积极、有效地推进农民集中居住建设-农村研究-论文联盟
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积极、有效地推进农民集中居住建设
作者：倪羌莉&
摘要：从中央提出到地方政府实施农民集中居住已有两年。其进展如何，当地农民反响怎样，存在着哪些问题与不足，这些均值得探讨与研究。对南通57名乡镇干部进行了问卷调查。在调查结果，综合各方面的意见与建议的基础上，从规划、政策、农民等角度提出措施建议。 关键词：农民；集中居住；问卷调查；乡镇干部 引言 中国 村庄是农民集聚定居的基本形态，是农民生产生活的聚集地，是 农村
的重要载体[1]。农民目前的居住方式总体上分散有余、集中不足，无序状态普遍存在。由于 历史 、地理原因，农民往往自选宅基地，造成村庄布局分散，土地粗放利用方式突出。随着经济的发展，一方面村镇建设规模无序扩张，另一方面征地拆迁也使得农民房子重复建设现象明显增加。由此引发的土地浪费农民不满现象非常严重。党中央、国务院提出要引导农民集中居住，把中心村建设作为新农村建设的一项重要内容，是十分正确的。各地政府也纷纷采取不同措施，因地制宜推动农民集中居住建设。 时至2008年，这项巨大的政府推进工程实施效果如何，当地农民反响怎样，存在着哪些问题。据此，2008年6月，笔者就农民集中居住的相关问题，对南通乡镇干部共57名进行了问卷调查。共发放问卷57份，收回有效问卷42份，有效率73.7%。农民集中居住具体实施主体是基层政府。因此，乡镇干部的反应，最能反映现实。 一、农民集中居住相关问题分析 农民集中居住涉及到国家、基层政府和农民三方面的切身利益。因此本次问卷调查主要分成三大部分：现状了解、意愿调查（乡镇干部角度和农民角度）和意见与建议。通过调查，找出存在的问题。 （一）农民集中居住的定位——城镇发展的“附属工程” 毋庸置疑，农民集中居住是一种自上而下的工程。从南通各地的实行情况来看，由于行政力量的推动，在各乡镇农民集中居住均开始实行。从现状调查结果来看，乡镇已规划农民集中居住点的个数共有834个，已启动农民集中居住点共302个，比重为36.2%。从启动集居的原因来看，66.7%的乡镇干部认为上级的要求是启动集中居住最主要的原因，但也有33.3%的乡镇干部认为本地区的集中居住是源于自身发展的需要。但是无论是何原因，各地基层政府并没有把集中居住作为单一工程，强制推行农民集中居住，更多的是在城镇发展过程中，安置拆迁农户。当然，也有为改善自身生活居住条件，而启动农民集中居住，这与各级政府的规定相关。如南通市港闸区规定今后农村村民不再进行新、翻、扩、改建住房，应逐步入住集中居住区。因此，农民集中居住并非采用强制拆迁、强制推行的方式，而是与各地城镇发展密切相连，作为城镇建设的“附属工程”。 （二）农民对集中居住的支持度 从调查结果看，农民支持集中居住的比例相当低，支持比例为10.2%。既然集中居住农民并没有经济损失，为何支持度较低？从调查来看，主要包括以下三点。 1.生活习惯改变难 本地农户住宅均是独门独院，位置紧靠承包地。同时，屋前屋后的自留地可以种植蔬菜，而集中居住点规划位置并不都紧靠农民承包地。对尚未失去承包地的农户而言，不便耕作。尤其对于一些失去承包地农户而言，集中居住后没有自留地，生活不方便。同样，农民对多层、高层的房屋结构也难以适应。 2.基础配套设施不全 由于政策规定，新建住房的农户，必须统一安排至政府规划的集中居住点。往往这样的集中居住点，规模没有形成，共用配套设施不齐全，农民不愿意搬迁。加上生活了几辈的地点，邻里关系、亲属关系等因素，使得农民故土情结重，难以割舍原来的宅基地。 3.房屋产权难以确定 从调查来看，集中居住建房用地以租赁为主，即乡镇、街道办事处向农户租用土地建设农民集中居住区，缺乏合理的用地审批程序。即使在采用征地方式时，也是所谓的“下征上不征”：只按照国家征收集体土地的有关政策进行补偿安置，并不将土地转为国有。而就算将土地按照规定办理农用地转用手续和集体土地征收手续，转为国有土地使用。因集中居住，将集体土地确权国有，不仅不合规定，而且难以给予农民合理的土地产权。 那么，农民这样的不满情绪能否成为阻碍集中居住建设的重要因素，基层政府人员对集中居住又有怎样的看法，调查问卷中也做了相关的设计。 （三）基层干部集中居住意愿 在回答“结合所在地域，您认为现阶段集中居住最重要的因素是什么？”仅有7位乡镇干部选择“农民支持”作为重要因素。这一结果很值得思考，既然乡镇干部认为农民对集中居住支持度很低，为什么“农民支持”没有成为影响集中居住的重要因素。对此，笔者认为集中居住作为一个自上而下的行政工程，在推进中，并没有很好地从农民角度进行思考验证。并且，上级政府将集中居住作为一个任务安排，乡镇基层政府必须执行，几乎村村规划集中居住点，上级还要进行不定期的检查、评比。 那么，在必须执行的情况下，什么才是影响集中居住最重要的因素？15位乡镇干部选择当地经济发展水平作为重要因素，比例为35.7%，其他为土地来源、资金和公用配套设施。经济发展水平意味着两点。一是基层政府的力量。在集中居住过程中能够补偿农民，获取建房用地。能够供给基础、公用设施如水、电、垃圾处理等，吸引农户集中居住等。二是当地农民的收入水平。经济发展好的乡镇往往非农产业发达，这将促使农民逐步向非农领域转移，减少对、土地的依赖。 基层干部对本地区的集中居住持怎样的态度？调查结果显示：除两位选择不作答此题外，只有26.2%的乡镇干部认为在现阶段集中居住可行；61.9%的乡镇干部认为不可行；7.1%的乡镇干部无所谓实行与否。总体来看，认为不可行的比例还是相当高的。同时，57.7%选择“不具备实行条件”，这些实行条件具体是指土地的获取、资金的来源等基础条件。 二、结论与建议 从农民角度看，生活习惯改变、基础设施不完善、房屋产权确定难等使得农民普遍不支持集中居住；从基层政府看，规划之间的不协调、政策配套的缺位、资金土地等实行条件不具备，使得基层政府难以有效推进集中居住，这些均影响到现阶段集中居住的进程。因此，合理有效的解决上述问题，是十分必须地。结合调查结果，笔者认为应做到以下几点。 （一）切合发展， 科学 规划与设计 在切合发展的过程中，就必须对集中居住制定合理、科学的规划，充分考虑区域性、合理性、可行性，依托现有的村庄和居区扩展，减少新集中居住点，这样一方面可以充分利用原有的基础设施，减少这方面的投入。另一方面，可以不占或者少占耕地和良田，节约耕地资源。同时，要考虑到农民的耕作习惯，便于农民的生产。 除集中居住规划外，集中居住住房的设计也是关键的因素。做好集中居住设计最重要的一点，就是要广泛听取农民群众的意见，满足农民生活的要求和习惯。在这个基础上，结合地方和历史文脉，形成多种竞选方案，让农民参与方案的择选。 （二）政策配套，统筹集中居住 缺乏明确的政策也是目前集中居住遇到的显著问题，这使得基层政府难以展开集中居住。当然，由于集中居住自上而下的推行，已有的政策的制定难免与事实情况不符，在没有确实的集中居住问题调查的反馈，也难以形成务实的配套政策。 转贴于论文联盟
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农民集中居住：现状、问题与对策.docx 1 / 8农民集中居住：现状、问题与对策我国是一个人地关系非常紧张的国家，耕地保护形势极其严峻，但同时土地的粗放利用却非常突出，尤其是在广大农村，村镇建设规模迅速扩张，村镇布局分散，宅基地占地、使用无序等闲置浪费土地现象非常严重。为了解决这一问题，各地政府尝试采用各种不同的措施，最近在很多省份出现了一项名为“农民集中居住”的政府推进工程，并得到了许多地方政府的推崇，推进速度很快。 一、农民集中居住的发展现状――以江苏为例 所谓“农民集中居住” ，简单地说，就是把住在自然村的农民集中到小区居住。近年来，在北京、上海、江苏、浙江、四川、.山东等省份的一些县市，当地政府开始进行引导“农民集中居住”的探索。其中，江苏省的做法最具有代表性。 在江苏， “农民集中居住”作为经济发达地区基层政府的分散性做法，可以追溯到 2l 世纪初。大约在 2001 年前后，在苏州、无锡等地的富裕乡镇出现了一些小规模的“农民集中居住”试验。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段，中青年农民大多进厂做工或经商，一些自然村人口绝对减少，变成“空心村” 。当地基层政府便开始尝试把一些人口较少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集2 / 8中建设公寓型农民小区。这样做，既改善了农村居住环境，也提高了农村投资效率，在当时被称为“居住向社区集中” 。然而，这本来是基于经济发展的务实举措，于有意无意之间，在江苏渐次升级为全局性做法。 2017 年 7 月，江苏省委召开十届五次会议，提出“两个率先” （即率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化），决定“到 2017 年左右，全面建成更高水平的小康社会；到 2020 年左右总体上基本实现现代化” 。此后，苏南地区被赋予“先行者”重任：2017 年前全面建成小康社会，2017 年前基本实现现代化。该地区城市化步伐大大加快，工业用地倍显紧张。 如此情势下，江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说，新桥镇的“农村三集中” ，就是把全镇平方公里分为三大功能区－－7 平方公里的工业园区，7 平方公里的生态农业区，平方公里的居住商贸区。工业全部集中到园区，农民集中到镇区居住，农地由当地企业搞规模经营－－是为“农村三集中”的原型。其中，“农民集中居住”是重要的组成部分。农民集中居住后，原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地，不必经过审批就可直接用于工业建设，这对“用地饥渴”的基层政府来说，无异于一场“及时雨” 。 由此，基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先3 / 8进之举，一时为全省各地效仿。2017 年以来，其与“工业向园区集中” 、 “农田向规模经营集中”一起，被苏南一些县市概括为“农村三集中” 。据江苏省委农工办有关人士介绍，后来为了“避免外界误解” ，不再提“农田向规模经营集中” ，而把“农村三集中”改为“工业向园区集中、农民向城市集中、居住向社区集中” 。 2017 年 10 月后，中共中央提出“建设社会主义新农村” 。这是一项长期任务，但在江苏省， “农村三集中”也顺势成为“新农村建设”的典范－－因为农民集中到小区居住后，环境卫生有了较大改善，正符合“社会主义新农村”十六字方针中“村容整洁”的要求。当年 11 月底，江苏召开大型全省城乡建设工作会议，要求三年内实现“城乡规划全覆盖” ，并把“农民居住集中”当作村庄建设的“重要导向” ， “积极稳步推进农村三集中” 。2017 年 2 月，负责全省村镇规划和建设的江苏省建设厅发布消息称， “全省镇村布局规划编制”已初步完成。据此规划，在未来 20～25 年内，全省目前约 25 万个自然村将逐步撤并为 4 万多个“规划居住点” 。江苏省现有万个行政村，平均每个行政村有个自然村。按照江苏省有关部门的镇村布局规划要求，每个行政村原则上规划建设两个集中居住点。如果依照此标准执行，每个行政村至少要撤并 12 个自然村，撤并比例高达%。这意味着未来 20 多年中，由于行政性推动，江苏省绝大多数农民势必举家搬迁。 4 / 8二、 “农民集中居住”中存在的问题 作为一项如此巨大的政府推进工程，农民集中居住涉及到国家、地方政府和被拆迁农民三者的切身利益。但是，在实施的过程中，地方政府往往仅从自身的利益考虑，以简单行政命令代替国家相关法律规定，没有充分考虑农民的意愿，造成很多严重隐患。具体来说，有以下几大问题：（一）强制推进集中居住是对农民土地财产权的严重侵害，违背了国家相关法律规定 农村宅基地是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给农民家庭使用的住宅用地及附属用地（陈佳等，2017） 。虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织，但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统，因此广大农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。事实上，国家也正通过相关法律的制定来进一步保障包括宅基地在内的农民土地财产权利。然而，在推进农民集中居住的过程中，某些地方政府不顾国家相关法律规定，仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害。 5 / 8（二）强制推进集中居住折射出地方政府在新农村建设规划中存在的若干不良倾向 国家提出建设“社会主义新农村”已有一年有余，虽然取得了很大进展，但是在制定新农村建设规划中，一些地方出现很多不良倾向，比如以村容规划代替新农村建设规划，在内容上忽视发展生产；以城市住宅小区规划代替农家群落规划，忽视了庭院经济和民族风俗特点；以政府官员的意图代替村民自愿，忽视农户的家庭支出能力；关注宅基地整理后的土地开发，忽视原有宅基地和承包地农户的产权和承包经营权。这些倾向集中反映出规划者农村基本经济政策观念的淡薄。而目前某些地方出现的“农民集中居住”工程正是这一趋势的典型代表。它反映出一些地方领导在新农村建设规划中，搬用城市规划的方法和程序搞农村建设规划，搬用城市居民小区的图纸搞农村民宅建设，严重脱离农村实际，造成很多地方“有新房无新村，有新村无新貌”的不良后果。 （三）强制推进集中居住违背了经济发展的一般规律，对地方经济的可持续发展埋下隐患农民集中居住最初是一些地方基层政府的自发试验，主要是为了解决由于当地非农经济快速发展而出现的“空心村”现象。但是，在后来发展的过程中，由于某些地方政府在土地集约中获得了大量的额外收益，因此便不顾当6 / 8地是否已经具备集中居住的条件而强制推行，这显然违背了经济发展的一般规律。正如世界银行的一份研究报告指出：当人均 GDP 小于 500 美元时，农民以分散的自给自足式经营土地为主，当人均 GDP 大于 1000 美元之后，农村土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来，表现为土地拥有者强烈的转让土地的意愿，土地经营者扩张规模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市场共振效应，是土地使用权流转的根本动力（胡克梅等，2017） 。因此，农民是否适合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取决于农民的收入水平、取决于当地的经济社会发展水平。目前，在我国绝大部分农村地区，农业还是农民主要的生产活动，庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源，土地还是主要的保障手段，传统习俗和邻里观念还比较强，以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产的。即便是在苏南等经济发达地区，农民之间的收入差距也很大，并不是每个农户的收入水平都能支撑集中居住的成本，并且，目前农村养老保险等基本社会保障还很不完善，农民对失去土地的顾虑很大，所以一般不愿意集中居住。但随着经济社会发展，非农部门成为农民主要的就业领域、收入水平有了很大提高后，农民才会向往现代化的社区生活。如果违背这种经济社会发展规律，强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活，损害7 / 8农民的利益，难以达到农民集中居住的效果。 （四）缺乏统筹规划，一味追求向城市看齐，极大地破坏了乡村的自然风景与文化传统 地方政府在建设农民集中居住点时，对当地经济社会发展条件以及农民的意愿和选择缺乏统筹考虑，许多地方都把建设农民公寓楼作为引导农民集中居住的主要形式，一些地方甚至出台政策，新居民点建设不准再建二层小楼，楼房最低在四层以上，提出了“住宅向高层发展、设施配套向城市看齐”的目标（韩俊等，2017） 。由于盲目照搬城市小区建设模式，造成了对一些极具乡村特色并且具有保护价值的农村住宅的毁灭性破坏。 （五）地方政府无视农民意愿，对农民的补偿不到位，造成农民对政府的不信任加剧 农民集中居住不仅涉及到重建居民点的选址，还涉及到基础设施的建设、拆迁补偿、户型设计、房屋建设、景观美化等，这些都是与群众利益密切相关的重大问题。但是，一些地方政府在实施过程中，滥用行政权利，缺乏对农民意愿的尊重，不能保障农民的知情权与参与权，致使农民感觉一切都是政府强加于我，抵触情绪极大。 在农民集中居住过程中，普遍存在着地方政府对农民房产、宅基地补偿不足的问题，主要表现在：一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积8 / 8仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；三是安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。因此，不少农民认为政府强行推进“集中居住” ，只给房屋进行补偿，对宅基地不给补偿或者补偿很少，这侵害了他们的土地财产权，造成经济上的极大损失，因而加剧了他们对政府的不信任。 （六）宅基地兼具生产、生活双重属性，集中居住是对农民发
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关&键&词： 农民 集中 居住 现状 问题 对策 docx
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日，江苏丹阳，丹北镇界牌新村农民集中居住区。据了解，界牌新村位于江苏省丹阳市丹北镇。2006年，该镇农民集中居住新城——界牌新村开工建设，总投资37.5亿元，占地1500亩。将建设容纳4000户居民的“5+1”住宅楼、容纳2400户居民的11层小高层，以及300余幢别墅，社区服务中心、中小学幼儿园、医院、可视对讲、光纤、天然气、污水处理厂等各类配套设施齐全。界牌新村共建有320亩的湖面，穿湖而筑仿效苏堤的长堤，并修筑三道亭楼宇阁，从空中俯视堪比威尼斯水城壮观场景。
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本帖最后由 木几 于
09:27 编辑
近年来，丹阳市坚持以规划、投入、惠民“三个优先”为推进理念，以组织、政策、制度“三个保障”为推进机制，大力推进农民集中居住点建设。该市15个镇（区）2751个自然村规划为590个农民集中居住点，占地面积将由15.3万亩减少为6.8万亩，节约用地8.5万亩，基本形成“中心城——中心镇——一般镇——居民点”的规划框架体系。
从2009年起该市财政每年安排3000万元集中居住点建设扶持资金，对建新拆旧完成并经验收合格后，按不同标准对所在镇（区）财政予以奖励；安排500万元集中居住点环境整治资金，对在规划的集中居住点上进行环境整治的村给予以奖代补；制定出台了《丹阳市城市规划区集体土地房屋拆迁补偿安置暂行办法》，按每人40平方米核定安置面积，并统筹安排好农民的保障、补偿、就业等工作。
在推进农民集中居住点建设过程中，丹阳市打造镇村主导型、园区推动型、村企共建型、项目带动型四种模式。
丹阳市界牌镇ZF统一规划、统一拆迁、统一建设、统一安置，把该镇区域作为一个整体，规划为农民集中居住区、规模工业园区、高效特色农业区、集镇商贸区、陵园区“五区”布局，实现镇村一体化目标。丹阳市新桥镇按照“新建一批、改造保留一批、拆迁一批”的思路，居民点规划为“一体两翼”，在集镇南北两边确定群楼、金桥两个集中居住点进行重点建设，引导其他村庄逐步向两点靠拢，形成相互支撑、相互联动、相互发展的功能布局。这两种发展模式得到各级领导的好评，被称为“界牌模式”“新桥模式”。
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灵是灵，农民买的起这种房子吗
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本帖最后由 木几 于
09:28 编辑
木几 发表于
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丹阳市开发区则以建设大园区为推手，规划确定南部普善片区、中部云天花园、北部嘉荟新城三大拆迁安置集中居住区，近两年来集中居住区建设面积和拆迁面积均超过了30万平方米。
后巷镇、埤城镇、云阳镇等以开展“村企共建”活动为载体，通过飞达集团、天工国际、沃得集团、恒宝公司等规模企业与所在村结对，投入大量资金，推动了农民集中居住点建设。
延陵镇九里村以完善旅游景区建设为契机，依托项目带动，加快推进农民集中居住，去年一期工程已建成集中居住面积7500平方米，安置农户47户，二期工程今年已经启动。
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本帖最后由 木几 于
09:29 编辑
近年来，丹阳市每年新建农民集中居住点达50万平方米以上，完成拆迁面积100多万平方米，年节约农村建设用地1000多亩，惠及拆迁农户3300多户，农村集中居住率每年提高了3个百分点，这不仅有效地改善了该市农村居住环境，也为该市经济社会发展拓展了空间。月份，丹阳市新建农民集中居住点21个，涉及拆迁面积120万余平方米，建成面积48万余平方米，正在筹建、年内开工的点还有6个，到2009年底，该市农民集中居住率将达到45%。
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真漂亮，那个半岛上的房子和外面的明显不一样，村里是怎么分配这些宅基地的呢？
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这个成本太高了吧，还得从水里填土做地基，ZF不可能花这么大代价来做农民安置吧，我估计水中心的都是商业楼盘，水外围的才是农民安置房。
头衔：玉森初乳素
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丹阳界牌后巷那边镇还是很富的！
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楼主确认那是农民集中居住区？看看那湖边上的房子也不像是，现在某些地方是假借农民的名义，在做房地产开发吧
我的博客：.cn/75918hz
头衔：我们的征途是星辰大海
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不要这么夸张的，常熟这里只要平地上搞个联体就好了。肉食者鄙。
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住在这里的都不是一般人
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王书记到了太仓保留区宅基地可以在集中居住区自建房 լ»ùμØ
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农民宅基地的老房子能不能原地翻建？
问：农村上世纪八九十年代兴建的楼房由于标准不高，设施不全，不少老百姓需要翻建或新建楼房。农民有翻建楼房、改善居住条件的意愿，太仓有没有相对应的举措满足群众的要求？
答：太仓市今年6月17日出台了《关于加强和规范农村保留村庄规划建设管理的指导意见》，明确在坚持规划引领、尊重群众意愿、集约利用土地、保护风貌特色、规范有序推进的原则下，各镇（区）要按照总体规划、土地利用规划和新一轮镇村布局规划科学编制保留村庄规划，做到“一村一规划”。确定为长期保留的村庄应为城镇规划区外，具有一定文化历史底蕴或农村风貌较好的村庄；具有一定规模，由ZF统一规划建设的农民自拆自建集中居住区；具有一定服务功能和影响力的农村集镇型村庄。对于虽属保留村庄区域内，但自愿放弃宅基地而选择“三置换”的农户，由各镇（区）有序安排公寓房或货币安置；对于保留村庄区域内，无“三置换”意愿，且需要翻建住房的农户，首先应引导和鼓励其有序进入自拆自建集中居住区建房，不愿意进区的，可在保留村庄相对集中区域内新建或翻建住房。当然，申请在保留村庄内建房的农户必须同时具备以下条件：1．在保留村庄区域范围内有农村住房并拥有产权证（或建管部门的正式批文）；2．有现居住地的农村户口（争议人员须经村民小组2/3以上村民同意）；3．有保留村庄上的宅基地使用权证或国土部门的证明文件；4．符合其它宅基地管理政策。
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