第12版：民办教育
民间资金进入教育领域的政策突破
&&日，教育部《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》正式发布，这一文件就引导和服务民办教育作出了许多新的尝试，回应了民办教育举办者的呼声。可以预见，该政策将引导民办教育走上健康有序的发展道路，为民办教育质量的进一步提升提供新的动力支持。&&&&《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》（以下简称“实施意见”），紧紧围绕落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》文件精神展开，对民间资金进入教育领域的范围、方式、发展方向进行了明确，体现了教育部对鼓励和引导民间资金进入教育领域的大方针大政策，对提升民办教育举办者的积极性是一个极大的鼓舞。&&第一，文件集中体现了“鼓励”、“引导”、“扶持”、“规范”和“服务”五个政策方向。&&首先是“鼓励”。文件的第四到七条，先后提出“民间资金以多种方式进入教育领域”，民间资金可以以独立、合作兴办等方式，进入学前教育、学历教育、培训和继续教育、中外合作办学等领域。可以说，与民办教育有关的全部领域都向民间资金开放了。文件还允许境内外资金在不高于50%的情况下，依法开展中外合作办学。如果考虑到中外合作办学涉及到中等教育的话，这其中的意义是深远的。&&其次是“引导”。从第五到七条，文件先后提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，引导民办中小学校办出特色，鼓励发展民办职业教育，积极支持有特色、高水平、高质量民办高校发展”，“积极鼓励民间资金参与在职人员职业培训、农村劳动力转移培训、转岗培训等各类非学历教育与教育培训，推进终身学习体系和学习型社会建设”。第十五条又提出，“支持高水平有特色民办学校建设”。这都体现了教育部对民办教育发展方向的引导意义，也是在落实理论界、实践界、行政部门已经形成的一些共识。&&其三是“扶持”。文件第九条提出，“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。从第十到十三条，先后强调了民办学校的办学自主权（课程和专业设置）、招生自主权、落实民办学校教师待遇、保障民办学校学生权益，等等，体现了对民办学校发展的扶持方向。&&其四是“规范”。文件第十六条提出“健全民办学校内部治理结构”，提出“限定学校举办者代表的比例，校长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度”。第十七条“健全民办学校资产和财务管理制度”，“对学校公共性资金的银行专款账户进行监管”。第十八条“建立民办学校风险防范机制”，第十九条“建立民办学校退出机制”，这些条目先后针对影响民办教育发展的瓶颈性问题提出了相应的举措。&&最后是“服务”。从第二十到二十二条，先后涉及到“民办教育纳入地方经济社会发展和教育发展规划”、“加强对民办学校办学行为的监督”、“提高民办教育管理和服务水平”，涉及到民办教育的统筹规划、信息公开透明等内容，比较全面地提出了加强民办教育服务的支撑点。&&应该说，文件中体现出来的鼓励、引导、扶持、规范、服务取向，体现了教育部对民间资金进入教育领域基本态度，也直面了民办教育领域中存在的问题、障碍和挑战，对于鼓励民间资金进入教育领域，提升民办学校举办者的信心，是会起到积极作用的。&&第二，教育的公益性，决定了民间资金短期内快速进入教育领域仍然存在一些障碍。&&教育事业涉及数亿人口，倘若完全放开是有足够的营利空间，资本是有进来的动力的。但是，公益性决定了教育不单单是对个人有益的事情，更是决定一个国家和民族发展的大事业，政府的公共财政不能不投入到教育领域中来，这将会从根本上抑制营利性资本进入的可能性。&&随着国家财政实力的增加，教育投入逐年增长。从国家公布的《教育经费统计年鉴》来看，近几年财政经费每年都有2000亿以上的增长额度：2008年全国教育经费12148亿元，亿，亿，亿，2012年已经突破了20000亿，全国将在2012年实现教育经费占GDP4%的目标。这种增长速度是非常惊人的。在这种情况下，民办学校举办者投入的经费虽然也在增长，但是所占的比重却是逐年降低的。从统计数据来看，连续几年都在0.4%~0.5%之间，最高年份也不过0.6%左右。同时，民办学校的学费构成了学校运行资金的主体，如果学校生源稳定，就可以通过招生收费实现资金内部良性循环，对外来资金的需求就会下降。&&所以，民间资金进入教育领域的标志，可能不是资金量的快速、大规模地增长，而是民间资金进入教育领域的方式需要进一步转变，这才是激活现有民办教育活力的关键所在。只有这样，真正有特色的、内涵化发展的民办学校才会出现。&&第三，民间资金进入教育领域还有一些非教育部门的障碍亟待解决。&&１. 关于民间资金的进入方式还可以进一步明确。&&“实施意见”第四条提出，“社会力量按照国家有关规定，以独立举办、合作举办等多种形式兴办民办学校（含其他教育机构），拓宽民间资金进入教育领域、参与教育事业改革和发展的渠道”。但是，对何种具体的方式没详细展开，只是说“按照国家有关规定”。这是因为资金进入教育领域的方式不完全由教育行政部门决定。&&相比之下，国资委发布《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》，提出了14条推动民间投资参与国有企业改制重组的具体意见。该意见明确了民间投资参与国有企业改制重组的实现途径和方式，民间投资主体可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等法律、行政法规允许的方式出资；可以通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁等多种形式参与国有企业改制重组。住建部、发改委、财政部、国税总局等七部委联合发布《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户区改造住房等保障性安居工程建设。工商总局《关于充分发挥工商行政管理职能作用鼓励和引导民间投资健康发展的意见》也提出，“拓宽非货币出资方式，鼓励投资者依法以股权、债权、知识产权等非货币形式评估作价出资，支持以不需要办理权属登记的自有技术作为公司股东的首次出资”。&&2. 对民办学校可以享受政府公共财政资助的范围和力度还没有具体涉及。&&相比之下，国家发改委《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》通知提出，各地方、各部门要对符合政府性资金支持方向的民间投资主体同等对待，鼓励和引导民间资本参与公共服务、基础设施和扶贫开发等领域的投资。6月26日，水利部发布的《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》明确，按规划建设农田水利工程可以享受政府财政支持政策，享受当地政府规定的农田水利工程用地、用电优惠政策。交通部的文件中也规定：支持民间资本以适当方式进入城市公共交通和农村客运等公共事业领域，并建立相应的财政奖励补贴制度。住建部《进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》提出政府购买、财政补贴、财税和土地支持、拓宽融资渠道等内容，国家旅游局《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》中提出用地保证、公共资金保证、加大金融支持力度。这些内容可供教育行政部门在下一步的文件中借鉴。&&3. 对民间资本的投融资问题还没有涉及。&&或者说，对如何解决现有民办学校迫切需要的资金问题还没有涉及，更多地是面向潜在的、有可能新进入民办教育的资金来提的。比如，目前民办教育领域内迫切需要解决的担保问题尚未明确涉及到。相比之下，其他部委的文件中有的已经出台了相关规定。比如，保监会发布的《关于鼓励和支持民间投资健康发展的实施意见》中提出，引导民间资本积极参与相互保险组织、自保公司等试点。工商总局《关于充分发挥工商行政管理职能作用鼓励和引导民间投资健康发展的意见》也提出，充分运用工商行政管理职能帮助解决民间投资市场主体融资难题，并列出了4项举措解决民间担保、债转股，等等。&&4. 尚未专门强调对民间资金进入教育领域的优化设置和行政审批。&&这一条直接决定了民间资金进入教育领域的渠道是否通畅。铁道部《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》提出，“进一步减少和规范铁路行政审批事项，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，可采用事后监管和间接管理方式的，一律不再实行行政审批”。教育领域和经济领域有区别，但行政审批方面可以借鉴的地方也可以借鉴。&&5. 对民间资本是否可以涉入公办学校改革（例如委托管理等内容），没有明确涉及。&&相比之下，铁道部《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》强调，“鼓励民间资本通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与铁路非运输企业改制重组，推动企业转换经营机制，提高市场竞争能力”。应该指出的是，委托管理在教育领域中是存在的。&&6. 对教育领域民间资金进入的可行性和把握方面，教育行政部门还可以做更多的指导工作。&&教育行政部门可以配合发改等部门，共同做好民间资金进入教育领域的可行性指导工作。发改委《投资监测分析和信息引导工作的通知》提出，“有关行业管理部门要加强本行业民间投资运行情况的动态监测，深入分析本行业民间投资的增长速度、结构变化、资金来源等情况，主动了解民间投资主体的生产经营状况、投资能力、投资意愿等，认真分析本行业相关政策对民间投资的影响，及时发现民间投资面临的困难和问题，适时调整完善相关政策措施，促进本行业民间投资健康发展”。&&7. 实践中已经在做的政府购买教育服务的方式，文件中没有更多地涉及到。&&上海、浙江等地，都存在政府购买民办学校教育服务的现象，但文件中对这一问题没有明确涉及。其他领域中也有类似现象的存在，比如住建部《进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》明确，“鼓励民间资本通过政府购买服务的模式，进入城镇供水、污水处理、中水回用、雨水收集、环卫保洁、垃圾清运、道路、桥梁、园林绿化等市政公用事业领域的运营和养护”。&&8. 关于营利性和非营利性的划分尚未明确。&&“实施意见在第三条和第十四条，对分类管理、营利性非营利性有涉及，但是没有展开。而分类管理已经成为制约民办学校发展的一个瓶颈。比如，国家税务总局《关于进一步贯彻落实税收政策促进民间投资健康发展的意见》罗列了现有的相关税收优惠政策，第三部分即“鼓励和引导民间资本进入社会事业领域的税收政策”。其中，对非营利性的医院，免征和各项服务收入相关的营业税等（不包括企业所得税），收入为免税收入，免征部分增值税、免征房产税和城镇土地使用税。民办学校在享受这些税收优惠方面一直有各种各样的争议出现。民办学校在运行过程中产生的大量其他的税费，并没有涉及。比如资产过户的税费。这些都需要进一步加以明确。&&《卫生部关于社会资本举办医疗机构经营性质的通知》指出，“社会资本可以按照经营目的，自主申办营利性或非营利性医疗机构”。该通知虽未明确社会资本举办的医疗机构如何转变经营性质，但表示将另行制定管理规定。可供我们借鉴。&&总之，教育部门可以在学校的办学自主权方面有所突破，吸引社会力量进入教育领域，但是难以在根本上突破制约民间资金进入教育领域的一些瓶颈问题，解决这些问题的决定权不在教育部门，这需要其他相关部门的大力配合。希望可以尽快出台由教育、发改、财政、税收、金融、人保等部门共同认可的促进民办教育发展的文件，为民办教育的发展设计更好更加配套的政策体系。&&（作者系上海市教育科学研究院民办所规划室主任，中国民办教育研究院秘书长）
新闻：010-
经营：010-鼓励企业技术创新的税收政策问题分析
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来源：本网讯
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　　随着我国社会经济的不断发展，经济增长方式面临从要素拉动型向创新驱动型转变，提升科技创新能力成为经济发展的中心环节，企业技术创新能力薄弱已经成为制约我国经济全面发展的一大瓶颈。如何充分发挥税收政策的激励引导作用，引领企业在成长的各个阶段积极开展技术创新，是我们每个税收工作者都应认真思考的问题。笔者试就税收政策在鼓励企业技术创新方面存在的问题略作分析。
　　一、税收政策需支持企业技术创新
　　（一）技术创新是企业发展的不竭动力。当今社会，信息技术高速发展，市场瞬息万变，在激烈的市场竞争中，企业能否随着市场的需求和变化，不断研发新技术、新产品，是企业在竞争中求生存、求发展的关键。创新是企业发展的灵魂，没有创新就没有企业的生命力。技术创新是一个持续不断的过程，企业凭借具有核心竞争力的技术可以迅速占领市场。但要保持市场占有率，必须持续不断更新技术和产品。只有不断推陈出新，企业才能不断发展壮大。
　　（二）税收政策是企业技术创新的有力支持。发达国家的创新源泉主要来自两方面，一是企业的内生动力；二是政府主导技术创新，间接带动了民间创新能力的飞速增长。，目前除了直接主导创新活动外，各国政府都通过财政支持或税收优惠的方式，来分担企业创新的部分成本，鼓励技术创新的开展。
　　我国目前的市场机制尚未达到有效促进企业自主创新的地步，而且企业发展积累也难以支撑创新成本，因此政府更应当予以支持，核心就是利用税收政策进行鼓励或约束。虽然自改革开放初期就说促进科技发展，但最重要的政府税收政策却作用不足，直到最近才有所转变。
　　近期，国务院对外发布了《国务院关于促进企业技术改造的指导意见》（国发[2012]44号）。意见指出要完善税收优惠政策，用好现行有关税收优惠政策支持企业技术改造，以增强企业技术创新能力，加快创新成果产业化，加速改造提升传统产业，培育发展新兴产业，全面提升工业发展的质量和效益。《意见》的出台，体现了国家对企业技术改造的重视程度，并为企业在新时期的技术改造和创新指明了方向。
　　二、现行税收政策在支持企业技术创新方面存在的问题
　　现行的税收政策在支持企业技术改造方面，优惠很多，包括企业所得税法规定的固定资产加速折旧，研发费用加计扣除所得税，技术转让减免企业所得税；被认定为高新技术企业的享受企业所得税优惠；对从事国家鼓励发展的项目所需、国内不能生产的先进设备，在规定范围内免征进口关税；对国内企业为生产国家支持发展的重大技术装备而确有必要进口的关键零部件及原材料，享受进口税收优惠等等。但是，优惠政策与企业技术创新的实际需要还有距离，特别是在具体的执行环节中，还存在很多问题。
　　（一）从总体上看，鼓励企业技术创新的税收政策体系不健全。一是政策目标不够明晰，产业导向模糊。税收优惠政策未能很好地适应当前产业结构调整的方向，在支持和鼓励自主创新领域缺乏倾向性，未能有效地引导资金流向我国急需发展的瓶颈产业，在如何协调发展基础研究和应用技术研究、促进产业结构升级、鼓励知识密集型服务业发展、培育战略性新兴产业等方面目标不清晰。二是税收优惠受益不均，未能遍及促进创新要素流动的各个环节。例如，当前对技术转移的税收优惠政策，仅针对技术转移方，缺乏对技术受让方和专业的技术转移服务机构的税收优惠支持，自主创新与产业化活动的运营成本较高、整体税负较重。三是税收优惠形式过于单一，大多以直接优惠为主。我国对高科技产业的税收优惠方式主要为直接优惠，即减免税，属事后奖励性优惠。随着经济发展，这种税收优惠的负面作用越来越大，会影响企业间的非市场竞争，干扰正常市场活动。而间接优惠属扶持性优惠，是针对产业结构调整的具体需求提出的，更适应我国当前经济发展需要。
　　（二）对创新企业的支持尚未遍及企业成长的各个阶段。创新型企业历经初创期、成长期最终到扩张期，创新政策支持应遍及企业成长各个阶段，目前存在的问题是：
　　1、对初创期高科技企业的扶持政策严重滞后。现行以企业所得税为主的税收优惠政策以事后优惠为主，缺乏事前的鼓励和支持，对于处于初创阶段仍无盈利的中小型高新技术企业而言缺乏实际意义。且对于初创期企业面临的融资困难问题，也缺乏相应的优惠政策予以解决。
　　2、对自主创新前期研发过程的税收支持不足。主要表现在：
　　（1）增值税方面，一是无形资产和技术开发过程中的智力投入不能享受抵扣；二是高新技术产业的许多支出，如企业研究开发费用、技术转让费用等无形资产及科技咨询费用的投入因无法取得增值税专用发票而不能抵扣。
　　（2）企业所得税方面，一是对企业提取风险准备金、技术开发准备金和新产品试制准备金等的税前扣除方面没有专门的税收优惠规定，抑制了企业进行研发投入的积极性；二是对研发费用加计扣除的研发活动仅限于《国家重点支持的高新技术领域》和《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2007年度）》所规定的项目，范围有限。
　　3、缺乏对企业扩张期的税收支持。对于进入扩张期的企业，其面临的主要问题是占领市场、做强做大、持续创新。而目前政府在企业股权投资及并购重组、共性技术研发、跨国投资收益、海外研发支出等方面还缺乏相应的税收扶持政策。
　　（三）缺乏激励人力资本累积的优惠政策。促进人力资本发展及提高人力资本对经济发展的贡献，是实现经济发展由要素拉动型向创新驱动型转换的根本。而目前我国支持技术创新的税收优惠受益者多为应用高科技成果的企业，缺少个人所得税方面的优惠。发达国家普遍采取促进人力资本投资的税收政策，允许个人所得税扣除教育、研发等人力资本投资费用，给予高科技人才较高的个税起征点。我国现行税制则缺乏对人力资本投资的鼓励，有碍于高科技企业的长足发展。
　　三、应实施积极的税收优惠政策鼓励企业技术创新
　　（一）加快立法步伐，健全税收优惠政策体系。一是结合国家对战略性新兴产业的部署，从整体上考虑促进新兴技术产业发展的财税政策。二是借鉴发达国家的经验和做法，加快有关鼓励科技创新税收政策方面的立法步伐，尽快对科技税收优惠单独立法。应由国务院单独制定一个特别税收优惠法案，把散见各处的科技税收优惠政策集纳其中，统一颁布执行。
　　（二）加大研发、技术转化环节的税收优惠力度，促进科技创新机制的形成和完善。长期以来，有关高新技术产业的税收优惠政策主要针对生产、销售两个环节，忽视对创新的过程优惠。税收优惠环节应逐步实现由结果向中间环节转变。加大对风险投资的税收支持力度；允许企业对用于研发的固定资产实行加速折旧或特别折旧；鼓励企业自建技术开发基金，并允许在税前扣除；减免企业转让技术和研究成果收入的所得税；完善支持科技企业孵化器的税收优惠政策，鼓励科技型中小企业创业，降低创业者的创业风险。
　　（三）加强税收政策对创新需求方的激励，发挥消费税在自主创新中的积极作用。改变对创新的政策支持方式，从对供给方转为对创新需求方的激励，不再单纯资助项目，而应更多着眼于刺激创新需求。税收政策应以激励本土创新需求为突破口，在促进自主科技创新过程中，注重发挥消费税结构性调节作用。应强调产品消费的差异，针对不同产品设置不同的税率档次，一方面可以对创新产品实行较低的消费税税率，鼓励自主科技创新；另一方面，对高能耗、高污染、资源型的产品实行高税率，惩罚非创新限制类产品。同时，辅之以减免税优惠和加成征收，做到奖惩分明，引导自主创新产品的消费。
　　（四）完善税收激励政策，惠及企业成长的各个阶段。对于初创期的中小企业，投资税收抵免等激励措施可降低风险投资的成本，鼓励风险投资介入，同时也可以起到促进科技成果转化的作用。比如，将税收激励措施纳入技术转让环节，规定企业从事技术引进、吸收等方面的投资可抵免所得税；允许企业、研发机构冲销基础研发及与基础研发相关的资本性支出（如购买相关的仪器设备、建造实验室等）。对于成长期的中小企业，税收激励的作用在于保证企业成长的可持续性，可考虑利用加速折旧等激励措施鼓励企业进行厂房和设备投资，使其有能力从事更广泛和深入的研究开发活动。对于已进入成熟期的企业，可以考虑借鉴韩国的做法，允许企业按销售收入的一定比例提取研究与开发基金，在企业所得税前扣除，为企业下一步技术开发和应用提供支撑资金，鼓励优势企业持续创新的同时做强做大。
　　（五）加大对科技创新人才的税收优惠力度。应在新《企业所得税法》全面取消计税工资标准规定的基础上，放宽企业科研人员和职工教育培训费的列支标准。改革个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。对于科研人员因参加国家重大科技研发项目所获得的奖金，免征个人所得税；对于科研人员以技术入股的股权收益，暂免征收个人所得税；对于知识产权转让收入或特许权使用费收入，享受与稿酬同等的税收待遇或者更加优惠的税收待遇，可按照应纳税所得额减征20%－40%。鼓励天使投资的发展，对天使投资实行个人所得税优惠试点，尽快研究制定&促进民间融资条例&，鼓励民间创业风险投资，对投资于高科技企业的风险投资者给予支持。可借鉴新加坡的经验，采用个人所得税返还、工资补贴等方式来吸引和激励人才。
　　参考文献：
　　1.崔文杰．高新技术产业发展与投资风险．财经问题研究，2004．
　　2.王国锋．我国高新技术产业发展现状、问题及其发展思路．中国科技论坛，2005．
　　3.国务院．关于促进企业技术改造的指导意见．国发[2012] 44号．评论该主题
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