体的专业化和机构化,因而是创业资本的最高状态。城市产业基金的运作是融资与投资结合的过程,属于买方金融。与一般的商业银行不同,城市产业基金的运作首先是要筹集一笔资金,而这笔资金是以权益资本形式存在的,然后以所筹集的资金购买刚刚经营或已经经营的企业的资产,并为企业提供资本经营服务,其利润主要来自资产买卖的差价,而不是股权的分红。城市产业发展基金有确定的退出机制。即在所投资的企业发育成长到相对成熟后即退出投资,以便于一方面实现自身的增值,一方面能够进行新一轮的产业投资,因而有别于长期持有所投资企业的股权,以获得股息为主要收益来源的普通资本形态。城市产业基金是一种综合性管理行为。它的整个管理活动涉及到多个当事人，具体包括：基金股东、基金管理人、基金托管人以及会计师、财务分析师、律师等中介服务机构，其中基金管理人是负责基金的具体投资操作和日常管理的机构。三、PPP基金日，财政部、国家发改委、人民银行联合发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号），“中国PPP融资支持基金”（也称“PPP引导基金”）首次被明确提出，并且将PPP基金定性为社会资本，可以参与PPP项目股权投资。PPP基金可以按照发起方式分为PPP引导基金和PPP产业基金。其中PPP引导基金由政府发起，PPP产业基金由社会资本发起。图1PPP基金分类（一）PPP引导基金的交易结构各地PPP引导基金的设立方式不尽相同，大致可分为以下三类。1.只设立PPP母基金，而不另设PPP子基金。该种模式下，元立方金服研究员发现，PPP基金虽然由政府发起，但是政府通常不直接参与出资及基金管理，而是委托特定出资平台与银行、保险等金融机构及其他出资人共同出资。PPP基金的管理人可以由PPP基金公司(公司制)或PPP基金有限合伙企业(有限合伙制)自任，也可另行委托基金管理人管理基金资产。图2只设立PPP母基金的情况2.既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金资金来源多元化。首先由省级政府发起设立PPP母基金，母基金出资人为省政府出资平台、金融机构和其他出资人，一般省政府只出资其中一小部分，基金出资主要来自于银行、保险、信托等金融机构，有时也会引入特定行业的实体公司参与。母基金通过分散投资多个下级政府发起成立的PPP子基金，起到引导产业投资，撬动社会资本投入地区PPP项目建设和运营的作用。图3子基金资金来源多元化3.既设PPP母基金，也设PPP子基金，子基金出资全部出自母基金。与第二种交易结构不同，虽然都成立PPP母子基金，但在该种模式下，PPP母基金的总规模等于各子基金规模的总和，即各子基金的出资全额来自母基金。而且在某种情况下，政府可能对每个子基金分别委托基金管理机构，而不是由某个基金管理机构全权负责PPP母基金旗下的所有子基金。图4子基金资金来源自母基金（二）PPP产业基金的交易结构PPP产业基金主要是由社会资本出资设立，通过股权、债权及PE等方式为PPP项目融资。又分为金融机构联合地方政府发起或具有建设运营能力的实业资本独立发起成立产业投资基金。1.金融机构发起成立PPP产业基金由金融机构联合地方政府共同成立专项资管计划，由资管计划再与负责建设的公司出资成立PPP产业基金，专项投资于某基建工程。一般由金融机构充当LP优先级，地方国企或平台公司作为LP劣后级，由金融机构指定的股权投资管理人作为GP。由负责建设运营的项目方作为基金风险的第一承担人，这类项目基本为省级以下项目，可省去申报上级程序，简化流程，降低门槛，参与建设项目的公司多为大型集团企业，具备足够的风险承担能力。图5金融机构发起成立PPP产业基金2.实业资本发起成立PPP产业基金由具有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本和政府签订框架性协议以后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。基金出资方没有政府，其资信度和风险责任承担均落在实业资本身上。实业资本和金融机构合资成立产业基金管理公司担任GP，金融机构作为LP优先级A，地方政府指定平台公司作为LP优先级B，实业资本作为LP劣后级。该模式没有政府资金参与，相比其他模式，显然社会资本中的企业要承担更大的风险，但项目运作的灵活度更大，可以实现市场化运营。图6实业资本发起成立PPP产业基金四、城市发展基金、城市产业基金、PPP基金的对比城市发展基金、城市产业基金、PPP引导基金与PPP产业基金从基金设立的目的、基金的属性、资金来源、投资的方式、退出的方式都有很多区别。城市发展基金设立的目的主要基于城市建设中地方政府的资金不足，为缓解政府财政压力而设立。基金属性为不以盈利为目的的政策性基金，其中劣后资金由政府承担，优先资金多为银行、保险等大型机构投资者，融资模式也为债权融资，需在基金结束前按约定付息，在基金结束时还本。城市产业基金设立的目的主要为发展地区内的特定产业，投资方向一般为成熟、有稳定现金流的产业，如旅游、大消费、医疗、信息产业等。基金属性不属于政策性范畴，一般都具备强烈的盈利意愿，优先资金多为社会机构投资者，劣后资金为社会资本中的企业。投资方式多为股权与债券的结合投资，当以股权模式融资时，社会资本与机构投资者共同将资金投入产业中的企业，企业发育成长到相对成熟后即以股权的形式退出投资，获得资本增值。当融资以债权实现时，融资主体需以债息形式，按约定为出资机构投资者还本付息。PPP引导基金设立的目的为发挥财政资金引导示范效应，撬动金融和社会资本，达到资金放大效果，更好的为政府减负，缓解政府财政压力，属于政策性范畴，不以营利为目的。政府资金作为劣后资金对以银行、保险等大型机构的优先资金做担保，投资方式以股权模式或债权模式。当实行股权投资的，到期优先由项目的社会资本方回购，社会资本方不回购的，由政府方回购；实行债权投入的，由借款主体项目公司按期归还。PPP产业基金设立的目的是为解决实际项目中的融资问题，基金性质为非政策性，但会对收益回报做一定要求，优先资金多数来源自金融机构和机构投资者，但劣后级由社会资本的项目融资方承担，项目公司对项目成败负担全部风险。投资方式也分为股权与债权投资，投资方以项目方的回购实现资金的退出。表1城市发展基金、城市产业基金、PPP基金的对比元立方金服研究员梳理城市发展基金、城市产业基金与PPP基金后发现，城市产业基金更倾向于资金注入产业发展，通过寻找产业发展机会，谋求收益最大化而存在的私私合作。故对于公私合作模式，仅选取城市发展基金与PPP模式基金进行实务操作中所遇到的情况进行对比。（一）政府承担的风险PPP模式的核心在于政府与社会资本利益共享、风险共担。原则上社会资本是以股权参与居多，并参与项目全周期的管理。但在城市发展基金模式下，社会资本一般为优先级受偿人，地方政府还约定股权到期回购和提供土地、房产、上市公司股权等抵质押物进行隐性担保，承担了主要风险。（二）社会资本的角色在PPP模式下，社会资本从立项开始，参与项目的顶层设计，建设施工，后期运营的全生命周期。充分发挥社会资本的专业优势与资金优势，协调政府在PPP项目中的不足。而在城市发展基金模式下，社会资本仅作为股权投资方参与，更多承担的是财务投资人的角色，即只提供资金支持，不对项目进行管理运营。（三）纳入财政预算情况于政府而言，引入社会资本的项目需通过“物有所值”体系的充分评估论证后，才能选择PPP模式设立基金去运作该类项目，并且需将项目期间财政支出纳入财政长期预算。而在城市发展基金的运作中，政府会出具纳入财政预算的“安慰函”以增信，但新《预算法》生效后，该类债务不能纳入预算，该类承诺函因违反《预算法》而不能执行，打破平台公司背后政府刚性兑付的预期。（四）存量债务压力缓解程度PPP模式可通过BOT、TOT、BT等运作方式将地方政府存量债务项目，经过识别、改造、转型为PPP项目，从而化解政府存量债务压力，腾出债务限额空间，为政府减负松绑从而更好的有效实行政府功能。但城市发展基金多用于项目建设的启动资金，其资金需求更多是用于新项目建设，而非借新还旧，而且基金运作过程中的政府股权回购和隐性担保更是增加了政府的或有负债，对于缓解融资平台存量债务压力的作用有限。随着PPP模式在我国基础设施建设中的广泛推广，PPP型产业基金作为一种重要的融资渠道，元立方金服研究员认为，这无疑将有利于解决PPP项目的融资困境，从而实现政府、社会资本、企业三方的利益共赢。本文梳理了城市发展基金、城市产业基金以及PPP基金的定义与异同对比，为社会资金进入公共领域的投资，缓解政府财政压力提供参考，同时也建议相关部门尽快出台PPP法律法规，完善相关制度，为PPP模式发展提供制度保障。
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