社会组织发展与社会创新
日 16:19 来源：《经济社会体制比较》2009年4期
作者：王名/朱晓红
内容摘要：朱晓红，清华大学公共管理学院NGO研究所博士后，华北电力大学人文学院副教授【关键词】社会组织/社会创新/社会企业。
关键词：社会组织;社会企业;公益;民办非企业单位;制度创新;社会创新;社会服务;运作;营利组织;管理
作者简介：
　　【作者简介】王名，清华大学公共管理学院NGO研究所所长、教授、博士生导师；朱晓红，清华大学公共管理学院NGO研究所博士后，华北电力大学人文学院副教授　　【关 键 词】社会组织/社会创新/社会企业&&& 我国的社会组织伴随着改革开放，经过了30年的历史发展，已成为构建社会主义和谐社会日益重要的主体力量之一。在社会组织30年的历史发展中，涌现出了许多具有创新意义的制度形式，演绎出一个个与改革开放大潮相映生辉的社会创新的潮涌。本文撷取其中若干，以基金会和民办非企业单位为例，探讨这两种普遍形式的社会组织的创新之处，努力揭示在社会组织发展实践中不断向前推进的社会创新及其深远的历史意义。&&& 一、社会组织发展实践中的创新：基金会与民办非企业单位&&& (一)社会创新的内涵&&& 创新概念源自熊彼特。他认为，创新是由于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系而带来超额利润的活动和过程。他提出的创新包括引入新产品，引进新的生产方法，开辟新市场，获得新的原材料，实现新的组织等5个方面的内容。从生产技术的创新到生产领域的创新，再到组织的创新，熊彼特把创新逐层定位并延伸到组织创新(熊彼特，2006)。明确提出社会创新概念的是著名管理学家德鲁克。德鲁克侧重从企业组织的角度论及创新，他认为，创新正在经历一个由政府转向社会、从管理创新走向社会创新的历史过程。他把创新视为企业管理者的重要任务，并从更加广泛的意义上论及社会创新，甚至将群众运动也作为重要的社会创新范例加以强调(德鲁克，)。他认为，公共服务机构(包括政府、工会组织、教会、大学和中小学、医院、社区和慈善组织、专业和行业协会)需要学习如何在原有的系统中建立企业家精神和创新制度，这种社会创新将是这个时代最主要的政治任务(德鲁克，3)。&&& 一般而言，社会创新可以理解为一个涉及社会生活的基本理念、组织和制度的创新过程，是在旧的社会生活范式或体系的基础上建立新的运作模式的过程，其中既包含着对旧的生活范式或体系的否定，以及在理念、组织和制度层面突破旧有体制的大胆改革，也包含有建构新的理念、组织和制度的种种积极探索和尝试。简言之，社会创新是组织创新和制度创新，其中最具表象性的特征是在社会发展过程中涌现出的具有创新意义的各种组织和制度形式。从这个意义上可以说，在社会发展实践中涌现出的新型社会组织及其所构建的新型社会网络，是社会创新的重要主体。&&& 在改革开放30年的社会发展实践中，涌现出了大量新型社会组织，其中基金会和民办非企业单位是有代表性的两种形式。从对这两种形式社会组织及其所蕴含的创新实践的分析中，可以清晰地发现沿着组织创新和制度创新的脉络推进社会创新的历史轨迹。&&& (二)社会创新的路径：基金会与民办非企业单位&&& 1.基金会的创新路径&&& 作为一种法律主体，基金会是“利用自然人、法人或者其他社会组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，依法成立的非营利性法人”。作为人类社会发展中出现的一种重要的组织制度创新形式，基金会是基于捐赠的公益财产以基金形态存续并得到相应的法律认可和保护的非营利组织的一种基本形式，具有明确的公益宗旨，其本质是在捐赠基础上形成的公益财产及其社会关系。我国基金会发展历程就是一个不断创新的制度演变过程。其创新路径包括：&&& 第一，从1981年成立中国儿童少年基金会到青少年发展基金会及其希望工程，直到今天的壹基金等，公募基金会本身在实践中创新，在创新中实践，形成基金会发展的中国式道路。&&& 我国基金会是以经济发展落后、新旧体制过渡、社会公益需求旺盛为背景的。继1981年中国儿童少年基金会成立后，在1980年代陆续涌现出了一大批通过向公众募款开展社会公益活动的基金会。在当时的体制背景下，从发起成立到资源动员，从活动开展到组织运作，基金会多依托党政机关，借助政治和行政权力自上而下地开展活动，具有明显的正统性、权威性色彩，在基金会发展初期为其构建了社会合法性和公信力。1989年“希望工程”以及后来陆续涌现出的如“幸福工程”、“烛光工程”、“母亲水窖工程”等大型公益项目，通过更加广泛和分散化的大众募款拓展了基金会的资金来源。这一时期尽管党政机关给予基金会多种形式的支持，包括注册资金、财政补贴、办公场所、配备编制、安排人事、布置捐款任务，等等，但通过基金会的大型项目运作和募捐行为，启迪了社会公众的捐赠行为和公益意识。与西方其他国家的基金会不同，我国基金会从一开始就不是少数富人的慈善行为，而是带有全民动员性质的公益行动，是一种聚集财富、开展群众性公益活动的社会组织。1988年9月，国务院出台了《基金会管理办法》，着手用法律手段对基金会进行清理整顿，并授权民政部负责基金会的登记管理。由此，中国基金会的发展开始步入法制化和规范化的轨道。&&& 初期的基金会多具项目运作功能，随着公益活动的规模逐步扩大，自我运作项目越来越困难，一些基金会开始尝试资助性的公益项目委托模式，通过资助其他社会组织来提高资金的使用效率。近年来，扶贫基金会和“壹基金”在这方面积累了可喜的经验。&&& 第二，1980年代涌现出大量“农村合作基金会”，作为农村改革实践中解决资金瓶颈、缓解社会公益需求的创新形式，曾一度蓬勃发展，是中国农民在旧体制基础上探索出的一种制度奇葩和怪胎，到1999年终因干扰和破坏金融秩序而在行政压力下退出历史舞台。&&& 基金会发展初期并没有相应的制度规范和约束，在很大程度上表现为一种“摸着石头过河”的应急机制。1980年代蜂拥而出的农村合作基金会即是如此。在农村联产承包责任制取得显著成效的同时，高度分散和个体化的农民不仅面临资金短缺的窘境，而且无法独自面对市场。农村合作基金会是通过农民的经济合作谋求联合，以互助的形式探求解决农民共同面对的资金短缺和市场风险，体现了社会自治意识的觉醒和自治能力的提高，但也不断累积和扩大着金融风险。在1994年和1995年，政府开始规范农村合作基金会，由于种种原因，其发展势头没有得到有效的遏制(赵君臣，2008)。1999年1月，国务院发布3号文件，宣布全国统一关闭农村合作基金会，其债权债务由农村信用社接收。这种由农民群众自发兴起并得到中央和各级政府自上而下支持的社会组织形式退出了历史舞台。&&& 第三，2004年以来通过立法创造的“非公募基金会”，既体现了世界上主流基金会的共同特征，也彰显出在实现小康社会基础上探索基金会制度创新的中国特色，其中包含的如国企基金会、大学基金会等各种形式，都是在当前中国社会发展阶段中推动公益事业发展所必不可少的制度安排。&&& 近年来，随着我国改革开放的不断深化、经济增长不断加速，资本和财富出现了高度集中的态势，贫富差距不断加大，政府解决社会问题的压力加大。我国基金会既有的发展路径面临挑战和机遇。2004年国务院颁布的《基金会管理条例》，及后续一系列相关法律政策的出台，推动我国基金会走上一条新的发展道路，促成了先富起来的经济精英通过成立以散财为特征的非公募基金会实现了制度创新。&&& 《基金会管理条例》将基金会定位为不同于社会团体的“非营利性法人”，并首次提出公募基金会和非公募基金会的基本分类，在继续发展以公募聚财为特征的传统基金会的同时，开辟了促进以先富起来的企业家和富人为代表的经济精英成立以散财为特征的非公募基金会的发展道路，成为推动中国公益事业发展的一项重大的制度创新。&&& 首先，这一制度促使市场精英积极参与公益活动，改变了基金会结构。据民政部的统计，截至2007年底，全国共有基金会1340个，比上年增加17.13％。其中公募基金会904家，比上年增加13.71％，非公募基金会431家，比上年增加24.92％。在一些经济发达的地区，非公募基金会已然成为主角，例如北京、上海、江苏、福建等地，非公募基金会已超过了当地公募基金会的数量，成为基金会发展的主流。&&& 经济精英积极参与的非公募基金会往往实力雄厚，加强了基金会所特有的资助优势，在传统基金会聚财功能基础上更彰显了“散财”的新功能及其优势，对整个公益事业的发展起到了积极作用。如新近成立的华民慈善基金会原始基金达2亿元，是目前中国内地规模最大的非公募基金会。在此先后成立的远东慈善基金会、南都公益基金会等注册资金均达到1亿元。这些基金会成立不久即以各种形式开展积极的资助活动，通过公益资金供给迅速搭建起一个以各类项目为纽带的公益活动网络，拓展了中国公益事业的创新形式。&&& 其次，非公募基金会的制度创新，促使经济精英把市场运作的模式用于基金会的运作与管理，提高了基金会的运作效率，从而提高了社会组织的公益能力。&&& 再次，政府社会管理能力的提高，政府也在努力开启规范基金会行为的监管制度创新之路。2005年1月，财政部发布《民间非营利组织会计制度》，对包括基金会在内的非营利组织会计核算制度做出了详细的规定，从制度上为基金会的规范发展提供了保障。近年来，民政部又先后出台关于基金会信息公开和基金会评估等方面的相关规定，并于2007年底首次开展了中央级基金会的评估工作。与此同时，日实施的《企业所得税法》在公益捐赠税前扣除和非营利组织收入税收减免上都做出了巨大调整。这些相关措施和制度形成了有利于基金会发展的法律政策环境，从而激发了经济精英通过兴办基金会参与社会公益事业的积极性。&&& 2.民办非企业单位的制度创新路径&&& 民办非企业单位是伴随改革开放涌现出的各种社会服务机构，包括民办的教育、卫生、科技、文化、体育、社会服务等各领域的服务实体。早在1980年代，伴随改革开放就出现了一些民办的科研机构和中介服务机构。到1990年代中期，随着市场经济体制的建立，社会服务领域开始向民间开放，各种形式的民办社会服务机构(当时称为“民办事业单位”)迅速发展起来。1998年10月，国务院发布《事业单位管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，一方面明确了事业单位的“国有”属性；另一方面提出“民办非企业单位“的概念并归口民政部门进行统一的规范管理。到2007年底，在各级民政部门登记注册的民办非企业单位已达17.39万家，比2001年增长了111.86％。&&& 民办非企业单位(以下简称“民非”)的创新路径主要包括：&&& 第一，在事业单位的平台上鼓励民间力量参与各种社会服务，创造出了大量市场化的社会服务实体。无论在打破旧体制方面还是在发育市场经济方面都具有不可低估的创新意义。&&& 在传统体制下，社会服务往往由政府通过举办事业单位来垄断性地提供。民非的出现，成为吸纳民间力量竞争性地参与社会服务的重要平台。一方面，民非表现为事业单位管理体制变革的承接者。在传统体制下，社会事业为国有的事业单位所垄断。随着市场化经济的发展，原有事业单位体制弊端逐渐显现出来：政事不分，职责不清；管理模式单一，运营机制僵化；自主权不到位，机构行政化；管理不规范，人员无法合理流动以及分配激励机制不健全，单位没有活力，等等。这已经阻碍了事业单位的经营和发展，影响了社会服务能力的提高。民非这种创新形式的出现，意味着国家鼓励和允许社会力量进入公共事业领域，为改革原有事业单位管理体制提供了体制转型的载体，成为公益类事业单位改制的目标。另一方面，民非的出现为公共事业发展聚集了大量的社会资金。社会力量的广泛参与，弥补了国家在社会事业投入上的不足，提高了公共事业服务能力。民非的发展过程，同时也是通过市场这只看不见的手引导社会资金投入公益事业的过程，这个过程孕育了大量的新型的市场经济主体。2002年出台的《民办教育促进法》，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，这为民非获得投资回报提供了合法性依据。民非由此可以区分为投资、集资与捐资兴办社会事业3种形式。前者就是为了获得利润回报而举办社会事业，发育成市场经济的新型主体。&&& 与社会团体相比，民非的民间性、自治性要强一些，但其营利色彩也较重。与西方国家从事教育、科技等社会事业的非营利组织相比，由于历史文化背景不同和法律环境不同，中国的民非不同于西方的非营利组织，其内涵与外延都有较大的差异。从法理上看，民政部门登记注册的民非应归属于非营利组织，但是中国又有相当一部分民非的营利色彩使得其更像是营利组织，而不是非营利组织。与此同时，中国又有一部分因为找不到业务主管部门或达不到民非登记条件而在工商部门登记注册的民办机构，其法理上属于营利机构，但是其组织特征又更像是非营利组织。&&& 第二，“民办非企业单位”概念的提出本身就是重要的创新。这一概念所强调的“民办”、“非企业”、“单位”3个侧重点寓意深刻。&&& 民办，意味着社会力量走入传统由政府垄断的公共领域。据国务院日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，所谓民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。民非由民间出资成立，不是利用国有资产举办的、也不是由政府或者政府的所属部门举办的，因而具有明显的民间性。&&& 非企业，意味着与企业完全的营利目标的差别。非企业强调它的非营利性。尽管在民办教育促进法中，允许社会力量办学可以有回报，使得民非的非营利性遭到质疑。事实上，在当时环境下，把可以市场化的事业领域开放给市场，未尝不是一种权宜之策。但是，总体来看，民非的本质是具有非营利性的社会组织，面向社会开展公共服务，是不同于企业的非营利组织。&&& 单位，意味着不同于基金会、社团的实体地位。民非是由固定专业、固定场所和固定人员构成的一个单位实体，实体性是其有别于社会团体的一个基本特征。民非是从事经常性、连续性服务的实体性社会组织，不是其他社会组织的内设机构或附属机构。而社会团体是指由公民自愿组成的会员制的组织，其组织结构具有松散性，活动具有不定期性。和社会团体相比，民非是面向社会开展服务的组织，其活动的特点是连续的、经常的；它没有会员，却是一个有固定人员、固定专业和固定场所、面向社会服务的实体。其与社会团体、基金会的主要区别在于它是一种直接提供各种社会服务的实体性机构。可见，民非是一种区别于传统事业单位、区别于企业、区别于基金会和社团的创新组织形式。&&& 第三，民非发展实践中对市场机制、投资回报、企业化管理和治理等方面的发展，也是重要的制度创新。&&& 作为非营利组织的民非，从概念上并不排除其在从事社会服务活动的过程中，可以根据国家的规定收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，这对于维持其生存和发展是非常必要的。社会服务领域是民非开展活动的竞技场，如何在激烈的市场竞争中获得竞争优势，要求民非必须采取贴近市场的经营战略，讲究成本—效益。民非作为致力于社会公益服务和福利服务等公共目标的组织，与企业组织有着不同的组织目标，不以利润取向，但又同企业一样，必须进行成本核算，追求在既定条件下的产出最大化。因此，民非也必须借鉴企业组织的运作技巧，广泛进行市场需求调查，开展各种公关活动，像企业那样尽可能有效地运用资源，不断提高组织知名度，寻求最优的管理方式等，由此获得经济效益和社会效益。&&& 二、基金会与民办非企业单位的创新逻辑——社会企业&&& 社会企业概念虽然源于西方，但是在中国非营利领域也呈现出强劲的发展态势。基金会与民非的蓬勃发展，是中国特色的社会组织发展过程中的创新，同时也顺应了世界公益领域发展趋势，具有社会企业的意蕴。因为在基金会和民非的创新发展路径里，可以探寻到其市场性不断增强，最后形成以市场手段实现公益目标的重要特征，而这正是社会企业的核心。基金会与民非的创新，体现出了社会企业在组织形式、组织理念、组织运作模式、组织目标的创新。简言之，社会企业的模式正是基金会与民非的发展所体现出的制度创新。&&& (一)市场因素的引入——组织运作模式的创新&&& 非公募基金会，从其诞生之始，就注定了它与市场因素的不可分割性。因而，市场运作模式在公益领域有了生长的土壤。同样，公募基金会的发展趋势也显示出对市场手段的积极运用。民非的实体运作方式，也必然要吸收和借鉴市场高效率的运作方式。社会企业的核心特征就是兼具公益属性和市场属性。&&& 公益属性是指社会企业始终以社会利益为宗旨，以不分配约束为原则，以社会效益为目标，追求公平与正义。市场属性是指社会企业遵循价格机制、竞争机制、供求机制，追求资源高效配置。具有公益追求的经济精英，往往被称为社会企业家，具有企业家精神。企业家精神是一种行动，并不局限于企业组织中(德鲁克，)。社会企业家或者拥有从事实际企业管理的经历，或者具有高超管理艺术和运作能力、某一领域的专业能力，具有创新精神和开拓意识，充满市场竞争意识。通过企业家的思维，利用商业策略达至社会目标。引入商业模式运作的社会企业，具有较强的社会竞争力，不论是在公益领域的竞争还是在市场领域的竞争中，都表现出较强的生存能力。从格莱珉银行的经济效益与社会效益及其自我复制能力可以充分地看到这一点。社会企业不同于传统的社会组织，它有着资源整合能力和运作能力，在公共领域，能协同政府提供公共服务，在商业领域，能吸引资源并有能力整合运作资源实现公益目标，在市场领域，一改弱势群体形象，能与商业企业竞争。这在传统的公益形式上看不到，传统社会组织过度依赖捐赠，在社会问题越来越多，且复杂化程度增加的情况下，其“内在的规模和效率”存在上限(尤努斯，2008)，发展的可持续性不足；社会企业形式在传统的企业运作机制中也是看不到的，企业的本质是营利，而不是为了解决社会问题而存在的。尽管企业责任运作使企业具有了非营利性的行为，但是，在股东利益与相关人利益之间总是有着先后次序的。社会企业把市场机制引入领域，通过市场运作解决社会问题，实现了制度创新。&&& (二)社会力量的广泛参与——组织形式的创新&&& 从基金会和民办非企业的创新路径可以看出，社会组织的发展有了更为广泛的社会力量的积极参与，扩大了“我国公民参与的非政府组织途径”(贾西津，2007)，实现了非营利领域组织形式的创新。从公募基金会到非公募基金会的发展过程，从“官办”事业单位到民非的发展过程，正是打破政府在公共领域的垄断地位，把社会治理的权力由社会组织加速回归社会的过程。&&& 社会企业的制度创新，不是偶然的，是继政企分开、政社分开后的三大部门的重新组合。在政企分开之后，企业成为活跃于市场经济的主体，同时，随着公益领域的开放，企业也成为公益领域重要的组成要素。在非公募基金会的发展过程中，可以看到社会企业家的参与所带来的公益领域能力的提升。民非的出现，可以看到更为广泛的社会参与。社会力量特别是市场力量广泛介入公益领域，导致了第三部门的边界与第一部门、第二部门开始融合，出现了政府、社会、市场的交融，实现了社会组织在组织形式上的创新(王名，2008)。&&& 因此，通常是在社会组织的边界不断扩大、社会与市场融合的领域，生成社会企业。可以说，在政企分开、政社分开过程中，必然还会留有政府、市场、社会的被动交叉，而社会企业的创新形式，是市场与社会的主动融合。在政府改革、企业变革、非营利制度创新的变革年代，社会企业成为三大主体变革的载体，也成为三大部门合作的载体。&&& (三)效率的追求——组织目标的创新&&& 基金会和民非的发展，融合了市场与社会的边界，通过对公益领域中的效率追求实现公益目标。社会企业与其他社会主体边界的融合，成就非营利领域组织理念与组织目标的创新。基金会与民非创新逻辑，是围绕如何有效聚集慈善资源、如何有效利用慈善资源而展开的。通过资源的创新性配置，把效率与公正目标有机地统合在一起，最终达成社会目标，实现了社会治理的理想。&&& 社会治理的价值目标具有双重性，即公正与效率。公平与效率作为一对对立和统一的矛盾，始终是社会治理领域的困惑所在。社会治理的实践，是不懈寻求如何统一效率与公正的历史过程。历史呈现出效率与公平的两难选择，强调效率就会忽视公平，强调公平就会忽视效率。从科学管理对效率的追求到新公共行政对公正的追求，从新公共管理对效率的重新倡导到新公共服务对公正的重新倡导，可以看出，对效率和公平双重目标的不同认知，推动了社会治理理论与实践的发展。而在社会组织发展过程中，其首要强调的目标价值是公正。我国随着政府职能的进一步转变，社会组织积极参与社会治理各个领域，其影响面不断扩大，其非营利性、公益性特征深入人心，作用不断加强。同时，也出现了一些效率缺失问题。比如，某些社会组织缺乏资源获取能力，缺乏专业、透明的管理和清晰、持久的目标；无论是资金还是人力，都呈现匮乏状态，影响了组织的存续；由于缺乏监管，某些资源充足的社会组织面临资源运用失当、公信力下降、公益产权流失等问题，甚至出现违法犯罪现象。效率的缺失伴随着公益目标的远离。人们意识到，非营利的社会组织未必就能实现公益目标。此外，社会组织也表现出强烈的创新愿望和创新能力。在社会企业概念出现之前，以市场运作解决问题的模式有了成功探索，同时也有制度尝试。民非的出现以及法律上的认可，实际上是把市场运作模式解决社会问题作为一种集体行动和政策倡导。社会企业的兴起，是对公平和效率目标的重新整合，是一种创新性的整合。社会企业正是运用市场的效率手段去实现社会公正，为效率与公正的统一提供了具有现实可操作性的组织实体和行为模式，实现了非营利领域组织目标的创新。&&& 当然，基金会或者民非并不能完全等同于社会企业。基金会和民非可以通过创新，成长为社会企业。社团同样如此。社会企业的价值在于，通过组织运作模式、组织形式、组织理念与组织目标的创新，实现了社会组织的制度创新与组织创新，成为社会创新的重要构成，成为社会自治力量的新载体、治理“失灵”的有效途径，构建了社会治理多元主体整合网络。
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１海洋公共管理中社会组织与政府的关系海洋公共管理中的社会组织是指致力于实现海洋公共管理目标、提高海洋公共管理效率的非政府的、非营利性的、公益性的、介于政府和市场之间的具有一定独立性的第三方组织。本研究所提到的社会组织均是指海洋公共管理中的社会组织。关于海洋公共管理中的社会组织与政府的关系，目前主要有“伙伴关系”和“合作关系”等观点。社会组织与政府是合作双赢的伙伴关系，社会组织与政府之间具有共同的理念和价值观，二者在为社会提供高水平、高质量的公共服务这一目标取向上是一致的［１］。社会组织能够与政府优势互补，在公共服务领域中发挥各自不同的独特作用，社会组织协助政府将服务渗透管理，将管理寓于服务中。在海洋公共管理中，政府的行动价值取向是最大限度地促进海洋公共利益的实现，社会组织和政府在服务对象和实现公共利益最大化的行动理念上具有共同的追求。伴随着社会公共事务的日益复杂，在“市场失灵”和“政府失灵”的领域需要带有自愿性质的社会组织去发挥作用。而且社会组织在体制上独立于政府，不受政府直接管辖，因而在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府，且是面向受益者的社会服务机构。所以二者具有合作、伙伴的政治基础和现实可能。这一观点提供了社会组织在海洋公共管理中生存和发展的可能性及其获取社会资源的合法性。２社会组织作为海洋公共管理主体的正当性海洋公共管理的公共性要求政府要作为海洋公共管理的核心主体，海洋公共管理理应成为政府的一项重要职责。而公共管理理论认为，市场经济条件下，政府的作用总是有限的，市场经济条件下的政府应该是职能有限的有限政府，而不是计划经济条件下的包揽一切的全能政府，政府能做和应做的是那些市场和社会不能做或不愿做的事情，以弥补市场和社会调节的不足，解决市场和社会机制的失灵问题，其主要职能是向社会提供公共产品和公共服务。政府海洋公共管理的有限性表现为作用范围的有限性、作用方式的有限性和资源的有限性［２］。由于作为海洋公共管理最终指向物的海洋生态系统的特殊性和海洋环境、海洋资源的特殊性，以及作为海洋公共管理客体的海洋实践活动的特殊性，市场失灵的现象更加普遍和突出，相对于陆域及其实践活动，更加需要政府的管理、干预。同时也要清楚地认识到，政府在海洋公共管理方面的作用也是有限的，海洋公共管理中的政府也应该是有限政府。因此，在强调加强政府海洋公共管理的过程中，同样应该遵循有限政府的思路，将部分政府职能转移到社会组织。社会组织在体制上独立于政府，不受政府直接管辖，因而在决策机制上不依赖于政府，在组织上独立于政府，且是面向受益者的社会服务机构。社会组织的志愿公益性体现其主要资源来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，志愿服务是非营利社会组织所特有的社会资源。社会组织所运作的资产则主要通过志愿性的社会捐赠和志愿服务形成，这种公益产权是基于捐赠和志愿服务形成的、面向提供各种公益性或互益性服务的特殊的产权形式，来源于社会并用之于社会，其运作管理要接受社会的监督。由于政府的有限性，以及海洋方面的特殊性，社会组织相对于政府更具有专业性。正是由于社会组织的非政府性和公益性和专业性，保证了其在海洋公共管理中更加公正、有效地发挥其作用。３社会组织在海洋公共管理中的作用随着海洋世纪的发展，公共需求快速增长和公共服务供给的严重不足已成为海洋公共管理中一个亟待解决的问题。在此情况下，除了通过加快建立服务型政府，更重要的是必须充分发挥社会组织在海洋公共管理中提供公共服务的重要作用，才能有效地提高海洋公共服务供给的数量和质量。随着人的发展越来越趋于个性化，对海洋公共产品的需求也越来越呈现多样化和差异化特征。当下海洋公共需求的不断增长，尤其表现于个性化海洋公共需求的不断增长。但是，政府作为公共产品的单一提供者，要对全体社会成员负责，其服务趋向于普遍性，这就使它很难对社会的多元化、个性化的需求作出及时、恰当的反应，倘若没有其他主体的参与，很难满足这些数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”公共需求。政府在满足社会海洋多元需求方面的弱点，恰好是社会组织的优势，因为社会组织本身就是海洋社会需求和利益格局多元化的产物。当前，在海洋利益集团开始形成、利益主体和社会结构多元化已成为基本现实的情况下，不同的社会组织反映不同的具体利益要求，弥补政府在满足社会多元需求方面的不足。社会组织由于根植于民间，比起政府更能了解服务对象的特殊需要，而且，更容易看到服务对象之间，以及不同需求之间的关联性，可以更有效地传达民众的确实需求。社会组织公共服务供给效能来源于其组织本身的独特性。社会组织具有民间性、非营利性、志愿性和公益性等基本特性，这些组织属性决定社会组织在提供公共服务上具有接近群众、成本低和效率高的优势［３］。一是社会组织的民间性使得其更接近基层民众，对基层多元化的需求能作出更快捷的回应，从而降低两者之间的交易成本；二是社会组织的志愿性使得它在资源的输入上，除政府的财政支出外，主要依靠志愿者和社会捐赠，比政府和企业更能有效组合运用社会各方面的资源，具有更低的生产成本效应；三是社会组织是非营利性和公益性的组织，它所倡导的是积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会要承担个人的道德责任和有利他主义的精神，这一共同的价值取向使其更致力于投身公益事业，既降低了组织动员成本，又提高了供给效率。因此，社会组织参与公共服务供给，不仅可以增加社会总劳力的产出，扩大公共服务的输出渠道，还能减轻政府人力财力的压力，避免公共部门体制迟缓和无效率的弊端，扩大提供公共服务的效率和效果。随着海洋公共管理中公共需求的变化，不同海洋利益主体之间的利益冲突不可避免。如果处理不好，将会引发一系列的社会问题，加大社会风险程度。当前在海洋公共管理中，由于缺乏各种海洋利益群体有组织、有理性地表达自己具体利益的机制，导致了许多利益冲突事件的发生。近年来，有些地方由于海洋经济利益关系处理不当引发的社会矛盾和冲突，往往与当地政府直接介入海洋经济活动、充当一方利益主体的代表有直接关系。要有效地化解日益突出的社会矛盾，协调平衡各方面的利益，整合好社会关系，就需要社会组织从中调停，充当各个不同社会群体的利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作，避免社会冲突。在利益主体多元化的情况下，政府不可能直接面对单个的个人来解决他们遇到的矛盾和问题。因此，无论是国家和企业之间、还是国家和个人之间，或是企业之间都需要社会组织充当联系的纽带和沟通的桥梁。因为有社会组织是反映社情民意和上情下达的双向沟通渠道，就可以通过谈判协商有效而规范地解决海洋公共管理中的矛盾和问题。所以充分发挥社会组织在整合社会关系中的桥梁和纽带作用，不仅有利于协调平衡海洋公共管理中的各种复杂具体的利益关系，有助于改善政府与社会之间的关系，有利于化解社会危机因素，而且还为人们参与社会管理提供了渠道，这都会有效地推进和谐社会的建设。社会组织在协调和解决不同利益主体之间的矛盾、整合复杂的利益关系中起到至关重要的作用。社会组织通过社会组织的协调行动抵制恶性竞争、非理性的大众行为和过激行为，而且能够通过政府部门进行沟通、协商、谈判，谋求共同利益，进而有效地缓和海洋公共管理中不同利益主体之间的利益冲突，从而整合复杂的利益关系。社会组织从事有关海洋方面的研究、教育和有关国家海洋政策、法规的传播。社会组织通过各种大众媒体向大众传递其主张和其认为有价值的信息，引起大众的注意，提高大众认识水平，影响大众观点和倾向［４］，从而提高公民的海洋素质。因为理想而激发出潜能可以使一个人在全神贯注中义无反顾地投入［５］，其经验是开放性的，而非封闭性的，他能较清楚地感知个体内部或外在环境的任何刺激或影响，因此塑造出良好的认知能力和感受力。社会组织通过对成员的约束和管理，激发了社会与个体的潜能［６］，有力地提升了现代公民的海洋素质。社会组织可以看做是公民自身教育的学校，是公民素质培育的媒介体。公民在组成社会组织的过程中，在管理和运作社会组织中会逐渐实现开发自我的功能，形成公民自我成长社会化的现象。也就是说，社会组织的成员在参与社会组织的过程中，经由社会化的渐进过程，逐步把组织的价值观和规范内化于自我实现，学会如何履行相应责任的组织内义务。这样的社会化过程，能够有效地培养公民的综合素质和公民性人格，从而实现对公民个体和社会潜能的开发与激励，使社会的发展充满活力［７］。因此，在海洋公共管理中，社会组织能够提供激发公民潜能、储备经验、实现理想的功能。社会组织有力协助了在个人激发潜能、实现理想的过程中成长为成熟、积极而充满活力的现代公民，从而达到进一步巩固公民社会并促使其持续健康发展的重要作用。社会组织是海洋公共管理中公民有序参与、合理表达利益诉求的重要载体公民的海洋素质得到提高后，海洋公共管理中的民众参与能力也随之增强。社会组织作为一种实现民众意愿，由民众自发组成的非营利性团体，担负着许多管理和服务职能，在政府、企业和公民之间发挥了重要的作用。公民在海洋公共管理中的有序参与一般表现为公民的集体参与，个体参与因为意见的分散和非理性往往会带来有序参与的困难。国家与公民社会的各个机构分别占有独立的资源，使得任何一方都不可能完全支配另一方。赢得不同组成部分支持的最佳途径就是培育和引导社会组织以集体的方式参与，形成利益表达机制，从形式上保证公民参与的制度化、规范化。社会组织通过建设性提议、各种形式的利益表达及有序参与，可以充分体现和发挥出赋权公民、平衡各种社会力量的作用。社会组织在海洋公共管理中的一个重要优势是在于其具有组织性和专业性。绝大多数社会组织在成立之初就将自己的目标定位的很明确，并相应设立了一定标准吸纳组织成员，有正式的组织机构，有成文的章程、制度和固定的工作人员等，因而能够进行更有效的利益表达。社会组织由于是一个规范性的社会团体，它在对公民进行利益表达时，往往是在法律的框架内，遵循一定的规则和程序进行的，它可以有效地避免单个人利益表达的盲目性和无知性，增强利益表达方式的理性化和合法化，代表公民利益的社会组织可以与政府通过协商、对话等理性的方式来解决公民的利益诉求，将分散化的非理性参与转化为组织化的有序参与。这种组织化参与具有目的性、组织性、有序性的特点，其政治行为的影响更大、效果更佳，进而大大提高了公民争取自身发展所需的各种资源与支持的能力；同时采取措施促进利益表达机制的制度化，疏通一些已经淤积的利益表达渠道，有效地拓宽公民利益诉求的渠道，增强利益博弈的影响和实力，从而促使利益流向的公平，使社会公共政策吸纳反映社会各群体的利益诉求，化解矛盾和纠纷。海洋公共管理中的社会组织除了能够保护公民利益外，还起到桥梁与纽带的作用：收集公民的意见与要求，使政府及时了解公民生存状态和集体需求。由于这些社会组织来自于民间，有效地掌握公民的实际状况和切实需求，并通过组织内部机制有效协调不同利益主体的冲突，整合公民的利益，疏导公民的不满情绪，减缓甚至避免其与政府的直接对抗。社会组织通过组织化的方式将促进公民的利益表达机制的形成，从而很好地弥补了当前其他各种利益表达渠道不畅的缺陷，也可以大大避免海洋公共管理中的矛盾激化，维护社会的稳定，降低社会运行的成本和社会发展的代价。政府在紧急调动国家资源、快速而有力动员社会公众、统一解决海洋方面的问题时具有绝对的优势，因此政府在处理海洋公共管理中的突发事件时具有核心地位。但社会组织在专业优势、灵活反应性、社会亲和力、更低的运行成本等方面的优势非常适合海洋突发事件范围广、专业性要求强的特点［８］。社会组织应成为政府指导下的救援力量，充分利用自身亲近社区的特点，动员市民力量有效并有序地参与救援，成为稳定社会心理的安抚者［９］。（１）社会组织来自民间，对社会生活的反映最为直接和迅速，尤其是其民间性特征，可以很好地避免政府官僚体系由于科层制带来的低效率的弊端，在救灾应急中对民众的需求反应及时，具有高度的“回应性”特征，能够克服“政府失灵”的现象。（２）社会组织能够充分汇聚社会闲置资源，参与应急管理。社会组织的志愿性和非营利性特征，决定了其在号召社会成员参与救灾，贡献包括人力、救援物资、民间专家、资金等资源的过程中发挥着政府组织所无法发挥的作用，人们往往基于对社会组织的信任，不吝于奉献资源。（３）社会组织的多样性特征，决定了其在救灾应急中能满足公众有异于政府机构的差异性需求，政府应急通常是在紧急情况下统一、大规模供给救灾物资，受众广，能够确保广大民众的基本生活需求，但也存在难以应对灾区民众差异性需求的问题，不同层次和类型的社会组织参与救灾应急能够较好地弥补这一不足。（４）社会组织在价值观领域倡导的是无偿奉献的公益精神，在救灾应急过程中能够有助于增强民众的自我凝聚能力，带动普通民众投身自救和对他人的救助。（５）社会组织能够将自发的集体行动在灾区最基层协调起来，在特定的地域范围内和瞬时的时间期限内，形成维持社会秩序的力量。（６）社会组织能够带来信任。社会组织是介于政府与民众之间的桥梁，民众对无法把握的政府给予的信任属于制度信任，而民众更倾向于将信任给予基于熟人社会的情感信任。所以，在救灾应急中，社会组织尤其是当地社会组织更能够带给公众以信任和切实、直接的帮助［１０］。４结束语２１世纪是海洋的世纪，海洋公共管理的重要性日益凸显。同时，随着社会组织作为公共管理中的重要社会力量，海洋公共管理也迫切要求社会组织的参与。社会组织能够在海洋公共管理中协调和整合不同利益主体之间复杂利益矛盾，弥补政府在公共服务方面的不足，提高公民海洋素质并增强公民参与，而且能够在海洋应急管理中发挥其不可替代的作用。我们应在正确认识社会组织对海洋公共管理中的作用的基础上，充分利用社会组织的优势，更好地实现海洋公共管理的目标，提高海洋公共管理的效率。本文作者:赵臻张继承工作单位:中国海洋大学
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