失业保险解答
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/ 失业保险解答　
序 言　　当前，我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转变的重要时期，如 何建立适应市场经济需要的社会保险制度已成为十分现实和紧迫的重大问 题，也日益成为社会各界广泛关注的热点。　　适应广大读者热情关注、渴望了解社会保险的需要，我们组织编写了《社 会保险解答丛书》。这套丛书共有 5 册，即：《养老保险解答》、《医疗保 险解答》、《失业保险解答》、《工伤保险解答》、《生育保险解答》。每 册书分别对一个社会保险项目的产生与发展、基本原理与原则、享受条件与 待遇水平、改革设想与发展趋势等做了比较详尽的介绍，对现实生活和实际 工作中涉及较多的问题进行了解答，并附录了有关政策法规和其他有价值的 资料。这套丛书材料翔实，文字通俗，将对广大读者了解社会保险的有关情 况提供有益帮助。　　同发达国家相比，我国的社会保险制度还比较年轻，因此，本丛书在充 分肯定这方面改革取得重要成果的同时，也实事求是地介绍了我国社会保险 制度存在的一些不尽如人意之处，提出了有关改革对策。时代在发展，改革 在深化，我国社会保险体制已经进入一个极为重要的发展时期。党中央、国 务院对社会保险工作十分重视，广大职工和离退休人员对社会保险制度改革 给予了充分的理解和支持，健康运行的国民经济为社会保险事业的发展提供 了必要的物质基础，社会保险工作者也积累了宝贵的经验。我们完全有理由 相信，到本世纪末，一个基本适应社会主义市场经济要求，范围覆盖城镇所 有从业人员，费用负担和待遇标准合理，基金统一调剂使用，社会化管理程 度较高的社会保险体系，一定能在我国建立起来。劳动部社会保险事业管理局局长 韩良诚失业保险解答第一部分失业保险讲解　　伴随滚滚而来的市场经济大潮，人们越来越多地听到“失业”这个字眼， 有些人可能已经领略过失业的“愁滋味”，有些人也许正在失业的境况中奋 争。尽管这位“不速之客”并不能使人感到愉快，但它还是不以人的意志为 转移地出现在我们的生活中。　　俗话说：“有矛就有盾”。社会生活中存在失业问题，就有解决这个问 题的社会政策。这个社会政策就是建立失业保险制度。那么，什么是失业， 什么是失业保险，失业者应具备哪些条件、可以享受哪些待遇，中国失业保 险制度的现状和发展趋势怎样，对这些问题，本部分将分别进行阐述，以增 加读者对这方面情况的了解。　　一、失业保险的概念（一）什么是失业保险　　要搞清什么是失业保险，首先要槁清什么是失业。失业是指在劳动年龄 范围内的，有就业能力且要求就业的人口没有工作机会的社会经济现象。是 与“在业”、“就业”相对立的一个概念，在中国，失业也称为待业。　　在国际上，根据不同的标准，可以将失业划分为不同的类型。按照造成 失业的原因是主观的，还是客观的，失业可以分为自愿失业和非自愿失业； 按照造成失业的客观原因的不同，非自愿失业又可进一步分为以下五种：（1） 摩擦性失业：由于求职的劳动者与需要提供的岗位之间存在着时间滞差而形 成的失业。如青年毕业后不能及时找到工作，工人转移岗位时出现的工作中 断等。（2）季节性失业：由于某些行业生产条件或产品受气候条件、社会风 俗或购买习惯的影响，使生产对劳动力的需求出现季节性的波动而形成的夫 业。（3）技术性失业：由于使用新机器设备和材料，采用新的生产工艺和新 的生产管理方式，导致社会局部生产节省劳动力而形成的失业。（4）结构性 失业：由于国民经济的产业结构的变化以及生产形式和规模的变化，劳动力 结构不能与之相适应而导致的失业。（5）周期性夫业：资本主义生产总过程 中，周期性经济危机对就业产生的影响而形成的周期性失业。按照失业程度的不同，失业又可以分为完全失业和部分失业：按照失业状态的不同，失业又分为显性失业和隐性失业两类失业。自愿失业、部分失 业和隐性失业通常不在失业统计之列。失业问题的程度，可以通过计算失业 人口占社会劳动力人口的比率，即失业事来反映。失业率高，则说明失业问 题严重，否则，则相反。在许多西方国家，当失业率为 4％～5％时，则视为 实现了充分就业，社会不存在失业问题。我们了解了什么是失业，那么什么是失业保险呢？国际劳工局的社会保障专家 G·汤布利先生是这样论述的：失业保险的目标，是对那些失去工作 的工人以补贴，而这种失去工作是自愿的。由于他们失去了工作，也就失去 了领取工资的可能。我们的目标，就是使他们在失业期间获得一定的收入。 享受失业保险，必须具备两个条件：第一，收入中止。这一点是非常重要的，因为还有一些人虽然也处于失业阶段，但并不一定是收入中止，可能他从来就没有工作过，也就没有收入。 例如一个刚从学校毕业的青年，没有找到职业，也属于失业，但他并不存在 收入中止问题，因为他从来就没有收入。因此，用失业保险来替代暂时中止 的收入，刚毕业的青年人就不包括在内。但也有另外的情况，有些国家看到 本国有许多刚毕业的青年人找不到职业，也对他们提供一些补助，这样，社 会保障的目标就改变了。　　第二，这种失业必须是非自愿的。这一点也很重要。我们必须使用一些 方法来证明这种失业是非自愿的。如果本人由于某种原因不愿工作而停止自 己的工作，这不叫非自愿失业。如果要申请失业保险金，就必须证明是非自 愿失业的。换句话说，失业保险金只向那些有能力且愿意工作，但又没有工 作的人提供。有能力，意味着他有工作的条件；愿意，则意味着他希望从事 工作。　　这就是失业保险的理论。不少国家的法律规定，申请失业保险金至少要 工作一年以上，专门名词叫做“合格条件”。必须证明自己在上一年是参加　　了工作。符合上述条件，就可以得到失业保险金了吗？不，还有一个条件， 在申请保险金之前，必须到职业介绍所进行登记，你的名字要列入寻找职业 的人的名单内，张贴在墙上。雇主可以从名单中了解到你正在寻找职业。如 果你拒绝到职业介绍所去登记，你就不会得到失业保险金。上述所有条件适 用于所有的失业工人。如果故意不听从指挥、失职、抢劫雇主而犯法，把机 器破坏而被解雇，那是一个犯罪的雇员。结论是，除了罪犯和失职而被解雇 的工人外，只要能符合上述条件，都可以获得失业保险金。　　行政管理是个很复杂的问题，它一定要与职业介绍所保持密切的关系， 因为只有职业介绍所才知道什么人需要失业保险金。往往是职业介绍所来发 失业保险金。劳动部门起着更重要的作用，因为是由它来管理和监督职业介 绍所的工作的。有时，失业保险管理部门是独立于劳动部门的独立机构。在 这种情况下，劳动部门与其应有非常密切的合作。　　我国失业保险制度（又称待业保险制度）的建立起步较晚。按照国际上 的一般规则和我国的国情，中国的失业保险制度是由国家法律确定的一种社 会保障制度。其目的是通过建立社会保险基金的办法，使职工在失业期间获 得必要的经济帮助，保证其基本生活，并通过转业训练、职业介绍等手段为 他们重新实现就业创造条件。因为这种制度主要是运用救济的方法帮助劳动 者解决职业中断期间物质生活的困难，所以它是社会保险体系的一个组成部 分；同时，由于其内容和目的与劳动力的社会化管理有着直接的联系，主要 是运用经济手段，为失业者再就业创造条件，保障劳动者职业更换和流动就 业的顺利进行，所以，失业保险制度又被列在劳动力管理和就业的领域之中， 作为劳动就业服务的一项重要内容，与劳动就业服务的其他业务工作和制度 建设一道，进行统筹规划和安排。与其它社会保险项目相比，失业保险制度的特点主要表现在：（1）针对的劳动风险不同。失业保险所针对的劳动风险是失业，是劳动者因为种种原 因失去工作，而劳动者所具有的劳动力没有丧失；其它养老、疾病、工伤保 险等针对的劳动风险为年老、疾病、工伤等，是劳动者劳动能力的暂时或永 久丧失。（2）间接目的不同。失业保险同其它社会保险项目一样，其直接目 的都是保障基本生活，而失业保险的间接目的是通过提高劳动者就业能力和 提供工作机会，促进劳动者再就业；其他养老、疾病、工伤保险等不具备这 一目的。（3）享受条件不同。与其他社会保险项目不同，失业保险的享受条 件不仅和劳动者的工作年限、缴纳保险费情况有关，而且还决定于劳动者的 就业意愿。按照惯例，无正当理由拒绝接受就业机构提供的适当工作者、拒 绝接受职业训练者、直接参与劳资纠纷而罢工者、因过失而被革职者以及不 在职业介绍所等有关机构登记、寻找职业者，均不予支付失业保险金。（二）失业保险的性质　　作为由国家法律确定的一种社会保障制度，失业保险的性质主要体现在 以下几方面：　　1.强制性，即失业保险由国家立法强制实施，受保人必须参加，承保人 必须接受，双方都不能自愿。交费的个人和单位，都必须按照规定的费率足 额缴纳。　　2.保障性。即失业保险保障劳动者的基本生活需要。劳动者一旦失去收 入，失业保险就要对其基本生活起到保障作用。保障的水平应能够维持基本 生活，以利于安定社会。　　3.非盈利性。即失业保险不以盈利为目的，必须以最小的花费，解决最 大的社会保障问题。失业保险的经费来自国家、企业和个人三个方面。由于 费用是由几方面分担的，个人负担就不会重。国际劳工公约已有明确的规定。 这是与商业保险最明显的区别。　　4.普遍性。失业保险实施范围很广，一般在工薪劳动者及其亲属中实行。 就一个国家而言，在经济条件尚不具备的情况下，可先在部分劳动者中实行， 随着经济条件的发展再逐步扩大到所有劳动者。5.统一互补性。指的是失业保险和其他几项就业服务工作是一个整体，不可分割，只有共同作用，才能充分发挥就业服务体系的功能。此外，搞好 失业保险工作需要其他几项就业服务工作的支持和配合，发展职业介绍、就 业训练和生产自救也离不开待业保险工作的支持和配合。6.促进就业性。失业保险工作的主要任务是促进失业职工再就业，而不是单纯地发放救济金，把失业保险工作放在就业服务体系中去发展和完善， 充分体现了它具有促进就业的特性。（三）失业保险的几个相关概念1.失业保险与商业保险 失业保险同一般商业保险存在本质区别，二者属于不同的范畴。失业保险属于社会保障范畴，作为政府社会政策、劳动政策的重要组成部分，以及 人民生活有切实保障和社会进步与发展的重要标志，列入国民经济和社会发 展规划。失业保险作为公民的一项基本权利，由我国宪法规定。而商业保险 属于经济或金融范畴，它仅作为一种单纯的经济行为而不具备社会政策的职 能。通过买与卖保险这一特殊的商品交换关系，可集中一定的能够用于信贷 的资金。其行为规范，由民法或经济法规定。仅以人身保险为例，人身保险 是由商业性保险公司经营的以人的生命和身体为对象的一种保险，它与失业 保险的区别是：第一，失业保险由国家强制实施，不以盈利为目的；而人身 保险以盈利为目的，投保出于自愿。第二，失业保险的对象是社会劳动者及 其供养的亲属；人身保险则是以任何人的生命和身体对象，区别生命的不同 阶段、身体的不同部分和可能发生的不同事故投保，以期事故发生时，按照 其保险费的多少和事故发生的种类给予一定的经济补偿。第三，失业保险属 于劳动立法范畴；人身保险则属经济立法范畴。第四，保障的水平不同。失 业保险以劳动者暂时失去职业时的基本生活需要为标准，保障的水平要考虑 劳动者原有的生活水平和社会平均消费水平的一定比例，井随生产的发展有 所提高；人身保险的水平完全以投保人所缴纳的保险费的时间长短和金额多 少而定。2.失业保险与社会救济　　失业保险的对象是在法律规定实施范围内的劳动者；享受条件是暂时失 业或转换职业期间；失业保险的作用是保障劳动者在失业时获得物质帮助； 其经费来自单位、国家和个人。社会救济的对象是全体公民；享受条件是老 弱病残又没有固定收入或无依无靠无法生活者，或有固定收入但不能维持最 低生活的城乡居民；社会救济的作用是保障全体城乡居民的最低生活需要； 其经费来自财政税收拨付或特别捐税补助。3.失业保险与养老保险　　失业保险与养老保险都是社会保险的重要组成部分，因而它们之间具有 一定的共性。但是由于这两种保险制度的对象、目的以及形成的历史背景有 许多不同，因而在各国的社会经济长期发展中演变出不同的特征。这些特征 主要表现为：其一，养老保险的对象是依据退休年龄的规定，被视为失去劳 动能力，从而退出劳动力市场的劳动者；而失业保险的对象则是具有劳动能 力，暂作为劳动力市场余量形态的失业人员。它要求这些人员不仅具备劳动 能力，而且还要求他们具备发挥其劳动能力所必备的竞争意识和竞争能力。 不具备劳动能力或就业意愿的人，应当被排斥于失业保险享受对象之外。这 一特征表明失业保险是与劳动力市场竞争机制与调节机制衔接十分紧密的一 项制度，并且在理论与实践中也成为现代市场竞争调节机制的一个重要部 分。而养老保险待遇享受者从理论上讲已经离开劳动力市场，市场竞争只是 体现在享受者的历史之中。其二，养老保险的目的是为了向劳动者年老时提 供基本生活需要费用，而失业保险的目的则不仅是为了向失业人员提供基本 生活需要，其另一项重要目的是为了促进就业。这是因为各国的实践已证明， 向有劳动能力和竞争意识的公民提供保障的最好方法，不是让其闲置自己的　　劳动能力和淡化自己的竞争意识而安享救济，而是尽可能为其提供发挥劳动 能力的渠道途径，以便重返就业岗位。其三，由于上述两点区别决定了失业 保险在保险金给付上具有严格的期间性，即一年或两年等。它对失业人员起 的作用只是在市场竞争中暂时不能劳动的情况下维系这一部分劳动力简单再 生产的基本需要，但决不包一生。而养老保险则是要长期给付，包到底。另 外，由于失业保险基金主要用于给付短期待遇，其费用支付同失业人数的变 化联系很紧。失业人数不像养老待遇领取人数那样保持相对稳定的变化，而 是随经济形势的变化波动较大，这就是说，失业保险基金所要承担的风险更 大，因此尤其有必要财政提供担保。　　由于失业保险与养老保险上述的不同特征，决定了在开展这两项工作以 及完善这两项制度中应当遵循的不同原则。首先，两者都属社会保险的范畴， 但由于失业保险与劳动力市场的紧密关系，因此它与就业服务又建立了密不 可分的联系，并且直接成为我国就业服务体系的一个重要组成部门。因此在 实际工作中，失业保险既要遵循社会保险工作的一般原则，同时又要根据就 业服务工作的需要，制订本身有别于其他几个社会保险项目的特殊原则。从 各国发展的实践看，失业保险与就业服务的联系存在着日趋紧密的关系，相 当一部分国家已直接把此项工作直接纳入到就业服务的工作体系中。这样做 的结果并未将失业保险同化于其他工作之中，相反却为其今后的发展开辟了 日益广阔的前景。其次，养老保险单纯保障的色彩比较浓厚，因为它的对象 一般是因年老而从劳动力市场中退下来的劳动者。失业保险则是一种竞争与 保障相结合的制度。尽管官也履行对失业人员生活基本需要的保障义务，但 也附有相当多的要求受益者保持竞争意识和提高竞争能力的条件。例如一般 的失业保险都要求失业者必须进行登记，以证明其有参与竞争的愿望。另外 还要按照职业介绍机构的要求参加培训，拒绝者则无权继续享受失业救济 金。失业救济金的领取时间有严格的限制，在规定期限内仍无能力在劳动力 市场中竞争到就业岗位者也没有资格继续领取等。许多国家之所以在失业保 险这项制度中加入一系列的限制条件，主要是为了防止该项制度扭曲劳动力 市场的竞争机制，从而保持劳动力大军的竞争意识。这样做的结果在一定程 度上削弱了失业保险的福利色彩，增强了促进就业的作用。第三，多数国家 的失业保险在基金筹集与使用上都是采取现收现支，不足补贴的做法，一般 不搞过多积累，而养老保险则比较注重积累，以进行代际之间的适量调剂。 这是养老保险与失业保险在实际工作中的重要不同之处。之所以存在上述不 同，主要是由于两种保险目的上的差异。失业保险的目的不是为了保持失业 或增加失业，而是为了减少失业，因此失业保险基金的效果不是体现在积累 上，而是侧重它的使用。如果消除了失业，那么保险也就没有了存在的实际 意义，而这一点又恰恰表明了失业保险发挥了最大的效用。养老保险则不然。 从理论分析的角度看它承担着无限的义务，因为每个劳动者都将面临着因年 老而退出就业岗位的问题，而且人口老化是世界性趋势。因此养老保险基金 要有必要的积累，而且相应要求实现保值。由此造成失业保险更侧重于基金 的实际使用效果和基金使用的当前效益，而养老保险还需要进一步对基金的 管理效果和基金管理的未来效益加以注意。　　二、失业保险的产生与发展　　失业保险最早起源于法国。早在 1905 年，法国就通过国家立法形式，建 立了依个人意愿决定参加与否的非强制性失业保险制度。此后，挪威、丹麦 两国也分别在 1906 年和 1907 年建立了与法国类似的失业保险制度。1911 年，英国颁布了国民保险法，对该国失业保险作出规定，开创了世界强制性 失业保险制度的先河，并被诸多国家效法，构成当今世界失业保险制度的主 流。美国社会保障总署前不久的统计表明，目前已有包括中国在内的美国、 德国、日本、保加利亚等 40 多个国家或地区，建立了本国的失业保险制度。 其中，实行强制性失业保险制度的有 30 个，占总数的 75％。丹麦仍实行非 强制性失业保险制度。所谓非强制性失业保险，是立法中不对失业保险的实 施范围进行限定，人们可以自由选择是否参加失业保险。但是，失业保险基 金的筹措方式、失业保险待遇、失业保险的享受条件以及失业保险的管理等 等失业保险制度的其它内容，立法中都有明文规定，参加失业保险的人必须 依法行事。所以，从这一意义上讲，非强制性失业保险也是一定意义上强制 性失业保险。　　随着经济和社会的发展，对失业概念的解释和理解发生了变化，从极狭 窄的界定转变成为比较宽泛的定义。国际劳工组织 1988 年举行的第 75 届劳 工大会，对失业作出了新的界定，认为举凡有能力参加经济活动，可以工作， 并且确实在寻找职业而未能得到适当工作，以致没有任何工资收入，生活无 着落的劳动者，都属于夫业者，都理应受到失业保险制度的覆盖。于是，在 不少国家，不仅所有挣工资的劳动者，而且以前未被覆盖在失业保险范围的 季节工、临时工，家庭佣人，学徒和公务员也被列为应该享受失业保险待遇 的对象了。除了这些人员而外，还有八种寻找职业的人，也被一些国家覆盖 在失业社会保险范围之内。这八种对象是：结束了学业并且成长为劳动力的 青年；完成了国家规定的服兵役义务的青年；完成了职业培训的青年；无权 享受遗属社会保险待遇的丧偶者；刑满释放的犯人；结束职业康复的残疾者； 回归祖国的劳动者；结束抚育子女义务的父亲和母亲。所以，失业保险发展到今天，已远非 1911 年英国推出世界上第一部失业社会保险法所界定的保护对象，也不是 1919 年国际劳工大会第一次通过的《建立有效的失业保险制度的失业建议书》所界定的失业对象。并且，从 20 世纪 60 年代起，国际劳工组织通过的有关失业问题的决议，不再叫《失业公 约》，而是改称《就业公约》或《就业改革公约》了。所以，1975 年，日本 不再称呼失业保险，而改叫雇佣保险。这不是没有缘故的，不能仅仅视为名 词的随意改变，而是内含新的意义了，这就是：各个国家一方面扩大了失业 保护的范围，与此同时，也不再把失业保险的工作重心仅仅放在善后处理上， 而是既重失业保险，又重积极地预防失业和积极促进就业了。例如：日本失 业保险制度在扩大保险覆盖面后，开始了积极促进就业活动的新时期；资助 用人企业雇佣临近和已到退休年龄的老职工；资助残疾人、老职工、女工就 业；资助失业者掌握第二职业；资助外地劳动者享受低租金住房和其它社会福利设施。 今天，国际劳工组织以及一些发达国家对失业的新界定是：举凡达到一定年龄，具有劳动能力，但没有职业，或工作负荷达不到一定标准，而正在 为获取收入寻找工作，并已向职业介绍机构登记者，均被列为失业者。美国对失业还作了更具体的规定，认为，除到职业介绍所寻觅工作外，举凡与用 人单位接洽，托亲友介绍，登广告寻找工作，或者，接受应聘条件，写申请 书到工会或职业协会登记者，一概算作正在寻找工作的失业者。　　日本、美国、意大利等发达国家通过劳动力调查进行失业统计，法国通 过职业介绍所了解失业状况，英国通过统计申请领取失业津贴者人数确定失 业人数。并且，各国对失业率的统计也不尽相同。日本、美国、法国的计算 公式相同：失业人数失业率 ? ? 100%全体劳动力人数英国对失业率的统计，按下列公式：申请失业津贴者人数失业率 ? ? 100%全体劳动力人数意大利和加拿大计算失业率的公式一样：失业人数失业率 ? ? 100%民用劳动力人数　　尽管各国对失业率的统计稍有差别，对失业的规定也不尽相同，但有一 点是共同的：必须在职业介绍所登记过。这就为失业现象的国际比较提供了 便利。不仅如此，各国举办的职业介绍所的基本功能大同小异，都是按照 1925 年以来国际劳工组织提供的建议设计的。概括起来，职业介绍机构的基本功 能有下列三项：第一项功能：安置求职者就业；第二项功能：举办职业培训和就业指导； 第三项功能：了解并研究劳动力市场状况及未来变动趋势。 为了实现自己的基本功能，职业介绍机构尽可能地了解井掌握各单位职位空缺情况并通过大众舆论媒介广为播发，为求职者提供职业信息并协助寻找合适的工作，向求职者实施职业培训并帮助获得就业或开业资格，根据用 人单位委托物色合适求职者或为之培训专门人才，编写和出版有关劳动力市 场和就业情况的统计资料。职业介绍机构负责向求职者提供登记表进行审查、测验、培训，负责把求职者介绍给用人单位。在美国，不仅有政府举办的职业介绍机构，还有私 人和各学会举办的职业介绍机构。其它发达国家也大致如此。三、失业保险待遇及享受条件（一）失业保险待遇　　失业保险制度能否发挥其应有的功能，即帮助人们渡过失业风险，在失 业状态中仍能维持基本生活，实现劳动力的扩大再生产，给付标准制订的正 确与否，是一个至关重要的问题。　　为了正确设计失业保险给付标准，首先需要明确几个原则。第一个原则， 给付标准无论如何不应高于失业者原有的工资标准，或者说，给付标准界定 在失业前工资标准之下。这是因为，给付以奉献为准绳，失业期间对企业、 社会、国家无所奉献，理应获得低于就业期间的所得。只有这样，才能促使 失业者尽快找到新的工作，再参加到向社会作奉献的行列中；否则，若给付 标准等于原工资标准，必然混淆就业与失业的区别，人们宁愿沦为失业者。 第二个原则，给付标准无论如何下应低于，甚至不应等于享有最低生活水平 所需的收入。这是因为，失业保险制度的目的在于保障失业者享有基本而不 是最低生活水平。如果用保证享受最低生活作为失业者的给付标准，那只能 理解为失业救助，而不应理解为失业保险。第三个原则，不仅应当设计失业 保险的基本给付标准，还应设计失业基本津贴到期后仍未找到工作的失业救 助标准。第四个原则，还需要设计补充给付标准，因为失业者大多要担负家 庭抚养义务，如果只考虑失业者本人的基本生活保障，而忽略其配偶及未成 年子女的基本生活保障，失业保险制度保证劳动力扩大再生产的功能便仍不 能实现。所以，设计失业保险的给付标准，既应考虑如何正确制定保障失业 者本人基本生活的基本给付标准，也需考虑如何合理制定保障其家属享有最 低生活的补充给付标准。综上所述，失业保险，一般说来，包括以下三个项目：——基本津贴；——失业救助金；——补充失业津贴。 关于基本津贴：起初，国际劳工组织在经过大量调查研究之后，经过各国劳工组织代表的充分讨论，商定并通过下列三条建议，作为各国制定失业基本津贴的准绳， 而把上面讲到的四条原则具体化了。这三条建议是：第一条，建议失业津贴的界定，或以失业者在业期间的工资为依据。或以失业者的投保费为依据，视各国具体情况而定； 第二条，建议夫业津贴不低于失业者原有工资的 50％； 第三条，建议夫业津贴有上下限之分，既规定失业津贴下限，也规定失业津贴上限。　　1988 年，第 75 届国际劳工大会，根据新的形势，又提出新的建议，建 议各国将失业津贴规定得至少不低于失业者原有工资的 30％。所以，1988 年前，世界各国一般都把失业津贴定在失业者原有工资的 50％以上，如美国，各州规定的失业津贴都大体相当于失业者原有工资的 50％；比利时规定为工资的 60％；荷兰规定为 80％。各国关于失业津贴的具体 规定，根据 70 年代材料，如下表所示：若干国家 70 年代规定的失业津贴标准给付形式国家
工资比例制
固定金额制
固定金额加工资比例制
日本智利加拿大丹麦荷兰奥在利挪威瑞士意大利瑞典法国
工资的 60%～ 80%工资的 75%工资的 60%工资的 90%工资的 80%工资的 30 ～ 60%日津贴为年工资的 0.2%日津贴为日工资的 65%
每日 880 里拉每日 75 克郎
每日 25 法郎加日工资的 40%
至于失业津贴的下限，如日本，失业津贴下限规定为每日 2140 日元。关于失业津贴上限，一般区分两种情况来制定。第一种情况：给最关系国民经 济发展的部门规定失业津贴上限，高过其它一切部门。如美国，对汽车，钢 铁等部门规定高过其余一切部门的失业津贴——原工资的 75～80％。第二种 情况：对国家实施重大措施而不得已解雇的工人规定失业津贴上限。如意大 利，对实行新技术而大批解雇的工人，规定失业津贴上限为原工资的 80％； 又如美国，对因增加进口而大批解雇的工人，规定失业津贴上限为原工资的78％。　　在根据原工资规定失业津贴时，为了贯彻社会保险制度中的公平原则， 宜使规定的失业津贴与原工资的水平呈逆相关，即：原工资越低，失业津贴 占原工资的比例应越高，反之，原工资越高，失业津贴占原工资的比例应越 低。这样既贯彻了公平的原则，也丝毫不影响失业者的基本生活。这种呈逆 相关，在失业津贴标准与失业日数的关系上也应有所体现，就是说，不宜在 整个失业期间规定一个不变的给付标准，而应随时间的推移，愈益减少津贴 标准。具体讲，失业津贴占原工资的比例，应随失业日数延伸而愈益降低。 这样有利于促使失业者尽快地接受职业介绍机构的工作推荐，对国家和劳动 者本人都有利。除了按原工资一定的比例设计失业津贴外，如前表所示，还可不考虑原工资水平而统一以绝对金额形式规定失业津贴。如英国 70 年代规定，失业津 贴一律为每周 30.8 英镑，而不问原工资标准如何。　　失业津贴的规定也可灵活，即采取比例制与均一制相结合的形式，法国、 芬兰便是这样规定的。芬兰把失业津贴设计为两个部分，一是固定部分，每 天为 70 芬兰马克，二是与原工资有联系的部分，为原工资的 45％。这样设 计给付标准，工作要复杂得多，但有利之处则较多，既保障了失业者的基本 生活，也考虑到了公平化原则以及多劳多获原则的实现。总结以上，失业津贴的给付大体上有三种形式；　　（1）按失业前工资的一定比例给付；（2）按绝对金额每月给付；（3） 用日绝对金额加日工资的一定比例给付。失业津贴还随失业期而呈逆减状。 此外，失业津贴有上限与下限之分。　　关于失业救助： 一般在失业津贴给付期结束后，若失业者仍未找到工作，则改为支付仅能保证最低生活的失业救助金。 关于补充失业津贴的设计，应当考虑的原则如下： 第一，只是失业者过去就业期间抚养过的直系家属，即配偶、未成年子女，才有权享受补充失业津贴的给付。 第二，补充津贴按被抚养人数设计，即被抚养者越多，补充津贴也越多；亦可按被抚养者平均每人应得设计。 第三，未成年子女，一般指劳动年龄以下的子女，但为保证未来人口素质和劳动力素质起见，可以扩大到大学毕业年龄即 25 岁以下。 第四，决定对失业者是否付补充失业津贴，必须经过严格的经济情况调查，即调查失业者确定的抚养状况，以免浪费失业保险资金。（二）失业津贴给付期　　失业保险津贴确定之后，进一步要求确定给付期限，即失业者何时开始 领取失业津贴，以及领取期限应该延续多久。不能设想，失业的当天就给予 失业津贴。也不能设想，失业津贴可以无限期地享受下去。因此，确定失业 给付期限实际上包括两个方面，一方面是确定失业津贴开始给付的期限即等 待期限，另一方面是确定失业津贴给付期限的上限，即失业者享受失业津贴 的最长时限。　　刚一失业，不能立即给付失业津贴，必须有一定的等待期限。这样确定 有三重意义。一是有助于防止冒领失业津贴的行为，因为社会保险机构不可 能马上确定失业者的真实情况，总要有个了解和调查期限。二是有利于社会 保险机构不陷入大宗小额保险金给付的琐碎事务之中，从而，有助于减轻社 会保险机构的管理、审批、核算业务。三是有助于减少种种有意制造非自愿 失业行为。　　失业津贴领取的等待期究应多久？失业的当天或次日，如上所述，显然 不能作为合理的、正确的等待期限，虽然这对失业者最为有利。当然，等待 期限过长也不正确，那会影响失业者的生活、心态和社会安定。1988 年举行 的国际劳工大会第 75 届会议通过决议说，失业者领取失业津贴的等待期，原 则上不得超过每次失业后 3 天的期限，或者，不得超过每次失业后 6 天的期 限，建议等待期限可延长到 7 天。所以，迄今各国规定的等待期限一般均在7 天之内，如美国，大多数州政府把这一期限规定为 7 天；新西兰、日本也规定为 7 天。等待期限最长的如厄瓜多尔，为 60 天，加纳 30 天，这是国家 工作岗位匮乏，失业众多的一种反映。值得注意的是，越来越多的发达国家 缩短乃至取消了等待期。如芬兰，等待期规定为 5 天，英国规定为 3 天。德 国、西班牙、葡萄牙、荷兰、法国完全取消了等待期限。缘由何在？从理论 上讲，只有五种情况才会出现等待期为零的规定：（1）国家非常富裕；（2） 社会保险机构的工作效率非常高，日常管理细密，信息灵通；（3）对谎报失 业、冒领失业津贴的行径惩处极重；（4）工人团体、工会的势力非常强大， 迫使政府维护工人的利益；（5）工作者的生活十分拮据，不可一日无收入。 至于失业津贴给付期上限，从企业和国家角度出发，自然是越短越好； 从工作者利益出发，则越长越有保障。国际劳工组织综合各国失业情况和工 人生活，确认失业津贴给付期每年为 156 个工作日，作为上限，至少也得力78 个工作日，作为下限。正是因此，不少国家把每年失业津贴给付期的上限界定为 26 周，下限界定为 13 周。 实行投保式社会保险制的国家，把失业津贴给付期限长度同交纳失业保险费的期限长度挂起钩来，使二者呈正相关。在西班牙，举凡交纳失业社会 保险费长达 6～12 个月的，失业津贴给付期界定为 3 个月；投保 12～18 个月 的，界定为 6 个月；投保 42～48 个月，界定为 21 个月。可见，西班牙支付失业津贴的期限上限已远远超过国际劳工组织规定的26 周。这种以投保期限为转移的规定，意在贯彻执行社会保险制度中权利与 义务一致的原则。日本的作法与西班牙在大体上完全一致，即投保期越长， 领取失业津贴的时间也越久；所不同者仅仅在于，日本还考虑了工作者的年 龄，即年龄也与给予期限成正相关。这就是说，在日本，尽管两个工人投保 期一样长，比如都是一年，但由于年龄不同，领取失业津贴的期限也不相等，年长者要比年纪轻些的领取更长一些时日的失业津贴。这样设计给付期限， 一方面是为了照顾老工人，调动者工人的生产积极性；同时，也是考虑到了 老工人的抚养负担毕竟重些。　　失业津贴给付期限还同失业期限有关，呈正相关关系。1952 年国际劳工 大会建议，失业期若长达 12 个月，可给予约 6 个月的失业津贴，1988 年第75 届大会通过《促进就业和失业保护公约》建议，若失业期限长达 24 个月， 可支付 30 周的失业津贴，情况特殊还可支付 52 周。据此，联邦德国 70 年代 根据 1952 年国际劳工大会的建议，规定：举凡失业期限长达 12 个月的失业 者，有权领取长达 4 个月的失业津贴；失业期为 18 个月，失业津贴给付期可 延伸到 6 个月；失业期为 24 个月，失业津贴给付 8 个月；失业期为 30 个月， 失业津贴给付期则长达 10 个月；失业期长达 36 个月，失业津贴给付期可延长到 12 个月。 但，也有一些国家根本不规定给付期限，或者说，在这些国家里，失业津贴无期限限制，可以无限期地享受，如澳大利亚和比利时。（三）失业保险待遇享受条件　　不是任何失业者都能够取得享受失业社会保险待遇的权利，为了获得这 种权利，必须具备一定的资格和条件。这是每个实行社会保险的国家，在设 计失业社会保险时必然考虑到的，并要求作出具体的规定。一般讲，全部具 备下列条件才构成享受失业社会保险权利的资格：　　1.失业者必须处于劳动年龄阶段，更确切他讲，必须处于法定最低劳动 年龄与退休年龄之间。这是因为，只是处于劳动年龄的就业者才谈得上失业， 才有享受不享受失业社会保险待遇的问题。未达劳动年龄的儿童少年，法律 上不允许从事经济活动，即不准就业，因而不存在失业问题，也就无所谓享 受失业保险金的问题。这些童工，从不被纳入就业者行列，自然无所谓失业 问题。超过劳动年龄的退休者，不再是就业者，当然也不存在失业和享受失 业保险权利的问题。如果退休者不愿退休，继续就业，只要不享受退休待遇， 便被视为一般就业者，也就有失业和享受失业待遇的问题。退休者如果已经 享受退休待遇，即便再就业，也不再存在失业和享受失业待遇的问题。　　2.失业者必须是非自愿失业，而不是自愿失业，才有获得享受失业社会 保险待遇的资格。这就杜绝了有意失业以获取失业津贴的弊端。所谓自愿失 业和非自愿失业，这是英国著名经济学家凯恩斯于 20 世纪 30 年代首次提出 的失业划分方法。在他看来，只要消灭非自愿失业，就是实现了“充分就业”。 这就是凯恩斯“就业理论”的核心所在。自愿失业，责任全在失业者本人， 或是出自获取更体面工作岗位和更优厚工资的考虑，或是出自其他个人考 虑，这种离开原工作岗位而暂时失业的现象，理应由个人负责，企业和国家 没有义务给他们以失业保险的待遇，他们也没有理由获得这种待遇。至于非 自愿失业，自然应当别论，理应提供失业保险待遇，因为这类失业现象的发 生责任不在失业者本人，而是与在业者本人无关的一些原因造成的。这些原 因，诸如企业因经营不善而破产，致使企业全体工作者沦为失业者；严重自 然灾害（地震、火灾、水灾等）使企业毁灭，并使工作者沦为失业者，等等。3.失业前必须工作过一定时日，或者投保过一定的时日。不可设想，一个从未工作过的人，刚刚参加社会生产，就有权享受失业社会保险待遇，因 为他（她）尚未向企业、社会、国家尽到任何劳动义务。所以，一个工作者 能否取得享受失业社会保险权利的资格，要看失业前是否为企业和社会工作 过一段时间。这是贯彻社会保险制度中权利与义务一致的原则。但由于不同 年龄的工作者参加经济活动的年限不等，为取得享受失业社会保险权利的资 格，常常规定下限不同的就业时日。如比利时，对年满 18 岁的工作者，限定 必须在失业前工作过两个半月即 75 天，才有资格享受失业保险待遇。对年龄在 18～25 岁之间的工作者，比利时规定的失业前就业时日为 150 天；26～36 岁的工作者——300 天；36～50 岁的工作者——450 天；50 岁以上的老工作 者——600 天。然而，更多的规定是，在失业前一年或几年内至少工作过一 定的时日，而不考虑工作者的年龄差异。前南斯拉夫规定，只要失业者在失 业前一年内完全就业，或者，只要失业前两年内就业满一年半，就取得了享 受失业社会保险待遇的资格。　　为了贯彻权利与义务一致的社会保险原则，要求雇员缴纳失业保险费的 国家，往往规定失业前必须交纳一定时日的失业社会保险费，才具有享受失 业保险待遇的条件。如日本规定，失业者失业前一年必须交满半年的失业保　　险费，才有条件获得享受失业保险的待遇。　　4.失业后必须立即到政府指定的劳动就业介绍机构，一般称职业介绍所 去登记，表明自己已经失业，要求寻求新的工作岗位；同时必须表示，愿意 接受职业介绍机构提供的新的、适当的工作，服从分配，愿意接受职业介绍 机构提供的再就业培训，以便到新岗位上能够胜任。　　失业者必须具备上述资格和条件，并且不是仅仅具备上述资格和条件中 的一个或几个，而是需要具备上述全部条件，才有权利享受失业社会保险待 遇。比如，不是说只要交足了失业保险费就有资格享受失业保险金，如果失 业出于自愿，也来到指定部门去登记和申请再就业，或者，虽然失业是非自 愿的，但申明不愿接受就业机构的工作分配，仍取得不了享受失业保险的权 利。　　除了规定享受失业社会保险权利必须具备的资格和条件，还规定对有些 情况造成的失业，或者，对有些失业者不能给予失业社会保险待遇，尽管这 类失业者已经具备享受失业社会保险待遇的条件，如失业前已经工作了足够 的时日，投保期限也足够。这些情况均系失业者个人造成，责任全在本人， 所以这类失业者虽属非自愿失业，也会像对待自愿失业一样，不能使之享受 失业社会保险金给付。这些情况包括：第一，在国土以外的失业者。　　第二，由于失业者个人品行不端、严重过失而被除名、革职、开除出企 事业单位。这样规定，就避免了工作者不满现职，故意寻畔，或者，避免了 工作者因个人品行不端而给企事业单位带来不良影响，从而，有利于从经济 上束缚每个在业者，使他们正确地对待和处理人际关系以及个人同所在单位 的关系。第三，表示不愿接受或有意失掉就业机构介绍的职业。人的欲望是无止境的，每个人都希望获得体面而工资优厚的职业，但职位是有限度的，报酬 优厚的职位更是有限，因而，失业者的这种寻职愿望不可能完全满足，甚至 根本满足不了。再则，失业者的欲望和要求是一个方面，其本人的知识、专 业、才干又是一个方面，往往前者高过后者，即高过失业者本人现有的条件， 而使就业机构无能为力。所以，在失业者个人要求满足下了，不愿接受就业 机构介绍的工作，甚至故意放弃机会，而宁愿继续失业的情况下，对这类失 业者不能给予失业社会保险金待遇，否则只会滋长不合理的要求。第四，如果拒绝接受就业机构提供的再就业所需的职业培训，这样的失业者也不被给予失业社会保险待遇。这是因为，在科学技术日新月异的条件 下，各种职业尤其新兴职业对工作者的科学文化素质和专业技能的要求愈益 提高，抱残守缺，只是满足于过去掌握的知识、技能、专业，往往不再能胜 任新职。另一方面，生产单位空前重视科学技术，重视工作者的科学文化素 质和专门技能，不允许不符合工艺操作规程需要的工作者上岗，否则只会带 来恶果。所以，拒绝接受职业培训，也无异于拒绝接受新的职业安排。第五，企图或已经通过舞弊行径骗取失业津贴。 第六，对无正当理由而自动离开工作岗位的失业者，也像对待自愿失业一样，不给予失业社会保险待遇。 第七，出于经济或政治原因，直接参加反对企业主、反对政府的罢工、游行，而失去工作的工作者，也不给予失业社会保险待遇。资本主义国家正 是利用这样的规定，束缚住工人的手脚，借以减少以至消除反政府的活动，企业主也借此压低在业者的工资，并借此限制工作者的各种合理要求。由此 不难窥见，失业社会保险待遇享受条件的规定，也成了资本主义国家手中掌 握的压制工人阶级的有力工具之一。　　这里，有一点需要补充说明，就是失业者如果在下述情况之下拒绝职业 介绍机构介绍的新工作岗位，不能属于“拒不接受职业介绍”。这些情况可 概括为：1.距新工作单位太远，交通很不方便；2.无论工作条件或工资报酬标准，都大不如失业前所在的工作单位；3.未考虑失业者的专业、特长，而硬性指派的新工作；　　4.介绍的新工作岗位，是劳资纠纷空缺出来的，若接受下来，容易引起 不必要的误会。　　四、我国走业职工失业保险制度的建立我国社会保险其它项目，如养老保险，医疗保险、工伤保险等，大都在50 年代就建立并逐步发展起来，但企业职工的失业保险制度，却一直到建国30 多年以后，即改革开放以后的 1986 年才开始建立起来。究其原因，还要 从我国劳动制度的特点和弊病谈起。　　我国的劳动制度，是建国以后逐步建立和发展起来的。其主要特点是， 实行以固定工为主体的统包统配的劳动制度。国家对城镇劳动力的就业实行 统一分配，由劳动部门单纯依靠行使行政职能，并以固定工的形式将劳动者 与企业保持终身固定的劳动关系。劳动者一进企业门，便是国家人，生老病 死便终生依附在企业。这种“统包统配”的劳动制度的弊病主要表现在两个 方面：　　第一是，企业缺乏选择职工的自主权，生产和工作上需要的劳动力调不 进来，而生产和工作上不需要的劳动力又调不出去，使企业不可能按照生产 发展的需要增减劳动力，改善劳动组织，提高劳动效率和经济效益；　　第二是，劳动者缺乏选择职业和工作岗位的一定权力，往往造成劳动者 学非所用，用非所学，不能做到人尽其才，各尽所能，影响广大职工聪明才 智的发挥，挫伤劳动者的积极性和创造性。党的十一届三中全会以后，党中央和国务院决定对劳动制度进行改革，以充分调动亿万职工的积极性、主动性和创造性，最大限度地促进生产力的 发展。为此，国务院于 1986 年 7 月颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规 定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》， 同时《破产法》也相继出台，实施上述规定后，企业有了用人自主权，职工 有了择业权。这对于搞活企业，充分开发和利用劳动力资源，提高职工队伍 素质，促进社会和企业经济效益的提高，都具有十分重要的意义。但是，由于国家对宣告破产企业的职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工、终止解除劳动合同的职工以及因严重违反劳动纪律被辞退的职 工不再实行无条件“包下来”的政策，这就会在老劳动关系解除后与新劳动 关系建立前产生一段空间——即失业现象。为此，国务院于 1986 年 7 月 12 日，颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。这标志着我国失业保险制 度的建立。——失业保险制度的建立，对于劳动力的合理流动和灵活调节，增强企业活力，促进生产力发展有着重要意义；　　——建立和实行失业保险制度，保障失业人员基本生活需要，是关系着 劳动制度改革能否顺利进行的一项不可缺少的配套措施；　　——失业保险制度的建立，填补了社会保险制度在失业方面的空白，从 而完善和发展了我国的社会保险制度。　　（一）企业职工失业保险的内容1.待业保险的对象和范围的确定　　根据国务院 1986 年 7 月发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，待 业保险的实施范围只限于国营企业，其实施对象是：（1）宣告破产的企业的 职工；（2）濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工；（3）企业终止、 解除劳动合同的工人；（4）企业辞退的职工。第一、二种对象是根据《企业 破产法》实施后出现破产企业人员或精简人员的情况确定的；第三种对象是 根据《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》，适应因各种原因终止、解除 合同出现待业人员的情况规定的；第四种对象是根据《国营企业辞退违纪职 工暂行规定》，针对企业辞退的违纪职工确定的。这主要是由于我国现有经 济实力有限，同时也有待业保险制度属于初建阶段的原因。2.建立专项基金（1）待业保险基金的来源 待业保险基金是国家为保障职工在待业期间的基本生活需要而设置的专项基金，是待业保险制度的物质基础，是社会保险基金的一个组成部分。这 部分资金是国家对救济对象最低生活的保证金，其筹集是通过企业增加生产 的人工成本，按法律规定标准缴纳，由社会统筹，无论在什么情况下，其使 用都要维持在一定的水平。所以，对这项基金必须在来源上予以切实保证， 在使用时专款专用。《国营企业职工待业保险暂行规定》第三条的规定，待业保险基金有以下三个主要来源：　　第一，企业按照其全部职工标准工资总额的 1％缴纳的待业保险基金（缴 纳所得税前列支）；第二，职工待业保险基金存入银行后，由银行按照国家规定支付的利息；第三，地方财政补贴。 第一是按规定标准从国营企业（也包括外资企业，部分省市扩大范围后的县、区级集体企业）和国家机关、人民团体和事业单位收缴的待业保险金，这是待业保险基金来源的主要部分；第二是将已收缴的待业保险基金存入银 行后，由银行按国家规定的利率支付的利息，这是为使待业保险基金保持原 值的增补部分；第三是地方财政的补贴，这是待业保险基金在使用后出现入 不敷出情况时的补足部分。除此以外，根据这项工作的发展，还包括在国家规定范围内运用多种形式对待业保险金储备金的增值收入，运用待业保险基金开展生产自救活动所 获的纯收入，以及对没有按期缴纳待业保险金的单位进行处罚所获的滞纳金 收入。　　对实施范围以内的单位的确定及应缴纳失业保险费额度的确定一般采取 三核定的方法：　　第一是核定缴纳单位的性质。根据国家统计局、原劳动人事部 1986 年印 发的“劳动工资指标解释补充”中关于企业、事业和机关的划分方法确定该 单位是属于企业、事业还是机关性质，以便确定该单位适用什么缴纳方法。 第二是核定单位全部职工总数。一般是根据企业上月劳动工资统计报表 中的职工总人数为基数；机关事业单位则以上月劳动工资统计报表中全部劳 动合同制工人数为基数；企业化管理的事业单位按照企业的标准进行核定。　　　　第三是核定单位标准工资总额，即对企业和企业化管理的事业单位以全 部职工标准工资进行合计；对机关事业单位以全部合同制工人标准工资进行 合计。在对上述三个内容核定无误后，即可计算出该单位按全部职工（或全 部合同制工人）标准工资总额百分之一缴纳的待业保险基金额度。具体到各 类单位分述如下：关于国营企业缴纳待业保险基金标准：　　《国营企业职工待业保险暂行规定》和 1989 年 4 月劳动部下发的《国营 企业职工待业保险基金管理办法》的规定，国营企业应按照其全部职工标准 工资总额的百分之一缴纳待业保险金，在缴纳所得税前从成本费用中列支。 “全部职工”的概念，具体到一个企业单位，就是指该单位用工资形式支付 劳动报酬的在职职工人数的总和。按用工形式分类，一般应包括：企业固定 职工、合同制工人、临时工、计划外用工等。“标准工资”是指企业按国家 规定的标准支付的工资，也称为基本工资或档案工资。企业工人的标准工资 是指等级工资制度中规定的各等级的标准工资额，企业管理干部的标准工资 是指企业执行的职务等级工资制度中所规定的各等级的标准工资额。　　要求企业按全部职工标准工资总额的百分之一缴纳待业保险金，即是以 缴纳单位全部职工人数和每个职工的标准工资为基数，计算出全部职工标准 工资总和，再按其百分之一的比例推算出该单位应缴纳待业保险基金的额 度。关于实行租赁承包的企业缴纳待业保险基金标准：　　国务院 1988、年 6 月发布的《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条 例》规定，租赁经营是指在不改变企业的全民所有制性质的条件下，实行所 有权与经营权的分离。实行租赁经营必须兼顾国家、企业、职工和承租方的 利益。必须执行国家的方针政策、法律法规，接受人民政府有关部门的监督。 承租方要维护职工的合法权益。国营企业租赁承包给个人或集体经营，只是经营方式的改变，并没有改变企业所有制性质和职工的身份，并且要特别注意作好职工保险福利等工 作。因此，实行租赁承包的国营企业仍应按照国务院的规定，以其企业全部 职工标准工资总额的百分之一缴纳待业保险基金。关于外商投资企业缴纳待业保险基金标准：　　1986 年 11 月劳动人事部下发的《关于外商投资企业用人自主权和职工 工资、保险福利费用的规定》中规定，外商投资企业按照所在地区人民政府 的规定，缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金。　　　　　　　据此，外商投资企业中的中方职工，同样要实行待业保险制度，所以应 比照我国待业保险规定的标准，缴纳中方职工的待业保险基金。 关于企业化管理的事业单位缴纳待业保险基金标准：　　1989 年 4 月劳动部下发的《国营企业职工待业保险基金管理办法》规定 的原则，实行企业化管理、领取营业执照、自负盈亏的事业单位，应按照国 营企业标准缴纳待业保险金，在本单位自有资金中开支。　　在经济体制改革进程中，一些事业单位开始实行企业化管理，随着管理 体制的更新，其劳动人事制度和工资福利制度都发生了相应的改变。对于那 些在工商部门办理了登记手续，经济上独立核算、自负盈亏，再不由财政部 门下拨事业经费，并且实行经常性的生产奖励制度，按国家对企业的规定纳 税的事业单位，可以说已基本实行了向企业的转化。一方面，这样的事业单　　位要和企业承担同样的社会责任和义务；另一方面，也会和企业一样，因各 种原因出现待业职工。所以，这样的事业单位，应比照国营企业的办法实行 待业保险，其待业保险金应从本单位自有资金中开支，其标准则与国营企业 一样，按全部职工标准工资总额的百分之一缴纳。关于国家机关、人民团体和事业单位待业保险基金的缴纳标准： 劳动部下发的《国营企业职工待业保险基金管理办法》规定的原则，对全民所有制机关、团体和事业单位招收的劳动合同制工人实行待业保险，其 待业保险基金的收缴标准，按本单位劳动合同制工人的标准工资总额的百分 之一缴纳，分别从行政费和事业费中开支（列“其他费用”科目）。　　国家机关、人民团体和事业单位（指未实行企业化管理以及虽实行企业 化管理但尚未达到所规定的几项条件的事业单位）中所使用的工人，从 1986年 10 月起均实行劳动合同制，这些工人也会产生终止、解除合同后的待业问 题，为了使这部分工人与国营企业合同制工人一样，在待业期间得到一定的 物质生活保证，以利重新就业，所以也要由用人单位缴纳待业保险基金，对 今后出现的待业工人实行待业保险。缴纳待业保险基金的计算方法具体到一 个单位，是将该单位全部合同制工人的标准工资（包括基础工资，职务工资 和工龄工资）相加，再以总数的百分之一推算出该单位应缴纳待业保险基金 的额度。除企业（单位）按规定缴纳失业保险费外，作为待业保险基金其他两个来源利息和财政补贴的规定是： 第一，待业保险基金存入银行后的利息。根据国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，职工待业保险基金存入银行后，由银行按照国家规定支付利息。由于银行存款利率在一定 程度上反映货币在不同时期的变化，银行按国家规定支付的利息对保证待业 保险基金储备金的原值有一定的作用。待业保险基金存入银行的利率，一般 确定为现行企业活期、单位定期存款的相应存款利率。有些地方根据本地实 际，确定更高的利率，如按城乡个人存款相应存期利率。第二，待业保险基金如出现人不敷出时的财政补贴。　　《国营企业职工待业保险暂行规定》规定：“职工待业保险基金由省、 自治区、直辖市统筹使用。不敷使用时，由地方财政补贴”。1989 年 4 月劳 动部在《国营企业职工待业保险基金管理办法》中进一步规定：“对于《国 营企业职工待业保险暂行规定》中第六条规定的第（一）、（二）、（三）、（四）和（七）项开支项目，本年度支出大于本年度待业保险基金总收入时，先动用上年结余，仍不够时，报经同级财政部门核批后，按现行财政管理体 制，由地方财政给予补贴。“补贴款按照各年度国家预算收支科目的要求列 支。这样，国家与地方财政就成为待业保险制度的可靠后盾，起到“兜底” 的作用，无论发生什么特殊情况，都可以保证对待业职工实施保障，提供救 济。（2）待业保险基金筹集的原则和方法 为了使待业保险工作获得必要的物质保证，在筹集待业保险基金时，应遵循以下三个原则，即强制性原则，无偿性原则和固定性原则。 所谓强制性原则，就是说国家为实行待业保险制度，以法律规定的形式，向企业收缴待业保险金。凡属国营企业，无论大小，无论生产经营状况如何， 无论隶属关系如何，作为社会上独立的经济成员，都必须承担保证社会生存和发展的共同责任和义务，都必须按照国家规定及时足额地缴纳待业保险基 金。在这一点上，要坚决维护国家法律法规的严肃性，不能搞什么自行其是 或讨价还价，更不允许以任何理由拒不缴纳。对那些违反国家规定，拒不缴 纳失业保险金的，劳动部在下发的《国营企业职工待业保险基金管理办法》 中的规定：职工待业保险基金，坚持地方统筹的原则。对实施范围以内的企 业，都要按照国务院规定，向当地劳动部门所属劳动服务公司足额上缴待业 保险基金。因此，凡在统筹范围内的所有单位，都要按照国务院的规定承担 其社会义务。对那些拒不缴纳待业保险金的单位，应当在继续做好宣传动员 工作的基础上，采取行政、经济和法律的手段，以保证待业保险基金收缴工 作的正常进行。所谓行政手段，是要与银行进行协商，按照特约扣款方式（即 列在工资项目之后）强行扣缴；所谓经济手段，就是对那些逾期不交的单位 处以罚款，即收取一定比例的滞纳金；对确有缴纳能力而拒不缴纳的单位， 可以采取必要的法律措施，以确保待业保险金的足额收缴。　　所谓无偿性原则，就是说国家征收待业保险金后，不需要偿还，也不需 要向缴纳单位付出任何代价。待业职工脱离原单位后，就成为社会待业人员 中的一个成员，对他们的救济和保险，已经和原单位无直接联系。无偿性原 则和强制性原则是相联系的，正是这种无偿性牵涉到缴纳单位的经济利益， 所以才使待业保险基金的筹集具有法律上的强制性。所谓固定性原则，是指国家根据开展待业保险工作的实际需要，事先规定缴纳保险金的对象和应缴的数量比例，要求缴纳对象按此标准缴纳。待业 保险基金缴纳的固定性决定了国家建立这项基金具有最可靠的资金来源。待业保险基金的筹集方法，按照国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》第五条执行，即“职工待业保险基金，由企业开户银行按月代为扣缴， 转入所在市、县主管职工待业救济机构在银行开设的‘职工待业保险基金’ 专户”。（3）待业保险基金的使用范围　　1986 年 7 月国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》中规定， 职工待业保险基金的开支项目是：①宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工，在待业期间的待业救济金；　　②宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工， 在待业期间的医疗费，死亡丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、救济费；③宣告破产的企业离休、退休职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简而又符合离休、退休条件职工胁离休、退休金；　　④企业辞退的职工和终止、解除劳动合同的工人，在待业期间的待业救 济金和医疗补助费；⑤待业职工的转业训练费；③扶持待业职工的生产自救费；①待业职工和职工待业保险基金的管理费。 根据国务院的上述规定，待业保险基金使用的范围基本可以确定出以下十种：①待业救济金；②医疗费；③医疗补助费；④死亡丧葬补助费；⑤抚 恤救济费；⑥离休退休费；⑦管理费；⑧转业训练费；⑨扶持生产自救费；⑩银行结算手续费。 待业保险基金的使用，首先要遵循的就是专款专用的原则。为保证做到这一点，先要在银行建立存储专户。同时，制定严格的财务管理制度，使基 金能依法管理，有计划地使用，并对使用情况进行严格的监督。劳动服务公 司作为直接的管理部门必须依法办事，劳动部门作为主管部门也要主动配合 财政部门进行监督检查，共同管好这项基金。任何地区的任何部门（包括财 政部门、劳动部门、地方政府）一律不得擅自动用。基金在规定范围内的动 用，必须按国家预算管理进行。不能因地方财政出现赤字而用待业保险基金 的结余部分去顶，也不能动用这项基金会充顶其它税、费。年终结余部分存 入职工待业保险机构在银行开设的“职工待业保险基金”专户，转入下年度 继续使用。其次，还要遵循统筹安排、适当积累、合理调剂，以多补少、互 助互济的原则。一方面对当年筹集的待业保险金，在优先保证用于《国营企 业职工待业保险暂行规定》第六条（一）、（二）、（三）、（四）和（七） 项开支后的剩余部分，一定要保留适当积累，以备今后待业职工人数增多时 使用。另一方面，在省、自治区、直辖市范围内，可按一定比例向市、县收 取调剂金，当市、县收取的待业保险基金入不敷出时，可先由省里经过审查 进行调剂，仍不足时再由地方财政给予补贴。（4）各项费用的使用标准①待业救济金确定 实行待业保险，不只是为了保证待业职工在待业期间的基本生活需要，更重要的是为了给待业职工积极创造条件，促使他们能够在较短的时间里努力寻求就业机会，重新获得工作岗位。所以，国家制定待业救济标准的原则 有两条：一条是保证待业职工的基本生活需要；另一条是要有利于促使本人 尽快重新就业。依据这个原则，在确定待业救济标准时，就要考虑这个标准 定在什么水平上，才是比较合适的。待业救济标准，既要适当低于本人待业 前基本工资，又要适当高于社会救济金的标准。这样，待业职工领取的待业 救济金既可区别于本人工作期间的基本工资，也不同于职工因生活困难而领 取的社会救济。同时，为了实现上述目的，在待业职工享受待业救济的期限 方面，也必须作出相应的规定。享受待业救济的年限规定为两年，超过待业 期限的，即使本人还没有重新就业，也不能继续领取待业救济金。如果有的 待业职工确实生活困难，并符合社会救济条件的，按照国家有关规定的社会 救济标准，由民政部门发给社会救济金。这一规定，有利于激发待业职工本 人去努力寻找重新就业的机会，而不致于依赖领取待业救济来维持基本生 活，而丧失积极寻求就业门路的动力，甚至发生有就业门路而不愿去干的情 况。根据上述原则，国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》中明 确规定：待业救济金，以职工离开企业前两年内本人月平均标准工资额为基 数，并按照待业职工工龄长短，按以下标准发放：　　第一，宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职 工，在宣告破产和宣告濒临破产法定整顿期以后，工龄在五年和五年以上的， 最多发给二十四个月的待业救济金，其中：第一至十二个月，每月为本人标 准工资的 60％至 75％，第十三至二十四个月，每月为本人标准工资的 50％； 工龄不足五年的，最多发给十二个月的待业救济金，每月为本人标准工资的60％至 75％。 第二，终止、解除劳动合同的工人，在扣除已发给本人的生活补助费的月份后，按照第一项规定领取待业救济金。 第三，企业辞退的职工，按第一项规定领取待业救济金。　　待业救济金是待业职工在待业期间维持基本生活费用的唯一来源。待业 职工除了维持本人基本生活条件外，他们的社会义务并没有因为其处在待业 期间而丧失。待业职工抚养的老人或未成年子女，仍然依靠待业职工的待业 救济金维持基本生活。为了保证待业职工及其赡养的家庭成员的最低生活水 平，劳动部下发的《国营企业职工待业保险基金管理办法》规定，待业职工 领取救济金的最低标准应不低于当地民政部门规定的社会救济标准。　　将待业救济金的最低标准规定为不低于当地民政部门规定的社会救济标 准，是综合考虑了当地午均收入水平、平均消费水平、平均赡养人口等诸因 素，而制定的某地区居民维持最低生活水平的费用标准。换言之，如果居民 的收入低于这一标准，将无法维持最低生活。社会救济的作用，就是保障每 一居民都能享受最基本生活条件。待业救济金的最低标准，也是本着这一精 神制定的。②医疗费和医疗补助费 根据国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工在待业期间可以领取医 疗费；企业辞退的职工和终止、解除劳动合同的工人，在待业期间可以领取 医疗补助费。第一，医疗费。根据 1989 年 4 月劳动部下发的《国营企业职工待业保险基金管理办法》，医疗费的发放标准，可以参照当地职工劳动保险有关规定 办理。第二，医疗补助费。医疗补助费的发放标准，国家无统一规定。各地做法归纳起来有两种：一种是在享受待业救济金的期限内，确定每月固定的补 助费；另一种是按原工作单位规定标准的一定比例发给。无论哪种做法部体 现了“给予补助而不包干”的原则。③死亡丧葬补助费　　根据国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》宣告破产的企业 职工和濒临破产的企业法定整顿期间精简的职工，在待业期间死亡的，可享 受死亡丧葬费，有供养直系亲属的，并发给抚恤费和救济费。具体标准全国 尚无统一规定，各地根据具体情况所作的规定主要有三种：一种是对符合领 取待业救济金条件的待业职工，在待业期间死亡的，比照劳动保险条例的有 关规定，发给丧葬补助费、供养直系亲属救济费；第二种是对宣告破产企业 的职工和濒临破产企业在法定整顿期间被精简的职工，在待业期间死亡的， 发给固定数额的丧葬费，有供养直系亲属的，发给一次性抚恤费和救济费： 第三种，宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工 待业救济期间的丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费和救济费，按原企业规定 的标准计发。终止和解除劳动合同的待业职工，待业救济期间死亡的丧葬补 助费，按当地劳动保险标准发给。④离休退休金 根据国务院发布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简而又符合离休、退休条件职工 的离休、退休金的支付办法为：　　第一，已实行退休金社会统筹的地区，按照统筹办法办理；未实行退休 费用社会统筹的地区，暂在待业保险基金中按照原规定的标准支付。第二，距法定离休、退休年龄不足五年职工，在待业期间符合离休、退休条件的，其离休、退休待遇按第一项规定办理。已享受离休、退休待遇的， 不再领取待业救济金。⑤转业训练费和生产自救费（简称“两费”）　　依据国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》和劳动部《国营企业职 工待业保险基金管理办法》，对两项费用的提取，各省、自治区、直辖市应 制定严格的申报审批制度，并确定具体的使用范围，有关文件报劳动部备案。 提取的比例，原则上要在留足储备金的前提下，按当年预计基金结余数额的 多少划分不同档次。具体比例暂由各地劳动部门根据规划和实际条件，与当 地财政部门协商确定。同时对两项费用要求必须坚持随用随提，不得预提。⑥管理费 根据国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，各地劳动服务公司设立的待业保险专职机构或配备的专职管理人员，其工作经费可在职工 待业保险基金的管理费中列支。劳动部在《国营企业职工待业保险基金管理 办法》进一步规定：管理费提取的具体方法由各地劳动部门与同级财政部门 协商确定。目前，各地基本有两种作法：一是大多数地方按一定比例提取管 理费，作为劳动服务公司管理费的一部分。这在人员编制没有增加或增加不 多的情况下，把增加的工作量由原劳动服务公司人员兼职或代管起来，符合 精兵简政的原则。二是在有条件的地方（即工作量能确定、机构人员编制与 工作量相适应并保持稳定，管理费项目标准确定适当），根据编制内的实际 人数和管理费项目开支的需要，参照国家规定的同级行政事业单位有关限额 和标准，经审核后提取使用。管理费主要用于：第一，职工待业保险工作人员所必须开支的工资、补助工资、福利费和离退休人员费用等人员经费；第二，开展工作所需的办公 费用及业务费；第三，其他必须费用。确有必要开支的一次性开办费，另外 列支。具体讲应包括以下内容：工资：基础工资，职务工资，工龄津贴及国家规定的地区生活费补贴。　　补助工资：冬季取暖补贴，职工上下班交通费补贴，粮价补贴，工作人 员夜餐费，奖励工资。职工福利费：拨交的工会经费，按标准提取的工作人员福利费，独生子女保健费，职工医疗费，因公负伤等住院治疗和住疗养院期间的伙食补助费， 病假两个月以上期间的人员（不含符合离休条件在职人员）工资，职工探亲 旅费。离休退休人员费用：符合规定的离休人员、退休人员的离休、退休金以及按规定对离休、退休人员可以开支的其它费用。 公务费：办公费、邮电费、水电费、公用取暖费，工作人员差旅费，专业会议费，场地、车辆租赁费等。 业务费：开展管理工作所需的消耗性费用和购置低值易耗品的开支。包括大宗帐簿、表册、票证，规章制度、有关资料和材料的印刷费、宣传费， 干部培训费等。（二）建立专门机构　　1986 年 7 月国务院在《国营企业职工待业保险暂行规定》中规定，待业 职工和职工待业保险基金的管理，由当地劳动行政主管部门所属的劳动服务 公司负责。各地劳动服务公司应当设立专职机构或配备专职管理人员，负责 管理工作。所需人员编制，由省、自治区、直辖市人民政府根据精简原则， 列为事业编制，其经费可在职工待业保险基金的管理费中列支。　　根据这一规定，全国先后在 30 个省、自治区、直辖市，在几百个地、市， 及二千多个县，建立了专门机构或配备了专职工作人员。待业保险工作机构的职责被确定为：1.负责待业职工的登记、建档、建卡、组织管理工作；2.负责职工待业保险基金的管理和发放工作；3.负责待业职工的就业指导、职业介绍工作；4.组织待业职工的转业训练，扶持、指导生产自救和自谋职业。 劳动服务公司是贯彻“三结合”就业方针，实施劳动就业政策的组织，不同于一般的经营性公司。它的基本任务是全面开展劳动就业服务，运用建 立劳动生产基金、就业训练基地和职业介绍所等手段，吞吐、调节社会劳动 力，促进劳动力资源的开发和利用。将待业保险工作纳入劳动服务公司管理 的好处是：第一，待业保险工作是劳动就业服务的一个主要内容，劳动服务公司在履行劳动就业服务职责时，理所当然要做好待业保险工作。 第二，待业保险工作中基金的管理，待业职工的登记管理、转业训练、生产自救、介绍就业等业务同劳动服务公司原有业务中就业经费的管理、待业人员的登记管理、就业前训练、集体网点建设、职业介绍等都有着紧密的 联系。劳动服务公司在以往的工作中积累了丰富的经验，具有相应的设施和 手段，充分利用这些基础条件，待业保险工作可以事半功倍。第三，对待业职工的再就业，也同样要实行“三结合”的就业方针，与待业青年一道进行统筹安排。劳动服务公司的各业务部门，在制定工作规划， 贯彻落实就业的方针政策时，也要同时考虑待业保险工作的需要以及对待业 职工的管理和服务，共同配合做好待业保险工作。第四，劳动服务公司在承担待业保险工作，充分发挥自身作用的同时，也扩充了自己的职能和力量，促进了自身的建设和发展。（三）失业职工管理及服务待业职工管理的具体做法：1.进行待业登记。 待业职工登记的范围：凡是按照《国营企业待业保险暂行规定》实行了职工待业保险制度的国营企业（以下简称企业）、全民所有制机关、事业单 位和人民团体中的人员，只要符合下列条件之一的，均可到户口所在地劳动 服务公司进行登记，登记的主要对象是：（1）宣告破产的企业职工；（2）濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工；　　（3）企业、机关、事业单位、人民团体终止、解除劳动合同的合同制工 人；（4）企业辞退的职工。 待业登记进行的一般程序是先由企业按规定及时向县、市劳动服务公司提交档案材料，经劳动服务公司审核同意后，方能办理。由于职工待业的原 因不同，有些地方制定了更具体的作法：　　（1）宣告破产的企业职工和濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职 工，凭宣告机关的通知，由企业造具花名册和填制待业职工登记表、卡，办 理待业登记。（2）终止、解除劳动合同的合同制工人，凭《劳动手册》以及企业发给的生活补助费证明，办理待业登记。（3）辞退的违纪职工，凭“辞退证明书”办理待业登记。　　（4）凡进行待业登记的待业职工，事先由原单位向缴纳职工待业保险基 金的市、县劳动服务公司移交个人档案以及有关材料，再由原单位通知待业 职工本人在一个月内持上述规定的证明，到劳动服务公司办理登记手续。登 记后，即发给“待业职工证”。（5）对于发生劳动争议的待业职工，应经过劳动争议仲裁委员会仲裁或人民法院判决后，方可办理待业登记，其登记时间可不受一个月的限制。 由于目前我国实行待业保险筹集的资金有限，国家对享受待业保险待遇的对象作了严格规定。为此，在办理待业职工登记时，应在待业登记时进行必要的审查。重点审查内容：　　①看对象，是否属于享受待业保险待遇的人员；②看合同，是否属于正 常终止、解除合同的人员；③看警告书，对违纪辞退职工是否给予一定的考 查期；④看工资表，审查待业前两年平均工资水平；⑤看待业登记证明书， 单位是否按规定发给生活补助费。2.建档建卡。 待业职工进行登记后，为了管理方便，应及时造册建卡。名册最好分类造，如按性别、年龄、职业等分类，栏目设立要能反映待业职工的主要概况。 在造册的基础上，建立待业职工登记卡片，卡片内容包括，①本人基本情况；②工作简历；③家庭成员状况；④就业要求。 另外，要在接收和审查由原企业（或单位）转来的待业职工档案的同时，建立待业期间的档案，内容包括：待业期间形成的有关材料，其中应有待业 凭证、待业职工登记表、待业期间的表现、转业训练和领取待业救济金及享 受有关待遇等方面的情况。档案由待业职工所在县（区）劳动服务公司按国
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