发达国家和地区的土地利用经验借鉴
发达国家和地区的土地利用经验借鉴
天津财经大学房地产经济研究所 杨峥
1948年《国际人权宣言》第25条把居住权利列为基本人权：“每一个人都有权利拥有足够的生活水平，以保障他个人及其家庭的健康及安适，尤其是食物、衣服、居住、医疗以及必要的社会服务。”1995年有133个国家签署的联合国《经济、社会、文化权利国际协议》也规定：“每一个人都有权利拥有这样一个他和他的家庭足够的生活水平，包括足够的食物、衣服和住宅，同时可以不断地改善其生存条件。”1996年联合国伊斯坦布尔人居宣言又明确指出：“保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久、也更具效率。”
解决住房问题不仅是一般的社会问题，而是保证基本人权的问题，是各国政府均为十分关注的问题。对一个国家来说，它不仅关系到国民拥有基本居住权和改善生存条件，而且还关系到国家的经济发展和社会的稳定。为此，世界各国特别是经济发达国家和地区非常重视住宅土地的有效利用。世界各国大都是通过政府直接干预的办法来解决居民，特别是低收入和贫困居民家庭的住房问题。由于各国的情况不同，在解决低收入居民住房的具体做法上也不尽相同，即使是同一个国家在不同发展阶段，其做法也不尽一致。
一般来说，在城市化初期阶段，重工业尚未全面发展，对建设用地的需求也较少，但是由于人口大量涌入城市，使人均建设用地规模呈逐渐下降趋势；在城市化中期阶段，重型工业开始加速扩张，城市人口规模迅速提高，对工业、居住、交通、基础设施用地需求也相应的增加，这一时期受经济扩张的驱动，部分农业用地会转变为建设用地，人均建设用地规模呈现出增长趋势；到了城市化后期，城市人口接近饱和，经济发展以第三产业为主导，一大批高新技术和知识密集型产业迅速崛起，对工业用地需求逐步减少；之后，当经济发展到一定水平之后，人们对公共服务、休闲娱乐、公园绿地等土地需求增加，最终建设用地规模达到一个稳定、合理的水平。
发达国家和地区在土地利用方面已积累了许多成功的经验，工业用地和商业用地所占比重并不高，而且变化幅度也不大，但是产出效益逐年增加，土地集约化利用水平很高。比如，2005年大伦敦工商业用地面积为75.3平方公里，仅占建设用地面积的4.7%，但单位产出高达38.64亿美元/平方公里；2007年东京都工业用地仅占总建设用地面积的6.45%，商业用地仅占4.83%，但工商业用地单位产出高达128.07亿美元/平方公里。
本部分用大量翔实的资料和数据，从土地概况介绍、土地管理、住宅用地和土地利用评价四个方面对英国、日本、新加坡和香港的土地利用情况进行分析。这些国家和地区国土面积狭小，人口密度远高于我国，但是较好地处理了城市化和工业化过程中人口居住和产业发展的土地利用问题。虽然发达国家和地区与我国土地产权制度有着本质上的区别，实行的土地政策也是千差万别，但是其宗旨都是为了提高本地区人民的居住水平，增加住房供给，使住房市场达到供求基本平衡，并带动国民经济发展。因此，有必要对发达国家和地区的土地利用情况进行详细研究。
英国是工业化和城市化先行国家，在解决居住问题、经济增长和环境保护方面有着丰富的成功经验。
（一）英国土地概况
英国是世界上第一个工业化国家，由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰组成，土地面积约为2428万公顷，略小于美国俄勒冈州。人口数量超过6100万，人口密度为255人/平方公里。英国的贵族、王室拥有1619万公顷土地，相当于英国所有土地的三分之二。英国最大的20个地主家族拥有的土地，比肯特郡、埃塞克斯郡以及贝德福德郡三个郡的面积还大。英国1%的人口掌握了英国70%的土地，普通民众人均拥有的土地不到284平方米。
根据英国土地利用变化统计系统（LUCS）的分类，将土地划分为城市用地和农村用地，共11个一级大类，24个二级小类。
表 英国土地使用分类
慈善和公共住所用地
农业建筑用地
交通和公共事业用地
高速公路和交通用地
森林、荒地和水域
森林和林地
其他交通用地
公共事业用地
灌木、草地
工业和商业用地
荒地、半荒地
户外娱乐用地
仓储和仓库用地
社区服务用地
社区建筑用地
城市建成区未开发土地
休闲娱乐用地
已开发闲置用地
矿藏和垃圾填埋用地
垃圾填埋处置用地
资料来源：Land Use Change Statistics
（二）英国土地管理
英国中央和地方各级政府都拥有一定量的土地，土地规划包括中央级、地区级、郡规划和市规划四个级别，地区、郡和市的规划均每５年修编一次。英国中央政府不设专门机构负责土地管理，环境部负责提出国家级土地规划（National
Plan），是全国性的土地利用规划指导，内容涵盖统一协调城乡规划、公共设施、交通和环境保护；地区议会代表负责规划区域性土地规划（Regional
Plan），包括本区域内房屋建设规模、主要交通干线分布等内容；郡规划也称结构规划（Structure
Plan），由郡级规划部门在土地测量的基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针，并提出未来发展的总体结构或框架；区级规划也称地方规划（Local
P1an），包括分区规划（District Plan）、重点区域规划（Action Areas Plan）及区内规划（Subject
Area Plan）三类，是特定地域土地使用的详细发展和实施规划。
英国环境、食品和农村事物部负责农业用地的利用和保护工作。英国西北部是仅次于伦敦和英格兰东南部英国人口最多的地区，住房和基础设施发展都面临巨大的压力。西北部农业土地中约80%是农村，许多居民仍从事传统耕作方式。该地区有大面积高污染企业搬迁后遗留下来的棕地，至少有超过70%的新建房屋建在棕地上。在英格兰和威尔士约有登记的55万公顷公共用地（common
land），占英格兰和威尔士的土地总面积的4%。
公共用地对其所有者来说有很低的价值，因此对其保护积极性不高。英国于1981年颁布了《土地征收法》（Acquisition of
Land Act），以及2006年的《公共用地法》（The Commons
Act）和其他法律法规，都旨在提供更好的公共用地和绿地的保护，包括加强防止滥用权力，侵占和擅自开发保护区域，提供一个可持续发展的农业和生物多样性的区域。
在英国，如果想改变土地用途或在农业用地上盖建筑物，都必须先提出规划许可申请。地方规划部门在土地开发利用之前进行环境影响评估（EIA）程序，根据《城乡规划法》考察是否符合国家政策指导，以及建筑规模、布局、选址、设计、外观、美化环境等其他因素，还要评估对附近道路，水源及其他方面的潜在影响，充分考虑各方面因素之后再决定是否予以批准。
英国是世界上第一个获得公共森林可持续经营认证的国家，英国林业委员会作为英国最大的土地管理者，管理着近百万公顷的土地，其中三分之二的土地是国家公园、自然风景区或具特殊科学价值的土地。
英国林业委员会以可持续发展优先的原则，提供批准、许可证和相关建议以鼓励私人林场主种植新树，并与公共机构，非政府组织、小企业和社区建立起国家、区域和地方需要的伙伴关系。将那些没人愿意开发的退化土地恢复成绿色空间，改造老煤矿和废弃工厂转变成有用的绿地，不仅改善了环境，为人们工作之余的休息娱乐提供了空间，同时也有助于发展地方经济。英国林业委员会70%的森林经营工作是让那些在市场上取得良好业绩的承包商进行的，同时这也支持中小企业进入更广阔的行业，增强效率和竞争。
（三）英国住宅用地
在年的十年中，英国城市开发用地新建住宅密度由59%提高到80%。伦敦开发新建住宅的比例最大，2009年达到98%，而英国中东部最低，2009年这一比例为61%。年20年间，英国城市新建住宅密度已经几乎翻了一番，从25间住宅/公顷提高到43间住宅/公顷。伦敦的增幅最为显着，由2000年的56间住宅/公顷猛增至2009年的121间住宅/公顷。
图 年英国住宅密度
数据来源：Land Use Change Statistics
二战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。在1601年，英国就颁布了具有社会保障性质的《济贫法》。1919年，英国政府颁布的《城乡规划法》将为劳动阶层提供住房援助视为了地方政府的法定职责，允许地方政府建设社会保障房，至20世纪30年代逐步建立了一套由国家统一管理的住房保障制度。为了解决低收入居民的住房问题，英国政府投入大量资金建设福利房和公房，努力增加市场房屋供应。年间，英国政府建房占建房总量的比重最高时达到78%。
英国政府极大地促进了住房供应，对解决住房短缺和低收入居民支付能力较低问题起到了重要作用。英国政府不断加大住宅建设力度，2000年，住宅协会与地方政府建设完工具有保障性质的住房合计占当年住宅完工数量的12.22%，而到了2010年这一比例提高到22%。目前英国住房拥有率为68%，约有140万户家庭租住在私人住房或社会公房内。2009年，英国由住宅协会和地方政府提供的租赁房屋租金分别为78英镑/周和64英镑/周，远低于市场上私人住宅153英镑/周的租金水平。
英国政府还推出了产权购买和促进共有产权计划，继续帮助社会居民拥有或部分拥有自己的住房。共有产权住房是由英国政府支持的保障住房计划，通常可以购买住宅25～75％的产权，住房协会拥有剩余部分的产权，然后向住房协会支付低于市场水平的租金，可以在未来达到一定支付能力时购买剩余产权。
图 英国历年按使用权划分住宅完工情况
数据来源：Housing and Planning Statistics
英国的保障性住房之所以租金价格低廉，是因为按照目前英国的规定，在房地产开发商在建设商品房同时，还要承担一部分社会保障住房的建设任务才能获得土地规划批准。保障房数量相当于建设商品房的15～20%，商品房和保障房可以共享商业和配套设施。而住宅协会等非盈利性机构获得政府补贴以外，还可以获得低价土地进行保障房建设。从历年英国土地利用变化情况来看，居住用地占整个用地面积的40%以上，这为对住宅供应的提供了有力的支持。
（四）英国土地利用评价
英国是世界工业革命的发源地，但也经历了传统工业带来的影响，英国在20世纪60年代开始进行的产业结构调整。年的20年间，英国工业和商业用地在全部土地利用变化中的比重只有17%左右，但对工商业对英国经济贡献的比重却远远高于这一比例。如今，英国已经成为全球航运中心和金融中心，农业效率、机械化程度极高，不到2%的劳动力产出能满足约60%的粮食需求。服务业是英国经济的支柱产业，2008年，在英国11个行业大类中，以金融业为代表的服务业对贡献最大，按当年基本价格计算全部服务业增加值高达9958.34亿英镑，占全部增加值12957亿英镑的76.86%，全部生产制造业增加值只占16.16%。
在土地利用评价方面，根据英国土地利用变化统计指导的分类，目前英国共有12个行业大类。这里将各行业增加值重新组合计算，以便与土地利用变化的分类一致，这样能对英国土地利用绩效水平有一个直观地认识。具体来说：将①矿藏开采、②公共管理与防务、③水电气供应、④运输、仓储和通讯业、⑤卫生和社会工作以及⑥教育业6个行业划分成一类，与①交通和公共事业用地、②矿藏、垃圾填埋用地、③国防用地和④公共服务用地变化之和相对应，由于这些行业主要涉及公共部门，因此在这里称之为“公共行业”；将①制造业、②批发零售业、③酒店餐饮业、④金融业、⑤房地产、租赁与商务服务业和⑥其他服务业6个行业划分成一类，与工业和商业用地变化相对应。
表 年英国单位土地增加值估算
数据来源：根据英国2010年统计蓝皮书和土地利用变化统计系统数据计算
从以上表中可以看出，工商业用地单位增加值逐年增加，且远远高于公共行业增加值。通过粗略地划分行业大类增加值，从中可以大致看出，英国土地产出水平和土地集约利用程度都非常高。
英国不仅实现了经济的发展，同时在很早之前就开始注重土地的保护工作。比如，英国绿环政策（Green
Belt）是其规划政策的重要组成部分，截止2003年，绿环覆盖面积167万公顷，约占英国的13%。绿环政策在1935年大伦敦区域规划委员会第一次正式提出，为公众提供公共开放空间和休闲区域，以及建立开放空间绿环储备。英国政府十分重视绿环政策，绿环政策及相关发展规定自1955年制定以来，至今仍然非常有效并且只有很小的改动。
绿环土地是城市土地和农村土地的混合区域，它覆盖包括住宅、零售、工业和休闲娱乐用地组成的小村庄，以及田野和森林。根据英国1995年1月颁布的《政策规划指引》（2001年3月修订）规定，绿环是指定的土地区域，其根本目的是防止城市过度蔓延，有助于保护农村、农业、林业土地，实现可持续的城市发展模式。实行绿环政策的五个目的：
1.抑制大建成区无限制的蔓延；
2.防止相邻的城镇的合并；
3.协助维护农村不受侵蚀；
4.保存历史城镇的环境和特色；
5.鼓励循环利用废弃土地和其他城市土地帮助城市再生。
持久性是绿环的基本特征，必须尽可能对它们予以保护。区域和战略规划指导为绿环和定居政策的设定，提供包括长期的发展方向政策框架。区域指导关注哪些是区域的重点，或者是说哪些是需要在更广阔的地理基础之上加以考虑，而不仅仅是单一的结构规划。战略指导在大城市地区执行类似的作用。当地方规划部门准备制订新的或修改后的结构和地方规划时，任何影响绿环政策的建议都应有与之相关的工作时间安排，而不是像规划的其他方面一样正常地被采纳。为了确保绿环能在较长时间内得到保护，在某些情况下会要求在城乡之间留出保障用地（safeguarding
land）以满足长期发展的需要。
在年间，日本经济年均增速为9.3%，是当时世界上经济增长速度最快的国家。但日本也经历了房地产市场的大幅波动，当泡沫破裂后拖累整个日本经济下跌了50%。尽管日本经济至今尚未完全走出阴影，在土地利用方面中的一些经验还是值得我们借鉴的，同时吸取教训避免出现严重的泡沫经济。
（一）日本土地概况
日本领土由北海道、本州、四国、九州、冲绳和其他6852个小岛组成，因此也被称为“千岛之国”。截止2009年，日本国土面积为37.79万平方公里，略小于美国加利福尼亚州，其中山地面积约占70%，总人口1.275亿人，人口密度337人/平方公里。
按部门划分，日本土地分为国有和私有两种，公共部门拥有37.1%的土地面积（中央政府拥有27.4%，地方政府拥有9.7%），土地的总面积62.9%由私营部门拥有。按法人类型划分，个人拥有土地面积85.5%，企业法人拥有14.5%。在日本，土地是与建筑物相区分的单独资产，建筑物不包括土地所有权。永久业权是日本财产所有权的唯一类型，但有一个持有系统，称为“土地租赁”，土地契约只是由来自不同政党的土地实际拥有者根据规定授予土地上建筑的所有权。在大多数其他国家，土地价格是房地产的价格剩余，是按收入法计算的。然而在日本，土地价格是通过成本法计算的。土地价格的决定通常是根据由政府提供的使用土地价格指标进行比较而得出的。&
日本森林区域和农业用地占总面积的80%左右，耕地面积463万公顷，约占总面积的12.4%，森林面积2508万公顷，占总面积的66.7%，是世界上森林覆盖率最高的国家之一。其余的土地分为开发用地，其中：住宅、工业及其他土地约188万公顷，道路的135万公顷，地表水、河流、运河133万公顷。
图 日本土地用途比重
数据来源：日本国土交通省
（二）日本土地管理
在日本，土地是极为有限的和宝贵的资源，是关乎公众利益不可或缺的基础。日本国土面积仅为美国国土面积的4%，然而由于货币的大量供给和过度的投机行为，致使在90年代出现了日本土地价值超过美国土地总值4倍，相当于日本当年国内生产总值5倍多的不合理现象。在这种背景之下，日，日本《土地基本法》获得正式通过。出台《土地基本法》的目的是全面促进形成正常的土地供求关系以及合理的土地价格，同时确保土地适当的使用，从而有助于改善居民生活和促进国民经济健康发展。
日本《土地基本法》规定，应根据地区的自然环境、社会、经济、产业和文化条件，以及国家和地方制定的详细土地利用计划而妥善、合理地利用土地。对某一块土地的使用是与其他部分土地的使用密切联系的，而土地的价值波动主要是依赖于人口和产业、社会基础设施发展状况和其他社会和经济条件，应在土地利用上优先考虑社会福利。
日本政府对土地交易价格和用途进行严格地审查，土地所有人应该在社会和经济条件的基础上，合理增加土地的利润价值，确保土地交易价格与附近的地价水平及政府确定的限制价格相当，土地用途还应符合城市规划的要求。&国家和地方政府努力争取公众使用的土地，促进必要的公共用地增加。为了消除投机性土地交易和土地价格急剧上升对市民生活的不利影响，日本政府控制土地交易和其他必要的措施以促进合理的土地价格形成，保证居民住宅需求和城市基础设施土地的供应。从年日本土地价格变化图可以看出，自1989年《土地基本法》通过以后，日本土地价格变化幅度逐渐趋于平稳。
图 年日本土地价格变化幅度
数据来源：日本国土交通省
日本实行土地使用分区管理制度，控制农业用地转变为建设用地规模，并且农业用地转变为建设用地有着严格的条件，避免城市无序扩张。每年，日本政府向国会提交报告，说明有关土地利用的趋势，包括土地价格、土地用途和土地交易情况，政府听取国家土地委员会的意见以制定土地的基本政策措施。
国家和地方政府按照土地的基本原则，公开土地的价格，深化公众对土地基本原理的理解，努力实现对土地合理性进行评估。国家土地委员会将研究和审议国家土地的有关事项和基本问题，与土地、基础设施、运输和旅游部长协商土地利用的基本措施。有关行政机关的负责人根据国家土地委员会的意见，在管辖范围内采取合理的土地和税收政策，确保税负公平。
日本十分注重用法律保证土地规划、交易、开发利用和保护工作的顺利实施，与土地相关的法律法规还包括：《国土综合开发法》、《国土利用计划法》、《国土调查法》、《城市规划法》、《农地法》等。
（三）日本住宅用地
二战后，日本住房极度短缺，当时占全国总人口四分之一的约2000万人无房可住。日本虽然是后起的市场经济国家，但是住房保障水平发展速度非常快。为了对低收入家庭提供住房帮助，政府建立了以解决低收入家庭住房问题为目的的社会保障住房供应体系，包括住宅金融公库、住宅都市整备公司和众多的住宅供给公社。并于1950年制定了《日本住宅金融公库法》，1951年制定了《公营住宅法》，1955年制定了《日本住宅公团法》等法律法规以缓解住房短缺矛盾。
住宅公团（现都市再生机构）是在日本国土交通省的独立行政法人机构，通过住宅建设、住宅用地的开发、相关配套公共设施的建设来复兴日本经济。伴随着产业结构的转换，都市再生机构大规模重组土地利用，努力增加土地供应，与地方公共团体等协商，制定土地利用计划和城市规划方案，对开发条件和开发日程的前期决定等事宜提供支持，致力于建设生活、工作、学习、休闲娱乐为一体的多种功能综合性城市。
日本政府在积极建设与经营普通居民住宅的同时，也可以组织公团按照法定程序提出住宅征地申请，依法进行审批。日本政府还以低税和免税优惠鼓励私人住宅的兴建与购置，在不动产取得税、固定资产税等方面对住宅用地实行优惠，不动产取得税一般用地为4
%，住宅用地只按3%征收，优惠了25%。固定资产税率对住宅用地面积在200平方米以上的减半，200平方米以下的只缴纳四分之一。
表 日本住房拥有情况（单位：千户）
住房拥有率
地方政府提供
都市再生机构或公营机构提供
数据来源：日本统计局
从住宅产权关系来看，日本的住房拥有率一直维持在60%的水平，有相当一部分市民通过租房解决居住问题，而且在租赁房源中由政府部门提供的租赁住房占了相当比例。此外，由于日本土地资源十分紧张，除了提供保障性住宅以外，鼓励建设高层住宅，并且大多数住宅面积都在
90平方米以下。同时，日本大力开发地下空间，提高土地利用率。
（四）日本土地利用评价
自1990年以来日本第二产业总产值已就呈下降趋势，而第三产业在国内生产总值的比重一直不断上升，目前日本产业结构以第三产业的服务业为主导。
在土地利用方面，从历年日本土地用途变化可以看出，2007年农业用地较1975年减少了103公顷，城市住宅用地增加了34公顷，而日本工业用地规模30多年来并未发生较大变化，但工业用地单位产出增加了一倍，城市用地单位产出也增加了50%以上。
表 历年日本土地产出比较
项目&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
农业用地（公顷）
森林（公顷）
牧场（公顷）
河道（公顷）
道路用地（公顷）
城市用地（公顷）
其中：住宅用地（公顷）
工业用地（公顷）
其他城市用地（公顷）
其他用地（公顷）
总面积（公顷）
实际GDP（十亿日元）
城市用地单位产出（十亿日元/公顷）
工业用地单位产出（十亿日元/公顷）
数据来源：根据日本国土交通省和日本统计局数据计算
另值得注意的是，日本道路用地由1975年的89公顷增加到2007年的134公顷。早在上世纪90年代初，日本公路总长度就超过43万公里，桥梁近30万座，目前日本实际道路长度超过120万公里，位居世界第5位，甚至高于一些欧美发达国家。城市网路交通设施的完善可以提高沿线区域的可达性，缩短出行时间，同时也为日本的经济发展和土地有效利用起到了积极促进作用。
三、新加坡
1959年新加坡成立自治政府时，84%的家庭居住困难，卫生条件极差。经过多年努力，新加坡的住房数量和居住环境都发生了巨大变化。新加坡是亚洲国家中成功解决中低收入家庭住房问题的典范，借鉴新加坡的住房制度的成功经验对我国具有重要的参考价值。
（一）新加坡土地概况
新加坡是一个多民族的岛国，自然资源和国土资源都比较匮乏，是东南亚面积最小、人口密度最大的国家。新加坡土地分为国家所有和私人所有，国有土地约占国土面积的80%。截止2009年，新加坡国土面积为710.3平方公里，适宜耕种面积仅占1.47%。总人口498.76万人，其中常住人口373.39万人，平均家庭规模为3.5人，人口密度高达7022人/平方公里。新加坡土地资源及其稀缺，60年代初期国土面积仅为580平方公里。为了缓解土地紧张的局面，使土地资源满足国家的长期发展，早在19世纪新加坡就开始填海造地，在沿海地区进行符合国际法律规定的填海计划，使国土面积增加了130平方公里，通过填海新增的国土面积主要用于建设用地。
（二）新加坡土地管理
新加坡的国家发展部负责城市的发展和规划，主要职责是通过公共部门和私营部门的合作提供基础设施，创建一个可持续发展的生活环境。
图 新加坡国家发展部组织架构
资料来源：新加坡国家发展部
新加坡具体的土地职能部门是城市重建局，负责国家土地使用的规划利用和保护，通过土地供应进行市场调控，防止出现泡沫经济。城市重建局的规划包括蓝图规划（Concept
Plan）和总体规划（Master
Plan），这为新加坡保持经济增长和高品质的生活提供了一个可持续发展的综合性、前瞻性和综合规划框架。
蓝图规划是新加坡的战略性土地使用和交通规划，以指导未来40～50年的发展。蓝图规划每10年评价一次。长期规划确保有足够土地以满足预期的人口和经济增长，并提供良好的生活环境。蓝图规划的准备需要由多个政府机构合作完成，需要同时考虑到所有主要的土地用途需求，取舍和平衡未来对土地的使用要求，保证国家未来的经济增长与环境保护和社会进步之间的平衡关系。
总体规划是指导新加坡在未来10～15年中期发展过程中国家土地使用的规划，每5年进行评价修改一次，并且向社会进行公示，任何市民都可以提出修改意见。总体规划把蓝图规划的长期战略转换为具体的规划以指导发展，显示允许用于开发的土地和密度。
审慎的土地利用总体规划，使新加坡享有强劲的经济增长和社会凝聚力，并确保有足够的土地以支持经济持续发展和未来发展。通过合理的土地使用规划和城市设计，使新加坡成为亚洲最宜居的城市。
（三）新加坡住宅用地
新加坡在独立初期，居民住房极其短缺，当时近80万人生活在拥挤的贫民区和棚户区内，而且居住条件非常恶劣。只有9%的新加坡人住在公寓中，社会人均居住面积只有3.3平方米，由此造成了社会的不稳定。
为改善居住条件，日，新加坡政府成立了建屋发展局，是新加坡国家发展部下属负责管理公共房屋的法定机构。1964年，时任新加坡总理李光耀提出“居者有其屋”的组屋计划。建屋局在不到三年的时间里建造了21000间组屋，到1965年，已建成54000间组屋。1966年，新加坡政府颁布的《土地征用法令》规定，由政府通过划拨国有土地进行公共住宅的开发建设，并且政府有权征用私人土地在任何地区建造组屋，还可以调整被征用土地的价格，被征用土地价格确定后不受市场影响。
新加坡用地结构中居住用地占比最高，建屋发展局以低于市场价格的土地进行组屋建设，政府根据中低收入家庭的支付能力来确定组屋的销售价格，而不是依据成本进行定价，由此造成建屋发展局的亏损，政府核准后在以后年度中由财政予以补贴。此外，建屋发展局经批准后还可发行债券来资助组屋计划的实施，保证中低收入家庭能够负担得起组屋的价格。经过50年的发展，新加坡组屋政策取得了巨大成就，自建屋发展局成立以来共建设了近100万套组屋，目前超过80%的新加坡人居住在政府组屋，95%的家庭拥有自己的住房，人均居住面积居亚洲首位。
新加坡是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现。在住房保障制度方面，政府干预和介入的政策很有特色。新加坡通过组屋计划成功解决住房问题，其中有三个重要基础。首先，由专门的政府机构负责组屋的规划，使土地、原材料和人力进行大规模建设实现规模经济；其次，住房问题是一个无缝的整体，从土地的规划设计到施工建设更有效地分配资源；最后，政府、财政和法律上强有力的支持，使组屋计划能顺利走上正轨。
（四）新加坡土地利用评价
新加坡从一个贫穷落后的殖民地国家发展成“亚洲四小龙”之一，经济的迅猛发展是和产业结构的持续、合理地转换分不开的。总体上经历了5个阶段：
年，单一转口贸易向发展进口替代工业的转变；
年，进口替代工业向发展出口工业的转变；
年，促进劳动密集型向资本、技术密集型的出口工业转变，实行产业结构升级；
年，发展资本、技术密集型出口工业的同时，转向优先发展有增长潜力的服务业；
1997年至今，以知识经济为主的产业结构。
新加坡产业结构由50年代的单一转口贸易转变为当前多元化的产业结构，形成以服务业、信息产业为重点，同时仍然重视制造业的发展，实现了从传统经济向知识和技术型方向转变，新加坡已成为东南亚重要的金融中心和运输中心。
图 新加坡各行业在经济结构中的比重
数据来源：新加坡统计局
新加坡产业结构的变化对建设用地的使用有着重要影响。年，建屋发展局向私人售出92块土地（220公顷）进行住宅开发，和39幅土地（36公顷）进行商业开发，以及23个行政公寓（52公顷）用地。新加坡工业用地和商业用地比例都很小，二者合计约占建设用地的10%。虽然新加坡工业用地和商业用地占比不高，但是其建设用地的产出却持续增加。
表 年新加坡用地产出（新元/平方米）
数据来源：根据新加坡统计年鉴计算
此外，新加坡政府还大力发展公共交通以满足日益增长的运输需求，新的铁路线将改善公共交通系统，以便有减少对私人交通工具的依赖。通过公共交通引导城镇的发展，充分利用空间和地下资源，达到土地综合利用的目的。
在20世纪80年代，我国借鉴香港的土地批租制度开始进行土地使用权的有偿出让，因此，借鉴香港在土地资源的集约利用上的成功经验具有现实意义。
（一）香港土地概况
香港面积约1104.3平方公里，香港全境由香港岛、九龙、新界的三个部分组成，其中香港岛面积80.6平方公里，九龙半岛面积46.9平方公里，新界及262个离岛面积共976.9平方公里。2010年人口为706.12万人，人口密度高达6394人/平方公里，家庭住户超过230.7万户，家庭规模约为2.9人/户，其中自置居所住户在家庭总住户中所占比例为53%。
香港从上世纪60年代开始，经济迅猛发展，城市发展的压力也不断增加。多年来，香港通过开山、填海等方式增加土地面积，但是香港地形崎岖，山地、丘陵、海滩等较多，可谓寸土寸金。尽管香港可利用土地极为稀少，但仅在维多利亚两岸建造住宅，新界等地仍有土地没有被利用。
（二）香港土地管理
在香港，与土地相关的法律体系比较健全，包括《房地产法》、《土地征用法令》、《地契条款》、《拍卖地产条例》等。政府依据相关法例进行土地使用权出让，主要有公开拍卖、公开招标、私人协议和临时租约四种出让方式。不论以何种形式取得土地，获得土地者都需与政府订立《土地契约》，规定出让土地的用途、出让年限等具体内容。
为防止土地的投机行为，香港对出让土地实施严格的监管，要求已出让土地必须在规定时间内完成土地的开发建设。在土地使用期间一旦发现地产发展商或承租者违反法规就会受到罚款，甚至无偿收回土地或被控上法庭。
香港地政总署负责香港政府的土地管理工作，分别设有法律咨询及田土转移处、地政处和测绘处。
法律咨询及田土转移处主要工作职责包括：拟定出售未完成发展项目单位的同意方案、拟备所有批地及土地征用文件、地税分摊及追缴和提供法律意见。
地政处又分为一般事务和专业事务。地政处一般事务包括：批地计划的制定及管理、监督各分区地政处和检视运作系统及活动；地政处专业事务包括：土地的估计和征用、寮屋管制及清拆、产业管理。
测绘处主管土地和地形的测量、划定土地界线等工作。
图 香港地政署组织架构图
资料来源：香港地政署
《香港规划标准与准则》是香港进行土地规划控制的主要文件，详细规定了各类土地的用途和设施规模、位置等内容，适用于香港不同层面的土地用途规划。
（三）香港住宅用地
因受地理条件限制，香港市民住房曾颇为紧张，香港的公屋制度在城市化进程中发挥了巨大作用。香港公屋的发展经历了三个阶段：
年从临时安置灾民到指定较周详的建屋政策和计划。这一阶段大量兴建“徒置大厦”和“廉租屋”达34.8万套，实行低标准、低租金，只租不售。
年走“质与量并重”的公屋发展之路。重组原有的公营房屋组织，全面统筹公屋建设与发展。为了配合兴建大规模的公共屋村，逐步改善低收入居民的住房条件，加快了新市镇的发展速度。
1978年开始全面推行“居者有其屋”计划，采取以房屋委员会建房为主与私人机构参建居屋相结合，加快建设步伐，逐步推行公屋住宅商品化、市场化。
目前由香港房屋委员会售出的公营租住房屋和房屋委员会及香港房屋协会资助出售且不可在公开市场买卖的房屋超过110万套，约占整个香港房屋及物业的一半。公共房屋分出租公屋和居屋两种，每套面积约40～50平方米。住在公屋里的居民都是年收入3万港元以下，人均居住面积5.5平方米以下的家庭，每月需付房租港元。
香港公屋计划得以成功的主要因素之一，是自开始兴建公屋以来，就有专门的政府机构负责公屋事宜。在公屋计划早期便成立了徙置事务处和香港屋宇建设委员会两个专门机构，分别负责全港徙置大厦、廉租公屋的兴建和管理。随着形势的发展，香港政府及时总结经验，不断地重组、优化组织结构展。1973年成立新的房屋委员会，将徙置事务处和屋宇建设委员会合并为房屋署，作为房屋委员会的执行机构，全面负责香港公屋的规划设计、建设和管理。2002年又将前房屋局和前房屋署合并成房屋署。房委会辖下不同的常务小组委员会，分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。小组成员除包括房委会委员外，还邀请各界人士担任广泛代表不同的专业领域和社会层面，以确保房屋政策的研究和制订能反映社会不同阶层的意见。对于房屋事务，房委会聘用专业房屋事务经理管理辖下房屋。
有效的公共房屋政策必须与整体的城市规划和土地政策相配合，为公屋租户提供方便的交通网络、商业设施及其他配套设施。在公屋的发展中，香港房委会不仅在城市规划中扮演积极的角色，着力建设有效率的公屋社区和发达的交通网络，还尽量争取各项配套设施的同步完成，并通过对公屋进行持续的维修、改善和重建计划，提升公屋的居住条件。每个屋宇的建设，都由一个小组定期审查各方面工程的进展。房委会的执行部门房屋署不单负责协调内部屋宇建设工作的进度，同时还和政府其他有关部门建立紧密联系，保证屋宇建成之后，其他必须的设施如水电、公共交通服务等可以配合投入服务。
香港公屋计划的成功离不开政府土地政策的支持。香港政府无偿划拨土地给房委会用于公屋建设。政府定期及准确评估房屋需求，供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。
表 年香港用地情况（平方公里）
已建设土地和正在进行建筑工程土地
林地/灌丛/草地/湿地
数据来源：香港城市统计年鉴
香港的住宅用地包括私人住宅、公屋和乡郊居所三种。从年香港用地情况可以看出，多年来香港工业和商业的用地面积基本稳定，住宅用地稳步增加。在住宅用地中，由私人开发商开发的住宅用地(村屋、居者有其屋计划及私人机构参建居屋计划屋苑和临时房屋区除外)一直保持在30%的水平，而包括居者有其屋计划及私人机构参建居屋计划屋苑和临时房屋区的公屋用地比例在20%以上。即使是私人开发住宅的用地，香港也是兴建多层和多用途的建筑，最大限度地利用土地，城市建成区域面积只占其土地面积的20
图 年香港住宅用地情况
数据来源：香港统计年鉴
为达到住宅用地供需平衡，香港政府采取灵活的土地供应政策，对商业住宅和公屋以及为不同密度的住房制定土地的供应比例。香港房屋用地供应督导委员会负责统筹土地供应工作，通过细致的规划预测公屋的供求状况，避免公屋用地和其他土地用途之间的冲突，保障政府获得土地批租收入，同时避免造成资源浪费。
房屋用地供应督导委员会不负责公屋用地的平整工程，由政府承担公屋用地的整理工作，这就使房屋用地供应督导委员会在公屋的开发过程中简化工作环节，极大地提高建设效率，同时大大降低公屋的成本。
（四）香港土地利用评价
上世纪50年代以前，香港经济以转口贸易为主，随后香港开始工业化进程，到了70年代初，香港金融、房地产、旅游业等现代服务业全面发展，资本、技术密集程度越来越高，发展方式不断转向经济附加价值高的行业和领域。近年来，香港工业和商业用地并没有大幅度增加，而且农业用地也得到了有效保护，目前香港人均建设用地仅为37平方米/人，处于国际大都市的最低水平。但城市建设用地产出水平稳步提高，由2000年的52.22亿港元/平方公里增长至2009年的62.06亿港元/平方公里，有效缓解了土地资源对经济发展的束缚。
表 年香港建设用地产出情况
建设用地面积（平方公里）
按当年价格计算地区生产总值（亿港元）
人均地区生产总值（港元）
建设用地产出（亿港元/平方公里）
数据来源：根据香港城市统计年鉴数据计算
香港特别注重城市基础设施用地的投入，运输用地由2000年的49平方公里增加到2009年的58平方公里，其中道路用地42平方公里，截止2009年底，香港道路实际长度达2050公里，这为香港经济的长远发展提供了保证。
土地是最基本的、有限的和不可替代的自然资源，是一个生态系统的重要组成部分，对农业部门的兴衰至关重要。然而在城市化进程中，建设和工业污染正对农业造成威胁，如何平衡居住问题和经济增长之间的关系，是各国在发展过程中都要面临的现实问题。
发达国家和地区在城市化过程中不仅经济规模迅速积累，同时非常注意对土地资源的保护。虽然这些国家和地区都实行市场经济制度，但从实施住房政策的经验证明，在大力发展本国经济的同时，政府的直接干预市场，通过土地等政策增加住宅供应，解决中低收入家庭的居住问题起到了关键作用；其次，产业结构对土地用途会产生重要影响，这些国家和地区的经济发展模式最终都是转变成为以现代服务业为主的高附加值行业，这些行业所占土地比重很小，但对经济的拉动作用却很强；第三，通过法律形式为土地的保护提供保障，对土地的使用有着严格的要求，有长远的城市规划，不盲目地开发土地追求短期经济利益，土地的长期、中期、短期使用都有比较明确的规划，平衡各方需求。
这些国家和地区经济水平和居民收入都比较高，而且社会制度比较健全。在借鉴他们的土地利用经验时，要充分考虑与我国之间存在的差异。我国仍是发展中国家，各种制度尚不完善，贫富差距有逐步扩大的趋势，这就决定了政府介入土地市场的程度和制定的政策措施都有很大不同。因此，绝不能盲目照搬其经验和做法，必须结合我国实际情况和发展阶段进行具体地研究分析。
石忆邵，彭志宏，陈永鉴 国际大都市建设用地规模与结构比较研究 北京：中国建筑工业出版社
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