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财政专项资金管理改革的思考与建议
财政专项资金在促进经济发展、推进民生改善、支持城市建设、加强社会管理等方面有着重要作用。根据当前财税体制改革、行政审批制度改革等相关部署要求，深化财政专项资金管理改革，是促进政府职能转变、履行财政事权和支出责任、提高财政资金绩效的重要内容。
一、推进财政专项资金管理改革的必要性
近年来，为适应地方经济社会发展形势变化和事业需要，各级地方政府不断加大对经济发展、民生保障、城市建设、社会管理等领域的财政投入力度，为保障各职能主管部门履行工作职能、满足人民群众日益增长的物质文化需要、促进地方经济社会平稳健康发展发挥了重要作用。但随着地方经济、社会进入新常态和政府治理要求不断提高，专项资金管理上也暴露出一些问题和不足：一些专项资金专项不专，应属于职能运转的经费也从专项支出列支，挤占了专项资金；专项资金设置“碎片化”，重点不突出；部分专项资金结构固化，“专项资金部门化、部门资金处室化”的现象比较突出；一些专项资金支出进度滞后，绩效不明显；专项资金分配方式和使用方式大多经久未变，难以适应经济发展、财税制度改革要求；部分专项资金财政事权和支出责任划分不清，未能充分发挥基层管理优势和充分调动基层积极性，等等。鉴于上述弊端，为进一步发挥专项资金在专项事业发展和特定工作任务中的重要功能作用，履行财政事权和支出责任，亟需按照国家关于深化财政改革的要求对专项资金进行全面清理、整合优化并改革创新其管理机制。
二、深化财政专项资金管理改革的基本思路与建议
遵循“统一领导、科学设立、分类管理、规范使用、绩效优先、公开透明、跟踪监督”的原则，全面清理财政专项资金，进一步整合优化财政专项资金、创新财政专项资金使用方式、提高财政专项资金使用绩效、规范财政专项资金管理，逐步形成结构合理、重点突出、科学高效、公开透明的财政专项资金管理机制和政策体系，发挥财政专项资金对地方经济社会发展的保障支撑和引导带动作用，促进地方经济社会稳定健康发展。
（一）深化财政专项资金管理改革的主要措施
1.全面清理专项。建议设立财政专项资金清查领导小组，由地方主要领导挂帅，财政部门牵头，各职能主管部门配合，制定专项清理方案，对专项资金的规模、分布、管理和使用情况进行全面清查，清理去除应属部门运转经费而设置的专项部分，使专项资金复归本质属性。
2.优化专项设置。统筹考虑地方经济社会发展大局和不断变化的形势要求，对当前财政专项资金的分类设置与预算安排进行调整完善，对性质相近、用途相同、使用分散的专项资金进行整合归并，优化完善专项资金的功能定位、支出范围、支持重点，实现财政专项资金设置的科学化。
3.突出保障重点。紧紧围绕地方政府的战略决策部署，优先保障政府中心工作和重点任务的资金需求，支持部分亟需资金投入的重点领域，补齐缺位、拉长短板，支持一批地方性的重大优质项目加快发展、形成能力，为地方经济社会的稳定健康发展提供支撑。
4.完善预算管理。健全财政专项资金项目库管理制度，地方财政部门、主管部门和下级政府要加强对财政项目库的滚动管理。推行零基预算，避免“资金等项目”现象。
5.创新分配方式。积极探索财政专项资金因素法分配、竞争性分配、PPP等分配和使用方式，推动上级财政专项资金由专项转移支付向一般性转移支付转变，由上级政府“直接资助项目”为主向“激励引导下级”为主转变，推动竞争性领域资金由“行政性分配”为主向“市场化运作”为主转变，明确地方财政事权和支出责任划分，充分调动基层和市场积极性，发挥基层和市场优势。
6.强化绩效管理。强化以绩效目标为导向的财政专项资金管理机制，将专项资金绩效管理的重点向项目绩效深化、向政策绩效延伸，量化绩效目标考核内容，落实绩效管理责任，实施项目合同制管理，切实提高专项资金绩效。
（二）清理优化整合，建立财政专项资金管理清单
1.推进财政专项资金清理优化整合。对法律、法规、规章有明确规定的专项资金，原则上予以保留；对设立依据不充分、执行背景已发生重大变化的，予以撤销；对符合政府重点工作目标和现实发展需要，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的，予以归并。按照财政资金支持方向进行分类整合、分类管理。根据政府工作重点和社会事业发展需要，按用途和性质整合为“产业发展类、民生保障类、基本建设类”等三大类。今后按规定增设的专项资金，须归入相应类别进行管理。其中，产业发展类用于支持农业、工业、服务业等行业中重点产业发展和特色传统产业的提升改造以及科技、人才等领域的投入；民生保障类用于与群众生活密切相关的教育、就业、住房、社保、卫生医疗等方面的保障性支出；基本建设类用于社会事业、城建、水利、园林文物、信息化等方面的政府投资项目建设。
2.实行财政专项资金清单式管理。按照财政专项资金目录清单管理的要求，定期公布专项资金目录清单、转移支付目录清单及其管理办法、预算安排情况，定期根据专项资金的使用绩效调整专项目录清单和预算安排规模。专项资金主管部门要积极转变观念，加快完善工作机制，及时修订管理办法，细化明确绩效目标，强化资金绩效管理，切实落实管理责任，及时向政府报送专项资金使用绩效情况，定期向社会公布预算执行情况。
3.规范财政专项资金设立和调整。专项资金清单一经确定原则上不再新增，新增事项在现有专项资金中统筹安排。今后确需新设专项资金的，或专项资金政策执行过程中因经济社会形势变化确需调整和完善的，应由主管部门会同财政部门对新设或调整的必要性、可行性、资金规模和管理办法进行论证，报政府批准后执行。
（三）实行零基预算，改革财政专项资金预算编制办法
1.实行零基预算和项目储备管理。需列入下年度财政专项资金预算的项目，各主管部门应提前一年将其纳入项目储备库进行收集储备、分类筛选、评审论证、排序择优，项目申报和评审工作原则上应于当年9月底前完成。未纳入项目库的项目不能作为专项资金分配对象。一个项目只能申报一项专项资金。下级政府应按照轻重缓急的原则并结合自身财力状况，推进本级项目库的滚动管理，在分配使用上级专项资金时，要从项目库中择优选取项目。
2.严格项目前期审核。对重点项目、专业性较强以及产业发展类项目，原则上应组织专家成立评审论证小组或者委托有专业资质的社会中介组织开展第三方评审论证。产业发展类专项资金的补助额、奖励额与项目投资额相关的，项目实施单位应委托符合条件的会计师事务所出具专项审计报告；对于特别重大或情况较为复杂的项目，必要时由主管部门委托会计师事务所出具专项审计报告。
3.据实编制专项资金预算。对跨年度实施的项目，主管部门应按当年度实际需要的资金数编制预算建议。已纳入财政项目库的备选项目，需经财政部门结合预算年度财力状况、专项资金预算编制要求和政府工作重点等因素审核后方可纳入预算。
（四）创新分配方式，改革专项资金使用办法
1.深化产业发展类专项资金资本化运作方式。产业发展类专项资金的分配方式，逐步转为间接资助为主，间接扶持资金比例应占到50%以上。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，主要采取设立产业引导基金，通过“政府引导、市场运作”的方式，拓宽实体经济融资渠道，促进产业转型升级和金融创新发展，逐步与金融资本相结合，充分发挥财政资金杠杆放大作用，带动引导社会资源支持产业发展。少数不适合实行基金管理模式的专项，应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式。
2.突出民生事业类专项资金均等化分配理念。按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的要求，进一步调整财政支出结构，支持文化教育、社会保障、医疗卫生、社会养老等民生事业发展，促进民生改善、社会公平，确保当前可承受、未来可持续。加快建立教育一般性转移支付机制，促进全市教育事业均衡协调发展。支持卫生医疗资源优化整合，推进公立医院综合改革，支持非公立医院发展。健全社会保障体系，完善最低生活保障、社会救助等保障机制，鼓励和支持社会资本参与养老服务，进一步构筑完善覆盖面广、公平合理、机制完善的民生政策支持体系。逐步加大专项资金转移支付方式改革力度，赋予下级政府统筹安排权限，强化下级政府落实政策要求的主体责任。
3.推广政府和社会资本合作（PPP）模式。积极稳妥推进政府和社会资本合作，鼓励和引导社会资本积极参与基础设施、公共服务项目和新型城镇化建设。加快探索基本建设类专项资金撬动社会资金和金融资本参与合作项目的有效方式，设立PPP引导基金，根据PPP项目实施进展情况，通过以奖代补和基金化方式，对PPP项目提供前期费用补贴和引导支持，推动项目加快落地、加快实施。严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件，加快筛选、储备、推出一批适合PPP模式的项目，科学编制项目实施方案，合理选择运作方式，认真做好评估论证，加强项目实施监管，不断提高政府资金规范化、科学化管理水平。
（五）引入竞争机制，提高财政资源分配效率。
推广政府购买服务，凡属事务管理性服务项目，原则上通过公开竞争的方式优选承接的社会力量，以提高公共服务水平，满足公众多元化、个性化需求。在部分符合条件的产业发展类、民生保障类项目中开展专项资金竞争性分配改革，分配时把需要支持的产业、企业或下级政府项目的综合性绩效作为主要依据，按规定程序评审、公示、公开后择优分配，由下级政府按规定范围和方向统筹安排。
（六）明晰财政事权，完善财政专项资金合力协作机制。
为激励下级政府做好本辖区范围内的事业发展和特定工作任务提供保障，避免出现下级政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。按照“增强上下级合力、强化激励约束、提升分配绩效”的原则，建立财政事权和支出责任相适应的专项资金合力协作机制。根据财政专项资金特点，对扶持项目按规模和性质进行适当划分，上级主要扶持重大项目，下级主要承担一般项目，赋予下级选择项目、安排资金等自主权，调动上下级共同推进发展的积极性和创造性。对确需上级扶持的一般项目，由上级将专项资金通过因素法分配转移支付到下级，由下级按照上级有关办法规定，结合下级资金安排情况，确定扶持项目、统筹安排预算、实施后续管理，并按要求及时向上级报送资金使用情况，年终由上级相关部门进行检查和考评。
（七）强化绩效管理，提高财政专项资金使用效益。
根据预算绩效管理相关要求，针对专项资金用途和性质，实行分级分类绩效管理。各职能主管部门要积极探索因素法分配、竞争性分配、PPP等方式，及时修订完善专项资金具体管理办法，对专项资金的申报、分配、审批、拨付、监督等内容进行规范，并及时向社会公布。每年年初，各主管部门要明确专项资金管理的预期绩效目标；年度预算经地方人代会审批通过后，要及时组织预算执行，并加强项目绩效跟踪管理；年度终了后，要及时形成绩效评价意见，并主动接受人大、财政、审计和社会公众监督。政府督查、审计等部门要及时对专项资金管理改革情况进行监督检查。对不及时推进专项资金改革、专项资金使用达不到主要绩效目标以及管理使用过程中存在严重问题的，要及时报请政府进行调整或取消该专项资金。
（八）加强组织领导，确保财政专项资金改革顺利推进
1.加强组织领导。建议设立深化财政专项资金管理改革领导小组，地方主要领导为领导小组组长，各专项资金分管领导为副组长，财政部门、各主管部门主要负责人为成员，主要负责整合规范专项资金工作的组织领导和重大事项决策。领导小组下设办公室，财政部门主要负责人为办公室主任，主要负责整合规范专项资金工作的实施部署、协调督办。
2.强化协作配合。各主管部门要切实统一思想、提高认识，按照专项资金整合规范要求，会同财政部门开展调研、深入研究、整体推进；充分发挥职能作用，按照各自职责积极配合牵头部门开展整合规范专项资金工作，提出有针对性的建议和办法。要根据各专项资金的使用主体和重点的不同，制定具体的实施办法.
作者：段国海
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产生日期：　　 发布机构：上海市农业委员会
【索取号】
【文件编号】沪农委（2003）第57号
【关键词】农业;产业化;资金;管理;通知
【失效日期】
【内容描述】
文件就本市农业产业化专项资金设立的目的与安排原则、资金安排范围与使用方向、资金扶持方式与申报条件、申报与审批条件等方面提出若干意见
各区县农业委员会（农发局）：& 为了规范和加强农业产业化专项资金使用管理，有效地发挥公共财政资金对农业产业化的扶持促进作用，加快本市农业现代化建设，根据市财政农业专项资金管理的有关规定及本市农业产业化发展实际情况，对加强农业产业化专项资金的使用管理提出如下意见：&&& & 一、设立农业产业化专项资金的目的与安排原则农业产业化专项资金是政府公共财政扶持农业资金的重要部分。设立农业产业化专项资金，目的是为了更好地引导社会资本投向农业产业化经营项目，进一步促进农业产业化龙头企业做大做强，推动农业发展，带动农民增收。农业产业化专项资金安排要坚持公开、公正、公平的原则；充分发挥公共财政资金导向作用、放大效应的原则；努力提高本市农业的创新能力、辐射能力、创汇能力、带动能力的原则。& 二、农业产业化专项资金安排范围与使用方向& （一）安排范围& 1、农业产业化重点龙头企业；& 2、农业专业合作经济与营销组织；& 3、市级农业专业协会。& （二）使用方向& 1、重点龙头企业：对带动农户（基地）生产增效增收有重要作用的农产品加工新建项目、技术改造项目、技术创新项目投资；产品质量检验检测设备、当年企业扩大生产规模及农产品收购资金的贷款贴息；企业宣传与员工培训、开展农业合作与交流活动经费的补贴。& 2、农业专业合作经济与营销组织：对带动农户（基地）生产增效增收有重要作用的营销技术设施改造、农产品收购资金的贷款贴息；会员（社员）业务培训活动经费的补贴。& 3、市级农业专业协会：协会开办经费，行业管理、人员培训及产品促销经费的补贴等。& 4、其他：市农业产业化工作部门日常工作经费等。& 三、农业产业化专项资金扶持方式与申报条件& （一）扶持方式& 1、贷款贴息& 2、经费补贴& 3、项目投资& （二）申请条件& 1、市级重点龙头企业，包括基本具备市级重点龙头企业条件待申报审批的龙头企业（以下称“重点后备企业”）：（1）贷款贴息：年平均贷款余额500万元以上；（2）项目补贴：当期设备及配套设施建设一次性投资1000万元以上且新置技术设备为国内领先水平的项目。& 2、农业专业合作经济：有章程、有注册登记、有完备的财务制度，且在册会员（社员）100个以上。& 3、农产品营销组织：上年度农产品营销额1000万元以上且年度有投资额200万元以上的营销设施建设项目。& 4、市级农业专业协会：有注册登记、机构健全、人员到位、制度完备、活动正常。& 5、开发性项目建设投资：根据市农业发展规划确定的优势产业布局，对郊区农业重点主导产业的农产品加工项目，仿效BOT形式，经立项评估后，安排农业产业化专项资金投资建设全部或核心设施，然后通过招标形式，确定项目经营企业，规定经营期限、转让年收益。收益列专户管理。& 四、申报与审批程序& （一）项目发布：每年5月31日前，由市农业产业化主管部门，通过上海农业网发布下一年度农业产业化专项资金重点扶持项目指南，公告扶持目标、项目内容、项目数量、实施要求；& （二）企业申请：根据市农业产业化主管部门发布的项目指南，每年6月底前，企业向所在区县农业产业化主管部门或上级主管部门（注册地在市区的企业可直接向市农业产业化主管部门），提出下年度市农业产业化专项资金扶持项目书面申请。& （三）初审评估：由有关部门受理企业申请后，在10天内对企业申请的可行性、可信性作初审评估，基本符合条件的，发给标准文本。& （四）填报文本：企业申请获有关部门初步认可后，在10天内按要求填报农业产业化专项资金申请书标准文本，由初审评估部门签署初审意见后，于7月底前报送市农业产业化主管部门。& （五）专家评估：市农业产业化主管部门受理申请后，分类整理造册。邀请有关专家，分类分组对项目可行性作出评估。评估值采取百分制。& （六）编制方案：市农业产业化主管部门，根据专家评估结论，会同有关部门编制农业产业化专项资金扶持项目建议方案。& （七）审核确定：市农业委员会对市农业产业化主管部门上报的专项资金扶持项目建议方案进行审核，确定扶持方案，并编制预算送市财政局。& 五、监管措施& （一）监管机构：市区县两级财政部门和农业产业化主管部门（包括市农口有关部门），是农业产业化专项资金扶持项目的监管机构。& （二）监管依据：《上海市财政农业专项资金管理办法（试行）的通知》、当年农业产业化专项资金扶持项目指南。& （三）监管方式：现场检查，进度跟踪，委托专业审计，通报监管结论。& （四）违规处罚：对未按规定用途使用资金，责令限期纠正；对弄虚作假、骗取扶持项目及资金的单位，一经查实，要追回扶持资金，并一律不得再申报公共财政扶持项目及经费。
上海市农业委员会二〇〇三年五月八日你好，欢迎来到武汉创业网！
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创业之家成功举办如何合理规范使用政府专项资金主题讲座
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　　日，武汉市创业天使导师团、武汉市全民创业服务指导中心在人才超市创业之家成功举办如何合理规范使用政府专项资金主题讲座。沙龙邀请沃思财务顾问(武汉)股份有限公司执行总经理程秋玲担任分享嘉宾，与创业者分享并解答专项资金相关问题。
　　程秋玲针对很多企业使用政府专项资金不规范的现状，重点讲解了政府专项资金的性质和会计核算流程、专项资金财务管理的多种合理化建议。她强调，人才类专项资金相对于其他资金有“四专”：专项专户、专款专用、专户核算、专人管理。财务人员一定要严格按照《企业会计准则和小企业会计准则》要求进行账务管理，才能保证顺利通过财务审计，也能更好的保证专项资金使用的安全。听完程秋玲的分享和讲解，大家进行了热烈的讨论。有位企业总经理提问，企业如果没有建立专项专户，现在如何调账?程秋玲指出，最好的方法是在财务软件上设置新的专项资金项目，项目下面的工资、资金投入等科目分类计入，财务审计之前做好专项资金账目准备。其他多位创业者也围绕主题分享了自己的观点，提出了自己的问题疑惑，和程秋玲进行了深度交流。
　　活动结束，大家对如何合理规范使用政府专项资金都有了新的认识，表示今后企业要对财务使用规范更加重视，纷纷感谢创业之家提供的交流平台，日后会多多关注和参与导师团举办的创业辅导活动。
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