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新形势下企业债务风险的防范与控制
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债务风险有哪些种类又该如何防范
债务风险有哪些？债务一般存在诉讼时效的风险、债务人破产的风险、债务人解体的风险、债务人犯罪的风险以及社会性风险。这五个风险的防范措施又有哪些呢？
一、债务风险种类
1、诉讼时效风险。如《民法通则》第135条规定，向人民法院请示保护民事权利的诉讼时效期为2年。第136条规定对延付或拒付租金、出售不合格的产品而未予声明、寄存财物被丢失或损毁等进行索赔，时效均为1年。对交通运输、邮政方面索赔，时效为60～180天等。
2、债务人破产风险。
3、债务人解体风险。如债务人在解散或被撤销时已无财产偿还债务等。
4、债务人犯罪风险。
5、社会性风险。指由于人们法律意识不强，有法不依，使债权人无法依法追偿债款的风险。虽然法律保护债权人的债权利益，但由于债务风险的客观存在，债权人在经济往来中不能单纯依靠法律保护债权，还必须进行事先防范，防止不法侵害事件的发生。
二、防范债务风险的措施
1、进行任何交易，应当签署书面合同或者协议等法律文件，以备发生债权债务纠纷时有据可查。
2、履行交货或者付款义务时，应当取得收货单、送货单、收据等资料，这些资料是解决债权债务纠纷的重要证据。
3、保留交易对方的身份资料，比如企业营业执照复印件、个人身份证复印件等，以保证解决债权债务纠纷时能快捷地找到债务人。
4、债权债务受法律保护的诉讼时效为2年，从债权债务形成或者履行期限届满之日起计算，超过2年将丧失法律的强制性保护。
5、妥善保存一切债权债务资料，而且最大限度地保留原件。转载请标注：
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中债资信：如何防范地方政府债务风险
　　作者：中债资信 关书宾 霍志辉
　　观点简述：
　　审计署于日发布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(总第166号)(以下简称“《审计结果》”)，公告了15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市和3个市辖区的政府性债务情况。
　　此次审计为局部审计，并不能直接反映全国地方政府性债务的整体风险情况，但显示了中央政府对地方政府性债务监督和控制力度的增强。《审计结果》显示，2011年以来地方政府加强地方政府性债务制度建设、规范和清理融资平台公司取得了一定的成效，但仍存在诸多需要进一步改进的问题。
　　审计显示，地方政府性债务规模有所增长，但受同期财政收入较快增长影响，多数地方债务负担呈现下降，且地方政府性债务中银行贷款占比呈现下降，直接融资(发行债券)占比所有提高；地方政府性债务资金仍主要投向市政建设、交通运输和保障房建设等基础设施和公益性项目，其中，受监管部门政策影响，交通运输和保障性住房债务支出增长迅速。
　　受土地出让收入下降影响，部分地方政府偿债压力有所增大。在现行财政体制下，近期看土地出让收入作为政府性债务主要的偿债资金来源，具有其存在的合理性，但长期看不具有持续性。对于地方政府通过信托等方式变相融资等现象突出的问题，需通过开拓新的政府阳光融资渠道(市政债券)来解决。
　　融资平台公司资产质量仍较差，自身偿债能力仍不强，偿债资金仍主要依靠政府财政资金和借新还旧；在国家严控融资平台信贷规模情况下，部分融资平台公司债务逾期现象有所增加。目前地方政府公益性项目融资渠道相对有限，在未推出地方政府规范的举债融资渠道情况下，很难完全剥离融资平台公益性项目的融资职能。
　　总体看，控制地方政府债务风险需完善地方政府债务管理制度，探索地方政府规范和阳光的融资渠道。
　　此次审计虽为部分地区审计，无法全面和准确揭示全国地方政府债务整体风险情况，但显示了中央政府对地方政府债务监督和控制力度的加强；审计结果显示2011年以来地方政府债务管理取得了一定的成效，但仍存在诸多问题
　　审计署于日发布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(审计公告结果2013年第24号―总第166号)(以下简称“《审计结果》”)，公告了15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市和3个市辖区的政府性债务情况。此次审计虽为部分地区审计，无法全面和准确揭示全国地方政府债务整体风险情况，但显示了中央政府对地方政府债务监督和控制力度的加强。
　　《审计结果》显示2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门的要求加强政府性债务管理和清理规范融资平台公司，使得地方政府性债务规模、结构和债务负担呈向好发展趋势，取得了一定成效，但整体仍存在诸多问题。
　　表1：36个地方政府本级债务管理取得的成效和存在的问题
取得的成效
地方政府性债务管理制度有所完善
截至 2012 年底，已有 28 个地方政府本级出台了地方政府性债务管理制度，有 31 个建立了偿债准备金制度或在预算中安排偿债准备资金，准备金余额为 907.60 亿元。
采取措施对部分存量债务进行了处理
2011 年以来，各地累计偿还和化解存量债务 13,317.21 亿元，占 2010 年底债务余额的 39.09% 。
加强了对新增债务及债务资金使用的监督管理
23 个地方政府本级要求政府负有偿还责任债务的举借需经财政部门或政府批准，使债务规模得到了一定控制。
进一步清理规范了融资平台公司及其债务
2011 年以来，各地按照国务院要求对融资平台公司及其债务进行了进一步清理规范，通过剥离债务等方式，使一些融资平台公司的资产质量、收入水平和盈利能力有所提高
存在的主要问题
部分地区和行业债务负担较重
部分地区债务规模增长较快，本级政府的债务风险凸显；部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长，但土地出让收入增幅下降，偿债压力加大；部分地区高速公路和取消收费地区的政府还贷二级公路的偿债压力较大。
一些地方通过信托、融资租赁、 BT 和违规集资等方式变相融资现象突出
2011 年至 2012 年抽查的 36 个地方政府（部分）通过信托、融资租赁、 BT 和违规集资等方式变相融资合计 2180.87 亿元，占这些地区两年新举借债务总额的 15.82% 。
融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强
2011 年以来， 61 家转为 “ 退出类平台 ” 的公司中有 55 家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，且有 18 家融资平台公司以转为 “ 退出类平台 ” 为由，少统计政府性债务 2479.29 亿元，脱离了债务监管。
债务制度不够完善，债务资金管理使用不够规范
地方政府性债务管理制度不够完善；地方政府性债务管理制度不够完善。
　　资料来源：公开资料，中债资信整理
　　取得的成效方面，主要体现在地方政府性债务管理的制度完善、存量债务处理、新增债务及债务资金的监督以及对融资平台的规范和清理四个方面。《审计结果》显示2011年以来，被审计的36个地方政府陆续出台了地方政府性债务管理制度和偿债准备金制度等，政府性债务管理制度逐步完善；各地采取措施对2010年底部分存量进行处理，并加强对新增债务和债务资金使用的监督管理，同时，按照国务院相关要求通过债务剥离、资产重组、充实注册资本等方式进一步规范和清理融资平台公司，使得融资平台公司的资产质量和盈利能力等指标有所改善。
　　审计发现存在的主要问题为：部分地区和行业债务负担依然较重；地方政府变相融资现象突出；融资平台退出不规范，整体资产质量仍较差、偿债能力仍较弱；各地债务管理制度建设仍有待完善，债务资金管理有待规范等(具体见表1)。
　　地方政府性债务规模有所增长，但在地方政府财政收入较快增长的情况下，整体债务负担呈现下降；地方政府性债务中银行贷款占比有所下降，直接融资比重上升；受监管部门政策的影响，保障房和交通运输等行业的政府性债务支出规模增长迅速
　　《审计结果》显示，截至2012年底，36个地方政府本级 政府性债务余额为3.85万亿元，较2010年底增长12.94%，呈现较快增长。假设全国地方政府性债务平均增速为13%，则按照2010年的10.7万亿元计算，截至2012年底全国地方政府性债务余额约为12.09万亿元。
　　债务负担方面，2011年以来，在国务院部委及相关部门监管的监管和控制下，地方政府性债务仍保持增长，但增速呈现放缓，同时，在地方政府财政收入较快增长情况下(其中，2011年和2012年全国地方本级公共财政收入增速分别为29.11%和16.2%)，多数地方政府债务负担呈现下降。《审计结果》显示，36个地方政府(本级)中，有24个地方政府的负有偿还责任的债务率较2010年下降，31个地方政府的债务率 较2010年下降。虽然多数地方政府的债务负担呈现下降，但仍有超过40%的地方政府债务率在100%以上(36个地方政府中有16个)，地方政府整体债务负担仍较重。由于地方政府的基础设施投资具有长期性，投资效用可延续几代人，因此从代际公平角度看，地方政府举债投资具有其合理性，但需要将债务规模控制在科学范围内。从政府债务负担来看，考虑到未来几年中国地方政府财政收入仍能保持8~10%的增速，目前中国整体地方政府政府债务率不超过100%，仍处于相对合理的水平。从偿债率看，36个地方政府本级中，有13个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降；如加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降；但仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。
　　对于地方政府偿债率而言，需要考虑其期限结构，由于目前地方政府债务资金主要用于基础设施投资，这些项目投资回收期很长，自身几乎不产生经济效益，需通过带动区域投资环境改善，进而拉动税收收入增长，通过财政资金来平衡项目投资。因此，从资金需求角度看，地方政府需要举借期限相对长期的资金，但从当前地方政府债务资金超过78%为银行贷款，而这些贷款期限较短(一般为3~5年)，债务期限和项目投资周期的不匹配造成的部分地区政府偿债率较高，偿债压力较大。
　　债务资金来源方面，2011年以来地方政府性债务资金来源构成变动符合中债资信前期判断(即银行贷款占比将呈现下降，直接融资占比将呈现上升)。2012年底36个地方政府本级债务余额中银行贷款和发行债务分别占78.07%和12.06%，其中银行贷款占比较2010年底下降了5.60个百分点。2012年政府性债务中来自于发行债券的资金较2010年增长1,782.13亿元，增幅达62.32%，其中，短期融资券和中期票据增长率达113.40%。同2010年全国地方政府性债务资金来源相比，亦表现为银行贷款占比下降(0.94个百分点)和发行债券占比的上升(5个百分点)。这一变化主要受2010年以来国家对融资平台监管政策影响，2010年以来，银监会等监管部门严控地方政府融资平台贷款规模，使得融资平台贷款规模增速下降；但是债券发行监管部门对融资平台发行债券政策有所放松，2012年地方政府融资平台新增债券(包括企业债券、中期票据和PPN)发行额为7,727.30亿元，同比增长154.19%，其中，企业债券发行规模为4,684.50亿元，中期票据为1,804.30亿元，PPN为1,238.50亿元；2013年前5个月，地方政府融资平台新增债券发行规模达3,030.70亿元。
　　资金投向方面，已支出政府性债务资金仍主要投放于市政建设、交通运输、土地收储、科教文卫、保障性住房、农田水利等支出。2011年以来，银监会和发改委等部门陆续出台政策，对融资平台债务资金的投向进行规范，对不同投向的债务采取区别化的信贷控制。如，银监会出台《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》等文件明确对以下项目给予贷款支持：(1)符合《公路法》的收费公路项目；(2)国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；(3)已列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；(4)公租房、廉租房、棚户区改造的保障性住房建设项目；(5)工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目；(6)农发行支持且符合中央政策的农田水利类项目等。截至2012年底，地方政府已支出债务中用于上述项目建设的资金为3.36万亿元，占已支出金额的92.14%。其中，受监管部门对交通运输以及保障房建设等采取支持性信贷政策影响，地方政府性债务中用于交通运输和保障房建设的债务支出呈现快速增长，分别较2010年增长30.29%和141.47%。
　　在现有财政体制下，土地出让收入是地方政府进行基础设施建设和偿还债务的资金来源，近期看地方政府对土地出让收入的依赖有其存在的合理性，但长期看，这种方式不具有持续性；解决地方政府高成本的变相融资问题需要开拓阳光和规范的地方政府举债融资渠道
　　审计署审计结果2011年第35号显示，截至2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元，反映了政府性债务偿还对土地出让收入的依赖。土地出让收入是地方政府财政收入的重要组成部分，且近年来保持较大规模，因此，近期看地方政府将土地出让收入用作政府性债务偿债资金来源具有其存在的合理性。一方面，在现行财政体制下，地方政府的一般预算收入主要用于经费支出以及科教文卫等民生支出，土地出让收入则是地方政府城市基础设施建设资金的重要来源，自然也成为地方政府性债务的主要偿债资金来源之一。另一方面，地方政府在提高城市化过程中，大规模的投入基础设施带动区域环境的改善，进而带来土地价值的升值，用土地价值升值部分来平衡其前期基础设施投资，是目前解决城市化过程中基础设施资金的重要方式。
　　但也要看到，2011年以来多数地方政府土地出让收入呈现下降趋势，这使得多数地方政府的偿债压力呈现增大。《审计结果》显示，截至2012年底，4个省本级和17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额占政府负有偿还责任债务余额的54.64%，占比较2010年底提高3.61个百分点。但上述地区2012年的土地出让收入较2010年下降了2.83%，若扣除相应成本及刚性计提后可用收入较2010年降低8.82%，仅为当年债务本息的0.80倍，存在一定的偿付压力。从长期看，随着城镇化进程的不断推进，土地出让收入的持续性问题逐渐暴露，土地出让收入无法成为地方政府偿债资金的长效来源。
　　受国家加强地方政府性债务管理和银监会收紧融资平台信贷影响，各地融资平台不断通过信托贷款、融资租赁、售后回租、BT(建设―移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举借政府性债务。这些融资方式具有一定隐蔽性，易绕开相关部门的监管，使得这部分政府债务更加隐性化；加之其融资成本往往远高于同期银行贷款利率，无形中增大了地方政府的付息压力。由于地方政府没有规范和合理的举债融资渠道，在通过融资平台进行银行贷款的融资方式受阻后，必然滋生采取信托、售后回租等高融资成本的融资工具。因此，要解决地方政府违规融资的问题，需要开拓规范的地方政府举债融资渠道，比如发行名正言顺的市政债券，而不是通过现在这种围堵的方式，不允许地方政府直接举债。
　　融资平台公司资产质量仍较差，自身偿债能力仍不强，借新还旧率较高；在国家严控融资平台信贷规模情况下，虽然部分融资平台公司获得政府财政支持资金明显增多，但仍不足以偿还其到期债务，债务逾期现象有所增加
　　《审计结果》显示，截至2012年底，融资平台公司资产中不能或不宜变现的城市基础设施类资产(道路、公园等)占比仍然很高，融资平台整体资产质量仍较差；部分平台公司存在资本金未到位，存在虚增资产等问题；且多数融资平台资产负债率很高，经营亏损或者收入不足以偿付当年债务本息，偿债仍严重依赖政府财政资金或借新还旧等。融资平台公司普遍存在自身偿债能力很弱，从偿债资金来源来看，融资平台债务偿还仍主要依赖外部债务周转和政府财政支持，因此，融资平台的借新还旧率较高。《审计结果》显示5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高达38.01%。
　　2011年以来，在国家严控融资平台信贷规模情况下，部分融资平台公司获得政府财政支持资金明显增多，但仍不足以偿还其到期债务，因此债务逾期现象有所增加。《审计结果》显示，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任(主要是融资平台的债务)和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别较2010年上升了0.16和0.48个百分点；但36个地方政府本级的上述两个指标低于2010年底全国地方政府水平(2010年底分别为2.23%和1.28%)，主要是因为此次审计的36个地方政府的行政级别较高(由此可推测行政级别较低的市县政府负有担保责任和其他相关债务逾期债务率可能高于全国水平)。14个省会城市本级已逾期政府负有偿还责任的债务181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高达16.36%。
　　目前地方政府公益性项目的融资渠道相对有限，在未推出地方政府规范的举债融资渠道情况下，很难完全剥离融资平台公益性项目的融资职能
　　2011年以来，随着监管部门对融资平台公司的规范和清理，一大批融资平台公司按要求转为“退出类平台”，但融资平台公司仍继续承担地方政府城市基础设施建设和公益类项目的投融资任务，仍是地方政府性债务最主要的举债主体。《审计结果》显示，截至2012年底，36个地方政府本级债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的债务分别占全部债务余额的45.67%和25.37%，两者仍是政府性债务的主要举债主体。同2010年底全国地方政府性债务举债主体构成相比，融资平台公司举债占比下降了0.71个百分点，政府部门和机构举债占比上升了2.06个百分点。《审计结果》显示，在转为“退出类平台”的61家融资平台公司中，有55家为完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目建设的投融资任务。
　　目前，中国地方政府基础设施等公益性项目投资和融资需求很大(每年基础设施投资额约4~5万亿元)，而地方政府财政收入很难支撑如此大规模的基础设施投资额；由于当前地方政府公益性项目投资渠道相对有限(财政部代发地方政府债券规模很小)，在未推出规范的地方政府举债融资措施情况下，通过融资平台公司进行公益性基础设施建设项目融资仍将使地方政府最主要的途径，因此，近期看清理和规范融资平台很难完全剥离其公益性项目的融资职能，也不能完全杜绝通过融资平台融资。
　　控制地方政府债务风险需进一步完善地方政府债务管理制度建设，抓紧推出规范的地方政府举债融资渠道
　　《审计结果》显示2011年以来各地陆续完善地方政府债务管理制度，但仍不够完善，仍存在大量制度建设不到位，资金使用不规范，使用效率低下等问题。本次审计的36个地方政府本级中，仍有8个未出台政府性债务管理规定，13个未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个未编制债务预算或者债务收支计划，24个未建立债务风险预警制度。在资金使用方面，仍存在违规担保(817.67亿元)、违规发行企业债务和中期票据(70亿元)、资金挪用(378.16亿元)和资金闲置(271.71亿元)等现象。
　　目前受《预算法》限制，地方政府不具有举债权，而财政部代发地方政府债(含试点地方政府自行发债)规模较小(2013年为3,500亿元)，难以满足地方政府规模巨大的资金需求。因此，短期内，地方政府仍将主要通过融资平台公司举债，地方政府性债务仍将处于隐性化状态，债务风险控制压力仍较大。
　　有效控制地方政府债务风险首先要进一步完善地方政府债务管理制度，中央政府需制定统一的政府性债务管理和举债审批的制度，各级地方政府应结合实际情况制定切实有效的、且具有操作性债务管理规定和政府性债务举借的审批制度等；各级政府应建立细化的债务预算和收支计划，严格债务资金使用管理。此外，相关部门应梳理和规范地方政府性债务的债务分类标准和具体统计口径，引导和促进各级地方政府全面把握本地区政府性债务规模和风险。其次，进一步探索规范的地方政府直接融资渠道，适时推出市政债券。即可以考虑将地方政府公益性的基础设施建设资金需求统一纳入市政债券范围内，募集资金专项用于城市基础设施建设，偿债资金有地方政府未来财政收入(税收收入)承担。发行市政债券可明确地方政府和融资平台公司之间的权责关系，使地方政府性债务显性化、阳光化，也更有利于地方政府债务的风险控制。
　　本次审计的地方政府名单：
　　天津市本级、天津市南开区，河北省本级、石家庄市本级，辽宁省本级、沈阳市本级，吉林省本级、长春市本级，黑龙江省本级、哈尔滨市本级，上海市本级、上海市虹口区，江苏省本级、南京市本级，安徽省本级、合肥市本级，福建省本级、福州市本级，山东省本级、济南市本级，湖北省本级、武汉市本级，湖南省本级、长沙市本级，广东省本级、广州市本级，重庆市本级、重庆市合川区，四川省本级、成都市本级，云南省本级、昆明市本级，陕西省本级、西安市本级，甘肃省本级、兰州市本级。
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