关于经济责任审计如何实现科学评价的思考
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关于经济责任审计如何实现科学评价的思考
钟华（上海市浦东新区审计局）
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&&&&&&&&领导干部经济责任审计评价是经济责任审计工作的难点。评价是否客观公正、实事求是关系到经济责任审计的质量和审计风险。努力实现经济责任审计的科学评价，对于进一步推动经济责任审计的发展十分重要，不但是进一步提高经济责任审计地位的客观要求，也是经济责任审计成果发挥作用的重要环节。现结合我区经济责任审计评价瓶颈及实现科学评价的思考谈几点看法。&&&&一、经济责任审计评价面临的困难和瓶颈&&&&1、缺乏完善的评价体系和评价标准。和一般审计评价相比，经济责任审计评价主要是对领导干部的履职情况进行评价，针对性和目的性更强，风险更大，评价需要更加谨慎。但是，由于经济责任审计评价缺乏完善的评价指标体系和评价标准，评价在一定程度上有赖于审计人员的职业判断，带有一定的主观性，这不仅有悖于客观公正的原则，也不符合谨慎评价的原则，无形中影响了审计评价的准确性。同时审计人员由于缺乏评价依据又考虑规避审计风险，导致审计评价过于笼统，不够具体，遮遮掩掩，似是而非，不仅削弱了经济责任审计的作用，也无法引起被审计领导干部的足够重视，直接影响了审计质量。&&&&&&& 2、被审计单位基础管理工作薄弱。被审计单位资料缺失和管理规范化程度不高。在审计工作实践中，大部分被审计单位在涉及重大经济决策的会议记录、会议纪要存在记录不完整，要素不全，导致审计较难界定责任，影响了审计评价。由于被审计单位基础管理工作薄弱，带来经济责任审计取证相对困难。经济责任审计要求以财政财务收支及其经济活动审计为前提，以检查领导干部履行经济责任为主线，审计评价内容所涉及到的资料相对宽泛，可能来源于多个单位或多个部门，往往是一类问题而不是单个问题，取证有一定的难度，且常常需要审计人员归纳总结，评价带有一定的主观性，存在潜在风险。比如对领导干部的政绩评价，常常是多方面数据支撑的结果，很难全部附在审计底稿之后作为证据，加之部分审计人员不加甄别，大量取用被审计单位工作总结报告或领导干部个人述职报告数据，致使评价内容、数据的真实性缺乏审计证据、评价依据的支持。&&&&3、经济责任审计评价定量指标相对有限。经济责任审计对象涉及的是党政部门主要领导。对领导干部的评价反映了部门应承担相应法定职能的履行情况，但其现有的考核指标还满足不了综合审计评价的需要。比如经济责任审计评价时，将部门目标管理责任书作为衡量领导干部任期任务完成情况的佐证是经济责任审计比较常见的做法。但街镇党委政府或政府职能部门的目标责任书只能局限于年度量化指标和任务的完成，对效率、效益性指标还缺乏考核目标，而且有些部门工作也不适合量化。在这种情况下，即使审计人员拿到目标责任书，由于指标不够具体，恰当地进行审计评价也存在一定的困难。&&&&4、审计发展的认识与审计人员综合素质有待提高。近年来，审计机关采取培训、学习等多种形式，进一步提高了审计人员理论水平和实际操作能力。但在审计理念转变上还不能适应经济社会发展的要求，缺乏对绩效评价的积极探索，在审计评价上不能充分发挥审计“谋士”的作用。仅停留在反应资金闲置、挤占挪用等差错纠弊上，或就账查账、就事论事上，没有完全跳出财政财务收支审计的圈子，对被审计单位领导干部在任职期间的履职活动，如执行宏观政策情况、制定具体政策和制度以及重大经济决策关注较少。难以对领导干部履行经济责任情况进行客观评价，直接影响经济责任审计成果的转化运用。&&&&二、实现科学评价的对策思考&&&&（一）科学把握经济责任审计评价的重点。应当从以下二方面入手。一是围绕“经济决策”进行审计评价。经济决策是领导干部权力运行、职责履行中最重要的内容，尤其是那些重要经济决策，对经济社会的作用和影响往往较大，决策失误往往造成重大损失浪费，因此必须把对经济决策审计作为对领导干部经济责任审计的重点予以关注。通过对重大经济决策行为的审计，着重分析重大经济决策行为是否可行，是否达到了预期效果，因被审计者决策不科学、不民主、不合理而造成国有资产流失或损失浪费等问题，从而综合评价被审计领导干部的经济决策能力和经济责任，对其经济决策权力进行有效的监督和评价，以充分发挥经济责任审计的作用。二是应围绕“绩效”进行评价。绩效评价是对经济决策、内控制度执行、资金管理使用绩效等方面作出评价。因此在开展对领导干部经济责任审计中，应着重关注被审计单位的绩效情况。在作出绩效评价时，既要考虑被审计领导有形的政绩（显绩），更要关注无形的、长远的政绩（潜绩）。通过对绩效分析和评价，有利于经济责任审计工作自身的发展。&&&&（二）切实深化审计内容，实现审计目标与经济社会发展相适应。领导干部任职期间应负经济责任的履行情况，涉及经济社会事业发展状况，部门、单位的事业发展或经营状况等六个方面。对领导干部进行财政财务收支情况审计评价的同时，要综合考虑有关的主要经济发展指标、经济效益指标、经济决策、内控制度等情况和领导干部遵守财经纪律及个人廉洁自律等情况所处于的水平，从而深化审计评价的内容，改变以往领导干部经济责任评价主要围绕财政财务收支情况的描述性展开，笼统评价的弊病，对组织部门考察干部更具参考价值，从而提高领导干部经济责任审计的作用和地位。既要关注重大经济决策是否遵循规定的程序，又要着重关注决策效果如何。如深化对重点资金、重点建设项目、园区开发建设、新农村建设及惠民项目的实施效果审计。&&&&（三）循序渐进，积极探索绩效审计。一是在年初制定的审计项目中，根据不同审计对象如部门、街镇、企业中，选择政府管理、资源运用、财政收支和投资等具有代表性的被审计单位，探索绩效审计。二是把握全面审计、突出重点的要求，实施审计时突出重点，开展重点内容的绩效审计。如涉及民生的、可持续发展的重大资金、重大项目、特殊政策具备实施绩效审计条件的，实施绩效审计。通过绩效审计分析评价项目的科学性、经济性、效益性及对当地经济社会发展的影响。三是加强对审计项目总结。总结项目实施过程中的成功经验，分析绩效评价的不足。逐步建立和完善绩效审计的方法和评价体系，推进绩效审计与经济责任审计项目的有效结合。&&&&（四）逐步建立完善审计评价指标体系。一是建立全区各类经济社会发展综合指标的收集汇编机制。充分利用政府权威信息资料，如统计、财政、税务、国资等部门对外公开的资料，进行分析利用，完善政府部门、街镇、企业的评价体系。二是针对被审计单位不同职能，确定审计评价指标。为评价经济发展、财政收入、资产保值增值等方面提供评价依据，开展纵向横向分析作出合理评价。三是围绕绩效审计，逐步建立绩效指标体系。充分利用专项资金、专项经费、特殊政策的宗旨、目标和实施要求，形成对某项绩效审计的评价指标体系。&&&&（五）提高审计人员的综合素质。高质量的审计来自高素质的审计人员，审计队伍建设是审计工作的基础和保证。经济责任审计任务重、要求高，在新的形势下，加强队伍建设，努力提高审计人员素质尤为重要。为此，必须坚持以人为本，从以下几方面提高审计干部的政治素质和业务素质。一是以科学的审计理念指导审计实践。坚持以科学发展观指导审计实践，加强绩效审计知识的学习，把绩效审计理念贯穿于经济责任审计工作中，将绩效评价作为对领导干部经济责任评价的组成部分，在关注真实合法性问题的同时，关注经济性、效率性和效果性。二是加快知识更新，提高综合分析能力。审计人员除了掌握必备的审计专业知识外，还必需具备较高的宏观分析和思维能力，这就要求审计人员要自觉地加强学习，更新知识，特别是注重汲取和更新宏观经济理论、宏观经济政策、国家宏观调控的方向、目标和措施，综合经济管理知识、公共管理知识、决策科学等相关知识。要高度重视对审计人员的教育培训，加大对审计人员的教育培训力度。三是优化审计小组，实现审计人员的全面提高。在经济责任审计组人员的配备上，要充分考虑经济责任审计工作的专业特点，加强试点项目的审计力量，在配强力量时要实现专业互补，优势互补，同时发挥青年审计干部的作用，使审计人员的能力建设与实现经济责任审计科学评价的要求相适应，从而更好地适应形势的发展。（钟华）&&&&&&&&
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3秒自动关闭窗口一、深化认识问题
　　今年是中办国办经济责任新规定的全面贯彻落实之年。在最近召开的全国审计工作座谈会上，刘家义审计长提出了完善国家治理这个新的命题。我们必须站在推动完善国家治理、促进经济社会科学发展的高度，深刻认识经济责任审计工作的重要意义，切实增强做好经济责任审计工作的责任感和使命感。
　　首先，经济责任审计制度的建立，把组织监督、纪检监督和审计监督有机结合起来，既是对党管干部原则的丰富和发展，也为落实“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”的监督和问责机制提供了重要依据。审计机关的职能特点决定了经济责任审计在权力的制约和监督方面具有独特优势，具有其他部门不可替代的作用。我省10多年来开展领导干部经济责任审计的结果表明，经济责任审计并不是简单地对领导干部进行查处，而是为了保护干部，纯洁干部队伍，促进干部健康茁壮成长，说到底是为了推进党的执政能力建设。
　　其次，开展经济责任审计，特别是对重点地区、重点部门和关键岗位领导干部的经济责任行为进行监督，一方面有利于为政府和相关部门提供客观准确的信息，反映经济运行真实情况，推动制定和实施科学的政策措施。另一方面有利于约束领导干部的决策行为，推动落实重大经济事项决策、重大项目安排、大额资金使用等管理制度，促进科学决策、民主决策和依法决策。
　　再其次，实施经济责任审计，对主要领导干部是否严格遵守国家的法律法规、是否严格执行党和国家的方针政策进行监督评价，能够促进领导干部依法行政、依法履行经济责任。中办国办《规定》明确指出，要以促进领导干部守法守纪守规尽责为重点，深化经济责任审计工作，这标志着对领导干部依法行政情况的审计监督进入了一个崭新的阶段，不仅有利于将权力行使置于民主、公开的有效监督之下，也有利于实事求是、客观公正地评价领导干部的经济责任履行，实现以法律和制度保障“权为民所用、利为民所谋”。
　　最后，开展经济责任审计，对以监督制约权力、严肃财经法纪、推进党风廉政建设具有重要作用。面对反腐败的新形势，认真贯彻落实中办国办《规定》，加强经济责任审计工作，强化对权力运行的制度性约束，同时通过揭示和分析违法违纪行为背后的深层次原因，查找制度上和管理上的漏洞，有利于更好地从机制上、源头上惩治和预防腐败，对提升审计价值，充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，具有重要意义。
　　二、思维转型问题
　　经济责任审计思维怎样转型，是我们今后面临的一个重大问题。在把握经济责任审计特点的基础上，应深刻理解经济责任审计的职责任务，努力培养战略思维、辩证思维和创新思维，坚持用科学审计理念指导经济责任审计工作。
　　一是培养战略思维。要顺应领导干部的战略思维脉络，研究和探索经济责任审计如何为党管干部服务的问题，切实改变单一查账、单一关注财政财务收支的审计方式和思维习惯，善于在解剖“麻雀”中归纳和分析权力运行中带有普遍性、规律性和倾向性的东西，提出标本兼治的审计意见建议，在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的作用。
　　二是培养辩证思维。经济责任审计情况复杂，简单对照法律法规和制度来直接判断是非对错的定向思维，已经不适应经济形势发展的要求。在判断领导干部履行经济责任功过是非时，如何评判突破现有制度的决策和管理行为，如何评判决策结果的绩效，都需要树立辩证的思维方式。不仅要对照法律法规，还要分析决策环境、执政理念和领导干部个性特点，要用有利于发展、有利于民生的眼光看问题、做结论，以更加积极主动和有效地发挥审计“免疫系统”功能，推动地区、部门和单位科学发展。
　　三是培养创新思维。审计机关长期形成的政府领导体制下的成果体现方式和信息反映渠道，存在不适应经济责任审计工作特点的情况，需要创新审计机关的行政管理。经济责任审计综合了财政审计、投资审计和企业审计等业务，但审计结论是针对领导干部个人，经济监督的质量管理方法如何适应干部监督的审计，需要创新审计业务管理。在全国经济责任审计快速发展的情况下，我省的经济责任审计在一些方面已经落后于先进地区，如何精进不休、知难而上、接补短板，需要我们增强创新意识，以创新的思路、创新的手段实现自我超越。
三、审计内容问题
　　如何把握经济责任审计内容至关重要，要从几个方面来考虑：
　　首先，要了解领导干部应该履行什么经济职责。审计过程中要看决策、决策执行、决策效果怎么样，避免权力失控、决策失误、行为失范。
　　其次，要了解领导干部在哪些方面容易出问题。权力高度集中、掌握稀缺资源、自由裁量权过大是腐败产生的根源，这就需要我们在“权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化”上下功夫，在国家治理中发挥审计应有的作用。
　　再其次，要了解运用什么手段去遏制这些问题的发生。这就需要加快制定领导干部经济责任审计操作规程，围绕“三个化”的目标，深化细化需要制约和监督的一系列重点项目，明确审计内容量化标准。同时，要防范和避免一些审计行为：一是避免无序审计。无序审计主要体现在审计没抓住重点、漫无边际地审。这就要求必须有计划、有方向、突出重点地去审计。二是避免重复审计。重复审计主要体现在审计资源不能共享，浪费财力、物力和精力。这就要求必须整合资源，促进审计成果大应用。三是避免越权审计。越权审计主要体现在超越审计的职权，开展与经济责任不相干的审计。这就要求必须始终围绕“经济责任”四个字来开展工作，就是要审那些与领导干部“经济”管理职权相关的内容，与领导干部应该负“责任”的内容。如果离开“经济”、“责任”的内容，那实际上就是越权审计。
四、审计评价问题
　　经济责任审计对象横向涵盖了党委、政府、司法、企事业单位各类领导干部，但不同级别、不同地区、不同部门、不同单位领导干部之间的经济责任范围有很大差异。目前，对领导干部评价什么、怎么评价、依据什么评价、评价到什么程度，还没有一个细化的标准和办法。因此，要在规范审计内容和重点的基础上，按照“以权定责、以责定审、以审定评”的原则，进一步健全完善科学的审计评价体系。
　　把握审计评价原则。坚持独立性、客观性、准确性、全面性和谨慎性相统一，以审计结果为依据，全面分析审计查证的各种情况，考虑发展变化，避免以偏概全，尤其是不能用单个的事实或几项指标去评价领导干部履行经济责任的整体情况。
　　把握审计评价重点。突出对领导干部经济行为和经济责任的评价，突出对经济责任履行有重要影响经济事项的评价，突出对重大决策的过程和效果的评价，突出对领导干部负有直接责任事项的评价。在综合分析的基础上，分清直接责任与间接责任、现任责任与前任责任、集体责任与个人责任、主观责任与客观原因等界限。
　　把握审计评价方法。要以事实为依据，无论是肯定成绩，还是指出问题，必须依据审计核实后取得的证据来支持评价意见。坚持定量和定性相结合，对政绩尽可能进行量化评价。依法进行审计和评价，严格做到依法应该审计什么就审计什么，审计什么就评价什么，审计到什么程度就评价到什么程度。
　　把握审计评价标准。要区分不同地区、不同类型岗位领导干部所承担的经济责任，从各地实际出发，积极探索建立分类别、分地区、分部门的相对规范的经济责任评价体系，明确评价标准，切实提高经济责任审计评价的客观性、公平性和科学性。
五、成果运用问题
　　审计结果的有效运用是发挥经济责任审计制度作用的重要保障，应建立健全经济责任审计情况通报、审计整改、责任追究、情况反馈等结果运用制度，逐步探索经济责任审计结果公告的方式和途径，重点是加强经济责任审计的问效问责，不断提升经济责任审计工作价值。
　　一是以制度规范保障问效问责。经济责任审计要促进领导干部公平公正用权，审计自身的行为也必须公平公正。要加快制定市县党政主要领导、党政部门主要领导、高校主要负责人和国有企业领导人员等经济责任审计操作规程，制定浙江省经济责任审计问效问责试行办法。规范审计行为的目的是提高审计质量，要把制定规范的着眼点放到解决审计什么、如何评价、怎么写报告以及质量管理要求等问题上。操作规程要以中央和省规定、办法为依据，以长期的审计实践为基础，按照规范化建设实施方案的总体要求，集中力量，加快进度，确保完成，为经济责任审计结果可信可靠可用提供制度保障，为问效问责提供条件。
　　二是以创新方法促进问效问责。积极探索量化经济责任审计结果，是落实问效问责的需要。实行量化打分评价，要在明确基础分、加分、扣分、总分计算方法与标准的基础上，在加分和扣分两方面进行细化。被审计领导干部任期内的一些重要创新思路和举措，经审计取得良好效果的，可按一定标准加分。被审计领导干部履行经济责任过程中，在审计的重点内容中存在违反规定问题的，应按一定标准扣分。审计结果应该对加分的创新亮点、没有问题的履责内容、被扣分的履责内容分别做出清晰的评判，同时定量的审计结果应有对应的定性评价档次。
　　三是以整改到位落实问效问责。要发挥经济责任审计在权力制约监督中的作用，关键是落实审计整改要求。对被审计领导干部履责存在的问题，审计机关必须明确整改要求，限时解决问题。对于不积极整改、整改不到位和造成严重后果的，必须依法实施问责。要加强延伸审计、延伸评价、延伸定责，该谁负责就让谁负责，促使主要领导干部承担起落实整改和督查到位的责任，让各级领导干部都负起责任，真正落实责任制的要求。
六、审计创新问题
　　面对新形势、新任务和新要求，审计工作必须不断总结经验，寻找差距，不断调整和校正审计发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断探索和创新审计方法和途径，推动传统审计向现代审计转变。
　　始终把围绕“三个服务”作为审计工作的出发点和落脚点。将“服务发展、服务社会、服务百姓”同“最大程度地服务发展大局、最大限度地降低经济风险、最大幅度地提升社会效应”有机结合起来，从而为政治制度改革、国家治理和社会管理发挥审计应有的作用。
　　积极做好审计资源整合。将专项资金审计、预算执行审计和经济责任审计等不同领域的审计项目有机结合起来，避免重复审计，集中力量打“攻坚战”，充分运用审计成果。
　　全力推进问题整改新突破。审计不仅是要查出问题、揭露问题、反映问题，更重要的是促进审计发现的问题得到整改，相关制度得到完善，相关人员受到问责。
　　加大审计科研力度。切实加强审计理论研究和工作创新，不断用新的思路谋划审计发展，用新的举措完善审计制度，用新的方法推进审计实施，用新的工作推出新的成果，着力在科研网络大拓展、研究大合力、资源大融合、成果大应用上下功夫出成效。（来源浙江审计网）