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国有建设用地到期后怎么办
　　唐健 王庆日 谭荣|文　　一、研究背景　　上世纪80年代末，深圳和上海开启了中国土地有偿使用制度的先河。1988年的宪法修正案明确,在坚持城市土地国家所有的前提下允许土地使用权可以依照法律的规定转让。随着《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国土地管理法》等一系列法律法规的颁布实施，中国基本确立和逐步完善了国有土地有偿出让制度。　　作为国有土地出让制度的一项重要内容，出让期限以及到期处置一直备受关注。尽管相应法律法规明确了不同用途的土地使用权出让的最高年限，并对土地使用权到期处理的原则做出了一些规定，但这些规定大多比较模糊，回避了续期是否需要缴费，缴费的标准和方式等核心问题。而这些核心问题的模糊，造成了当前和未来一段时期国有建设用地使用权到期管理面临无法可依的局面，进而影响到土地使用者未来预期和土地利用行为。　　因此，开展国有建设用地使用权到期处置问题研究，一方面是满足当前国有土地管理的迫切需要。时至今日，一些在土地出让最高年限规定出台前出让的土地已经到期或者濒临到期。由于没有统一的规则，地方政府在与使用者协商谈判时，引发了较强的社会反响甚至发生了矛盾；与此同时90年代出让的综合用地、工业用地也将在10-20年内到期，国有土地使用权到期的处理办法已经到了必须明晰的时候。　　另一方面，研究国有建设用地到期处理问题对于完善制度、促进经济社会可持续发展也有重要意义。就当前的形势看，继续依赖新增建设用地的出让收益作为经济社会发展的动力是不可持续的。研究国有建设用地的到期处置，不仅有利于实现可持续的土地出让收益制度，更具有三个方面的深远意义。第一，是进一步推进和完善土地有偿使用制度的需要。目前的土地有偿使用制度赋予地方政府以土地出让金的形式获得土地收益，是国有土地所有权的主要实现形式，国有土地到期后续期费用的明确是对现行有偿出让制度的补充和完善；第二，是避免国有资产流失、实现保值增值的需要。中国实行土地公有制，城市土地是国家所有的最重要的资产，国有土地出让制度的建立大大提升了土地资产的价值，到期续期或按规定收回将有效保证土地作为国有资产的性质并使其保值增值；第三，是持续推进新型城镇化发展的需要。土地出让收益为城镇化过程中各类基础设施建设和公共服务配套提供了必要保障。新型城镇化是中国未来经济社会发展的重要动力，所以形成合理的到期收回制度和对续期收费制度是新型城镇化发展的重要支撑。　　二、现行政策法规梳理　　中国涉及到国有建设用地使用权到期处置的法律法规如下：　　（一）《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990）　　第一，规定了各种国有建设用地使用权的最高出让年限，其中居住用地70年；工业用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合和其他用地50年。　　第二，确定了国家在使用权届满时优先无偿收回土地的权利。第四十条规定，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记”。　　第三，提出了使用权人申请续期的权利，明确提出应重新支付出让金。第四十一条规定，“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记”。　　（二）2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》（2004）　　坚持了国家在使用权人不申请续期以及出让人不批准其续期申请时，无偿收回土地使用权的权利。第五十八条规定中的第（三）项，即土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，未被纳入国家收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当给予适当补偿的范围。　　（三）2007年修正的《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007）　　第一，对使用权人到期续期的权利和程序、续期申请得到批准的权利、国家为了公共利益驳回续期申请的权利、国家驳回续期申请无偿收回国有土地使用权的权利等规定与2000年的《国有土地使用权出让合同示范文本》保持一致。第二十二条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”。　　第二，坚持有偿出让原则，用词又从2000年示范合同文本中的土地有偿使用费改回1990年的土地使用权出让金。第二十二条规定，“经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。　　第三，未明确国家在无偿收回国有土地使用权时是否需要对地上不动产予以补偿以及如何进行补偿。第二十二条规定，“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。　　（四）《中华人民共和国物权法》（2007）　　第一，提出住宅建设用地使用权届满自动续期的规定，但没有明确续期的程序、是否需要缴纳费用以及如何缴纳费用。　　第二，对于非住宅建设用地使用权没有做出明确规定。　　（五）《国有建设用地使用权出让合同示范文本》（2008）　　第一，明确了使用权人提前一年申请续期的程序。第二十五条规定，“本合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书”。　　第二，保障了使用权人续期申请得到批准的权利，但仍然赋予国家因公共利益收回土地的权利。第二十五条规定，“对于土地使用权人的续期申请，除根据社会公共利益需要收回本合同项下土地的，出让人应当予以批准”。　　第三，坚持了续期有偿使用的原则，但用词从土地出让金改为土地有偿使用费。第二十五条规定，“出让人同意续期的受让人应当依法办理有偿用地手续，与出让人重新签订土地有偿使用合同，支付土地有偿使用费”。　　第四，赋予国家在使用权人不申请续期以及出让人不批准其续期申请时，无偿收回土地使用权的权利。国家收回时应当对地上不动产的残值予以补偿。第二十七条规定，“土地出让期限届满，受让人未申请续期的本合同项下土地使用权和地上建筑物及其他附着物由出让人代表国家无偿收回，受让人应当保持地上建筑物、其他附着物的正常使用功能，不得人为破坏，地上建筑物、其他附着物失去使用功能的，出让人可要求受让人移动或拆除地上建筑物、其他附着物，恢复场地平整”。第二十八条规定，“土地出让期限届满，受让人提出续期申请而出让人根据本合同第二十五条之规定没有批准续期的，土地使用权由出让人代表国家无偿收回，但对于地上建筑物及其他附着物，出让人应当根据收回时地上建筑物，其他附着物的残余价值给予受让人相应补偿”。　　（六）小结　　现有多个法律法规都涉及到国有土地使用权到期处理的问题，其相关规定在逐步改变和完善，一些明显的特点和问题包括：　　第一，对土地使用权人续期使用土地的权利保障逐步深入。1990年的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》把国家无偿收回到期使用权放在了更加突出的位置，只是表明使用权人有申请续期的权利，但没有规范国家对其续期申请是否予以批准的原则；2000年的《国有土地使用权出让合同示范文本》和2007年修正的《城市房地产管理法》则要求国家除根据社会公共利益需要收回到期土地外，应当批准使用权人的续期申请；2007年的《物权法》更是直接规定住宅建设用地使用权到期后自动续期，也即政府不能无偿收回到期的住宅建设用地使用权。从规律法规的变更来看，国家越来越重视对公民合法财产权利的保护，逐步限制政府权力。　　第二，坚持了国有土地有偿使用的原则，但对于未来如何缴纳续期使用费用没有明确的态度。续期缴纳费用的用语经历了“出让金——土地有偿使用费——出让金”的变动，这个变动实质上反映了规则的不明确。土地出让金是一次性缴纳一定年限的费用以使用国有土地，应该说它属于土地有偿使用费的一种。然而，土地有偿使用费除了可以像土地出让金那样一次性缴纳，还可以实行按年分期缴纳，这个用词的变动实质上反映了制度设计上的非明确性。　　第三，国家为了公共利益的需要可以无偿收回到期的住宅建设用地外的其他国有经营性土地，但需要对其上不动产按照其残值予以补偿。自2000年的《国有土地使用权出让合同示范文本》以后，明确了国家收回土地使用权时，对于地上建筑物及其他附着物，应当根据收回时的残余价值给予受让人相应补偿。　　三、国内外实践借鉴　　（一）上海　　上海提出了到期无偿收回土地使用权的规定。2010年上海市在国有建设用地使用权出让预申请公告（沪预申请告字（2010）第02号）中提出“出让人收回并补偿相应残余价值”或“出让人无偿收回”等内容，其中包括面积3.56万平方米的商住地块，这些规定在历来的土地出让交易中均属首次。　　这一申请须知引发了广泛的讨论，争议的内容主要在于：商住用地是否属于住宅建设用地，是否受《物权法》保护。如果属于或者部分属于住宅建设用地，那么就应该全部或住宅部分受到《物权法》保护而自动续期；如果不属于住宅建设用地，则意味着上海市政府在并没有明确某块土地是否是公共利益需要就已经做出了收回的规定。　　（二）青岛　　青岛主要是考虑了历史遗留问题，从回避个案问题的角度，通过补交出让金等延长出让年限的做法，将已经到期的建设用地使用权纳入当前国家法律规定的最长出让年限。　　青岛市黄岛区的阿里山小区的土地大都是在上世纪80年代末出让的，其出让时由于缺乏统一规定，出让年限较为随意，分别为20年、30年、35年不等。目前阿里山小区一共有5071户业主，其中310户业主的房屋土地使用权将于日到期。这类住宅土地使用权届满时可以按照《物权法》的规定自动续期，但续期年限如何确定，续期费用如何缴纳则成为争议最大的问题。　　青岛阿里山小区采取了个案处理的方式，根据当时业主取得房屋所有权所付出的对价，如果20年与70年土地使用权上的房子相差无几，就可以适当补缴象征性的地价后延长原来20年的土地使用年限至70年；如果当初取得房产的对价存在较大差异，就参照当时的土地出让金标准补足剩余年限，也将其20年的使用期调整为70年，从而与国家规定接轨。　　（三）深圳　　深圳提供了一次性缴纳土地续期费用和按年缴纳土地续期费用两种方式，并且明确了两种方式所不同的产权性质和与之对应的担保效力。　　1981年12月，深圳市颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，允许给在特区投资的客商划拨土地，并规定了土地最长使用年限：工业用地30年；商业用地20年；商品住宅用地50年；教育、科学技术、医疗卫生用地50年；旅游事业用地30年；种植业、畜牧业、养殖业用地20年。　　按照上述规定进行出让的很多土地在20世纪初已经到期，为了更好地解决到期土地续期问题，深圳市在2004年颁发了《深圳到期房产续期若干规定》。该规定指出到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期，可续展的期限是在国家法定的最高使用年限减去已使用年限的范围内确定。　　如果续期，业主必须支付地价。有两种支付方式可供业主选择：一是一次性支付，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，并按约定年期修正；二是采取年地租的方式，业主每年交付租金，标准由国土部门定期发布。根据该《规定》，业主按年支付的权益要小于一次性支付——只有一次性补齐地价的业主，才可以获得新的商品房产权证，而付年租则只能获得非商品房产权证，也就是说不能进入市场进行交易。　　（四）香港　　香港的到期土地续期处理主要由《政府租契条例》、《新界土地契约（续期）条例》等法律规定。目前香港土地以拍卖、招标或协议的方式批租土地，但租约的期限最长只能到2047年，土地承租人可以一次交清地价外，也可以按年缴纳新地税。　　对于到期的土地，日以前期满的土地契约可以续约；日到期的土地契约可以自动延长至2047年；租赁期限超过日的土地契约依然有效。　　在续期方式上，是土地自动续期,期限同上一次土地批租年限,并在土地注册处登记簿上注明。续期不需补交地价,仅需每年缴纳新地税,标准为年度“差饷”（土地税）的3%，大致约为房产年租租金的1.5‰，所以香港土地续期按年度缴纳的新地税在很大程度上仅具象征意义。　　另外，在香港即便已经批租给公司或个人，且在约定租期之内，但只要政府“为了公共利益”，便可以“收回”。为此，香港法律专门有《收回土地条例》，规定因卫生欠佳、不适合人居住或危害健康、或为军事利用以及“为行政长官会同行政会议决定为公共用途的任何类别用途”，政府就可以把官地“收回作公共用途”。政府收回官地，要给以“公正的补偿”。原租用业主有异议，也可要求独立的“土地审裁处”裁决。但拒绝迁出者，政府可以“占用官地”的罪名起诉、强制执行。　　香港经验给中国的启示主要在于：第一，尊重历史，实事求是地有差别化地解决遗留问题；第二，由于香港物业税较高，因此按年缴纳的新地税较小，中国也必须做好国有土地续期使用费与即将开征的物业税之间的协调；第三，允许政府为了公共利益收回土地，但应做出相应补偿。　　（五）德国　　德国模式如图中所示，即土地使用权到期后，使用权人丧失使用权，但拥有要求所有权人按照合同约定或其他惯例对其上建筑物进行补偿的权利，即补偿请求权。土地所有权人在补偿使用人以后收回土地使用权，如果土地所有权人暂时不愿意进行补偿，则可以要求使用权人继续使用免费该土地，即延期请求权，使用权人可使用到期土地，直到所有权人做出补偿为止。　　德国经验的启示主要在于地上物的补偿，所有权人应该按照某一标准对使用权人所有的建筑物予以补偿后方能收回土地使用权，不补偿就只能允许使用权人继续免费续用土地。（未完待续）■　　作者唐健为中国土地勘测规划院地政研究中心主任；王庆日为中国土地勘测规划院地政研究中心研究员；谭荣为浙江大学土地与国家发展研究院副院长，浙江大学土地管理系副系主任。
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他们刚执行完任务准备返回，还穿着厚重的消防服。
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　　近日，温州部分楼盘因土地使用年限到期，引发社会关注。4月20日，国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组赴温州市调研，指导住宅土地使用权20年到期的延长问题。
　　什么是土地使用权，它到期后对你又有啥影响？小编特地整理出6个问题，带你了解土地使用权续期。
　　第一个问题
　　个人购房后，房产证和土地使用权证有什么关系？
　　个人购房买商品房，包括房屋价款和土地的使用权费用。需要注意的是，土地使用权不是土地所有权，在我国，城市土地属于国家所有。
　　目前房产证是土地使用权证、房产证、房屋权属证明书三证合一。
　　第二个问题
　　关于土地使用权年限，我国法规怎样规定？
　　1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，条例规定，土地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年，工业用地50年，商业旅游娱乐用地40年，其他或综合用地50年。
　　第三个问题
　　关于土地使用权到期续期，我国法律怎样规定？
　　我国《物权法》第一百四十九条第一款的规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”
　　而住宅建设用地使用权期间届满后自动续期是否需要交费，法律没有明确。谁来解答呢？根据《立法法》的规定，解释权限属于立法机关即全国人大。
　　第四个问题
　　如果土地使用权到期，老百姓不交续期费有啥影响？
　　目前，如果老百姓自住使用，土地使用权到期后，房屋仍然能够自住使用。但是，如果要上市交易流通，需要交纳土地使用权续期费用。
　　第五个问题
　　目前各地土地使用费续交怎样规定？
　　目前，青岛、克拉玛依、深圳等城市都有土地使用权到期问题，它们分别是这样处理的。
　　◆ 青岛：等待相关政策细则的出台
　　青岛是全国最早出现“土地使用权到期”的城市。青岛经济技术开发区自上世纪80年代成立以来，出让20年、30年使用年限的住宅用地共计41宗，总用地面积667.5亩。目前，这些“撞限房”的出售和租住都没有受到影响，按照当地国土部门要求，“撞限房”只是在交易和做抵押时需填写一份知道土地到期的知情书。但对于下一步如何处理续期，还要等待相关政策细则的出台。
　　◆ 克拉玛依：不同土地级别续期费用不同
　　截止到2015年下半年，当地共有20余宗商业用地使用权已到期。克拉玛依国土资源局表示，到期和即将到期的土地使用权宗地都是属于商业用地，在征求土地局的规划意见，确认没有其他用途可以续期的，将委托第三方机构评估地价，土地出让金按照日起施行的《克拉玛依市城镇土地基准地价》标准收取，按照不同的土地级别和用途确定土地的基准价格，最高为1507元/平方米。
　　◆ 深圳：不同的延期年限的续期费用不同
　　1994年，深圳出台《深圳经济特区土地使用权出让条例》，条例规定土地使用权最高使用年限为50年。日深圳市第二届人民代表大会修改了《深圳经济特区土地使用权出让条例》第十一条，确认土地使用权的最高使用年限为七十年。
　　近日，深圳市规土委第一直属管理局就收到了福田区长城大厦6栋一套80.6平方米业主的一份地价延期的申请，据了解，该房产用途为住宅，土地使用年限为50年，从日起至日止，在补交44940元地价款之后，该房地产的土地使用年期延至日止。延至国家的最高70年标准。
　　深圳规土委的工作人员表示，目前他们正在统计符合申请延期条件的相关物业数据，届时只要是符合相关条件的物业，都可以通过申请将产权延至70年，同时规土委工作人员强调，按照深圳的规定，不同的延期年限的缴款也不同，申请年限越长按照一定系数缴款越多，而续期最多只能到70年。
　　第六个问题
　　老百姓买房时，应如何确定土地使用年限？
　　如果所购房屋是房改房，以房改房成为商品房的第一年计算土地使用年限。也就是说，如果是30年楼龄的房改房，今年才上市交易补缴地价，那么它的使用权将从今年起计70年。
　　如果所购房屋是商品房，以从开发商拿地时的时间开始计算整个楼盘的土地使用年限。
　　假如某个楼盘，开发商拿地时间是2000年，该楼盘，最早一期2003年开卖，最迟一期2010年开卖，但房产证上的土地使用权都是从2000年算。
　　因此市民如果买一手房时，不妨了解下该项目的拿地时间，以此推算房子剩余的土地使用权限。
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