我国政府采购制度中存在的一些问题及对策_正义网
我国政府采购制度中存在的一些问题及对策
时间： 00:00　　作者：季联　　新闻来源：正义网
政府采购又称公共采购,是各级政府及所属单位为日常政务的开展或者为公众提供公共产品,按照法定的程序和方式从市场上购买商品和服务的行为。政府采购制度是公共支出管理的一项重要制度,在市场经济发达的西方国家,政府采购范围极其广泛,除费用性支出外,其余所有实物性支出均以政府采购的方式进行，实践证明，政府采购变过去的分散采购为集中采购,提高了资金利用率节约了财政资金,减少了寻租行为,促进了廉政建设。
我国近年不断推行政府采购制度，目前全国各地基本上实现了政府采购，取得了较好的效果，但也暴露出了一些问题，笔者从纪检监察干部的角度对这些问题进行了一些思考，并提出一些解决的办法，希望能为反腐倡廉大局贡献一点绵薄之力。
一、政府采购制度中存在的问题
（一）落实不得力。政府采购制度在实施过程中，会涉及到许多部门的既得利益，部门的负责同志如果从本部门利益出发，对政府采购的认识模糊会影响采购制度的推进。比如，一些部门在利益的驱动下，采取先斩后奏或先斩不奏的方式，把应进行集中采购的项目自行采购，不委托集中采购机构或采购代理机构。还有的单位不从实际出发，自行提高采购标准，采购的商品都要高档配置，浪费了大量的财政资金，从而使政府采购工作难以落到实处。
（二）制度不健全。由于政府采购工作在我国还是一个新事物，虽然国外已有较完善的政府采购制度，但要建立适应我国的国情的政府采购制度，还需要不断探索。《中华人民共和国政府采购法》出台后，各地纷纷出台了相应的实施细则，但太多侧重于政府采购的实现，而监督制约方面还不是很健全，在具体执行过程中容易出现一些漏洞，从而滋生一些腐败行为。并且从目前我国有些地区实行政府采购的情况来看，政府采购工作基本上是由采购中心包办，使采购中心既当裁判员，又当运动员，从而容易引发一些腐败行为。同时也缺乏有效的监督机制，看起来有很多部门都可以进行监督，但反而导致没有一个部门能有效监督，往往无法将监督落到实处。
（三）信息不够透明。制度公开透明是政府采购工作的重要原则，是达到采购效果的基本保证，同时也是有效限制权力滥用的必要手段，能保证政府采购工作达到预期目标。但在具体操作过程中，由于 受到各种因素的影响 ，有些地区和部门政府采购中存在“暗箱操作”现象。比如，应采取公开招标方式的政府采购项目不招标，而采取其他采购方式；采购信息不在指定媒介发布，人为缩小受众媒介的范围；对有投标机会的信息故意加以限制，使供应商不能平等获取；对机密的竞争信息向特定的供应商提供等等。
二、解决问题的对策
（一）加大政府采购制度的推行力度。一是要加大宣传力度。政府采购工作是一项牵涉面很广的工作，涉及到许多部门关系的协调，如果这些部门的负责同志对政府采购的认识模糊，不愿甚至抵制政府采购，或者不明白政府采购应注意的一些问题，就会影响到采购制度的推行。因此我们一方面要加强对领导层政策、法规的宣传力度，尤其要加大《中华人民共和国政府采购法》的宣传，使他们明白政府采购制度的意义所在和必要性，以及政府采购的严肃性。另一方面要转变群众的思想观念，转变他们停留在“政府买什么、怎么买是政府的事情”与自己无关的消极态度，而是通过视、听等多种宣传方式使他们自觉地站在市场经济的角度参与到政府采购中来。二是要加大对不实行政府采购制度的单位和个人的惩处力度。对于应纳入政府采购而由单位部门自行采购的，要严肃处理，对于主要负责人和有关责任人要追究责任，如果涉及违法违纪的，要从重从严处理。
（二）建立健全有关制度，完善监督机制。
首先，要建立内部监督制约机制。
一是建立政府采购的三个当事主体即管理者、操作者、使用者相分离制度。管理者是政府采购管理部门，主要负责制定政府采购政策，编制政府采购计划，监督政府采购活动；操作者是采购中心或社会代理中介机构，具体组织实施政府采购招投标事宜；使用者是各行政事业单位，负责货物的验收及管理使用。
二是建立招标人、使用人与定标人相分离制度。招标人是采购中心或社会招标代理中介机构，使用人是各行政事业单位；定标人是由一部分专家组成的评标委员会，由专家独立评标，公正定标。
三是建立采购、付款、验收三分离制度。招标人负责采购，使用单位负责验收，财政部门则根据采购合同和验收签单直接向供应商支付货款。通过以上三项制度，逐步形成有关各方内部既相互联系又相互制约的制衡机制。
其次，应进一步强化监察、审计等部门对政府采购活动的监督，要不定期的对政府采购行为进行检查，纪检监察部门还可主动介入政府采购的各个环节，如对招投标进行监督等。再次，还要逐步加大社会监督和舆论监督的力度，加快建立对政府采购工作的全方位、全过程的监督机制。
另外，在实践的基础上，逐步建立政府采购有序的竞争机制和退出机制，政府采购管理机构可允许多个政府集中采购机构进入政府采购市场，谁服务好，管理机关就多委托其业务。对于严重违规违纪的政府集中采购机构，政府采购管理机关可以取消其进入政府采购市场的资格。
（作者单位： 中共江西省永丰县纪委）
责任编辑：关仕新
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摘要：政府采购对于节约财政资金，提高资金使用效益，规范政府采购行为起到了积极的促进作用。但经过实践，采购工作中存在一些问题制约了政府采购的进一步发展。为更好更快地推进政府采购工作，本文分析了现实政府采购中存在的问题，找出了存在问题的原因，提出了解决问题的办法与对策。
关键词：政府采购& 问题& 对策
&&&&&&& 1 政府采购的现状
&&&&&&& 我国的政府采购从1996年开始试点，到1998年逐步扩大，再到2000年的全面铺开，现在已是初具规模。据统计，我国1998年政府采购额度为31亿元，1999年为130亿元，2000年为653亿元，仅3年间，就增加了20倍，占财政支出的比重从1998年的3%增加到2001年的3.5%，占GDP的比重则从0.4&增加到7&。实践证明，政府采购作为改革公共支出的一部分是一个创新型制度，它的实施将有利于提高政府宏观调控能力，提高财政资金使用效率。这是有目共睹的，也是目前理论界研究的比较多的方面
&&&&&&& 2 政府采购存在的问题及分析
&&&&&&& 目前各地基本上实现了政府采购，取得了较好的效果，但也出现了一系列的问题，主要表现在以下几个方面：
&&&&&&& 2.1 政府采购范围窄，规模小
&&&&&&& 近几年，政府采购发展迅猛，但采购规模小的问题依然很突出。目前政府采购的项目主要集中在财政专项拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮，而对货物工程及劳务等项目，仍未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。在现有的政府采购结构比例中，货物类采购的比重较大，服务类采购所占比例很小，仅为采购总规模的5～10%左右。
&&&&&&& 2.2 落实不得力
&&&&&&& 政府采购制度在实施过程中，会涉及到许多部门的既得利益，部门的负责同志如果从本部门利益出发，对政府采购的认识模糊会影响采购制度的推进。比如，一些部门在利益的驱动下，采取先斩后奏或先斩不奏的方式，把应进行集中采购的项目自行采购，不委托集中采购机构或采购代理机构，从而使政府采购工作难以落到实处。
&&&&&&& 2.3 政府采购的资金使用效率低下，浪费严重
&&&&&&& 受长期计划经济的影响和传统的财政预算管理体制的制约，政府采购资金管理往往存在预算约束力不强，财政监管失控，使得支出单位的自主支出权限过大，无法从根本上杜绝盲目、重复采购现象，造成资金使用效率低下，浪费严重。如四川省某州市通川区行政单位2006年政府采购总额为800万元，而预算内安排的只有200万元，其余600多万元大都是采购单位利用预算外资金或自筹资金进行采购的。还有的单位利用预算外资金的采购量比重过大，要占该单位年度政府采购量的80%以上。
&&&&&&& 2.4 政府采购法制化建设滞后，采购方式和行为等不够科学和规范
&&&&&&& 2.4.1 政府采购程序不够规范
&&&&&&& 一是信息沟通渠道不畅，在一定程度上影响了政府采购工作的透明度和公正性。这方面的问题主要有：不公开发布应该发布的信息，如有的地区通过了地方性的政府采购政策法规，按规定应该在全国范围内发布，便于社会监督和供应商了解，但地方政府采购监督管理部门却认为这与其他地区无关，只限于在本地区发布；信息发布的媒体选择不科学，一些地方或行业的政府采购不是在指定媒体上公开发布相关信息，而是热衷于在本地区或本行业媒体上发布信息，有的还规定向采购机构收取信息发布费用，使政府采购信息发布渠道更趋复杂，增加供应商了解政府采购信息的困难。二是供应商资质审核不规范。在实际运作中，一些地方资格审查程序过于简单，虚假中标或中标后违约现象严重；还有的地方搞地区封锁和行业垄断，达不到全面竞争的效果。三是具体评标、定标程序不规范。一些地方人为的因素过重，影响了政府活动的客观公正性，致使评标标准执行不严，重价格轻质量、重表象轻内涵，甚至出现人情标、虚假标，影响了政府采购的信誉。
&&&&&&& 2.4.2 政府采购方式不够科学
&&&&&&& 政府采购工作还没有达到专业化，与客观发展不适应。一些地方在政府采购方式运作中，一是过分强调公开招标采购方式，采购竞价无限化。二是采购方式随意化，采购行为缺乏规范性和公平性。有的地方没有按照各种采购方式的实施条件进行选择使用，为图方便，随意简化招标程序，甚至还掺杂行政意志，使招标走过场，从而使采购活动及其物品的确定失去了公平竞争性。
&&&&&&& 2.4.3 政府采购行为不规范
&&&&&&& 主要表现为：采购活动分散，形不成合力，不能发挥政府采购的宏观调控作用；机构的设置及其职责不明确，以及政府采购制度难以推行等。
&&&&&&& 2.4.4 缺乏对供应商的管理与保护
&&&&&&& 从大范围来看，规范、统一的政府采购供应商市场准入机制还未建立。没有年检制度，供应商临时性投标，&一锤子&买卖较多。
&&&&&&& 2.4.5 投标单位在制作标书、竞标时存在违规行为
&&&&&&& 一是标书制作不够科学、合理、规范，导致了政府采购行为的失败，降低了政府采购的威信，为政府采购制度的推进留下了负面效应。如四川省某州市通川区在一次公开开标评标会议中，由于标书制作得不够严谨（底分90分，价格和服务承诺各占5分），最终评标结果是一商家以21.32万元中标，另两商家以19.54万元和25.3万元落标，评标委员会后未做任何说明，引起不少参与者的猜测和议论，也没有让落标商家心服口服，这说明，此次开标评标活动是未取得圆满成功的。二是恶意竞标时有发生。一些商家为打击和挤走竞争对手而采取恶意倾销价格或是以其他商家根本就不可能达到的售后服务承诺，使其他商家知难而退，中标以后又拒不履行义务或是通过各种手段加价、要挟。其后果是采购单位不能按时、按质购到所需之商品，从而对政府采购制度产生抵触情绪。它扰乱了正常的政府采购秩序，给政府采购主管部门、采购单位及守法商家造成了不同程度的损害，如四川省某州市通川区教育系统通过政府采购中心采购150台微机，以提升整体教育水平，通过4月5日的政府采购结果，一商家以65.6万元中标，原定于8月30日前调试安装完毕，可至10月底没有一台货到，这引起了学生及家长的强烈不满，从而也打击了学校推行政府采购的积极性。三是奸商合谋，价格欺诈。部分商家利用偏僻山区县市信息不畅的劣势，相互通谋，同进共退，故意抬高价格。
&&&&&&& 2.5 政府采购领域缺乏专业化人才 政府采购不同于一般的采购业务，它涉及到经济、贸易、自然科学等多学科知识，要求管理、执行和评标人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等等多方面的知识和技能。但目前政府采购工作人员大都来源于原来的财政部门和其他行政部门，离专业要求仍有较大差距，随着政府采购工作的不断推进，需要一支庞大的专业知识过硬的队伍，人才的缺乏将会制约政府采购制度的建立和发展。
&&&&&&& 2.6 政府采购市场化程度不高，招投标机制、监督体系不健全
&&&&&&& 2.6.1 政府采购市场化程度不高
&&&&&&& 由于缺乏日常操作的条件，使每一次政府采购都成为偶然行为。这样容易让人误认为政府采购就是把公共用品集中到一定规模，然后通过招标的形式批量购买。
&&&&&&& 2.6.2 招投标机制不健全，主要表现在：一是没有统一的招投标管理模式。二是专家评委库人员空缺。每次招投标活动只能临时邀请一些有关专业人员作为评委参与评标，在一定程度上影响了招投标的权威性。三是招投标主体缺乏自我约束机制，不少部门和单位的采购由少数行政领导做出决定，结果权钱交易、人情交易、贪污、受贿、拿回扣等现象难以杜绝。
&&&&&&& 2.6.3 政府采购监督缺乏明确的监督主体、监督客体、监督内容、监督措施以及相互制约机制，具体表现为：对资金监督管理不规范；对采购商品的售后服务管理不规范；管理机构内部机制不规范。
&&&&&&& 3 进一步完善政府采购政策&
&&&&&&& 政府采购尚存在诸多问题，为了创造一个公平、公开、公正的竞争环境，让每一位商家均站在同一起跑线上，使之成为真正的&阳光采购工程&，然后，采用&阳光采购模式&进行招投标才能做好政府采购工作。阳光采购模式的实质就是高效准确、公开透明、公平公正、集体议定。高效准确就是保质、保量、及时、快捷地保证企业生产经营对物资资源的需求，做到保障有力，供给及时；公开透明就是运作公平，运行透明，程序科学，环节紧密，做到采购的全过程在阳光下运行；公平公正就是要创造供应商公平竞争的环境、采购人员公正执行制度的环境、监督人员有效监控的环境，实现各环节职能的到位和制衡；集体议定就是决策要民主、议定要民主，要实现采购重大事项和关键环节的民主议定，以杜绝暗箱操作和决策者个人决断重大事项现象的发生和行为的产生，确保集体参与，集体研究，集体决策。要做好&阳光采购模式&需要在以下几方面多做工作。
&&&&&&& 3.1 加大政府采购制度的推行力度
&&&&&&& 一是要加大宣传力度。如果部门负责人对政府采购的认识模糊，不愿甚至抵制政府采购，或者不明白政府采购应注意的一些问题，就会影响到采购制度的推行。因此一方面要加强对领导层政策、法规的宣传力度，尤其要加大《中华人民共和国政府采购法》的宣传，使他们明白政府采购制度的意义所在和必要性，以及政府采购的严肃性。另一方面要转变群众的思想观念，通过视、听等多种宣传方式使群众自觉地站在市场经济的角度参与到政府采购中来。二是要加大对不实行政府采购制度的单位和个人的惩处力度。对于应纳入政府采购而单位部门要自行采购的，应严肃处理，要追究主要负责人和相关责任人的责任，并从重从严处理。
&&&&&&& 3.2 扩大政府采购的规模和范围&
&&&&&&& 采购规模的大小表明了政府采购的成熟程度，也决定了政府调控经济的力度。只有规模上去了，政策功能才能充分发挥其应有的价值。按照&稳步发展，先易后难，稳步推进&的原则，在实施政府采购活动中因部门制宜，因时制宜，不断扩大政府采购规模和范围。
&&&&&&& 首先，要抓好工程、服务和节能环保方面的政府采购工作，拓展服务采购的范围，将培训、会议、接待以及政府购买劳务等纳入政府采购范围；同时积极探索建立政府采购的具体模式和机制；其次，有效整合政府采购资源，采取上下联动，实现供应商库、评审专家库等采购资源的共享，积极推动工作开展，扩大其政府采购实施范围和规模；再次，在大力推行协议供货采购形式的基础上，继续积极探索其他有利于扩大采购规模和范围的采购方式。
&&&&&&& 3.3 加强政府采购预算管理工作
&&&&&&& 政府采购预算编制是否科学、规范，采购项目是否完善、细致，直接关系到整个政府采购活动的质量。一是在完善政府采购制度的同时，尤其要强化政府采购预算管理，要求各采购单位及时做好全年采购计划，详细列出年度采购项目和资金。政府采购预算一经批复，要严格执行，对无采购预算或超预算采购的，财政部门不予支付采购资金，以增强政府采购预算的刚性，硬化政府采购预算的约束；二是优化政府采购预算的编制。从预算编制入手，细化采购项目预算的编制工作，制定切实可行的采购计划，增强采购的计划性，减少随意性。&
&&&&&&& 3.4 建立一种有效的法律机制，用机制管理来规范政府采购行为&&&
&&&&&&& 政府采购制度运行机制，是所有政府采购活动和当事人都应当遵守的游戏规则，而不是用强化行政控制手段管理的采购行为。其主要机制为：第一，公平竞争机制。政府采购的主要目标是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，形成买方市场，促使投标人提供更好的商品、技术和服务，设法降低产品成本和投标报价，从而形成对买方有力的竞争局面，通过公开有效的竞争使采购实现物美价廉。第二，公开透明机制。保证公平竞争，防止采购机构及其上级主管做出随意的或不适当的行为或决定。第三，建立公平处理投诉机制。参加竞争的所有投标商机会均等；所有投标人都使用同一标准进行资格预审和投标评价；采购过程中向所有投标人提供的信息都应一致；不歧视公有或非公有、本地或外地、国内或国外投标商等。第四，建立监督制约机制。一是建立内部监督制约机制：建立政府采购的三个当事主体即管理者、操作者、使用者相分离制度。管理者是政府采购管理部门，主要负责制定政府采购政策，编制政府采购计划，监督政府采购活动；操作者是采购中心或社会代理中介机构，具体组织实施政府采购招投标事宜；使用者是各行政事业单位，负责货物的验收及管理使用；建立招标人、使用人与定标人相分离制度。招标人是采购中心或社会招标代理中介机构，使用人是各行政事业单位；定标人是由一部分专家组成的评标委员会，由专家独立评标，公正定标；建立采购、付款、验收三分离制度。招标人负责采购，使用单位负责验收，财政部门则根据采购合同和验收签单直接向供应商支付货款。二是法律监督机制。完善和配套的政府采购法律体系是政府采购制度的法律保障和行为依据。三是人大监督机制。人大有权力监督政府正确使用通过纳税而获得的公共资金。四是纪检、监察、审计 监督机制。这些部门参与政府采购市场的监督，能起到明显的威慑和预防犯罪作用。五是社会监督机制。这一机制的介入，不仅能保证政府采购的高度透明，促进采购中的廉洁，维护政府形象，而且还能强化社会公众的参与意识和监督意识。
&&&&&&& 3.5 加强和培养政府采购人员的职业化教育
&&&&&&& 加强采购队伍建设，提高采购从业人员的采购执行能力，尽快建立政府采购人员职业资格管理制度，制定政府采购人员作业准则和岗位标准，建立职业资格认证制度和培训考核制度，逐步做到政府采购人员持证上岗，规范政府采购用人机制，加强人力资源建设。
&&&&&&& 3.6 建立信息互通，资源共享的运作模式&
&&&&&&& 加快政府采购信息化建设，实现政府采购管理和操作的电子化开发建设的政府采购信息系统，努力提高政府采购的科技信息化水平，完善网络体系，形成网络采购的大市场，大力推行网上采购，使采购过程更加快捷，采购程序更加规范，从而提高政府采购的执行效率。
参考文献：
[1]中国政府采购年鉴.
[2]政府采购制度研究文集.
[3]詹静涛.《国外推行政府采购的主要做法及其对我国的启示》.求是杂志[J].2005.10.
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[5]邓顺华，胡云.《政府采购ABC及其相关法规》.人民交通出版社.2002.3.
[6]杜炎.《企业如何参加政府采购》，民主与建设出版社，2002.4.
[7]（美）蒙克萨特伦特汉德菲尔德:《采购与供应链管理》（第三版），清华大学出版社，2007.1
[8]帅长红.《政府采购货物和服务招标投标管理办法实施手册》，天津电子出版社，2004.9.
[9]中华人民共和国政府采购法.
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