提高农民土地增值收益分配比例
据新华社北京12月27日电中央农村工作会议今天起在北京举行。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席会议并讲话。他在讲话中系统回顾总结了党的十六大以来农业农村发展取得的巨大成就，阐述了在推进工业化城镇化进程中继续做好“三农”工作需要把握好的若干重大问题，对做好明年农业农村工作提出了要求。
温家宝说，社会主义新农村建设是贯穿我国现代化建设全过程的一项重大任务。农村建设应保持农村的特点，有利于农民生产，保持田园风光和良好生态环境。不能把城镇的居民小区照搬到农村去，赶农民上楼。要长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村。建设部门要加强对村庄规划和农村建房的指导，提高农村民居设计和建设水平。下大力气改善农村办学条件，让农村孩子共享优质教育资源。农村教学点撤并要十分慎重，充分考虑学生上学和交通安全。今后一个时期，农村社会保障的总的方向是完善制度、提高水平、逐步并轨，最终迈向城乡一体化。
温家宝指出，要使进城农民工真正成为城镇居民，
上接A1版 绝不是改变一下户籍那么简单。我国人口规模巨大，只靠几个城市圈和少数经济发达地区不可能完成人口的城镇化。要合理引导人口流向，既要采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户，又要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，明年一定要出台相应法规。积极创造条件，妥善解决好农村留守儿童、妇女、老人问题。
温家宝指出，在新的形势下，各级领导干部要善于把握农业农村发展规律，不断提高做好“三农”工作的能力和水平。要始终尊重农民意愿，即使是为农民办好事，也要允许农民有一个认识和接受的过程，不要追求整齐划一、一步到位。在农村开展各项工作，不仅要体现多数人的意愿，也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。要更加重视维护农民在土地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益，更加重视扩大村民自治范围，完善与农民政治参与意识不断提高相适应的乡镇治理机制。要在吃透民情上下功夫，了解农村的真实情况和群众的真实想法，使决策和工作更加切合实际。在农村做任何事情，都必须坚守政策和法律底线，特别是新从事“三农”工作的同志，要抓紧系统学习农村政策和法律，了解农村改革的历程、农村体制和政策的沿革，尽快掌握农村工作要领。
会议由中共中央政治局委员、国务院副总理、中央农村工作领导小组组长回良玉主持，国务委员兼国务院秘书长马凯出席。
(本文来源：新华报业网-新华日报)
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【期刊名称】
土地发展权与土地增值收益分配
【副标题】 中国问题与英国经验【英文标题】 土地发展权与土地增值收益分配
【作者】 【作者单位】
【中文关键词】 ，，，，
【英文关键词】 Land Development R Land Increment V Planning L Land Development Control
【期刊年份】 【期号】 6
【页码】 1536
【摘要】 土地发展权归公还是归私，土地增值收益如何公平分配，是当下中国土地管理制度改革的重点和难点。学界目前流行的土地发展权国有论和私有论均错判英国经验，无法全面解释和证成正在开展的改革实践。以1942年《厄斯瓦特报告》为中心深入考察英国经验，可以发现中国现行土地管理制度是英国曾经考虑但最终放弃的方案。为进一步引领和推动改革，应摒弃土地发展权私有论和国有论的无谓争论，正视我国发展权国有的制度现实，更新对其正当性基础的认识；同时在理念和制度上将土地发展权与土地增值收益脱钩，让集体和农民在一次和二次分配中都能获得增值收益，更加公平地实现地利共享。
【英文摘要】 The origin of land development rights and the proper distribution of land increment value has been a central and difficult issue concerning the current reform of China’s land administration system. The existing literature has provided two directly opposing camps of thought, one maintaining that land development rights are part of ownership rights while the other suggesting that they originate from state’ s land administration powers instead of private ownership. Interestingly, both camps draw on British experience, although they come up with squarely contrast conclusions. Moreover, neither of them is adequate in explaining and justifying the ongoing reforms. This article goes back to the root of modern British land administration system, i.e. the 1942 Uthwatt Report and uses it to demonstrate that the pitfalls of the existing explanations and to call for a rethinking of the relationship between land development rights and land increment value, which can allow the rural collectives and peasants to enjoy the increment value in both primary distribution and secondary distribution, while the state has the development rights.
【全文】【】 &&&& 　　一、引言：土地发展权与土地增值收益分配的中国问题
　　土地增值收益分配是中国当下土地制度改革的一个核心议题。2013年，中国共产党十八届三中全会对此做出“一体两翼”的战略部署。[1]“一体”是改革目标，即“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。“两翼”为改革进路，包括集体经营性建设用地产权流转和集体土地征收补偿安置两个领域的增值收益分配机制改革。2015年2月，全国人大常委会授权在全国三十三个地区暂停实施《》有关规定，全面铺开改革试点。2015年底，中办、国办联合发布《》，在部署深化农村土地制度改革时，重申“一体两翼”的方向与举措。
　　改革现实的迅速发展要求学术理论的回应。中国语境下，一个亟待解决的理论和实践问题是：土地增值收益向集体和农民倾斜，无论是在征收补偿安置中还是以集体经营性建设用地入市的方式实现，都需一个法律上的“说法”，即在农地转用过程中，集体与农民获得更多土地增值收益的法理依据究竟何在。众所周知，在我国传统的土地管理制度下，集体和农民几乎无法获得农地转用中的土地增值收益；现有物权法律体系也缺乏相应术语对应或表达取得这种收益的权利。在此背景下，近年来，作为舶来品的“土地发展权”概念受到不少学者青睐，被视作土地增值收益的法律载体，为“一体两翼”之改革提供法理基础。须说明的是，中文学界当下对“land development rights”有两种翻译：“土地开发权”和“土地发展权”。比较而言，前者更准确。因为正如下文即将展示的，“开发”一词更能中性地表达改变土地利用现状的活动，而这些活动并不必然带来土地价值的提高，即发展。但为了与对话的主要文献保持一致，本文采用土地发展权。
　　那么，何谓土地发展权？我国目前的通说认为它是对土地利用进行再发展的权利，即变更土地用途或改变土地利用强度的权利。[2]事实上，这一定义同英语世界中的学理和制度共识并无二致。如英国现行的1990年《城乡规划法》第55条将“development”界定为：“在土地上进行建设、工程、采矿或其它工程，或对土地或建筑用途做出实质性改变”。在美国，学者将其界定为“改变土地现用途为其它用途的权利”。[3]纽约州的《一般城市法》(General City Law)第20条则定义为“根据分区法规或地方法规，在某片、块或区域的土地上允许实现特定用途、范围、强度、容量和建筑物高度等的权利”。因此，土地发展权可以一般性地界定为改变土地利用状态的权利。在此基础上，中文学界围绕这一概念，对农地转用过程中的增值收益为何以及如何向集体和农民倾斜，提出了两种对立观点。
　　一种可称为“土地发展权私有论”。[4]在我国土地公有制的语境下，这里的“私有”并非指“私人所有”，而是指“非国家所有”，即集体所有。相关论述的基本内容为：第一，土地发展权是土地所有权的一部分，故作为农村土地所有者的集体天然享有农地发展权。第二，土地增值收益是土地发展权的自然延伸，故土地发展权所有者应在一次分配中享有土地增值收益。这解决了农地转用增值收益向集体和农户倾斜的法理依据问题。第三，出于地利共享之目的，在土地增值收益分配的具体制度设计上，土地发展权所有者不能垄断全部土地增值收益，国家应以土地增值税等方式在二次分配中取得部分增值收益。显然，这要求颠覆性地改变国家垄断建设用地一级市场和农地转用增值收益的现行制度，让集体和农户直接享受一次分配，国家退居二线。简言之，私有论的逻辑链条可总结为“土地所有权→土地发展权→土地增值收益一次分配归私，二次分配归公”。
　　另一派观点是“土地发展权国有论”。[5]其认为土地发展权在理论上源于国家土地管制而非土地所有权，实践中业已为我国现行土地管理制度确认为国有。因此，作为土地发展权的自然延伸，土地增值收益一次分配应归国家，只是在二次分配时应注意适当提高失地农民的补偿安置水平，并同时对不面临征收的农民做均等化的转移支付，从而更好地实现地利共享。换言之，国有论下，农地转用增值收益向集体和农户倾斜的法理依据并不在于其拥有土地发展权，而是出于社会再分配和公平的需要。具体的制度构建则是在基本维持现状的前提下加以完善。由此，国有论的逻辑是“土地管制权→土地发展权→土地增值收益一次分配归公，二次分配归私”。
　　两相比较，上述观点的相同之处在于都视土地增值收益为土地发展权之结果或自然延伸，将两者绑定，认为谁享有土地发展权，谁就有权在一次分配中取得土地增值收益。两者的不同之处在于对土地发展权来源和归属判断不同，进而在土地增值收益分配制度的建构上有明显差异。
　　但无论是私有论或是国有论，开具体路径区别，似乎都可为土地增值收益向集体和农民倾斜提供法理依据和实践路径。那么，改革设计究竟应选择哪种观点？问题是，在“一体两翼”的改革路向观照下，两者都存在不足。一方面，发展权私有论无法解释提高农地征收安置补偿水平的改革进路，因为这是在土地增值收益一次分配归公(即国有论)之前提下，二次分配向集体和农民倾斜；另一方面，发展权国有论无法证成集体经营性建设用地不经征收、直接入市的改革方向，因为这实际上是土地增值收益一次分配归私(即私有论)。如何理解并处理两种流行学术观点与改革现状的这种不吻合？是兼采、择一还是并弃？
　　值得注意的是，两派论点都认为土地发展权的概念和制度源于英国，并把英国实践作为值得参照的国际经验加以分析。但所得结论截然相反。国有论认为1947年英国《城乡规划法》规定土地发展权国有表明土地发展权来源于国家管制，并以此为基础性理由论证发展权国有、增值收益一次分配归公、二次分配归私等结论。[6]私有论则主张这种解读存在偏差，指出在英国历史上，土地发展权并非源自国家管制，而一直是“土地所有权的重要组成部分”，故土地发展权属于土地所有权人，土地增值收益一次分配归私、二次分配归公。[7]可见，对于英国相关经验的认识极大地影响甚至决定了中国学者对于本国问题的判断。到底哪一种观点更符合事实？理论与实践中，土地发展权与土地所有权、国家土地管制和土地增值收益之间的关系究竟如何？
　　要回答上述问题，就必须深入把握英国的真实经验，并以此观照中国的真实问题。但这并不意味着必须以英为师――中国近百年土地革命和改革所造就的独特情境，意味着简单移植任何别国制度既不可行，也不可欲。需要做的，是还原英国制度的生成场景，历史性地理解英国经验，抽象出那些可能具有普遍意义的问题、理念和逻辑，为思考中国改革提供智识参考。
　　因此，本文并不会聚焦于既有研究所关注较多的英国1947年《城乡规划法》。诚然，以后世眼光观之，该法是英国现代土地管理制度的起点，其第三章第12条规定任何土地开发均应获得政府许可，被视为土地发展权国有法律制度的开端。既有研究的视野也基本局限于此。[8]然而该法实际上并非原点，而是最终结果。其真正的理论和思想基石须回溯到1942年的《厄斯瓦特报告》(Uthwatt Report)。这份奠基性的文件首次详细阐明了英国的土地发展权概念、1947年国有化发展权的动因与考虑、以及土地增值收益分配机制的设计思路。事实上，半个多世纪以来，《厄斯瓦特报告》对上述问题的阐释始终未被推翻，所以，只有重温这份前无古人、后无来者的报告，我们才能深刻把握英国现代土地发展权与土地增值收益分配的英国经验。
　　本文余下内容分为两大部分。第一部分以《厄斯瓦特报告》为中心，细致考察英国土地发展权和增值收益分配制度的时代背景、推理逻辑和后续发展。第二部分清理土地发展权国有化和土地增值收益两个核心概念，厘清土地发展权与国家管制权和所有权以及发展权与增值收益之间的两对核心关系，提炼英国经验对思考中国问题的启示。本文的基本观点是：第一，土地发展权国有论和私有论均不能有效解释和引领改革，应一并摒弃；第二，应承认我国土地发展权国有的制度现实，更新对其合法性基础的理解；第三，将土地发展权和土地增值收益的配置脱钩，让集体和农户在一次和二次分配中都能获得增值收益，进而更加公平地实现地利共享。
　　二、土地发展权与土地增值收益分配的英国经验：以《厄斯瓦特报告》为考察中心
　　(一)土地发展权国有化的动因：《厄斯瓦特报告》的问题意识
　　《厄斯瓦特报告》全名《英国建设与规划部补偿与增值专家委员会最终报告》(Final Report of Ministry of Works and Planning Expert Committee on Compensation and Betterment)。由于起草该报告的专家委员会主席是厄斯瓦特法官(Augustus Uthwatt)，故称《厄斯瓦特报告》(以下简称“报告”)。其核心在于如下两个问题：第一，对土地使用公共控制(public control of the use of land)中的支付补偿(payment of compensation)和收回增值(recovery of better-ment)问题展开客观分析。第二，建议从现在至战争结束期间应采取何种措施防止战后重建工作受到阻碍。特别是考虑：(a)如何稳定待开发或须重新开发的土地的价格；(b)是否需要扩张或修正任何政府权力，从而使社会能够公平地取得这些土地。[9]简言之，报告旨在提出一套处理国家土地管制对土地价值产生正负影响的办法，便利战后国家重建。因此，要理解这份报告，首先须简要回顾英国之前的土地管理制度。
　　众所周知，作为先发工业国，为解决高速工业化和城市化带来的土地利用低效和无序问题，英国在世界上最早建立了现代土地管理制度。1909年《住房和城市规划法》是其现代规划和开发控制法律制度的起点。该法有以下几个特点：第一，首次授权地方政府制定规划(第54条)。第二，规划范围不包括建成区和乡村，只针对城镇(第54条第1款)。第三，地方政府可以自行决定是否制定规划(第54条第2款)。第四，规划具有法律效力，土地使用者无须提前申请开发或建设许可，但必须遵守，否则面临拆除的风险(第57条)。第五，如果私有土地的价值因规划受到负面影响，土地主有权要求地方政府补偿损失的潜在收益(第58条第1款)。第六，如果规划导致私有土地升值，地方政府与所有者对半分享土地增值(第58条第3款)。这是英国第一次以成文立法规定规划导致的增值部分归公。但其土地“涨价归公”传统要远早于此。事实上，早在中世纪，为了补贴公共开支，英国就已经开始收回公共基础设施建设给私有土地带来的涨价。[10]第七，为实施规划，地方政府可强制购买(purchase compulsorily)(即中文语境下的“征收”)私有土地(第60条)。
　　作为第一步，1909年规划法的局限也是非常明显的。首先，规划涵盖范围狭窄，不包括乡村和城市建成区，无法有效应对英国当时正在经历的快速城市化。其次，地方政府对于是否制定规划享有裁量权，而非法定义务，结果最终真正制定规划者寥寥。到1919年，英国总共只有十三个地方制定了规划。[11]第三，用地者不必提前申请开发许可，但仍须遵守规划方案。这使其不敢在规划制订过程中进行开发，以免与日后通过的规划相冲突。[12]第四，尽管地方政府有权依规划征地，但根据1845年《土地条款统一法》(Land Clauses Consolidation Act)第一条，征地补偿标准是“对于土地所有者的价值”(the value to the owner)，即主观价值。[13]之所以如此，是因为十九世纪英国的征地多为铁路建设服务，往往由私营铁路公司发起，故明显具有私人牟利性。这种情形下，以相较客观标准更高的主观价值标准补偿被视作更公平。然而在一战结束之际，英国面临大规模的基础设施重建任务，政府须大量取得私有土地。1918年，英国战后重建部组织调研如何避免征地成本过高，形成《斯科特报告》(Scott Report)并指出：征地补偿主观标准含有“高度投机性的价值要素”(highly speculative elements of value)，不利于政府以较低成本取得私有土地。[14]
　　1919年《住房和城市规划法》和《征地法》(Acquisition of Land Act)部分弥补了上述不足。前者第46条规定人口超过两万的城镇必须针对未开发区域制定规划。后者第2条则把征地补偿标准由被征地者的主观价值修改为“自愿卖家在公开市场上期待实现的价值”。实践中，这种市场价值通常界定为“收益最大的潜在用途”下的价值。[15]这是因为所有者在市场上出售土地不可能依照自己的主观价格，但一般会选择最能反映土地开发潜力的价格。考虑到所有者对土地可能“敝帚自珍”，市价标准原则上比主观价值标准更低。
　　1932年《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)完成了英国土地管理制度上的“两进一退”。一方面，如其名称所示，它将规划范围从城镇建成区扩大到乡村和未开发区，从而覆盖国土全境(第1条)该法同时将1909年规划法规定的政府和私人对半分享土地增值改为政府收取75%的土地增值(第21条)。这两点修改均加强了国家对土地开发及其收益的控制。另一方面，与1919年规划法要求居民超过两万人的城镇政府必须制定规划不同，1932年规划法恢复了1909年规划法的传统，允许而非要求地方政府制定规划(第2条)。
　　梳理英国土地管理制度的早期史，一条主线清晰可见：从1909年规划法初步奠定政府对国土开发的规划控制，到1919年规划法将规划法定义务化和征地法把补偿标准由主观价值降为市场价值，再到1932年规划法扩展规划范围至全境与提高政府获取土地增值的比例，国家土地管制权力一步步扩大，私人土地财产权利一步步限缩。但正如1932年规划法有进有退所表明的，在这个私产保护、市场及法治传统悠久的国度，国家土地管制权力的扩张并非一马平川。尊重私有土地财产权利、维护市场自行运作和限制公权力干预始终是立法者无法忽视的重要价值。
　　然而历史进一步表明，在高速城市化和工业化进程中，土地问题上，仅凭私人和市场根本无法达到最优结果。首先，两次世界大战之间的二十年见证了伦敦房屋数量激增50%。大伦敦地区人口总数从四百万跃升至六百万，其中一百二十五万是移民。[16]这导致原有城市建成区不堪其负。在市场力量支配下，出于便利运输、节省成本的考虑，大量新建成区沿主干道修建，很快又造成严重的农地流失、交通不畅等问题。[17]1935年出台的《带状开发限制法》(Restriction of Ribbon Development Act)正是为了缓解城市向外蔓延，但收效甚微。[18]同一时期，市场力量主导下的工业化又造成英国境内工业分布极度不均，东南部地区出现大量新设工厂，英格兰北部和威尔士地区则迅速凋敝。[19]1940年《巴洛报告》(Barlow Report)指出：“工业过分集中……给国家的命运和发展造成了严重障碍……政府应采取明确措施解决”。[20]
　　只有在此基础上，我们才能深刻理解《厄斯瓦特报告》的问题意识。前文提及，其核心诉求在于推动战后重建。值得注意的是，报告对“重建”(reconstruction)定义得极为全面，涉及工农业空间分布、区域协调发展、建成区交通拥堵的舒缓、居民住房的充足供应、绿化带等环保设施的配套、公园空地等社区设施的建设、道路交通系统的更新等。[21]换言之，二战正酣的1942年，英国政府已经开始筹划整个国家未来的土地开发、城市建设与空间布局。前文分析表明，这绝非临时起意。在早前数十年间，加强政府土地管制权就一直是相关立法的变革趋势。二战后全面重建的需求只是前所未有地突显出强化国家土地管制的必要性――要避免重蹈此前多年市场和私人主导下土地利用无序和低效之覆辙，政府必须更加积极有为地干预和控制私有土地财产。报告正是在此背景下诞生。
　　从根本上讲，这触及英国之前数十年不断遇到的难题，即如何处理国家管制权与私人土地产权之间的矛盾。在这一点上，时至1942年，报告已有相当明确的、日后被证明为英国社会广泛共识的答案――“前提假设就是全国性的规划将是……本国国内事务管理的一个永久性特征”，其目的是“保证土地得到最佳利用”。“这将导致个人利益和土地私有者的意愿屈从于公共利益。这种对规划的理解对于重建政策的成功来说是不可或缺的，因为国家行为的每一个方面都最终要落实到土地上……社会生产组织越复杂，(政府)代表公众对土地利用的控制就应该越发达。”因此，“私人利益必须服从于国家管制。这样一个必然结论并不意味着个人的主动性和创新性将受到压抑，但……国家应决定个人的主动性和创新性在何处运用”。[22]
　　把国家实施规划控制、公益优先于私利作为前提假设或必然结论，固然出于战后重建的现实需要，也是此前制度变革趋势的延伸。但在最深层次上，这更是对现代社会中土地上权力与权利关系的一个总判断。在这里，至少从英国经验来说，资本主义土地制度的根本逻辑发生了根本转换：在二十世纪中期以前的自由竞争时代，英国的土地开发利用由私人主导、经市场调配，个人自由是前提，政府管制是例外；二十世纪中期以后，英国在土地问题上进入国家管制时代，土地开发利用由国家规划主导，后者为私人和市场划定边界、提供活动空间，政府管制变成前提，个人自由成为例外。当然，前提和例外互换并不必然表示国家权力无远弗届地膨胀，私人权利被无底线地压抑――作为前提的管制可以很疏松，作为例外的自由可以很强健。但这一互换的确表明现代社会土地制度的设计思路发生的深刻变化：自由竞争时代，如何用地天然是财产主的自由，是所有权的题中应有之义；国家管制时代，如何用地，包括如何改变土地利用现状，不再是私人的天然自由或所有权的必然内涵，而是进入了公共政策领域。联系前文介绍的土地发展权通行定义，这意味着土地发展权不再为个人独享，而受国家干预。
　　之所以有上述变化，除了战后重建等短期原因，更根本则是由于工业化、城市化造成人地关系的空前紧张，英国社会普遍认识到仅凭私人和市场无法保证土地这种有限的不可再生资源得到合理、有效和充分利用。在厄斯瓦特委员会眼中，当时的土地制度未能顺应这一时代变化：
　　现有状况无法令人满意，在全国各地都构成规划的障碍。[23]根本问题出在现行土地利用法律制度很大程度上试图在一个高度发达的经济体中保存对土地所有权的纯粹个人主义进路。这在工业化和交通能力有限的早些年间或许是必然选择，但到了现今的发展阶段就不可再延续了，它阻碍我们有限的自然资源获得适当和高效利用。城乡规划本身不是目的，而是确保可用土地依据社会整体利益得到最佳使用的工具。它本质上就不可能是静态的。它必须随着其所应服务的社会的变化而演进。[24]
　　那么，英国当时的土地制度究竟是怎样维系了已不合时宜的对土地所有权的“纯粹个人主义进路”？报告要实现的扩大国家土地管制权、推动战后重建的目标到底面临哪些现实障碍？报告又是如何一步步从私人用地应受国家管制这一前提推导出土地发展权国有化的？
　　(二)土地发展权国有化与土地增值收益分配机制：《厄斯瓦特报告》的推理
　　1. 土地管制补偿制度的财政困难：“价值漂浮”与“价值转移”
　　报告就当时的土地管理制度总结出两大问题。首先，地方政府不制定规划。据统计，到1942年6月，仅有3%的国土为规划覆盖。[25]这部分是由于1932年规划法将规划制定去义务化，但最主要的原因还在于当时的规划和征地补偿制度造成了巨大困难。这也导致报告发现的第二大问题：地方政府即便制定规划，也基本都是原样认可土地利用和开发现状，缺乏任何引导或修正功能。[26]其原因在于行使土地管制权力面临的财政困难太严重，以至不能有效控制无序开发。[27]
　　那么，如何理解“财政困难”？前已述及，根据1909年规划法，规划造成土地贬值时，所有者有权向制定规划的地方政府索赔潜在收益损失。此外，1919年征地法将征收补偿标准由主观价值替换为基于“收益最大的潜在用途”的市场价值。报告指出：在两大地价变化机制――价值漂浮(floating value)和价值转移(shifting value)之下，这样的补偿制度给政府以规划和征收手段管制土地开发带来巨大的财政困难。
　　何为“价值漂浮”？报告认为：一片土地的开发价值本质上是投机性(speculative)的，反映人们对其是否及何时获得开发的预期。假设一座城市在外扩过程中，东南西北四个方向上的边缘地块都有开发潜力，某项规划禁止城市外扩，由于实际开发完全可能“落”(settle)在其中任何一片土地上，各地块所有者便都有权要求政府补偿其丧失的潜在土地开发收益。然而在真实世界中，未来的土地开发必然受制于社会经济发展状况。历史经验表明，该地区的发展速度只能满足每年开发一个地块。由于开发收益总是潜在、期得、“漂浮”着的，当下无法判断它在特定时间会“花落谁家”。在其落地之前，一旦限制性规划决定做出，各地块所有者就可以同时、分散地向地方政府求偿。从弥补个人潜在损失的角度，这一做法固然无可厚非，但其无疑会造成计算补偿数额时出现“估值过高”(over ― valuation)。即所有人声索的补偿额加在一起，必然超过将来某一时刻实际开发所能兑现的收益。[28]曾有学者颇为形象地指出，这类似于允许每张彩票的持有者在开奖前要求获得全部奖金。[29]
　　当然，土地开发收益的投机性并不完全等于博彩的投机性。博彩中，永远只可能有唯一的彩券获得大奖。但在遥远的将来，某城市所有的未开发地块确有可能都被实际开发，潜在收益全部实现。此时，对漂浮价值进行分散补偿的总额最终将等于总开发收益。但问题在于收益是将来、或然的，补偿是现时、确定的，这给政府带来巨大的财政压力和风险。此外，价值漂浮机制也影响征收补偿。如前所述，1919年《征地法》的市价补偿标准反映的是“价值最高的潜在用途”。尽管这比主观价值标准要低，但仍要求政府向被征地者支付那些不一定能实现的、漂浮的潜在价值。
　　报告所称的“价值转移”是指规划控制或征地会增加某些土地的价值，减少另一些的价值，但不会消灭土地价值。例如某市城郊的一块土地由于规划限制或征收而不能被所有者用于非农建设，该地块价格因此下跌，所有者受损，但随之而来的是该市城郊另一地块或其它城市的某一地块早日被开发的几率增大，地价上涨。此时，前一块地的所有者受到的损失并非是价值的彻底消灭，而是转移到后一块地上。[30]个中原因在于最终决定地价的是开发总需求/潜能和年均开发速率，二者都不由规划决定，而取决于社会经济发展水平和进程。规划和征收最多影响某个时点土地开发需求在何处实现，进而将受限制/被征收地块的贬值转换成不受限制/未被征收地块的增值。这种情形下，理想办法当然是对涨价地块征税，取得增值后补偿跌价地块。但现实中，囿于以下几个难点，这一机制从未被成功地设计出来：第一，价值转移下的土地涨价不是立刻实现，而是期待值，政府只有在将来才有机会收回增值，但必须马上补偿跌价。[31]金融学上，这是典型的“短借长贷”，政府的财政压力和风险不言而喻。第二，土地涨价原因千千万，哪一部分增值可归因于规划殊难确定。日后真要收回增值时，中间发生的影响地价的因素恐怕早已不计其数。以法学视角观之，这是典型的“不确定因果关系”。多因一果下，精准确定规划贡献的增值几无可能。
　　综上，英国当时的制度现实是：政府通过征收或规划限制私人土地开发，都须赔付因此丧失的土地潜在开发价值。在价值转移机制下，这种潜在价值其实并未消灭，只是被转移，只不过政府在现实中无法有效、及时地收回转移至其它地块的增值来充抵补偿。在价值漂浮机制下，各所有者在现阶段分散主张的补偿额加总起来要远大于将来特定时点实际开发所得的收益，这又进一步加重了政府的财政负担和风险。因此，英国地方政府都不愿行使法律赋予的征地权和规划控制权，国家土地管制由此落空。
　　如何解决上述困境？报告就国家公权干预土地私权如何补偿的问题分析如下。第一，土地所有权从来就不意味着所有者可以毫无限制地使用土地，也不保证实现所有者理想中的经济收益最大的用途。因为
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