地方债第三轮扩张：政府购买服务及PPP财政支出规模猛增
“我们存量债务如果是1 的话，年间通过购买服务和PPP举债规模在1.5到2之间，实际上现在债务余额相当于2.5至3之间。”华东省份一地级市债务办负责人对21世纪经济报道记者坦言。
新《预算法》自2015年初实施至今已近两年。按照该法及43号文的要求，2015年以后融资平台应剥离融资功能，不再新增政府债务。不过出于稳增长需要，在政府债券之外，地方政府仍在通过平台融资，融资平台大有卷土重来之势。
今年10月中旬，财政部下发紧急通知，要求开展融资平台债务统计工作，摸底2015年以来的新增债务数据。这项工作已在10-11月间开展并上报统计结果，不过目前主管部门并未公布统计数据。
21世纪经济报道记者多方采访了解到，融资平台通过银行贷款、债券、信托等传统融资渠道形成的债务余额有所减少。不过地方政府通过政府购买服务、PPP项目形成的财政支出责任规模猛增。后者虽不属于政府性债务，但是支出规模过大依然会带来财政债务风险。
“我们存量债务如果是1 的话，年间通过购买服务和PPP举债规模在1.5到2之间，实际上现在债务余额相当于2.5至3之间。”华东省份一地级市债务办负责人对21世纪经济报道记者坦言。
2009年“四万亿”政策刺激后，地方融资平台贷款余额大幅扩张。2010年监管层控制平台贷款后，以信托为代表的影子银行向融资平台“输血”。2015年后，地方政府融资转向政府购买服务和PPP。
7年间，虽然监管层对融资平台的监管日趋严格，但地方政府融资仍经过三轮不同形式的扩张，并且方式更加隐蔽。这也显示出地方政府债务问题处理的复杂及艰巨。
融资平台债务余额减少
财政部等部门此前亦多次对融资平台债务进行统计，并在2014年末对融资平台存量债务进行清理甄别，将债务区分为政府债务和政府或有债务。同时，财政部通过地方债务管理系统能够监测到地方债务余额。
“和以往年度的债务调查统计工作要求相比，此次地方债务统计调查的口径更全面。”江浙地区一财政局负责人对21世纪经济报道记者表示。
具体而言，本次调查统计对象全覆盖，不仅涉及融资平台，还纳入国有企业和事业单位；二是调查内容全覆盖，除地方政府债券外的所有涉及政府支出责任的举债融资行为，都是此次调查统计内容，如PPP项目、政府购买服务等。
21世纪经济报道记者获得的一份统计表显示，统计要求汇总融资平台、国有企业、事业单位三类机构多个渠道融资的债务余额，以及需单独列示需要财政性资金偿还的债务余额。时间节点分为2014年末、2015年末以及2016年9月末。
21世纪经济报道记者采访了解到，2016年9月末融资平台的债务余额很可能呈现下降趋势。
东部省份一省会城市债务办负责人对21世纪经济报道记者表示：“就我们而言，银行贷款、债券等债务融资工具、非银金融机构融资余额下降，供应商应付款变化不大，从企业借款余额下降，因此债务余额总体下降。”
四川省一融资平台负责人则表示，我们平台主要通过银行贷款、信托等传统方式融资，相比2014年的规模已经减少。“（债务）有多少，报多少。”他说。
21世纪经济报道记者根据各省发债说明书梳理，在公布数据的28个省份中，14个省份2015年末政府债务余额相比2014年末下降。其中上海降幅最大，下降782亿，降幅为16.04%；在公布政府性债务（包含政府债务和政府或有债务）的6个省份中，5个省份2015年末政府性债务相比2014年末有所下降，其中上海政府性债务下降1884亿。
融资平台债务余额减少的一个重要原因在于置换债的发行。具体而言，由融资平台代政府融资的债务转移到财政部门，融资平台的债务余额相应减少。
湖北省一县级市融资平台负责人介绍，从2015年下半年，平台融资已经明显放松。今年比去年更松，其间新增一些融资，主要是企业债6个亿，但通过政府债券置换了一类债务8个亿，平台整体的债务余额反而减少了。
PPP和政府购买服务规模大涨
“债务置换后融资平台债务系统内的余额减少，平台的包袱轻了，债务压力都转移到了财政部门。”前述华东省份地级市债务办负责人对21世纪经济报道记者表示，“实际上，政府债务增加不少。”
增加的债务负担主要来自于政府购买服务和PPP。在PPP项目中，财政负有股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等财政支出责任。
对于政府购买服务的运作模式，辽宁省一区县融资平台负责人向21世纪经济报道记者介绍，政府通过招标确定中标单位。如果平台中标，融资平台以相关合同向银行申请贷款。项目完成后，政府有关部门购买项目产权，平台公司收到资金用以偿还债务。
“政府购买服务项目主要还是当地国资公司、融资平台参与较多，PPP主要参与方是和当地没有关系的社会资本。”前述东部省份省会城市债务办负责人坦言，“政府购买服务模式下，融资平台贷款不会列入债务系统。”
这一定程度上也是融资平台债务余额减少的原因，但地方财政负担并未减轻。同时，政府购买服务等形成的财政支出规模无法通过地方债务管理系统监测。因此，此次统计中，财政部要求统计政府购买服务、PPP项目、政府投资基金等形成的财政支出规模。
多个地方政府投融资部门负责人对21世纪经济报道记者表示，通过政府购买服务、PPP项目形成的财政支出责任规模猛增，尤其前者增长迅速。
“我们存量债务如果是1的话，年通过购买服务和PPP举债规模在1.5到2之间，实际上现在债务余额相当于在2.5-3之间。”前述华东省份地级市债务办负责人举例称。
他透露，当地地方债务系统显示债务余额100亿左右，政府购买服务形成的财政支出规模200多亿，PPP形成的财政支出规模约30亿。“这两个口子开太大。”他坦言。
“PPP项目还需在财政部门或发改委备案，购买服务直接拟合同没有约束，所以扩张更快。”前述华东省份地级市债务办负责人表示，“PPP项目需要对财政可承受能力进行评估，现在政府购买服务的财政承受能力也应该仔细评估。”
按照43号文的安排，PPP和政府购买服务本是中央支持的投融资方式。不过，在实际操作中已发生变异：PPP和政府购买服务经常出现政府回购和承诺收益的情况，如此则形成政府隐性债务。本次统计也要求统计政府回购和承诺收益的规模，但尚不确定其占比。
专项建设基金担保之变
此次统计也要求统计专项建设基金中财政支出的规模。之所以如此安排，源于地方政府对专项建设基金负有回购或者担保承诺。
专项建设基金创设于2015年8月。其操作方式为，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，然后利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，国开基金或农发基金采用股权方式投入项目公司。目前，前6批专项建设基金已投放1.8万亿。
21世纪经济报道此前报道，在专项建设基金大规模投放的情况下，基金入股了一些民营企业项目。出于风险考虑，国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购基金持有的民企项目股权，民营企业则再向地方融资平台回购股权。地方财政系统人士则担心，由融资平台负责回购将增加地方政府性债务。
“以前设置融资平台回购专项建设基金，相当于把风险丢给地方政府，项目筛选并不是很严格。”中部省份一政策性银行人士向21世纪经济报道记者表示，“现在从严了，不论是民企还是国企，不能要求地方政府或融资平台担保或者回购，申报企业需要自己找（非政府）担保方。”
21世纪经济报道记者获悉，财政部已下发的《关于科学合理使用专项建设基金加强地方政府债务管理的函》称，为避免增加地方政府债务负担，在申报和使用专项建设基金过程中，地方政府及部门不得为基金项目提供本金回购、保底收益等任何形式担保。
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法人代表：刘红旗
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专项建设基金调查： 融资平台回购项目公司股权 存增加政府债务可能
　　本报记者 杨志锦 北京报道　　21世纪经济报道记者近期获得的多份合同文件显示，在专项建设基金大规模投放的情况下，基金入股了一些民营企业项目。但出于风险考虑，增信方式上国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购基金持有的民企项目股权，民营企业则再向地方
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融资平台回购股权。　　这一操作方式与诸多民营上市公司披露的交易结构并不一样。去年，(000559.SZ)等上市公司披露，国开基金和农发基金投向项目公司的股权由上市公司回购，其中并无地方融资平台参与。　　“上市公司资质好，所以不需要融资平台参与。”中部省份一位国开行人士对21世纪经济报道记者坦言，“有的民营企业项目规模小，项目公司及股东实力比较弱，银行必须考虑信用情况，所以让融资平台回购，发挥增信作用。”　　对于这种回购方式，有地方债务办人士认为，这一操作增加了地方政府性债务。21世纪经济报道记者获得的一份地方财政系统建议书称，建议上级不再审批同意由政府指定平台公司回购国开基金、农发基金投资民营企业的股权。不过，业内对平台回购民营企业股权是否会增加政府性债务尚存争议。　　去年专项建设基金推出之时，市场人士将专项建设基金解读为中央政府加杠杆的举措。但因为融资平台负责回购基金投入民营企业的股权，这亦有可能演化为地方政府加杠杆的趋势。　　融资平台回购考虑：防风险　　专项建设基金创设于2015年8月，旨在解决重大项目资本金不足的问题。其操作方式为，国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券，然后利用专项建设债券筹集资金，建立专项建设基金，国开基金或农发基金采用股权方式投入项目公司。　　由于中央财政贴息，专项建设基金作为资本金投入项目公司所要求的投资回报率仅为1.2%。去年共投放四批8000亿专项建设基金，今年则按照季度投放，其中一季度4000亿，二季度6000亿。目前专项建设基金的投放规模已在1.2万亿之上。　　2015年，(000559.SZ)、（600580.SH）等诸多上市公司发布的公告显示，国开基金或者农发基金投入项目公司的股权由上市公司负责回购，地方融资平台并未参与其中。　　21世纪经济报道记者近日获得的多份合同文件显示，一些项目公司的股权由地方政府融资平台按约定负责回购。　　具体操作模式为，农发基金、项目公司股东、项目公司和政府平台公司签署四方协议：农发基金采用股权方式投入项目公司，投资基金由农发基金直接拨付至公司，政府平台公司作为农发基金投资的回购主体。国开基金也有类似的操作手法。　　“因为是民营企业，银行有忧虑，提出要求融资平台回购，但到期后我们也要从融资平台回购股权。”一家接受专项建设基金的民营企业负责人表示。　　东部省份一省会城市债务办人士向21世纪经济报道记者介绍，这一模式下还会要求地方政府以会议纪要的形式，明确承诺将农发基金的投资收益及政府平台公司回购资金纳入财政预算管理。　　“内部管理上，专项建设基金视同发放贷款，出于防风险的考虑，交易结构设计了政府平台回购的方式。”东北某省份一位参与项目的农发行人士对21世纪经济报道记者表示。　　另外一种模式专项建设基金则通过融资平台公司向民营企业投放。首先由国开基金与政府指定平台公司签订投资入股协议，将资金投资到平台公司并占平台公司股份，平台公司按约定期限逐年支付利息及股权回购本金。其次，由平台公司以委托贷款或直接投资方式将资金拨付至被投资民营企业，相应收取本金及投资利息。　　上述两种操作模式均有地方融资平台参与其中，并负责回购。前述中部省份国开行人士对21世纪经济报道记者表示，融资平台回购只是部分项目。而之所以选择融资平台作为回购方，国开行和农发行也有不得已的苦衷。　　他介绍，2015年投放专项建设基金总量大，但时间紧。从地方实际上报的项目来看，当地民营企业项目数量多，但规模小，有的项目资本金甚至不到1000万。　　“去年几批项目没有经过优选，发改委将项目清单交给我们时，我们评判项目风险的时间很短，缺乏对项目公司的了解。而有的民营公司实力比较弱，所以设计了融资平台回购的交易结构。”前述国开行人士表示，“今年前两批项目提前和我们对接，项目做扎实了，融资平台回购的案例相对少些。　　或增加政府性债务　　21世纪经济报道了解到，今年出现了地方政府成立专门公司对接专项建设基金的情况。今年4月，沈阳市成立沈阳拓源投资控股集团有限公司，作为当地承接国家专项建设基金和国家各类发改资金的专业平台。　　地方财政系统人士则担心，由融资平台负责回购或将增加地方政府性债务。而按照国务院43号文及相关文件的要求，地方政府性债务余额已经锁定。除发行地方政府债券等特殊情况外，通过其他方式新增的地方政府性债务认定并不容易。　　21世纪经济报道记者获得的一份地方财政系统请示报告认为，前文所述第一种模式形成政府平台公司对基金所投资民营企业项目的回购担保，将增加政府或有债务。前文所述第二种模式则是将投资行为变成有固定期限的股权回购及支付回报利息的模式，该模式等同于贷款，系直接增加政府债务。　　报告援引43号文称，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。报告认为，有的地方实际债务余额已远高于债务限额，不具备增加政府性债务的条件。　　因此，报告建议上级不再审批同意由政府指定平台公司回购国开基金、农发基金投资民营企业的股权。　　不过业内对融资平台回购专项建设基金投资是否会形成政府性债务尚存争议。财科院财政金融研究室主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，平台回购有增加政府性债务的可能，但不一定会转化为政府性债务。　　他表示，如果民营企业最终也回购了平台持有的股权，那就不增加政府性债务。另外，如果融资平台转型成为市场化运作的主体，彼时其持有民营企业股权更不会增加政府性债务。　　一位不愿具名的评级公司分析师表示，融资平台回购有可能加重地方政府性债务，但最终主要看中央政策如何认定。　　作者：杨志锦专项建设基金调查： 融资平台回购项目公司股权 存增加政府债务可能
来源：21世纪经济报道
　　本报记者 杨志锦 北京报道　　21世纪经济报道记者近期获得的多份合同文件显示，在专项建设基金大规模投放的情况下，基金入股了一些民营企业项目。但出于风险考虑，增信方式上国开基金和农发基金要求当地融资平台按约定回购基金持有的民企项目股权，民营企业则再向地方
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(责任编辑：Newshoo)
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图解财经：
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客服热线：86-10-
客服邮箱：开县人民政府办公室关于规范国家专项建设基金项目管理的通知
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开县人民政府办公室关于规范国家专项建设基金项目管理的通知
来源：县府办　作者： 发布日期： 16:08:13　阅读次数：次 【字体：
开县府办发〔2016〕18号
开县人民政府办公室关于
规范国家专项建设基金项目管理的通知
各乡镇人民政府（街道办事处），县政府各部门，有关单位：
国家专项建设基金是国务院确定设立、国家发展改革委安排、国家开发银行和农业发展银行从2015年第四季度开始分批定向发行、采用资本金和股东借款方式投入的债券基金，重点支持规模较大、回收期长、收益率低的重大项目，具有成本低、期限长、投贷结合等特点，是中央投资安排转型创新的重要方式。积极争取国家专项建设基金，是我县适应投融资改革创新、有效争取低成本长效期建设资金的重要途径，务必抓紧抓好。为规范申报事宜，有序推进该项工作，经研究，现就有关事项通知如下：
一、熟悉把握基本规定
（一）投资范围。专项建设基金重点支持棚户区改造等民生改善、重大水利工程等三农建设、轨道交通等城市基础设施建设、铁路等重大基础设施、增强制造业核心竞争力等转型升级项目共五个大类33个专项，分项具体条件及县内分工详见附件1。
（二）总体要求。专项建设基金用于项目前期审批手续比较齐全、建设条件可靠、预期收益高、总体把握大，在短时间内能开工建设的骨干项目，不得用于已完工项目和不可靠项目。
（三）主要条件。1．申报主体必须为具有独立法人资格的企事业单位（含社团）；2．申报获批后3—6个月内可开工建设；3．单个项目总投资达到一定限额，原则上不打包申报；4．申请额度一般按国家规定的项目资本金的70%左右控制，中央财政贴息后的年综合费率1.2%左右；5．申报项目要求必须有回报，年回报率3.0%—6.0%，回收周期10—20年，不形成地方政府负债。
（四）主体承诺。申报专项建设基金项目时，项目业主单位、政府投融资平台公司、县发展改革委、县政府需对同意基金注入项目资本金、开工时间、申报材料的真实性、投资回购等相关事项出具承诺。其中非政府投资项目必须由县政府对投资回购出具兜底承诺，并指定政府投融资平台公司或部门作为实施主体。
二、规范项目申报决策
（一）细化申报要求。县发展改革委按照上级申报要求，结合我县实际及时细化后转发申报通知，明确各项具体要求，提供相应格式文本，加强全面指导协调，帮助相关单位准确掌握。
（二）拟定合适项目。各行业主管部门负责督导相关项目业主单位按照申报要求，结合全县发展需求及相关规划，及时策划拟定合适项目，特别是县委、县政府明确要求实施且符合申报条件的项目务必申报，凡有可能和必要的项目都要申报，合理确定项目要素，按规定时间将项目信息及时报送县发展改革委。
（三）联合审核项目。县发展改革委及时汇总拟报项目信息，提请县政府组织发展改革部门、财政部门、主管部门、政府投融资平台公司、承办银行、项目业主等联合会审。联审会由县政府常务副县长召集、分管项目所属行业的县领导参加，形成一致意见。项目业主按会审意见完善《开县申报国家专项建设基金项目审批表》（附件2）。
（四）完备申报资料。项目业主单位及时申办完备拟报项目各项必需资料，一般包括：1．项目法人资信凭证；2．项目可研、核准、备案、规划、用地、评估等审批文件；3．项目单行材料；4．各专项申报要求的其他资料。具体内容按上级要求执行。
（五）落实承诺凭证。由项目业主单位负责，相关部门配合，及时办理项目业主、回购主体公司、县发展改革委、县政府等责任主体的承诺凭证。对县政府建设开发公司所实施的一般项目，县政府委托政府投融资平台公司回购；对公益性较强的项目原则上由县政府回购；对民营单位的优质合规项目，在项目业主单位提供有效担保的前提下县政府可以出具承诺。各项承诺的具体要求由承办银行负责指导。县政府承诺函格式见附件3。
（六）入库储备项目。从2016年第二批项目申报开始，国家发展改革委直接从国家重大项目库中筛选项目。项目业主单位要根据项目会审意见，及时通过互联网登录“国家重大建设项目库”系统（网址：http://kpp.），分项完整填录项目信息并上报县发展改革委及时在线审核，完成拟报项目入库储备。
（七）正式申报项目。县发展改革委审核确认、完整汇集申报资料，符合申报要求后按照规定要求成套上报市发展改革委，同时通过“国家重大建设项目库”系统上报，做好衔接跟踪。
三、加强项目实施管理
（一）加快项目资金投放。专项建设基金项目获批后，项目业主单位、回购主体单位要会同发行银行及时完善相关手续，保证资金及时落实到位。发行银行要创新简化支付程序，尽量加快支付进度。各项目业主单位要发挥主体责任，县发展改革委、县国资局、县工商局、行业主管部门等积极支持，加强协同配合。
（二）加快项目实施进度。各项目业主单位要按照专项建设基金项目有关要求，及时分解落实工作任务，限期解决制约投资进度的卡点矛盾，尽快形成投资量，按期完成工作任务。
（三）合规安全使用资金。各项目业主单位要严格按照批准的建设方案实施建设，严格执行合同约定，按照规定使用资金，严禁挤占和挪用；对因客观因素难以按期开工或不能支付的，要及时与银行商讨履行调整程序。发行银行要按照银监会和其总行监管要求，切实加强投后管理，做好基金使用的合规监管。
（四）做好综合监督检查。各项目业主单位、相关主管部门、发行银行要加强综合监管，定期组织开展项目检查，及时处理解决相关问题，配合上级部门做好项目核查监督工作。
四、建立健全工作机制
（一）建立联席会议机制。县政府定期组织县发展改革委、县财政局、县工商局、承办银行、政府投融资平台公司、项目业主单位及主管部门等，联合审查拟报项目、通报督导实施项目。
（二）完善信息沟通机制。发行银行、项目业主单位、县级相关部门要建立渠道通、时效强的信息交流和反馈机制，经常通报汇集项目建设、资金支持、特殊问题等情况。
（三）健全项目调度机制。将国家专项基金项目纳入县级重点项目调度督导范围，各项目业主单位要提前发现问题、提出解决措施，县级相关部门要认真履行职责，加强配合协作，有效解决问题，对特别重大的问题要及时提请县政府研究解决。
附件：1．国家专项建设基金支持范围及申报责任分解表
2．开县申报国家专项建设基金项目审批表
3．县政府及企业承诺文件参考格式文本
开县人民政府办公室
2016年3月7日
国家专项建设基金支持范围及申报责任分解表
（五大类33个专项）
现行申报条件及要求
县发展改革委科室
注：1．各专项现行条件要求是根据上级近期申报通知整理，具体按上级正式通知要求执行。2．县发展改革委各科室联系电话：投资管理科、产业促进科、基础设施科、社会事业科、能源环保科。
开县申报国家专项建设基金项目审批表
单位：亿元
项目业主单位
主要建设内容和规模
是否PPP项目
预计开工时间
预计建成时间
项目总投资
项目进展情况
项目业主单位意见：
审核人：&&&& 年&& 月&& 日
行业主管部门意见：
审核人：&&&&&&& 年&& 月&& 日
政府投融资平台公司意见：
审核人：&&&&&&&&&&&&&&&& 年&& 月&& 日
县发展改革委意见：
审核人：&&&&&& 年&& 月&& 日
县政府意见：
注：各类项目资本金基本比例规定见国务院国发〔1996〕35号文，调整后的见国发〔2015〕51号文，可申请金额按照当批申报通知要求执行。
开县人民政府
关于***项目资本金投资回购事宜的函
（参考模板，适用于政府投融资公司回购）
中国农发重点建设基金有限公司：
为加快推进**项目建设，经研究，开县人民政府决定委托**公司作为贵公司对**项目资本金投资的回购主体。届时若该公司回购能力不足，或该公司代为支付投资收益而支付能力不足时，由我县县政府安排资金补足。
开县人民政府
现我县XX项目拟由农发行XX支行用投资方式投入项目资本金，用于补充该项目的资本金缺口，特委托你司作为本项目项目资本金投入约期股权回购的回购主体。你司要全力配合农发行XX支行项目资本金投入工作，顺利保证其资金投入。
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开县人民政府
开县人民政府
关于***项目资本金投资回购事宜的函
（参考模板，适用于政府回购）
中国农发重点建设基金有限公司：
为加快推进**项目建设，经研究，开县人民政府同意按照合同约定的期限回购贵公司对**项目投入的**万元资本金，并指定**公司或**部门作为实施主体。
开县人民政府
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反担保承诺书
（适用民营单位基金项目）
××政府或××政府投融资公司：
本公司是一家合法成立并有效存续的有限责任公司（或股份有限公司），因我司申请××工程项目资本金投资事宜，按本公司章程规定，于××年××月××日做出如下决定：
同意中国农发重点建设基金有限公司投资入股本公司，入股金额××万元，由××政府或××政府投融资公司作为资本金投资的回购主体。具体资本金投资的金额、期限等以批准的方案为准。并公司郑重承诺：基金所形成资产及本企业其他资产无条件作为该项目投资担保，确保回购实现。
本次决定符合本公司章程、《中华人民共和国公司法》以及其他法律、行政法规的规定，股东签章真实、自愿，决定内容真实、合法。若有不实，由本公司承担一切责任。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &&&&&&&××公司（盖章）
主要股东（签名）
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &&&&&××年××月××日
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