财政专户管理中存在的问题及建议--《现代经济信息》2013年17期
财政专户管理中存在的问题及建议
【摘要】：财政专户是各级财政部门为管理核算具有专项用途的财政资金,在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。我国从上世纪八十年代开始,各级财政部门按照国务院、财政部以及省级人民政府或省级财政部门的要求,陆续设置了一些财政专户,这些财政专户的建立对保证专项资金支出、防止财政专项资金被挤占挪用起到了积极作用。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：F810.6【正文快照】：
一、财政专户的现状按照国务院、财政部以及省级人民政府或省级财政部门以正式文件批准后设立的各级财政专户主要包括:国家储备粮油资金专户、核算世行、亚行及其他政府贷款设立的贷款专户、社会保障基金财政专户、教育、非税收入财政专户等财政性资金专户。各级财政部门对财
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加快财政支出进度中存在的问题及建议
发布时间：&&来源： &&作者：荆州开发区财政局
张燕华&&&&&&&&&&&&&&&&&&浏览量：
加快预算支出进度，是提升财政资金使用效率，更好发挥政策效应的有效途径。然而近年来，各地区各部门均不同程度地出现了财政预算执行进度慢的问题。为此，如何加快财政预算支出执行进度成为当前财政部门需重点研究的问题，本文从分析当前预算执行进度慢的原因入手，针对存在的问题提出加快预算支出进度的相关建议。
一、预算执行进度慢的原因分析
我认为，可以从预算编制、预算执行等方面来对预算执行进度慢的原因进行分析。
（一）预算编制不完善是影响财政支出进度的机制性因素。
1、预算编制时间不尽合理。一是预算编制时间与年度工作计划时间脱节。根据预算法实施条例的有关规定，我国财政年度的起止时间为每年的1月1日至12月31日。为早编细编预算，各级财政部门一般在上一年度的10月份或者更早一点时间开始编制部门预算，由于这一时段各部门(单位) 下一年的工作任务、目标计划等尚未确定,预算编制时间与工作任务确定时间存在差异,因此财政预算难以与部门(单位)的年度工作任务紧密结合；二是预算下达时间较晚。根据规定，财政部门将自人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内批复本级各部门预算，而人代会一般在2—4月份召开，这就出现预算执行先于人代会审批的现象，导致每年一季度的财政支出主要拨付经常性经费，项目支出一般在预算下达后才开始拨付，最终影响全年支出进度。
2、预算编制内容不够完整。一是根据现行体制，一些上级转移支付资金特别是专项转移支付资金存在不确定因素，难以准确地列入年初预算，影响地方预算的完整性；二是部门和单位的历年结余没有按规定完整地编入部门预算；三是年度预算执行中新增的支出项目，年初预算未安排，在预算追加的情况时有发生。
3、预算编制不够细化。由于基本支出都是按标准按定额的，一般采取等额拨付的方式，容易形成均衡支出，对财政支出进度影响不大。因此影响财政支出进度慢的主要原因在于项目支出。项目支出预算编制不够细化是影响财政预算支出进度的一大原因。而导致项目支出预算编制不够细化的原因主要有：一是由于项目预算的编制、立项需要大量的前期工作，一些部门和单位预算基础工作薄弱，在报送预算时，未能将项目预算落实到具体项目和实施单位。导致资金争取来了，而项目由于诸多问题没有实施，或者资金争取来了，再根据财政专项资金的安排情况来确定工作实施计划，形成“一季度等预算、二季度报计划、三季度下计划、四季度才实施”的现象，从而影响财政预算支出进度。二是一些有预算分配权的部门为了增强部门的调控能力，过分专注于设立项目争取财政资金，而资金未落实到具体项目和单位，预算执行时再进行二次分配，这往往会挤占挪用、滞留应拨未拨资金，从而影响支出进度。
4、 财政收入难以确定。由于受宏观经济政策及征收过程中的一些不确定因素影响，财政收入的组织往往具有不确定性，这会从两个方面影响财政支出安排。一方面，如果判断完成年初预算收入困难的情况下，财政部门在预算支出过程中，往往会控制支出进度，给年终调整预算留有余地；另一方面，如果当年财政收入有超收收入的，根据预算调整的有关规定，对当年预计要安排的超收收入须经人大常委会批准后方可使用，而人大常委会一般要在10月份才研究预算调整事项，使用超收收入会造成四季度支出较为集中。
（二）从预算执行看，有以下几项影响因素
1、国库集中支付制度因素。实施国库集中支付改革后，预算支出从“以拨列支”改为“按实列支”，由于单位实际支出的进度要慢于财政拨款的进度，导致财政支出进度减慢。同时,财政部门拨款不及时，用款计划审批时期长，部分项目资金集中在下半年拨付,也影响了支出进度。
2、部分项目实施进度缓慢。项目实施进度缓慢除了前述预算编制质量方面的原因外，还与以下方面有关：一是项目单位从启动规划设计、可行性研究、招投标等管理程序的具体实施有一个过程，前期准备阶段资金需求量较少，实施阶段需求则明显增大，相应的资金支付也是前少后多；二是受工程计划、进度和配套资金的到位情况等多种因素影响，具体实施进度达不到年初确定的目标，或者未达到资金拨付的要求，从而使资金拨付延后，影响支出进度；三是项目实施缺乏跟踪问效机制，没能及时督促加快进度。近几年来，各级财政部门投入力度加大，项目点多面广，要做到对项目实施全方位监督还相当困难，事前、事中监督还停留在制度上，大量的财政专项资金拨付后，没有得到有效监督，更难以做到跟踪问效，不利于项目的督促实施，影响项目支出进度。由于项目实施进度缓慢，导致项目支出结余较多，影响了整个财政支出进度的推进。
（三）从部门预算执行主体看，有以下几项影响因素
1、预算单位“重分配、轻执行”是导致预算支出进度缓慢的一个重要原因。部门单位是部门预算的主体，“重分配、轻执行”现象在预算部门单位普遍存在，许多部门都先千方百计争取资金，然后再考虑预算执行。由于缺少对下一年度工作的统筹考虑，为应付财政部门对项目预算的编审，部门单位在申报时往往依据以前年度或借鉴别的单位的做法进行项目申报，在争取到项目资金后，再重新进行规划、论证，这样到资金拨付就迟了。
2、各预算单位预算支出责任主体的意识不强。未把加强预算执行管理作为日常工作的重点，忽视支出进度，用款计划编报不及时、不准确也是导致预算支出进度偏慢的一个重要原因。
二、为了加快支出进度，可能会出现与财政改革不相适应的做法
当前，加快财政支出进度是财政管理工作的重点，各地各部门都在采取不同措施，千方百计加快财政支出进度，正是因为这种大形势的要求，各地各县在加快财政支出进度工作中，可能出现与财政改革不相适应甚至背道而驰的做法，这些做法虽然加快了财政支出进度，却给财政资金安全运行带来了一定的隐患。
（一）“以拨代支”的现象可能会出现回头。实行财政国库集中支付制度以后，财政支出完全是在各预算单位实实在在发生支付行为时，财政资金才会流出国库，形成财政支出，财政国库科已下达预算单位用款计划，但未使用的资金仍反映于国库存款，也就不能真正形成财政支出，因此也将一直以来财政支出进度缓慢的问题显现出来。为了加快财政支出进度，部分地区有可能会采取将大量项目资金实行“实拨”，这种方式虽然加快了财政支出进度，但却与财政国库改革相违背，走了回头路。
（二）可能会出现更改总预算会计帐务处理方式。现行的总预算会计制度，要求年终将各预算单位的额度结余资金，用权责发生制进行列支。但为了加快财政支出执行进度，财政部门在批复各单位用款计划后，就有可能直接以预算单位申请的用款计划列支。具体帐务如下：
借：一般预算支出
贷：暂存款（某单位）
待单位实际发生支出时：
借：暂存款（某单位）
贷：国库存款
这种帐务处理方式虽然与年终列支额度，形成财政支出的结果是一样的，也能够反映财政支出进度得到加快，但是却违反国库集中支付改革的本意，也违反了会计核算制度的规定。
（三）财政资金安全运行无法得以保障。许多县市将财政项目专项资金转入财政专户管理，更有甚者将专项项目资金直接转入预算单位帐户，由预算单位自行管理财政专项资金。专项资金转入预算单位帐户后，脱离了财政部门的实时监督，也就无法保证专项资金是否按规定用途使用，是否有截留、挪用等现象，也就无法保证财政资金安全运行。
三、加快财政支出进度的建议
（一）鉴于上述原因分析及可能存在的问题，我认为，如何科学有效地把握财政预算支出进度，不仅涉及体制、机制方面的改革，而且涉及预算编制和执行的改革。为此，结合当前实际，应着手从财政管理措施上加以改进，以促使财政预算支出进度的加快。
1、细化预算编制。一是提高部门预算编制的精细化、科学化水平。细化基本支出和项目支出预算编制，科学制定基本支出定额和项目支出定额。建立健全预算管理基础信息数据库，进一步完善基本支出预算管理办法，逐步建立和完善人员定额与实物费用定额相结合的定额标准体系。提高部门预算的到位率，编制预算的主管部门，应细化到基层单位，细化到具体项目；二是对基本支出，要按照规定标准核实打足，不留缺口。对项目支出，要加强事前论证和规划工作，如可将财政投资评审机制引入项目支出预算管理，把项目预算评审建成部门预算管理流程的必经程序。通过评审的项目才能安排预算。评审结论作为安排项目的依据，凡未经审核的项目，不得列入部门预算。切实提高项目预算编制的真实性和准确性；三是要严格预算调整，努力减少预算执行中的调整事项。对预备费、当年预计要安排的超收收入，财政部门将结合经济和社会事业发展情况，提前做好支出安排预案，并严格依照程序报经批准后，及时落实到具体单位和项目，减少年终集中支出。
2、加大对结余资金的统筹力度。加大对专项资金清理和整合力度，加强部门预算历年结余资金的清理和统筹，将结余资金管理与预算编制相结合，完善结余资金管理方式，促进预算单位规范结余资金管理。
（二）规范资金使用，提高资金拨付效率
1、严格执行人代会批准的部门预算。各部门和单位对年初部门预算安排的各项资金，要研究制定合理的用款计划，确保预算支出的及时、均衡实现。同时，在正式批准预算前，按当年部门预算“一下”控制数的一定比例预拨资金，促进支出进度均衡化。
2、规范各类资金的拨付程序，加快支出进度。一是地方预算安排资金，基本支出要按照年度均衡性原则拨付，项目支出要结合项目实施进度拨付，对重大项目支出可在库款许可的情况下一次性拨付到位；二是省专项资金，上级财政部门应提前下达项目计划和项目资金分配方案。下级财政部门收到上级补助文件后要抓紧鉴定和录入指标，并主动通知单位办理拨款手续，原则上省补资金应一次性拨付到位。
3、上年结转资金，在财政总决算完成前，凡是能够提供充分依据的，财政部门将预先录入结转支出指标，在财政总决算完成后，财政部门将一次性录入结转支出指标，并统一告知有关单位办理拨款手续，以加快支出进度；四是对年度预算执行中的超收或短收，要及时予以调整，并按规定合理统筹安排支出。
（三）督促项目实施，加快项目支出
1、 加快下达项目投资计划和落实项目资金分配方案。有预算分配权的部门要研究改进项目资金分配方法，加快待分配指标下达节奏，争取做到编制投资计划或项目实施计划与预算编制时间同步推行。项目预算批复下达单位后，财政部门要加强对项目支出预算执行的后续跟踪，协助和督促各预算单位认真做好用款计划，加快项目实施进度。
2、 切实抓好项目支出管理，提高项目支出执行进度。财政部门要与项目执行部门加强沟通协调，对于项目尚未实施或实施进度慢的，要督促其加快项目实施进度。
（四）建立预算执行考核制度
1、财政部门要督促预算单位建立健全本部门（单位）的预算支出责任制度，完善内部约束和激励机制，明确考核指标，将责任落实到岗，任务落实到人，以加快支出执行进度。
2、加强部门配合。财政部门将定期分析部门的预算执行进度，监督部门加强预算执行管理，建立健全相关的考评机制，结合各部门预算执行进度和项目绩效情况，定期对部门进行考评通报。对预算执行好的部门，予以表彰；对存在问题较多的部门，应要求其做出书面说明、及时提出改进措施。
3、进一步深化预算执行率与预算编制的有机结合。把上一年的预算执行情况作为编制下一年预算的重要参考依据。对基本支出有结余的，给予单位全额留用；对项目资金有结余的，可按上年预算执行中项目经费结余资金的一定比例并入其下年部门预算“一下”同一项目的控制数。
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浅析财政资金专户管理存在的问题及建议
2011年第2期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　 摘要：财政资金专户为财政专项资金高效利用提供了很大方便，但随着专户资金余额的逐年增长，一些腐败现象应运而生，为财政专户监督和管理工作带来严峻挑战。本文以邵阳为例对财政专户开立、资金存量和流量进行分析，揭示当前财政专户管理存在“多头开户”、“资金利用率低”以及“弱化预算监督”等诸多问题，并提出严格开户准入制、完善资金管理体制及提升国库职权等建议。 中国论文网 /3/view-1340875.htm　　 关键词：账户管理；财政专户；问题及对策 　　 　　 财政资金专户是财政部门用于管理预算内、预算外专项资金的专用账户，为部分财政资金高效利用提供较大方便。随着国家税费体制改革的不断深入和社会保障机制的不断完善，国家对地方财政的各种专项转移支付逐年增加，专户资金余额也逐年增长。邵阳市地处湘西南，所辖八县三区一市，总面积20876平方公里，总人口735万人，属贫困落后地区，农业所占比重高、工业化水平低、城市化水平低和经济外向度低。2009年末，邵阳市地区生产总值600.7亿元，占湖南省总量的4.6%，全市财政总收入39.6亿元，占全省总量的2.8%，财政较为困难，严重依赖上级财政转移支付。2010年3月，邵阳中支组织人员对邵阳市区财政资金账户开立和使用情况进行地毯式调查发现，尽管财力严重不足，财政资金专户开设却较多、资金余额大，管理运作不规范。 　　 　　 一、专户开设及使用基本情况 　　 　　 截至2010年2月末，邵阳市本级及三区共4家财政机构共开立账户**个（见表1），平均每家财政开设**个账户，资金性质有工资资金、社保资金、国债资金、支农资金、扶贫资金、税收收入、预算外收入、改制资金等。财政资金账户开户行囊括市内各金融机构，包括农发行、工行、农行、中行、建行、市城信社、城郊农信社和中心农信社等8家行社下设的57个分支网点。 　　 （一）开户主要依据是地方政府文件和上级财政文件。对248家专户开户文件依据进行统计（见表2），开户依据基本分三类：各财政社保基金、支农资金、扶贫资金基本上是依据省以上财政部门文件开设，双清、大祥以及北塔三区乡镇所开设的经费支出户、工资统发户、收入汇缴户、区级结算户以及一般预算户主要依据是当地政府文件；而单位基建、清理“二会一部”、税收过渡户等主要依据是其他部门文件。 　　 （二）专户开设随意性大，稳定性差。财政专户是各银行争取的重中之重。据调查了解，财政资金专户开户行选择往往取决于二方面：一是个人关系，这也决定了双方一旦有人事变动，就会出现“人走户走”情况，或者是专项资金撤离，形成久悬账户；二是开户行给地方政府的项目融资程度，融资多的财政账户开户数及资金存量就多。 　　 （三）账户开设多头、分散。调查发现，资财政资金管理较为分散，账户开设多、资金少，有些账户的核算内容交叉重复。如北塔区**乡、大祥区**镇、**乡等乡镇财政所在不同的农村信用社、城市信用社或国有商业银行等开立5－6个账户。 　　 （四）账户开设相对集中在信用社。调查显示，邵阳财政专户开设在开户银行选择上呈现二个集中:一是集中于邵阳市城市信用社。在市区**户财政专户中，有**户开在邵阳市城市信用社，占总量的36.3%，而在中国银行开设的专户仅有**个，占总量的1.6%，财政专户开设明显集中于城信社（见图1）。二是集中于个别营业部。如在邵阳城市信用社广场营业部开设**户，占总量的17.3%，建行邵阳宝城支行开设**户，占总量的13.3%。 　　 （五）账户资金流量大、存量高。据初步统计，2009年邵阳市区4家财政开设的**个专户资金流量高达**亿元，其中累计收入**亿元，支出**亿元。截止到2010年2月末，财政账户余额合计达**亿元（见表3），户均余额**万元，其中留有余额最多的是社保资金，高达**亿元（见表4）。财政资金账户余额相当于同期市本级及三区在国库存款的40%。 　　 表3：邵阳市区财政账户余额分开户行统计（略） 　　 表4：邵阳市区财政账户分资金性质统计（略） 　　 　　 二、专户管理面临的主要问题 　　 　　 （一）财政专户多而散严重弱化人大预算监督。一方面，专户虽是依据地方政府文件和上级财政文件而开设的，但因现行账户管理规定局限，基层央行对专户开设难把关；另一方面，各商业银行都想揽到财政资金，地方政府也有意识将其专户开设与资金存储多少与各商业银行支持地方经济发展融资额相挂钩，造成专户开设的随意性大、稳定性差，导致了财政专户开设多头散乱。财政专户过多开设使得预算资金不断从国库流往商业银行沉淀下来，影响预算支出的真实性，也不利于地方政府和人大对预算进行管理和监督；收入也往往能够通过专户暂时隐蔽下来，人为地左右全年预算收入任务完成。 　　 (二)财政专户资金对银行金融机构的流动性影响大。从邵阳调查情况来看，当地财政基于其是地方性银行出资人，开设财政资金专户更多选择地方性银行、信用社，以扶持地方性金融机构发展。调查显示，邵阳财政专户开设主要集中于邵阳市城市信用社。在市区财政专户中，有36.3%的户开在邵阳市城市信用社，而在中国银行开设的专户仅有**个，占总量的1.6%。专户资金一旦集中使用，对地方性银行的流动性构成较大影响，并可能造成支付风险。 　　 (三)专项资金流量大存量高，降低资金利用率。邵阳市财政专户资金流量大存量高，资金沉淀严重。据初步统计，财政专户余额相当于同期市本级及三区在国库存款的40%。而被转出的专项资金监督处于“空白”地带，弱化了央行对财政资金使用的监督权。调查发现，受当地经济落后的限制，在工作中，财政专户在“灵活调剂、资金融通”的幌子下，将“专款专用”变成了“专用专款”，有的县将非常有限的专项资金以日常办公费、招待费和外出考察费用等项目违法违规挪用,造成了财政专项资金的严重浪费。 　　 （四）专户资金管理散乱，弱化央行经理国库职能。各专户商业银行经常把大量的资金一次性从金库拨出至其专户，然后逐笔拨给用款单位，形成典型的“二级国库”；调查发现，个别专项资金存在截留，预算收入划缴不及时和商业银行逃避财政性存款缴存的情况，有悖于《国家金库条例》《财政国库体制改革管理办法》对央行管理财政资金和账户的定位和国库单一账户制原则,对国库部门统计分析地方收支情况和人民银行货币政策的实施造成较大的负面影响。 　　 　　 三、政策建议 　　 　　 （一）严格开户准入制。各级人民银行会计部门、国库部门要从维护《人民币银行结算账户管理办法》严肃性的角度，加强协调配合，对财政专户开户管理，建议在开立财政资金专户时必须经国库部门先行审核后，再由会计部门审批开户，形成内部管理合力。 　　 （二）完善资金管理体制。要将预算内、外资金全部纳入国库管理，将政府的全部财政性资金（包括政府预算资金和预算外资金）集中在国库，全面推行以国库单一账户为基础、人民银行直接支付为主要方式的资金缴拨制度，要支持地方财政资金的保值、增值需要，大力开展国库现金运作，努力提高财政资金使用效益，促进财政专户资金从商业银行回流国库，不断推进财政国库管理制度改革深化。 　　 （三）提升央行国库职权。一是从体制上，进一步完善《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则等相关法律法规，明确人行国库部门依法经理国库的法律地位，强化国库监管权利，丰富国库监管内容。并在法律层面上，出台明晰的财政资金账户管理条例，对其设立、使用、监督、罚则等予以明确规定。二是从宣传上，从上而下有组织、分步聚地宣传央行国库工作，特别是有针对性对地方政府、人大领导干部的宣传，实在地为各级政府提高优质国库服务，为各级人大做好预算执行监督、信息反馈工作，提高央行国库工作在地方政府、人大中的地位。三是在行动中，在加强对“收”这条线管理的同时,进一步加强对“支”这条线的管理,明确资金的支出范围、支出项目和支出标准。对实行收支脱钩的单位和部门，统一由同级财政部门按照其履行职能需要核定的预算予以及时拨付。规定上解下拨的资金必须通过各级财政逐级结算，防止截留、挪用及逃避政府调控的现象发生。严把财政资金的支拨关，尤其对拨给财政部门开设在金融机构专户的资金更应严格审核，对不合规的拨款坚决拒绝办理；并建议对TBS系统增加预算单位账户数据与人民银行账户管理系统自动核对功能，提高国库支出的准确性。 　　 课题组长：何小平 　　 成员：曾纪秀、刘 成、谢晓梅 　　 执笔：曾纪秀、刘 成
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