立法法修改明确“税收法定”原则(组图)
3月8日，十二届全国人大三次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。新华社发　　[两会新华视点]事事关心。
　　新华社发
　　立法是国家的重要政治活动，立法法则是规范国家立法活动的重要法律，是“管法的法”。作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一，立法法修正案草案昨日提请大会审议。
　　这是立法法颁布15年来的首次修改，对于完善我国立法体制，提高立法质量和立法效率，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。
　　适应新形势 15年来首次修改
　　自2000年颁布施行以来，立法法对规范立法活动发挥了重要作用。但随着经济社会的发展和改革的不断深化，立法逐步从过去总结经验为主，发展到“引领改革、推动发展”为主，立法任务、立法方式也在发生着重大变化。而我国立法体系、能力上还存在诸多不足，立法工作还面临不少新情况、新问题。
　　部门主导痼疾难消、“立法不作为”露出苗头、资源分配不科学、公众参与实效不足、立法监督难落实处、立法队伍人才紧缺……这些“短板”制约着立法提质增效发挥引领、推动、保障作用。
　　“为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，适时修改立法法，是十分必要的。”全国人大常委会副委员长李建国8日向十二届全国人大三次会议作立法法修正案草案说明时指出。
　　“这次修改包括发挥立法引领推动、人大立法主导这两个作用，着力提高立法质量，拓展公众有序参与立法的途径和方式，中央和地方立法权限的划分和调整等很多方面，绝不是一个简单的法律的修改。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说。
　　人大为主导 避免地方部门掣肘
　　立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等多个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响。
　　法律起草过程中，有的部门对规定自身责任和义务的立法积极性不高，导致一些重要立法迟迟不能出台；有的地方领导“拍脑袋”决策，搞立法上的“形象工程”“政绩工程”，一些不该立的法也仓促上马……
　　“要切实解决这些问题，必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用。”北京大学教授姜明安说。
　　草案加强和改进了法律起草机制，规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。
　　草案还更多地发挥人大代表在立法中的作用，要求全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见；立法调研可以邀请有关的代表参加。
　　新亮点 1
　　涉利益重大调整法律案可开听证会
　　刚提交的立法法修正案草案规定，法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见。
　　专家指出，听证会原本含义是“听”，要有一个会议形式，主要是听各方代表，特别是相关证人的意见建议，综合各方面意见之后，严格按照程序适用法律，作出一个相对公正的决策或决定。这样规定意味着，基层群众代表可以在听证会上说出自己的意见。
　　新亮点 2
　　法院检察院不能“二次立法”
　　司法解释—最高人民法院、最高人民检察院对法律的具体应用所做的说明，是对下级法院、检察院的办案依据。事实上，目前司法解释经常被诟病为“二次立法”，因此这次立法法修改，对司法解释也做了约束性规定。
　　日，修改后的民事诉讼法正式施行。不久前，最高人民法院发布了关于新民诉法的司法解释。这部号称“史上最长”的司法解释”，其条文最多、篇幅最长，共计552条、7万余字，而新民诉法本身不过才284条。
　　针对这一问题，立法法修正案草案规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。”草案同时明确，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。
　　新亮点 3
　　税收法定，立法授权将有时限
　　修正案草案中明确规定了“税收法定”原则，税就不能说征就征了。
　　立法法修正案草案将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，即“税收法定”。
　　中国政法大学教授应松年说：“征税立法，本来是最高立法机关的专属立法权。但很长一段时间，全国人大及其常委会基于历史原因长期授权国务院来制定相关立法。草案明确“税收法定”原则，意味着立法法如果审议通过，国家的开征税种就必须通过立法机关和明确的法律规定来征收。”
　　应松年分析指出，前不久提高燃油税源自于1985年全国人大向国务院授权。就燃油税的问题来说，即使立法法审议通过后，也必须将全国人大1985年向国务院授权的决定废止以后才能彻底解决这个问题。
　　意义重大
　　注重公民权益保障 厘清政府权力边界
　　在去年全国人大常委会两次审议立法法修正案草案之后，草案再次提请全国人代会审议凸显了这部法律修改的重要性。根据草案说明，这次修改主要体现在六个方面，其中一个重要方面就是关于立法体制的完善。
　　我国实行统一而又分层次的立法体制。党的十八届四中全会对完善立法体制提出了明确要求。在立法体制上，草案体现了立法和改革决策相衔接，赋予设区的市地方立法权，落实税收法定原则，对部门规章和地方政府规章权限进行规范。
　　为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，草案规定，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责等等。
　　不难看出，这些修改更加注重对公民权益的保障，也进一步厘清地方政府权力的边界，明确了宪法、法律、法规、规章严格按照一定的层级关系，体现了对法律的尊重。
　　据新华社
本文来源：四川在线-华西都市报
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昨日，十二届全国人大常委会第十三次会议闭幕。根据全国人大常委会的建议议程，3月5日召开的十二届全国人大三次会议将审议立法法修正案草案。颁布于2000年的法律，于14年后启动修订程序，全国人大常委会先后于2014年8月和12月对立法法修正案草案进行了两次审议。草案进一步明确了中央与地方的立法权限，扩大设区的市地方立法权，此外，还对全国人大及其常委会的专属立法权事项作了进一步细化，根据税收法定原则，明确税种和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。关键词一：税收法定明确税收征收管理只能由法律规定十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”，税收法定原则首次写入党的重要纲领性文件中。去年8月举行的十二届全国人大常委会第十次会议，初次审议立法法修正案草案。有的常委会组成人员、地方、专家和社会公众提出，对法律的专属立法权中的税收基本制度有必要进一步细化。草案二审稿据此做出调整。根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。今年1月，在不到两个月的时间内，我国第三次提高成品油消费税单位税额，三次税率调整均以财政部、国家税务总局联合下发通知的形式进行，引发社会关注。有关专家向北京青年报记者分析指出，在我国现行的18个税种中，绝大多数税收事项都是依靠行政法规、规章及规范性文件来规定，税收授权立法居于主导地位。坚持税收法定，也就是要对国家征税权的行使施加合理的限制，保障纳税人的合法财产权益。问答“地方不能以红头文件来损害公民利益”北青报：这次对《立法法》的修改重点解决哪几方面的问题？全国人大常委会法工委国家法室巡视员郭林茂：《立法法》的修改确实要解决很多问题，最根本的问题是解决科学立法和民主立法的问题。最主要的是解决科学立法的问题，良法的问题。围绕我们要立一个良法，完善我们的立法体制，完善我们的立法程序，规定我们一些制度。体制方面，为了使我们的立法与改革相衔接，遇到一些问题我们要求授权，这就是一种体制上的完善。我们要赋予设区的市一定立法权，这也是一种体制上的完善。当然也还有很多，像怎么发挥人大在立法中的主导作用，怎么广泛地征求群众的意见和代表的意见，在审议的过程中有些事情怎么进行表决，单独表决等等这些程序方面完善的也有。还是那句话，总的目标是为了提高我们的立法质量，立良法。北青报：为什么要扩大设区的市立法权？扩大设区的市立法权后，我们如何规制权利，如何监督？郭林茂：说到底一句话就是一种现实的需要，这种需要一是顶层设计，三中全会对扩大较大市的立法权已经作了规定。二是地方的需要，我们国家这么大，各地发展很不平衡，法律规定的东西到地方需要结合本地的实际去贯彻，各地有各地的情况，各地都希望结合本地的情况，促进地方的经济社会发展。设区的市享有立法权后，我们的法规的数量确实大幅度增加，对维护法制统一提出了挑战，这就需要我们进一步做好备案审查工作。我们在《立法法》的修改中对备案审查的程序做了一定完善，一方面是为了总结经验，另一方面也是为了进一步加强对地方性法规的监督。《立法法》通过后，230多个设区的市拥有了立法权，这些市存在两种情况：一是一部分类似温州的城市作了多年准备，可以说万事俱备只欠东风；二是另一部分城市面对拥有立法权，感觉是天上掉下了林妹妹，该怎么适应？这是贯彻《立法法》的问题。北青报：修正案草案提出，地方性法规限定在城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，这个“等”是指我们目前只对这三个方面可以立法，还是指这个之外设区的市都可以有立法权？郭林茂：二审稿后，我们根据全国人大常委会组成人员的审议意见和全国人大代表的研读意见，又召开了若干次座谈会，听取了有关方面的意见，将会形成二审稿的修改稿，对你所说的三方面限制将会有一定的突破，大会期间，你会看到突破在哪里。北青报：像一些地方政府出台的车辆限行、住房限购这样地方性的制度会不会在这次《立法法》修改中作出规范？郭林茂：好比APEC期间的限行、房子的限购，这确实都是政府出于公共利益考量的一种行政管理的需要，不可避免地会涉及侵犯部分公民的权益，四中全会规定，地方不能制定带有立法性质的文件，不能以红头文件的东西来损害公民个人的利益，也是要解决政府行政管理手段的合法性问题。对此，《立法法》可能准备要规定一下，地方政府因行政管理的迫切需要，需要采取一定的行政管理措施的，应履行一定法律程序后，方可采取临时措施，既然是临时性的措施就不宜过长，也不能是红头文件。全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰：比如涉及到公民权利减损的肯定不能通过红头文件来处理，这个毫无疑问，《立法法》很明确的，这个立场和态度很明确的，不允许地方制发带有立法性质的文件，所指的就是红头文件。什么是立法性质的红头文件？简单一点说就是涉及到公民权利义务的，再简单一点说你给公民好处的可以，发个文件说每个公民发100块钱，这个好，但是发一个文件说每个公民交100块钱出来，这个不行。减损公民权利的，或者是增加公民负担的，那就是立法性质的问题，不允许，必须通过地方性法规来解决，法律上的态度是清楚的。关键词二：地方立法权无法律依据 地方规章不得减损公民权利目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市以及4个经济特区所在地的市，尚没有地方立法权的共计233个。初次审议的立法法修正案草案，拟赋予282个设区的市地方立法权。此后，法律委员会建议对草案作进一步完善：将较大的市（包括设区的市）制定地方性法规的权限修改为“可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项，制定地方性法规”。草案二审稿还明确，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。新华网刊文指出，一些地方的限行、限购、限贷等限制性行政手段，今后还能不能再“任性”都会在修改后的《立法法》中找到答案。释疑为何要提交全国人代会审议全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰表示，立法是一个国家制度层面顶层设计的活动，《立法法》的修改涉及一些体制机制的调整，包括一些重大立法指导原则的确立，以及关涉公众利益的、对地方各级政府权力的制约问题。此外，《立法法》提交到十二届全国人大三次会议进行审议，还和法律性质有关。国家法室巡视员郭林茂介绍，“理论上讲，基本法律大会通过，基本法律之外的法律常委会审议，大会通过的基本法律常委会都可以修改。”中国人大网刊文指出，基本法律，顾名思义就是规范国家政治、经济、社会生活的全局性的法律。刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律，需由全国人民代表大会制定。例如，1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过的刑法和刑事诉讼法，就属于刑事基本法律；1986年第六届全国人民代表大会第四次会议通过的民法通则，1991年第七届全国人民代表大会第四次会议制定的民事诉讼法，1999年第九届全国人民代表大会第二次会议制定的合同法等，就属于民事基本法律；1982年第五届全国人民代表大会第五次会议制定通过的全国人民代表大会组织法、国务院组织法等，就属于国家机构的基本法律。 本组文/本报记者 桂田田 供图/CFP亮点一明确税收征收管理只能由法律规定十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“落实税收法定原则”，税收法定原则首次写入党的重要纲领性文件中。亮点二拟赋予282个设区的市地方立法权目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，尚没有地方立法权的共计233个。初次审议的立法法修正案草案，拟赋予282个设区的市地方立法权。亮点三地方规章不得设减损公民权利的规范草案二审稿还明确，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
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立法法15年首次修改：税不能说征就征了
政府权力不再任性 立法法15年首次修改昨日(3月8日)，作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一，立法法修正案草案提请大会审议。这也是立法法颁布15年来的首次修改。
立法法是一部百姓关注度极高的法律，根据百度搜索指数的统计，2013年对&立法法&的搜索指数为297954，到了2014年，这一数字激增到了337345，增幅达到13.22%，搜索峰值出现在2014年全国人大常委会两次审议立法法修正案草案的期间。《每日经济新闻》记者了解到，之所以会受到这么大的关注，是因为立法法与民众生活息息相关。随着立法法的修订，类似市政府突然发布的房产限购、车辆限购限行，以及成品油消费税提高等让你措手不及的事儿，可能都将发生改变。地方规章性文件受限目前，一些地方政府出台车辆限行、住房限购等制度，比如北京市通过市政府通告将机动车限行延续至今，深圳市在去年底突然发布通告对机动车限购，都让不少民众措手不及。《每日经济新闻》记者了解到，草案新增明确规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。中国政法大学副校长马怀德表示，目前地方实施的限行限购措施，基本上可视为规章性文件。很多法律赋予的公民权利被规章和规范性文件限制、蚕食。限购、限行等限制公民权利的规范性文件，表面看起来有依据，但从法律上讲，对于限行、限购，无论是规章还是规范性文件都是没有这个权力的，实际上违反了&职权法定&原则。北京大学教授、行政法专家姜明安认为，如果因为&行政管理迫切需要&，一些政府通告应先制定规章，依规章发布通告，然后再通过地方人大制定地方性法规。税不能说征就征了立法法修正案草案的另一亮点，是明确规定了&税收法定&原则&&税就不能说征就征了。立法法修正案草案将&税收&的专属立法权单列，并规定&税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度&只能制定法律，即&税收法定&。全国人大财经委副主任委员郝如玉表示，在现行的立法法中，税收与财政、金融等被列为同一事项，实际上将税收&淹没&在众多的一般事项中，未能充分体现出税收应有的特殊地位和作用。据专家介绍，授权立法在世界各国很普遍，因为社会生活非常复杂，如果全部集中到人大立法机关来，光靠法律规定不够，所以要授权。但是我国存在立法机关授权缺少具体期限，很长时间不收回的问题，前不久提高燃油税源自于1985年全国人大向国务院授权。对此，草案新增加规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限和被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。厘清权力边界纵观草案全文，此次修改更加注重对公民权益的保障，也进一步厘清地方政府权力的边界，明确了宪法、法律、法规、规章严格按照一定的层级关系，体现了对法律的尊重。　　其中，立法法的修正案草案还对被诟病为&二次立法&的司法解释做了约束性规定。日，修改后的民事诉讼法正式施行。不久前，最高人民法院发布了关于新民诉法的司法解释。这部号称&史上最长&的司法解释&共计552条、7万余字，而新民诉法本身不过才284条。针对这一问题，立法法修正案草案规定：&最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。&草案同时明确，最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。中国人民大学法学院教授朱景文说：&在法律规定比较抽象、原则的情况下，司法解释可以起到弥补法律不足的作用，对审理案件具有较大的可操作性。但无论如何，司法解释不能突破法律的规定，对司法解释加以规范非常必要。&
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