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【舒立观察】医保可持续有赖精算平衡
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　　医保不可持续风险日益引起社会关注和政府重视。2月20日，财政部等三部委联合发布文件，意在加强基本基金预算管理，发挥医疗保险基金控费作用。显然，无论“开源”抑或“节流”，医保均应坚持社会保障的一项基本原则：精算平 衡。
　　有两大要素：一是保险费和准备金的计算，这需要先进的精算技术和方法；二是医疗保险的风险控制，即赔付风险的预期、管理和控制问题。欲实现精算平衡，宏观上，须根据人口、经济等多方面因素，合理确定并及时调整社会保险政策、特别是待遇计发办法；微观上，须使参保者的缴费与收益密切挂钩，实现激励相容。此番三部委文件要求地方各级相关部门开展基本医疗保险基金中长期精算，并于每年6月底前完成上年度精算报告。参考精算结果，及时完善本地区基本医疗保险实施办法，确保基金精算平衡。这一方向无疑值得肯定。
　　中国医保成就显著。随着城乡居民大病保险、疾病应急救助等体系的建立，中国医保制度基本成型。截至2014年底，职工医保、居民医保和新农合三项基本医保参保人数超过13亿，总参保率在95%以上。然而，经济增速下滑，人口老龄化日益严峻，城镇化进程不断推进，加上过度医疗、追加医疗等内因，均使医保的稳定和可持续性堪忧。基本医保基金收入虽不断增长，却越来越难以支撑过快增长的医疗费用。“十二五”时期，全国职工医保基金和城乡居民医保基金支出增幅比收入增幅分别高出2.5个和5个百分点。据测算，2015年的卫生费用是3.5万亿元，到2035年将到达15.8万亿元，占GDP的比重从2014年的5.56%激增至2035年的9%以上。同时，中央和地方的各项社保基金筹资日益依赖财政补贴。以城镇居民医保基金为例，人均筹资中财政补贴的比重从2009年的约60%增至2014年的约77%。长此以往，财政将不堪重负；或迟或早，医保极可能出现赤字。在此背景下，强调精算平衡，意义不言而喻。
　　事实上，无论医保，还是更大范围的，都必须充分发挥精算在决策和基金管理等方面的支撑作用。中共十八届三中全会决定首次提出养老保险坚持精算平衡原则。同年，人力资源和社会保障部制定发布了《关于加强社会保险精算工作的意见》。社会保险精算制度化规范化建设起步。目前，中央和地方层面正逐步建立养老保险和医疗保险精算报告制度。但是，在制度建设、技术手段和人才储备等方面，社保精算尚存严重不足，难以帮助实现精算平衡，并及时准确发现社保政策方面的缺陷，提出预警和对策。
　　坚持精算平衡原则，意味着一旦出现精算缺口，就应及时调整缴费率、缴费工资、替代率、退休年龄等参数。目前，职工“五险一金”的缴费率为约66%，其中，个人负担约20%，其余由企业负担。偏高的缴费率成为个人和企业、尤其是企业的沉重负担。近年来，关于降低社保缴费率的呼声一直不断。但是，实际缴费水平并没有名义水平那么高。其中原因复杂，缴费跟收益关系薄弱，逆向激励人们尽量依据低基数缴费。此外，精算平衡原则落实不到位也不容忽视。
　　下一步，应当在精算基础上，加强对社保基金收支的监测分析，为筹资结构、标准和费率的调整提供依据，特别是对事业单位养老金等社保政策、缴费工资基数、缴费率等作出谨慎调整，否则，企业负担便无从降低。
　　欲在社保改革中发挥精算的作用，一项基石性工作是积极推进立法，增强精算平衡在社保中的制度保障。现行《社会保险法》规定“社会保险基金通过预算实现收支平衡”，却并未强调精算原则。下次修法可增加“精算平衡”条款。此外，还应进一步完善精算报告制度，年度精算分析报告应提交各级人大常委会审议，体制改革和政策调整必须基于精算，并在条件成熟时向社会公众发布。
　　只凭精算技术手段仍无法实现精算平衡原则。具体到医保领域，确保精算平衡则与医保改革息息相关。改革所涉头绪繁多，举其大者有：健全医疗保险筹资机制和报销比例调整机制，全面实施城乡居民大病保险制度，整合基本医疗保险制度，鼓励发展补充医疗保险和商业健康保险。应格外重视发挥医保控费这一核心作用。改革医保支付方式，推进按人头付费、按病种付费和总额预付等复合付费方式，才能控制医药费用不合理增长。须知以医院为中心的体制容易推高“医院GDP”，而约束支出乃医保之天性。
　　对于中国医保不可持续的风险，政府、学界与公众均有清醒认识且深感担忧，分歧在于改革之道。可以说，哪种改革路径更有利于精算平衡，哪种路径就更可取。显然，忽视市场激励作用、鼓动政府“包打天下”的路径是不足取的。医保改革长痛不如短痛，当断不断极易造成积重难返。未来五年，中国将全力建立“更加公平更可持续的社会保障制度”，确保精算平衡将是一条底线。
　　（本文为日出版的《财新周刊》第9期）
版面编辑：张兰太
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深交所发布第三届理事会工作报告称，完善市场化并购重组和退出机制，助推上市公司通过市场化方式进行资源整合，实施转型升级，稳妥推进退市相关工作，加快清理“僵尸”企业，积极化解过剩产能和高库存。鼓励企业运用交易所多样化融资工具，降低企业融资成本，提升资本配置效率，为企业去杠杆提供有效渠道，防范系统性风险。
4月17日，周航发布个人声明，称他已逐步退出易到实际管理层，并称易到确实遭遇资金问题，而原因是乐视挪用13亿元资金。对此，易到在官方微博中回应称，这是“农夫与蛇现代版”，并将对周航个人声明中的各项事宜，在今晚与乐视控股联合发布严正声明。（记者 刘晓景）
深交所发布总经理工作报告称，下一步加快创业板改革，努力增加创新企业供给，推动新三板向创业板转板试点。进一步支持中小金融企业、先进制造业发行上市。
银监会密集发文提出“十大风险”“十大乱象”，但政策有轻重缓急。从多个文件共同的聚焦点来看，专项治理将针对银行业目前存在的突出风险，尽快补上完善股东管理、交叉金融产品、理财业务等监管制度的短板。
近期，银监会密集发文，剑指当前的业务风险要害。资深监管人士分析，“几乎可以肯定，这些措施很难不折不扣地落实。”这场轰轰烈烈的监管“运动”最大的阻力来自三方面：一是彻底检查所需要的人力物力、时间精力；二是监管部门宽容多年，突然转换比较难；三是问题根源并不全在银行自身，既有政府的原因，也有监管的原因，甚至是监管的纵容所致。
根据财新记者的不完全统计，多家银行投资债券亏损。中信银行可供出售金融资产公允价值变动损益为亏损66.27亿元，资产中75%为债券。招商银行公允价值变动净损益为亏损25.11亿元，主要由于债券等估值损益减少。重庆银行利率产品净损失逾6000万元，主要是调整债券型基金所致。常熟农商行的投资收益减少了近40%，主要因债券价差减少。
山东省住建厅近日下发通知，从4月15日起，山东将开展为期半年的打击囤房炒房专项行动。开发企业取得预售许可后，须按照核准的一房一价，面向社会公开销售，3个月内不得涨价，违者不予网签。3个月后房屋价格确需调整时，须向房地产主管部门申报，房地产主管部门按照年度涨幅不得高于上一年度当地城镇居民人均可支配收入增幅进行审核，超出的不予核准。
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社科院世界社会保障中心主任，社科院拉丁美洲研究所所长
关键字: 社保养老保险社保改革养老金改革双轨制并轨统筹顶层设计
近日，人保部的官员和学者相继喊话要改革养老金&双轨制&，将机关事业单位与企业养老金合并统一。自2012年养老金缺口和延长退休年龄引起广泛热议以来，&并轨&就已迫在眉睫。早在2008年初，国务院就重启事业单位养老改革，但是5省市的试点近乎折翼。
现在改革再出发，能否破除阻力、实现全国统筹？本刊记者专访了中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文。
缴费率不能再高了
问：最近，企业退休人员人均基本养老金提高到了接近1900元，这已经是自2005年以来的第九次，上涨具有可持续性吗？这个10%的涨幅是怎么测算出来的？
郑秉文：这9年之所以连续上调，是因为1997年26号文把养老保险制度框架基本固定之后，养老金的待遇水平就一直往下降。这不是指绝对数，是相对于工资来讲，在&在岗职工工资&中的占比就越来越小，实际就是替代率。当初制度设计的目标替代率是58.5%，1997年大约是87%，但是从此就开始下降，58.5%这个制度追求的目标一年也没有实现过。2005年，替代率下滑到了50%左右，当时社会呼声不像现在这样高，但中央政府还是果断决定，企业退休人员人均基本养老金上调10%；此后便延续下来，一直到2013年，这是第九年了。现在看来，9年前的决定还是很英明的。
9年来，养老金年均增长率高达10%以上，而9年来的CPI则大大低于养老金的涨幅，总体看，9年下来，养老金增长率远远超过CPI，这就有力地保障了退休群体的购买能力和他们的实际生活水平。这是过去10年来社保制度的一个重要成就。
但是，从另一方面看，如果横向地比较，与在职职工相比，替代率并没有得到明显提升，只不过下降趋势得以遏制而已。究其原因，就是GDP高速增长驱动下，城镇在岗职工的社会平均工资也快速增长，增速高于14%，这个速度显然高于养老金的上调幅度。所以，从与社会平均工资增长率的比较来看，养老金这个增幅应该坚持一段时间，尤其是十八大提出到2020年实现国民收入倍增计划，未来继续保持这个增幅就显得更具有战略意义了。
问：&九连增&将会带来什么问题？我们将面临什么样的挑战？
郑秉文：自去年全国&两会&期间下调了经济增长率的预期之后，毫无疑问，社会平均工资增长率的预期也必将相应下调，这样的背景告诉我们，养老金上调幅度如果依然保持住10%，就必将会缩小与在岗职工的工资差距。换句话说，未来8年与过去的9年相比，养老金替代率必将上升，进而缓和退休群体的不满情绪。
但这只是理论上的推演。事实上，&九连增&还会提出两方面的问题。一是以前每年涨养老金10%都会成为一个网络媒体好评的事情，但现在出现了变化，你看看网络上的反应就知道，这几天反而形成一个再次批评养老金双轨制的小高潮，甚至网上说得很难听，对公务员和事业单位的养老金高于企业进行的抨击更为严厉。去年就有这个苗头，今年更明显了，这说明，社保制度不公平问题不仅成为阻碍任何社保改革的一个拦路虎（比如提高退休年龄、养老基金投资体制改革等），而且，业已成为每年元月全社会检阅社保制度不公平的一个由头了。
第二个问题是，每年上调养老金，为社保基金的投资收益率太低带来了极大的讽刺。收益率不到2%，每年上调养老金水平10%，明眼人会提问，社保制度的财务可持续性将面临巨大压力，尤其对那些当期制度收入不好、经济发展水平相对落后的地区来说，压力就更大了。当然，在财政转移支付的前提下，支付养老金是绝对没有问题的，问题在于未来。
问：《中国养老金发展报告2012》表明，个人账户的缺口突破了2万亿元。有专家也提出要增加个人缴费的水平来缓解这个问题，我们目前的个人缴费水平处在一个什么状况？
郑秉文：中国的基本养老保险缴费水平已经非常高了，别说空账出现了2万亿，就是再出现天大的事，也不能再提高费率了，它已经到了极限。我们的名义缴费率现在是28%，单位和个人分别承担20%和8%，这是全国的统一政策。虽然个别省实际上要低一些，比如广东的几个城市像深圳、中山和东莞，单位的缴费都不到20%，浙江全省的单位缴费比例也没有达到20%，让各个城市根据储备情况自己定。并且，我们的实际费基不实，名义费率较高，实际费率并不是很高。
但是，即使这样，我们的费率水平还是很高的，压力还是很大，再提高费率，一方面会影响参保人的当期消费水平和消费能力，这不符合拉动内需和转变发展方式的转型，另一方面，也影响企业竞争力，进而影响地方经济发展后劲，不受地方政府欢迎。一些地方政府领导亲自出面为企业说情降低费率，就是这个原因。此外，还影响地方招商引资的积极性，尤其在养老保险基金累计结余比较多的地区，他们公开主张降低费率水平，认为这也是减少投资收益损失的一个手段，否则，投资收益率太低，积累那么多基金，他们认为这是很大的损失和浪费。
总之，从全球范围来讲，中国的费率已经比较高了，比如，被称为富人俱乐部的&经合组织&（OECD）的平均费率水平仅为21%，低于中国7个百分点；再比如，美国跟中国的替代率差不多，但缴费率才12.4%，比中国低一倍还多！日本才13.9%，正好是中国的一半。加拿大才9.9%，韩国才9%，他们还不到中国的一半，而他们的老龄化程度却比中国还严峻。
在我看来，恰恰相反，费率不但不应提高，反而应该下调才对。
问：根据《中国养老金发展报告2012》，在一些省份当期收支存在缺口，现在有没有收缩的趋势，能不能依靠财政支付填平？
郑秉文：2011年城镇基本养老保险基金总计收入16895亿元，支出12765亿元，2011年当期结余4130亿元，虽然结余很高，但是其中有2200亿是财政补贴，剩下的不到2000亿里，非正常缴费就占1700亿，从全国大盘子来看，没什么盈余，几乎收支相抵。具体到不同省份，32个统筹单位中，有14个当期收不抵支，虽然这个数字比10年前减少了一半，10年前是29个省，但形势还是非常严峻的，因为他们的收支缺口变大了，10年前才405亿元。
社会保险制度的第一要务就是自我平衡。在没有外界财政因素干预的情况下，收支平衡才意味着健康的财务状况，如果这个制度过度依赖财政支付转移，这个制度就不是很健康的制度。
几乎所有的社保改革试点都没有一个预期、时间表和完整的案头设计，极大地损害了政府的公信力，损害了改革的名声
改革需要顶层设计
问：重启养老金&双轨制&改革，公务员和事业单位人员作为既得利益者是最大的阻力，如果并轨，他们的保障水平有可能大大降低。那么改革的目标，到底是拉高、持平还是拉低？
郑秉文：这个问题的本质是参加改革还是不参加改革，不能简单地说是拉平还是拉低。公务员至今没有参加改革，事业单位是半拉子改革，20年以前他们的改革没有完全到位，而不是说公务员和事业单位改革了以后，他们的利益过多了，要平一平。社会保障改革20年了，一个个群体都进来了，比如说，国有企业职工、非公企业，在农村建立了新农保，在城镇又建立了城居保，目前只剩下公务员了，事业单位则是半拉子改革，一条腿在门里，一条腿在门外。年，那时公信力还很好，事业单位的2000万人参加了改革，这些人缴费了，但是他们退休的时候，仍然按照改革前的退休金水平算，否则就太低了，不利于社会稳定。现在，事业单位还有1000万人没改革，加上2000万人员的半拉子改革，那么总体看，事业单位养老改革何去何从，20年了，应该做个决断。
问：几次事业单位改革的尝试几乎都以失败收场，我们能从中得到什么教训？
郑秉文：这个教训很简单，就是没有顶层设计，结果是代价沉重。2008年2月国务院召开常务会，决定事业单位重提养老改革，当时出台的文件是让山西、上海、浙江、广东、重庆5省（市）试点，试点的对象只涉及事业单位第二类里面的第二小类。到现在为止，已经整整5年了，但是没有什么实质性的内容，还在进行分类改革试点。公务员养老保险制度改革始终根本没有提出方案来。
教训就在这里，就是几乎所有的社保改革试点都没有一个预期、时间表和完整的案头设计，极大地损害了政府的公信力，损害了改革的名声，损害了公务员的形象，甚至连累了其他所有的改革。2008年2月提出的五省市事业单位养老金改革是这样，已经整整5年了，没有什么预期；再往前追溯，2001年开始实施的辽宁做实个人账户的试点，后来扩大到13个省，到现在才做实了2703亿；随着时间的推进，空账越来越大，2011年一年的空账额就增加了4600亿。至今也没有什么新的办法，年复一年，这样拖下去，空账额会更大，做实的可能性就会变得更小，除非采取非正常办法。
再往前看，20年前，2000万事业单位参加了养老保险改革，至今这2000万人的改革也没完成，他们骑虎难下。打个比方：现在再出台一个事业单位的改革文件，像2008年的10号文那样一个没有任何新内容的改革方案还能发下去吗？任何人都会认为，那肯定不行了，没人信了，这就是代价！现在出台的改革政策，必须要有一个完整的方案呀，否则，根本就没人信了，更没人动了。这是教训，也成为经验了吧！
问：养老保险并轨实际上涉及两个层面，存在两个并轨的问题，一个是机关事业单位与企业，一个是城乡之间，这两重并轨的难易程度有哪些区别？
郑秉文：目前的社保制度其实有五个大制度：公务员的制度、事业单位的制度、城镇职工基本养老保险、新农保、城镇居民社会养老保险。在城镇职工基本养老保险下面，还有很多地方性的小制度，每个城市都是不一样的，主要存在于长三角地区，呈现碎片化状态。在几个大碎片中，城乡之间的二元化应该是最难克服的，其难度要远远大于公务员、事业单位的改革，因为公务员和事业单位的问题只不过是让他们加入到改革方案中来，但农村的养老金制度则完全是另一回事了。要解决这个差异性，对城乡二元制度要进行并轨，统账结合（社会统筹+个人账户）的制度结构恐怕就面临巨大的挑战了。
美国模式值得借鉴
问：实现养老保险的全社会统筹，需要怎样的顶层设计以及基础的数据支持和评价？
郑秉文：养老保险制度改革，一定要算账，要有长期的精算。社会保障跟人口结构的变化是紧密相关的，精算要包含财务能力、人口状况、经济增长水平、工资水平、死亡率、出生率等。美国的年度报告每年都算75年的。我前几个月刚从哥斯达黎加回来，这样一个只有450万人的小国，它的社保精算处有25个人，而中国人社部里的精算处只有三四个人。
制定顶层设计也好，实现全国统筹也罢，都离不开算账，离不开精算和测算，至今，我国连公认的、准确的隐性债务是多少都没有。其实，这是一项很成熟的技术，各国都在做，我们不做，心里就没有底数。没有底数，怎么进行改革呀？事业单位将来的隐性债务是多少？改革的成本是多大？公务员改革我们的财政是否能承受得起，是否划得来？所有这些，都是建立在算账的基础之上的。
再比如，我们老是说要扩大&全国社保基金&（理事会）的规模，可是，不算账，怎么知道要扩大到什么规模，这个储备基金到什么时点应该&开闸放水&支持养老保障制度？到什么时点收益期结束开始进入支付期？我们的基本养老保险制度到什么时点需要这支储备基金开始介入？每年放多少水？一直放到哪个时点为止？这样就知道这支储备基金可以做多大等等。所以，算账是一切养老保障制度进行顶层设计的基础，不算账就不知道敌人在哪里，就不是知彼知己，&摸着石头过河&是做不到这些的。
问：医保制度建立的时候，有我们到底应该学习英国模式、美国模式和德国模式的探讨和争论，那么养老保险有没有可以借鉴的模式？
郑秉文：我认为比较适合的模式是&盎格鲁-撒克逊模式&，更准确地说是盎格鲁-美利坚模式，就是美国模式，美国的养老保障制度模式有很多特点更加适合中国。比如，它不是碎片化的，而是一个大一统的制度，公务员和企业工人都在一个制度里，总统和清洁工在一个制度里，全国只有一个制度，不存在不公平和特权的问题。所以，二战以来，有谁见过美国因为基本养老保障制度出现不公平问题而产生全国范围的社会运动？没有！甚至一次也没有。我在讲课时曾说过，谁能找到一个案例我就奖励他。
但是，欧洲就不行了，它年年因为基本养老保险制度的改革而产生社会运动，甚至成为火药桶了，尤其法国，我写了不少文章讲法国碎片化社保制度出的那些事。美国的基本养老保险水平适中，对劳动市场的扭曲没有欧洲那么大，国家的财政负担不大，反而还有2.6万亿美元的巨大余额，这是欧洲连想都不敢想的事。欧洲是不可能的，全欧洲的都加起来，也不够美国社保基金的一个零头。
另外，美国基本养老保障制度的激励性比较好，大家的退休年龄都自愿延长，比如，我认识的一个美国教授，是养老金经济学的教授，2010年获得诺贝尔经济学奖时都70岁了才刚刚办完退休手续。一个社保制度，如果可以促进劳动供给，有利于劳动力全国范围的自由流动，对经济发展有激励作用，那显然，这样的制度是更加适合中国的。否则，如果一个社保制度，使大多数人争先恐后地提前退休，满大街打麻将的、跳舞的，都是五六十岁退休的，这个社保制度对劳动供给的影响就肯定是负面的。
原标题：养老制度“并轨”之道本文仅代表作者个人观点。 请支持独立网站，转发请注明本文链接： 责任编辑:张广凯