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抚宁县教育局小学“学区一体化”管理模式实施方案
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抚宁县教育局小学“学区一体化”管理模式实施方案
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实行学区一体化管理共享优质教育资源
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　　程艳霞
　　重庆市教育评估院助理研究员
大力推进教育治理现代化和治理能力现代化，是国家教育体制改革的重大目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“试行学区制”，既体现了国家加快推进教育治理体系和治理现代化的内在要求，又体现了创新教育管理方式的重要改革尝试。
　　从管理属性到治理属性的学区制过渡与发展
“学区制”既是一种义务教育学校管理的制度，也是一个相对独立的治理结构。在欧美国家，学区制已有几百年历史，其管理制度与运行机制已经相对成熟。美国的学区通常是指地方教育行政区域，通常包括一个教育决策单位、一个教育行政单位以及若干所公立学校，是为居住在服务区内的适龄儿童提供公共教育的实体。法国学区则是高度集权又相对独立的地方教育行政管理部门，学区执行教育部制定的教育政策，并领导教育局具体落实。学区的划分以法国大区划分标准为参照，一个大区原则上只有一个学区。日本学区是以欧洲学区制为参考，以居住范围划分学区，按照教育决策层、监督层、执行层的方式实行自上而下的学区管理。有研究还指出，有的学区享有重要的财政自主权，同时直接提供教育功能，它可能是独立的政府机构，而不仅仅是向学校提供服务和监督管理的机构。
在我国，学区制还是一个正在探索的制度或治理结构。从国民政府时期蔡元培先生倡导的“大学区制”开始，我国学区制经历了“大学区制”“学区”“学区一体化”“学区制”的演变，走过了起步、摸索、变革、深化的发展历程。近些年，随着教育均衡发展的不断推进和人们对优质教育资源的多样化需求，很多省市开始由“过程探索”转向“模式提炼”，从“学区化”探索转向“学区制”模式的构建。如北京市东城区自2004年启动学区化试点以来，已经形成一种基本的教育管理模式，探索建立科学、民主、多元、开放的教育综合治理体系；武汉东湖区、郑州、广州越秀区、西安、海南等地区都将“学区化”过渡到对“学区制”的探索，并反映出教育治理的属性。实践证明，学区的设置都是为促进教育资源均衡配置和学区教育质量整体提升并办好每一所学校，优化学校内部治理结构；学区管理的格局设计都是以学区管理委员会为管理层级，向上隶属于教育行政主管部门，向下服务成员学校，同时，学区管理委员会邀请法律顾问、专家学者、知名人士、新闻媒体人等融入学区综合治理工作，成员构成逐步体现出了“教育治理”的概念；学区的运行机制基本上是以学区长学校为统领，实现学区在财物管理、人事调配、课程设置、教学计划、教研活动、学业考试、督导评估等方面的自主权，逐渐成为一个有相对独立自主权的治理单元、协作组织；学区内成员学校的文化生成也在碰撞、冲突中逐步“求同存异”，进而主动生成一种整体的、自觉的、得到认同的“学区文化生态”。
可见，随着教育治理现代化改革的深化，学区制的建立正在从管理属性向治理属性逐步迈进，学区角色正由“他组织”向“自组织”逐步转变，学区文化正由“学校文化的被动融合”向“学区文化主动生成”演进。学区制的探索已经成为我国“管、办、评”分离的教育治理体系的重要实践。
　　教育治理背景下学区制探索面临的问题
“治理”是公共管理学的范畴，相对于“统治”或“管理”而言。借鉴“全球治理”理论，治理主体应该包括政府及其之外的其他组织，治理方式应该是相对于强制手段更倾向于平等、民主化和合作制度化的理念，治理结构应该是趋向于“扁平化”的管理结构，治理价值则是自由、平等基础上的共同决策和参与。而教育治理，运用褚宏启教授对其的定义，“教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动、共同管理教育公共事务的过程，治理的典型特征是多元主体参与的共同治理”。那么在教育领域，地方一些省市的学区制探索仍然存在与治理属性不相一致的问题。
　　学区限于组织和统筹，不具备管理控制功能
　　北京市东城区的学区制探索告诉我们，“学区制”改革促进了区域教育从单一、垂直的管理走向多元、多向的治理，实现了学区自主配置教育资源、自主办学的权利和制度保障。尽管，学区制研究者们一再申明学区不是一个新的管理层级，只是实现教育资源的纵横交融和深度整合的管理单元，仍然受命于上级教育行政部门，但是学区相对于成员学校而言，应该具备一定的管理职能。事实上，上级教育行政部门目前赋予学区的组织管理权力包括了学科设置、课程计划及开发、教研集备、教学质量评价、教师培训、校外集体活动等，这些权力更多的是组织统筹职能的一种体现，并不具备管理和控制功能，真正的“自主性”没有体现。由此造成一些学校面对无法作出“决策权”的学区管理者，只能直接向上一级教育行政部门汇报或解决相关事项，那么这个时候的学区就变成了“被忽略”的“空层”，它也无权去带动成员学校甚至学区周边资源共同完成教育活动。
　　造成这种状况的主要原因，是长期的传统行政管理体制下教育行政部门对学区的权力下放，只局限于统筹和组织权，还有一部分关键的管理权力，如人事调配权、财务管理权等没有下放给学区，教育行政部门仍可通过各层次的职能部门对学区内的学校事务进行干预，学区只能成为学校和上一级教育行政部门之间的“传话筒”，只能“议事”不能“决事”，学区治理功能无法体现。
　　学区内合作与流动不足，缺乏共享与激励机制
　　从组织管理学的角度讲，学区制的有效实施离不开健全的管理制度和运行机制。学区制的持续性试验不仅需要完善学区领导职权和运行制度等配套管理机制，也需要建立学区内硬件设施、师资流动、课程共建、活动开展等资源共享机制，还需要制订与出台人事调配、业务考核、后勤保障、质量考核评价等配套制度。然而，在部分省市学区探索中存在形式大于内容、过程重于效果的情况。
　　调研显示，部分省市学区涵盖的学校多种多样，如学校隶属单位不同，有省市直属学校、区县属学校或高校附属学校；学校类别不同，有高中、初中或小学等，这些学校由于隶属单位或类别的不同，在平时的资源共享、课程改革、教研活动中有可能在内容、时间等方面达不成共识，或难以取得共同认可的目标，因此没有合作或交流的平台，如此学区便成了形式化的管理层级，没有起到实质性的作用。同时，学区内成员学校还存在名校与普通校的差异，导致在教师资源共享方面仍然停留在名师上展示课、名师带徒、名师支教等，学区内教师资源的合理流动性还不够，主要以单方面传导为主，缺乏双向的交流与互动等。有些省市，学区内的部分学校职工认为，“学校本身教学任务就重，还要经常参加学区整体的教研活动，精力有限，很疲惫”，还有的认为“学区制效果不大，只是变换了一种形式，和原来的联片教研活动没什么区别，反而给学校各项工作带来了一定负担”。
　　学区间、学校间的资源共享出现“合作壁垒”。种种现象及问题的出现，主要归根于缺乏有效的配套制度和激励机制，激发不出学区活力，难以调动学区内成员学校、教师的积极性，学区改革仍可能停留在教育均衡的策略层面，和校际捆绑发展、校长轮换、师资互派、联动发展等策略较为相似，长此以往，改革进程难以提速。
　　校长和教师学区归属感不强，学区制缺乏“内动力”
　　实行学区制改革是学校系统与外部社会系统之间相适应的自主型教育公正制度变迁，改革的目标是提高学区在实现教育系统外部效应上的作用和话语权，进而实现学区的自适应性与内生性发展。
　　目前，学区制改革中建立的学区是一种松散结合的系统组织。正如前面所述，学区内成员学校可能隶属不同，或类别、层次不同，重新组成一个新的“学区单元”。学区作为一个新的组织，在面对成员学校各自不同的管理模式、管理风格时，如何能形成学区内的有效管理模式是一个难题。有些省市学区改革搞得如火如荼，但成员学校的适应性越来越差，校长、教师对学区的归属感并不强，反而觉得参与学区活动是浪费时间，因此导致了积极性不高、学校活动流于形式等问题，使学区改革与学校改革缺乏内动力支撑，学区改革需要群体的力量共同来推动，需要调动学区多方资源协同推进，如果一个学区难以形成一个相互协作的有机系统，学区变革将会失去意义。
　　学区捆绑发展流于形式，学校之间文化冲突明显
　　文化是一种内在的生成。一所学校文化的形成，是在传统文化的基础上经过长期积淀而提炼出的引领学校成员共同遵守的价值观。当不同的学校被划分到一个学区，重新组合成一个新的教育单元时，成员学校、教师在互动过程中不可避免地会出现文化的冲突或碰撞。
　　现在，大多数省市学区的组建原则不外乎考虑地域就近因素、便于管理因素等，如名校引领、相对就近、优势互补等，学区的构成也通常是以优质学校或比较有影响力的名校作为学区长学校，然后吸纳2~5所或者更多的成员学校组成一个学区，既符合义务教育阶段“就近入学”政策，也便于管理。但是，有些学区管理的概念和传统的优质校“帮扶”薄弱学校发展措施相近，仍然是传统的捆绑式发展，这与教育治理现代化理念下的学区内涵式发展相去甚远。要实现学区内涵式发展，还需要面对并解决的主要问题就是成员学校间的文化冲突问题。文化冲突的形成受学校历史文化传统等多因素影响，各成员学校在之前的相对独立发展时代，其传统文化、社会价值观念、知识体系、师生行为模式的养成等方面已经渗透到学校各个系统，而在成为学区成员学校之后，这种文化差异就变得显著存在。因此，导致学区管理的概念还处于形式化的活动开展层面，学区没有实现整体发展、特色发展。究其原因在于，从教育行政主管部门到科研部门以及学区本身，缺乏对学区整体发展的推动机制，缺乏对学区文化深入的实践和研究。
　　教育治理形态下的学区制管理模式重构
教育治理与教育管理只有一字之差，却体现了不同的教育内涵。教育治理是教育管理的更高级形态，是实现利益相关者“互动、合作、博弈、制衡与共生”的多元治理方式，是民主性的集中体现。虽然学区制探索之路困难重重，但是在新的教育治理理念引领下，学区制仍然在不断尝试中发展和前进，学区制管理模式只有逐步聚焦于“自治”“主动”“内生”“开放”的自组织结构，才能适应教育治理现代化要求。因此，完善的学区制管理模式构建将有利于进一步推动学区制改革的步伐。
　　明确政府与学区权力边界，强化学区治理属性
学区的设置，是对现有区域教育行政管理中条块分工、系统割裂式组织管理形式的变革，将推动区域内资源由“校内单一资源”到“学区集体资源”的转变，打破校际资源共享的制度“壁垒”，也是对教育治理方式、简政放权、扩大学校办学自主权的路径创新。
目前学区管理组织的设置一般分为三级，区教育行政部门、学区管理委员会、学校。大部分省市设置了独立的学区管理委员会，却没有单独设置编制，更没有实质性的可使用权力。但根据个别省市的实践经验，对全学区教育工作实行行政领导，学区主任拥有人事权及财务管理权，并且有些地方成立了党总支，一直有一个相当有力的统一领导。因此，为了更突出学区管理的独立性、权威性和专业性，需要理顺学区管理机构与政府、教育行政部门、学区间、学校的权责分配和运行模式。在改善学区治理结构基础上，在教育“管办评”治理体系下进一步充分利用多元主体，共同治理学区教育事业。
明确政府与学区的权力边界，需要合理划分政府与学区的职责范围。政府要起到宏观层面的政策引领、资金保障、管理协调作用，充当学区配套管理制度或机制建立的重要推手；教育行政主管部门是学区的直接领导者或管理者，有必要下放一定权力，赋予学区管理机构“自主”权力，如资源调配权力、经费管理权力、统筹组织权力、督导评价权力等；学区要承担的是成员学校间的学区发展规划制订、资源融通共享、教育教学活动开展、文化沟通与融合等职责。而此时的学区，在严谨的教育管理体制中需要的是办学自主权的获取、积极性与主动性的激发，需要协调组织学区内成员学校共同发展、共同治理的激情与活力。因此，明确的学区制管理权力边界划分将更加凸显校际、学区间、学区与社区等主体间的“治理”属性，更有助于推动现代学校制度建设。
　　文化融合与制度跟进，保障学区治理“常态化”
制度和文化是一个组织的二维一体。制度是文化的沉淀，文化是制度的精华。学区制改革的有力推进，需要文化与制度的有效跟进。新的学区文化生态和科学、完善的制度体系将有效推进学区制改革的进程，将保障学区治理成为“常态”。
面对学区文化当前的差异性、独立性或不兼容性存在，生成新的学区文化生态是学区可持续发展的内涵之路。同质化、模式化不是学区建立的初衷，学区特色化发展与成员学校文化的求同存异才是学区建立的长远目标。我们要明确的是，学区文化的形成不是对成员学校文化的全盘接收与简单综合，而是立足于学区定位，对成员学校文化的一种有机选择、凝练与升华，应该是具有创新性和独特性的“新文化”。学区可以根据学校发展差异进行个性化、特色化资源配置与文化内涵发展支持，成员学校在学区整体发展的策略引导下可以坚守本校的办学特色、文化传统，在合理吸取其他成员学校优质资源的基础上进行自我创新，在参与学区资源共建共享中找准品牌生长点。在此基础上，成员学校应一起努力站在学区未来发展的视角，全面整合各项资源，进行学区整体的特色文化建构，以学区文化引领学校文化，以特色品牌建设带动学区的可持续发展。
在新的学区文化引领下，制度体系建设要跟进。根据学区制探索经验，需要构建以学区章程为核心的制度体系。在成员学校的共同协作下联合制订章程，对学区办学宗旨、发展目标、基本定位、特色文化、内部管理体制、经费来源、财务制度、联动机制等作出规定。章程要反映成员学校师生的共同意愿，凝聚核心理念和价值认同，突出科学性。需要建立健全学区管理制度体系，包括学区基本的管理制度、中长期规划制度、学区教育教学管理制度、校长联席会议制度、教师队伍管理制度、学生管理制度等，构建并完善学区教育资源共建共享机制、社会参与学区共建机制以及相应的激励机制、工作运行保障机制等。更重要的是，应建立健全学区质量监控和评价机制，制订针对学区建设、课程、资源、教师、学生、信息化水平、社会参与等多方面的评价指标体系和评估办法。完善的制度体系不仅有利于学区运行顺畅，更有利于保证学区办学自主权的实现。
　　运用跨界思维达到资源共享的“智慧学区”
教育创新需要跨界思维。当前“大数据”概念已经深入人心，智慧城市、智慧校园的提法也屡见不鲜。教育信息化“十三五”规划提出了“深入推进管理信息化，从服务教育管理拓展为全面提升教育治理能力”的重要任务。时代变革，教育领域需要信息化力量的融入和推动，“教育+互联网”已成为教育界与技术界的跨界联盟。
由此，学区制探索在一定程度上必然要被“大数据”“智慧性”等时代因子催动而重生。智慧学区应该实现教育教学资源共享，支持师生在线自主、合作、探究学习，具备师生、生生在线互动功能，可以实现多终端课堂互动教学或评价等；应该实现科技创新协作，实现学区内成员学校间、不同的科研团队间、师生间的资源共享，在线协作、创联创业等；应该实现优秀师资共享，建立优秀师资资源库，多渠道、多层面推进优秀师资的流动与共享；应该实现便捷的办公管理平台，数字资源平台、网络信息推送共享平台等。智慧学区最终将实现对整个学区的教学、科研、服务等各个环节提供高效的信息化、智能化和人性化管理，为学区成员学校及师生员工提供全方位、快捷化、个性化、主动式的服务功能，促进实现学区治理的现代化。
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　　声明与致谢
　　本文来源于《中国教育学刊》2016年第十一期。著作权归原作者所有；图片来源于网络。若转载请注明出处。
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